鄭健，邵源，安健，吳曉飛，張振，沈帝文(深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司，深圳市交通信息與交通工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東深圳518021)

0 引言

中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入以城市群為主體形態(tài)的發(fā)展階段，城市群內(nèi)各級(jí)城市在空間區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與資源共享，是城市群保持永續(xù)活力與競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。城市群背景下如何高效組織跨區(qū)域生產(chǎn)生活，滿足日益旺盛與多樣化的區(qū)域出行需求，已經(jīng)成為超大城市交通治理面臨的常態(tài)化挑戰(zhàn)。因此，城市群戰(zhàn)略背景下交通病、城市病的破解應(yīng)著眼更大的空間尺度，從區(qū)域、城市兩個(gè)層面出發(fā)尋求破題之道。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，首次從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的高度明確了政府從管理向治理模式轉(zhuǎn)變的政策基調(diào)，提出構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。城市群作為新形勢(shì)下國(guó)家參與共筑世界命運(yùn)共同體的載體和基本單元，其交通治理水平是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要一環(huán)。

治理一詞在交通領(lǐng)域已應(yīng)用多年[1]，縱觀文獻(xiàn)與實(shí)踐，中國(guó)城市早期對(duì)交通治理的理解多停留于交通管理層面，與社會(huì)學(xué)領(lǐng)域已形成高度共識(shí)的“治理”(governance)仍有差距。文獻(xiàn)[2]在梳理公共治理一般理論以及國(guó)家治理、社會(huì)治理、城市治理等相關(guān)領(lǐng)域治理研究的基礎(chǔ)上，更加貼切深刻地詮釋了交通治理的內(nèi)涵。論證了城市交通領(lǐng)域引入“綜合治理”這一全新范式的必要性，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了共創(chuàng)共享是破解新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中繞不開(kāi)的發(fā)展途徑。同時(shí)指出，城市交通治理的目標(biāo)為構(gòu)建政府、企業(yè)與社會(huì)其他主體間價(jià)值-信任-合作新型權(quán)責(zé)關(guān)系，通過(guò)優(yōu)化資源配置促進(jìn)交通服務(wù)公平高效，以城市交通服務(wù)的均等化引導(dǎo)城市發(fā)展，最終構(gòu)建全民共建共享的治理格局。盡管如此，治理與傳統(tǒng)的政府管理并非二元對(duì)立的關(guān)系，現(xiàn)行管理框架有著自身特有的優(yōu)勢(shì)。然而粗線條、支配式的政府管理模式下，部分相關(guān)者的利益往往被忽視，資源配置欠公平，這恰是城市交通治理應(yīng)重點(diǎn)發(fā)力的方向?？v觀學(xué)界與實(shí)踐領(lǐng)域的城市交通治理探索，跨區(qū)域交通一體化[3-6]和數(shù)據(jù)的公開(kāi)共享[7-9]成為區(qū)域城市交通綜合治理賦權(quán)、賦能的關(guān)鍵。

1 城市交通治理關(guān)鍵問(wèn)題

1.1 跨區(qū)域交通一體化協(xié)調(diào)發(fā)展水平亟待提升

隨著區(qū)域一體化發(fā)展日益緊密，城市群、都市圈、各城市間訴求難以調(diào)和，矛盾重重，亟須建立有效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制從宏中微觀層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。廣東省已經(jīng)初步建立了包括跨省(泛珠三角區(qū)域)、省域(粵港澳大灣區(qū))、城市群(深莞惠、廣佛肇、珠中江)以及城市雙邊等在內(nèi)的多層次跨區(qū)域交通一體化協(xié)調(diào)機(jī)制，在跨區(qū)域交通治理中發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，現(xiàn)有區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)制存在如下問(wèn)題。

1.1.1 地方政府突破行政邊界合作動(dòng)力不足

縱觀中國(guó)城市群發(fā)展沿革，將毗鄰城市視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而非合作伙伴往往是地方政府在跨區(qū)域問(wèn)題上的基本出發(fā)點(diǎn)?？鐓^(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)點(diǎn)選址、廊道線位，建設(shè)運(yùn)維資金與運(yùn)營(yíng)模式等與各地方利益直接關(guān)聯(lián)，即使是實(shí)力相當(dāng)、產(chǎn)業(yè)趨同的毗鄰城市，也很難拋開(kāi)自身利益最大化導(dǎo)向達(dá)成共識(shí)。經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)公共服務(wù)存在差距的毗鄰城市，由于在人才與優(yōu)勢(shì)資源流動(dòng)、低端產(chǎn)業(yè)外溢、資源環(huán)境負(fù)外部性轉(zhuǎn)移等方面矛盾更加突出，自發(fā)的跨區(qū)域交通協(xié)作動(dòng)力更加不足。

