耿潔

摘? 要： 結(jié)合江蘇省“1+3”區(qū)域新格局的戰(zhàn)略規(guī)劃，重點分析江蘇省債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險特征，分別從各主要城市近年來債務(wù)余額、城投債規(guī)模、政府一般公共預(yù)算收入及GDP增速等方面，系統(tǒng)分析江蘇省政府債務(wù)風(fēng)險特征，提出控制江蘇省政府債務(wù)的增量、避免對“1+3”各區(qū)域政府債務(wù)管理一刀切等建議，目的在于有效管理政府債務(wù)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞： 江蘇省; 政府債務(wù); 債務(wù)風(fēng)險; 風(fēng)險特征

中圖分類號： F812.5? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A? ? ? ? ? 文章編號： 1671-2153（2019）06-0084-05

地方政府債務(wù)的運行與管理，不僅會引發(fā)債務(wù)風(fēng)險，還可能導(dǎo)致金融風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險，對社會和民生產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。盡管江蘇省在整體財政預(yù)算與政府債務(wù)管理中較規(guī)范，但也仍然存在一定的問題和潛在的風(fēng)險危機，有必要對其風(fēng)險特征及政府債務(wù)風(fēng)險防控體系進(jìn)行研究。對于“1+3”區(qū)域新格局的戰(zhàn)略規(guī)劃，更應(yīng)該注重其政府債務(wù)風(fēng)險的防范。

一、地方政府債務(wù)研究背景

（一）政策背景

新《預(yù)算法》出臺后，給了各地方政府合法舉債的權(quán)利;之后，中央利用“修明渠、堵暗道”的方式，規(guī)范了地方政府的發(fā)債行為。從2015年開始，我們國家開始允許進(jìn)行債務(wù)置換，因為地方政府的存量債務(wù)即將較為集中到期，利用債務(wù)置換可以化解這一風(fēng)險。2016年初，財政部針對當(dāng)年地方政府債券發(fā)行工作，明確提出要“科學(xué)合理設(shè)定地方債發(fā)行規(guī)?！?，用來防范地方債務(wù)風(fēng)險;當(dāng)年審計署發(fā)布的報告指出，各地方政府公開發(fā)行的債務(wù)是一方面，除此之外，地方政府債務(wù)有一些較為隱蔽的渠道，比如：PPP項目、政府購買服務(wù)、政府承諾等。

之所以各地方政府顯性和隱性債務(wù)難以控制，在某種程度上是因為各地方官員以在任時期的政績作為首要目標(biāo)，所以在2017年的全國金融工作會議上，強調(diào)了嚴(yán)格控制各地方的政府債務(wù)增量，實施終身問責(zé)。財政部也出臺相關(guān)通知，強化各地方政府債務(wù)管理，當(dāng)時用13項舉措來加強地方債中各環(huán)節(jié)的管理，目的在于要化解各地方政府累積的債務(wù)風(fēng)險。

近幾年，中央政府多次明確表示，中央對地方債務(wù)不會救助，省內(nèi)上下級也是相同的做法。2018年的博智宏觀論壇的主題為“中國基建投資的增長潛力”。因為地方建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其重要，導(dǎo)致地方債務(wù)和基建項目有非常密切的關(guān)系。地方政府清晰明確的顯性債務(wù)，風(fēng)險是容易控制的;值得關(guān)注的是較多的隱性債務(wù)，有些地方規(guī)模較大，不低于“明債”，甚至有的達(dá)到3倍。這些債務(wù)風(fēng)險程度的合理評估對控制地方政府債務(wù)風(fēng)險意義重大。

（二）“1+3”區(qū)域新格局戰(zhàn)略背景

江蘇省的區(qū)域成局，較為傳統(tǒng)的劃分方法，也是被一真延用到現(xiàn)在的是，蘇南、蘇中、蘇北三個區(qū)域，加強分類指導(dǎo)，推動產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，在過去很長一段時間確實取得了顯著的效果。隨著江蘇省整體以及各區(qū)域發(fā)展的變化，三大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展仍然存在一定的差異，要在新的發(fā)展視角下統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就需要重構(gòu)江蘇經(jīng)濟地理版圖，真正推動各區(qū)域經(jīng)濟功能區(qū)的轉(zhuǎn)變，從同質(zhì)競爭向協(xié)同發(fā)展的轉(zhuǎn)變，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，江蘇省勾畫了“1+3”重點功能區(qū)發(fā)展新藍(lán)圖，加快布局了以揚子江城市群為中心，同時劃分沿海經(jīng)濟帶、江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、淮海經(jīng)濟區(qū)，這是原省委書記李強在蘇北發(fā)展座談會上正式提出的。

（三）經(jīng)濟運行背景

江蘇省經(jīng)濟發(fā)展在全國范圍內(nèi)一直較為領(lǐng)先，在原來發(fā)展的基礎(chǔ)上，在新常態(tài)背景下，經(jīng)濟發(fā)展整體穩(wěn)中有進(jìn)，形勢較好。2018年，江蘇省全年GDP實現(xiàn)92595億元，同比增長6.7%。首先，省內(nèi)的新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出較大的貢獻(xiàn)，他們的產(chǎn)值分別增長了8.8%、11%，各處占比提高至32%和43.8%;其次，高技術(shù)制造業(yè)、裝備制造業(yè)增加值分別增長了11.1%和8%，均高于規(guī)模以上工業(yè)6和2.9個百分點。全社會研發(fā)投入占比達(dá)2.64%，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)63%。

經(jīng)濟運行整體平穩(wěn)向好，但是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級較慢，財政上事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革有一些問題，主要是因為支撐的政策較少;轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌整合難度大等，這些都對政府債務(wù)風(fēng)險的控制提出了新挑戰(zhàn)。

二、江蘇省政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）江蘇省整體情況

我國的地方政府債主要集中在江浙、云貴川、山東、遼寧等地，江蘇省作為2016年我國債務(wù)余額最多的省份，債務(wù)規(guī)模達(dá)到1.09萬億，余額占比為7.29%，所以要關(guān)注江蘇省的債務(wù)規(guī)模、政府債務(wù)風(fēng)險，有效對政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行管理。2018年財政部核定江蘇省新增政府債務(wù)限額1665億元（包括政府債券1664億元，國際金融組織和外國政府貸款1億元），截至2018年末，江蘇省地方政府債務(wù)余額為13285.55億元，債務(wù)率為61.5%，當(dāng)前債務(wù)率是低于警戒線，政府債務(wù)風(fēng)險仍然屬于可控范圍內(nèi)。（1）

地方債券方面，江蘇省政府性債務(wù)規(guī)模較大，近年來以置換形式發(fā)行的地方政府債券規(guī)模較大。2016年及2017年前三季度，江蘇省分別發(fā)行地方政府債券4511.75億元和2241.14億元，截至2017年第三季度末，江蘇省存量地方政府債券額占2016年余額的94.12%，達(dá)到了10273.89億元，存量債務(wù)置換基本完成。

（二）江蘇省各主要地級市情況

從地級市債務(wù)數(shù)據(jù)看，2016年末南京市政府債務(wù)余額大幅領(lǐng)先于其他地級市，當(dāng)年末政府債務(wù)余額為2277.87億元，徐州市政府債務(wù)規(guī)模最小。江蘇省各個城市的城投債主要集中于較為發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)。與一般公共預(yù)算收入規(guī)模相比，省內(nèi)大多數(shù)地級市城投企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較大，各地級市的城投平臺，他們的帶息債務(wù)余額相對當(dāng)年一般公共預(yù)算收入的比例，均達(dá)到兩倍甚至以上，南京、鎮(zhèn)江、連云港等城市的比重尤其高。

值得注意的是，雖然江蘇省地方財力對政府債務(wù)的覆蓋程度尚可，但作為發(fā)達(dá)地區(qū)，江蘇省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較高，地方政府及下屬城投企業(yè)債務(wù)中開發(fā)性債務(wù)占比相對較大，城投企業(yè)融資規(guī)模亦較大，根據(jù)Wind資訊統(tǒng)計，2016年末江蘇省一般公共預(yù)算收入為0.812萬億元，省內(nèi)城投企業(yè)帶息債務(wù)余額為3.79萬億元，是前者的四倍還多。這其中包括南京在內(nèi)的蘇南地區(qū)財政實力較強，相對來說鹽城等蘇北區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展水平一般，同時近年來有償息義務(wù)的債務(wù)規(guī)模增長過快，他們所屬區(qū)域的城投公司風(fēng)險相對較高。

江蘇省超過50%的有償付責(zé)任的債務(wù)，有落到縣級及以下的情況，地方政府債務(wù)主體有“下沉”現(xiàn)象。過往會依靠一些簡單的債務(wù)指標(biāo)（主要為靜態(tài)的），對反映某地區(qū)債務(wù)償債壓力和違約風(fēng)險情況的有效性不強，對政府債務(wù)風(fēng)險的評價，在結(jié)合各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、考慮影響可償債的財政實力等主要因素的變化情況。刁偉濤分析地方政府最優(yōu)的債務(wù)率水平時，研究結(jié)論提到，當(dāng)研究樣本債務(wù)率水平越過112%后，債務(wù)規(guī)模再次擴張將對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負(fù)向的影響，江蘇省還沒有越過這一指標(biāo)，但債務(wù)規(guī)模達(dá)到最高值。

三、“1+3”區(qū)域新格局主要城市債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險

（一）債務(wù)余額與當(dāng)年一般公共預(yù)算收入的比率

根據(jù)各市財政公開資料整理，2017年末，在各市政府的債務(wù)規(guī)模方面，南京市政府債務(wù)余額為2357.14億元，在江蘇省內(nèi)為最高;南通、徐州、蘇州次之;無錫、鹽城、常州緊隨其后（見圖1）;另外，宿遷、淮安、連云港債務(wù)規(guī)模最小，均在500億元以下。

以2017年為例，用各地方政府債務(wù)余額和當(dāng)年一般公共預(yù)算收入進(jìn)行比較，除蘇州市外，其他地級市該比率均超過100%，個別城市已經(jīng)超過200%（南京、南通、鹽城），見圖1。2018年，南京市政府債務(wù)限額2755.2億元，其中市本級1328.9億元、江北新區(qū)213.6億元。截至2018年末，全市政府債務(wù)余額2419.3億元，其中市本級1161.8億元、江北新區(qū)187.9億元。2018年第四季度，全市計劃化解隱性債務(wù)172.5億元，實際化解隱性債務(wù)262.4億元，南京市場當(dāng)年政府債務(wù)管理的任務(wù)是完成的，在化解債務(wù)風(fēng)險方面較好。（2）

（二）各地城投債情況

1. 城投債規(guī)模

各地方政府都曾以承諾或擔(dān)保方式，通過隱性負(fù)債方式支持各地方經(jīng)濟建設(shè)，常用的方式之一是地方投融資平臺經(jīng)常通過向銀行借款，另一種是通過發(fā)行“城投債”，這兩種方法是最為典型的隱性負(fù)債方式。截至2019年2月底，南京市、蘇州市和無錫市的城投債規(guī)模分別為2993.9億元、2182.2億元和1436.4億元。宿遷市較少，僅為271.1億元。見圖2。

2. 城投債帶息債務(wù)規(guī)模

從各地級市平臺帶息債務(wù)規(guī)模看，江蘇省的情況是，主要分布于蘇南地區(qū)，蘇南的五個城市，2017年末，城投平臺的帶息債務(wù)余額居于江蘇省前五位，其中南京市、蘇州市、常州市、無錫市和鎮(zhèn)江市分別為7518.10億元、5530.51億元、3694.17億元、3614.45億元和3585.72億元，五個城市累計的金額占全省的比重達(dá)到57.39%;宿遷市城投平臺帶息債務(wù)規(guī)模最小，為627.51億元。江蘇省各地級市城投平臺帶息債務(wù)余額，和同年政府一般公共預(yù)算收入相比，都在2倍以上，這一債務(wù)規(guī)模相對還是較大，債務(wù)的償付壓力較大。其中，鎮(zhèn)江市、連云港市和淮安市該比重達(dá)8倍以上，城投平臺帶息債務(wù)負(fù)擔(dān)最重;常州市、泰州市、鹽城市、南京市和南通市城投平臺債務(wù)壓力也相對較重，平臺帶息債務(wù)對一般公共預(yù)算收入的比重分別為7.12倍、6.81倍、6.43倍、5.91倍和5.22倍。如圖2所示。

（三）城市債務(wù)風(fēng)險特征分析

通過觀察近幾年江蘇省主要城市政府債務(wù)余額以及一般公共財政預(yù)算收入的動態(tài)變化，同時結(jié)合國內(nèi)生產(chǎn)總值的變化，可以分析江蘇省地方政府債務(wù)對本地區(qū)經(jīng)濟增長的效應(yīng)。下文以南京市作為觀察對象（從江蘇省是目前我國債務(wù)余額最多的省份角度，南京又是“1+3”區(qū)域發(fā)展新格局的核心區(qū)域），搜集了其近三年顯性債務(wù)余額、一般公共預(yù)算收入和GDP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，作為債務(wù)與財政收入及經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)變化趨勢進(jìn)行分析。

由表1和圖3可知，南京市2016-2018年的顯性債務(wù)余額持續(xù)增長，但增速放緩（3.48%、2.64%），明顯低于一般公共預(yù)算收入，同時也明顯低于GDP的增速，從某種角度可以驗證，南京市經(jīng)濟增長不是主要依賴于政府債務(wù)融資，當(dāng)債務(wù)資金的投資回報率較低時，對財政收益及地區(qū)經(jīng)濟增長造成的影響不顯著。這些均是因為之前的過度依賴抑制了地方經(jīng)濟發(fā)展，目前南京市場政府債務(wù)正趨向良性發(fā)展。

四、江蘇省政府化解政府債務(wù)的財政空間分析

地方政府化解政府債務(wù)的財政空間指政府當(dāng)前負(fù)債額度與政府負(fù)債上限的差額。目前國際上通常使用債務(wù)率，即債務(wù)余額占地方綜合財力的比率，計算地方政府負(fù)債的上限，債務(wù)率的警戒線大致為80%至120%之間。秦寶寶建議我國此警戒線設(shè)置為100%。同時我國地方政府顯性負(fù)債與隱性負(fù)債的比率大體按照以下公式計算：某地隱性或有負(fù)債=某地顯性負(fù)債×全國地方政府隱性負(fù)債/全國地方政府顯性負(fù)債-某地隱性直接負(fù)債。根據(jù)以上指標(biāo)選取的方法，截至2018年底，江蘇省的綜合財力情況見表2：

2018年末全國地方政府的隱性債務(wù)余額大約為37萬億，加上18.3萬億的顯性債務(wù)，合計共有55.3萬億的債務(wù)余額。截至2018年末，江蘇省地方政府顯性債務(wù)余額為12644億元，隱性債務(wù)為55192億元，根據(jù)前述公式可進(jìn)行測算，江蘇省政府隱性或有負(fù)債=1.2644×（37/18.3）-5.5192= -2.9628萬億元。由此，2018年江蘇省政府債務(wù)余額=1.2644+5.5192-2.9628=3.8208萬億元。政府負(fù)債率=3.8208/1.6981×100%=225%，超出了100%的警戒線，說明江蘇省政府財政空間有一定的透支現(xiàn)象，也可能是因為地區(qū)間差異化造成的，所以江蘇省地方政府債務(wù)的可持續(xù)性問題就應(yīng)引起重視。

五、應(yīng)對江蘇省地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策

政府風(fēng)險防控的方法，從傳統(tǒng)上來說，主要方式如下：（1）在預(yù)算管理方面，進(jìn)行扎口管理，實現(xiàn)預(yù)算管理;（2）在風(fēng)險預(yù)警層面，對債務(wù)率、逾期債務(wù)率兩項指標(biāo)進(jìn)行測算，起到監(jiān)督作用;（3）考核問責(zé)方面，把政府債券風(fēng)險和地方的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制相掛鉤。結(jié)合當(dāng)下地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及管理情況，兼顧保持地方經(jīng)濟平衡發(fā)展、控制債務(wù)風(fēng)險發(fā)生所可能引起的經(jīng)濟風(fēng)險，對江蘇省地方政府債務(wù)的管理提出以下建議。

（一）地區(qū)間債務(wù)風(fēng)險管理避免一刀切

如上述研究發(fā)現(xiàn)，江蘇省整體政府債務(wù)管理情況較好，但個別城市的隱性債務(wù)問題會影響全省整體情況。結(jié)合“1+3”區(qū)域發(fā)展新定位，以不同區(qū)域重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不同，再結(jié)合之前蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域分布的特點，同時為了滿足“去杠桿”的要求，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和特點制定相關(guān)策略。對于資金需求量比較大的區(qū)域，在保證資金需求能夠正常運轉(zhuǎn)的情況下，盡量避免陷入政府財務(wù)困境。在具體措施實施中，發(fā)展較好的城市和區(qū)域會積極主動控制杠桿率;發(fā)展相對較慢的地區(qū)去杠桿的主動性不足。對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管時，會將資金主要引導(dǎo)流向產(chǎn)業(yè)群較為集中、競爭力較強、杠桿率能夠得到合理控制、創(chuàng)新示范等地區(qū)，提高資金的邊際產(chǎn)出效率，更為有效地控制債務(wù)風(fēng)險。

（二）控制江蘇省政府債務(wù)的增量

2018年底，財政部為了要求地方政府債務(wù)信息公開，印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開辦法》?！掇k法》中要求地方政府債券在發(fā)行安排、發(fā)行利息、存續(xù)期以及重大事項方面都要進(jìn)行公開，特別是發(fā)行專項債券的時候，要嚴(yán)格披露預(yù)期收益、融資方案等具體內(nèi)容。之所以如此嚴(yán)格要求，是因為要對地方政府債務(wù)限額落到實處，確保不超出限額。同時控制隱性債務(wù)增量，對于顯性債務(wù)的風(fēng)險直接明了，并能夠合理做出分散與管理風(fēng)險的有效手段，但是隱性債務(wù)由于其特殊性，必須嚴(yán)格控制，在這個過程中，江蘇省應(yīng)該加快市場化的步伐，盡可能避免發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險。在完善防控機制時，建立相關(guān)資產(chǎn)負(fù)債約束機制，區(qū)分不同的經(jīng)濟區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)來設(shè)置債務(wù)率的預(yù)警指標(biāo)，有效地實時跟蹤非常關(guān)鍵，利用控制增量來化解存量的原則管理債務(wù)風(fēng)險。

（三）注意土地財政風(fēng)險

包括江蘇省在內(nèi)的很多省份，習(xí)慣以土地財政作為財政支配財力的主要來源，出現(xiàn)了很多融資平臺都會在政府同意的情況下，以土地的形式作為抵押。房地產(chǎn)市場之前的高速發(fā)展，雖然目前得到一定的控制，但是前期的各種積累，導(dǎo)致土地價格上漲，所以土地才成為很多融資平臺最安全的抵押物，政府經(jīng)常利用土地為主的收入來實現(xiàn)規(guī)模較大的舉債，實際上是增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。2018年以來，一直強調(diào)地方政府要穩(wěn)增長，所以未來的一段時間，土地出讓金仍有可能作為政府的主要資金來源。但是一旦出現(xiàn)各地區(qū)房地產(chǎn)價格迅速下跌或者下跌程度過大時，會導(dǎo)致一系列的連鎖反映。在土地財政風(fēng)險方面，結(jié)合“1+3”各區(qū)域的不同發(fā)展特點，結(jié)合不同城市的具體情況，有針對性地運用不同的措施，保障市場平衡有序發(fā)展，從而更為有效地控制債務(wù)風(fēng)險。

（四）多樣化發(fā)債主體

新《預(yù)算法》中明確規(guī)范了地方政府融資平臺，將原來以其為主的募集資金渠道進(jìn)行逐漸清除，因為其融資中仍然體現(xiàn)了政府的隱性擔(dān)保，但是實踐過程還是會有一定的過渡期。從法律層面看，地方政府融資平臺和地方政府債務(wù)進(jìn)行分割，原本目的是控制政府債務(wù)的隱蔽性，實則對地方政府在依賴、鼓勵地方政府融資平臺發(fā)債，促進(jìn)各地區(qū)基建發(fā)展方面的約束反而是降低的，所以近年來城投債的規(guī)模仍較大，甚至不降反升，這與政策預(yù)期是有偏差的。江蘇省在國家政策允許的情況下，應(yīng)該允許更多層級的省、市、縣等政府進(jìn)行舉債，確保能夠以各區(qū)域的實際需求為主導(dǎo)，有效的進(jìn)行舉債，能夠基本實現(xiàn)功能上的匹配與對稱，從而真正落實地方政府債務(wù)向地方政府債券的實質(zhì)性轉(zhuǎn)化。

以上控制政府債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)措施要互補開展，能夠從本質(zhì)上既滿足各級政府資金的需求，又有效控制債務(wù)風(fēng)險。

注釋：

（1）參見江蘇省人民政府《關(guān)于江蘇省2018年預(yù)算執(zhí)行情況與2019年預(yù)算草案的報告》

（2）參見《關(guān)于2018年度南京市市級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》

參考文獻(xiàn)：

[1] 張成科，張欣，高星. 杠桿率結(jié)構(gòu)、債務(wù)效率與金融風(fēng)險[J]. 金融經(jīng)濟學(xué)研究，2018（5）：57-67.

[2] 鄭聯(lián)盛，胡濱，王波. 我國引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的潛在因素與化解之策：基于時間和空間維度的分析[J]. 經(jīng)濟縱橫，2018（4）：87-93.

[3] 陳瑩，李心丹. 區(qū)域金融中心輻射力研究：以南京為例的實證分析[J]. 南京社會科學(xué)，2013（3）：141-154.

[4] 王雅君，陳松威. 地方政府性債務(wù)風(fēng)險、不良資產(chǎn)處置與金融穩(wěn)定[J]. 稅務(wù)與經(jīng)濟，2018（5）：5-10.

Abstract： Combined with the strategic planning of “1 + 3” regional new pattern， this paper focuses on the analysis of debt scale and risk characteristics of Jiangsu Province. From the aspects of debt balance of major cities in recent years， the scale of urban investment debt，? the general public budget revenue and GDP growth rate with the government， it systematically analyzes the risk characteristics of the provincial government debt， so as to propose to control the increase of government debt in Jiangsu Province and avoid the regional government debt. The purpose of all-in-one measures is to effectively manage the government debt risk.

Keywords： Jiangsu Province; government debt; debt risk; risk characteristics

（責(zé)任編輯：程勇）