1.1.2 市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮的作用有待提升

現(xiàn)有的跨區(qū)域交通一體化重大建設(shè)決策協(xié)調(diào)機(jī)制，無(wú)論從組織性質(zhì)、牽頭主體、參與主體還是決策方式來(lái)看，多采用政府間松散協(xié)議的方式，以政府行政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作為機(jī)制核心驅(qū)動(dòng)力。特別是鐵路、民航、港口等綜合運(yùn)輸領(lǐng)域，對(duì)地方和企業(yè)損益缺乏充分論證的情況下，依靠行政力量強(qiáng)推“資源整合”思想依然存在，市場(chǎng)不能在資源配置中發(fā)揮應(yīng)有作用。

1.1.3 公眾參與的深度有限

區(qū)域及城市層面的交通規(guī)劃、建設(shè)和各項(xiàng)重大決策多由政府主導(dǎo)，公眾參與深度不足。雖然《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律對(duì)于“公示”也有明確的要求，但由于公示資料時(shí)間短、途徑有限、不易獲取、存在技術(shù)門(mén)檻等原因，利益相關(guān)者難以實(shí)質(zhì)性參與，知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)難有保障，真實(shí)的利益訴求得不到自下而上的有效傳導(dǎo)。

其次，各環(huán)節(jié)缺乏全鏈條統(tǒng)籌。由于責(zé)任主體、事權(quán)相互獨(dú)立，規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)到服務(wù)等各環(huán)節(jié)由于相互參與深度不夠，極易造成各環(huán)節(jié)銜接不暢、建設(shè)成果與規(guī)劃意圖相悖等問(wèn)題。

第三，省會(huì)城市在行政級(jí)別、地域人脈、業(yè)務(wù)合作等方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，在區(qū)域重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施選址、規(guī)劃建設(shè)等決策問(wèn)題上，往往呈現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源配置向省會(huì)城市傾斜現(xiàn)象。區(qū)域統(tǒng)籌考慮不足，往往導(dǎo)致一定規(guī)模的利益相關(guān)者的訴求被忽視。重大基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域輻射能力、共享水平與其應(yīng)有定位存在差距，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以及科教文娛等公共服務(wù)均等化的帶動(dòng)能力有限，不利于區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展。

綜上，以信息對(duì)稱(chēng)為前提，建立能夠反映利益相關(guān)者集體意志的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施與政策的參與決議機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方在推動(dòng)區(qū)域交通一體化發(fā)展中的積極性，是調(diào)和各類(lèi)跨區(qū)域矛盾、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置均等化與高效率的重要前提。

1.2 數(shù)據(jù)公開(kāi)共享水平難以滿足區(qū)域交通治理需求

近年來(lái)，城市數(shù)字化與信息化建設(shè)成效顯著。在國(guó)家、地方各項(xiàng)政策的推動(dòng)下，包括北京、上海、廣州、深圳、武漢、揚(yáng)州等諸多城市相繼建成城市政務(wù)信息公開(kāi)網(wǎng)站與平臺(tái)。截至2018年上半年，陸續(xù)上線46個(gè)符合政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放基本特征的數(shù)據(jù)公開(kāi)平臺(tái)，其中省級(jí)(含副省級(jí))15個(gè)，地市級(jí)31個(gè)[10]。盡管如此，在治理語(yǔ)境下普遍提及的“政務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)共享”仍面臨諸多問(wèn)題。

1.2.1 制度體系尚不完善，雖強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)但普遍量高質(zhì)低

在國(guó)家政策密集出臺(tái)(見(jiàn)表1)的背景下，政務(wù)信息公開(kāi)網(wǎng)站相繼建成，匯聚了海量數(shù)據(jù)。但上位指導(dǎo)文件中并未聲明具體要求，使得選擇性開(kāi)放成為普遍現(xiàn)象。1)由于評(píng)估監(jiān)督機(jī)制的缺位，各級(jí)政府網(wǎng)站仍然存在信息更新不及時(shí)、頁(yè)面和功能不可用、鏈接錯(cuò)誤無(wú)法打開(kāi)等情況；2)內(nèi)容、時(shí)效性、格式、口徑、清晰度、標(biāo)準(zhǔn)化等方面缺乏統(tǒng)一；3)由于眾多數(shù)據(jù)涉及個(gè)人隱私，缺乏相關(guān)脫敏標(biāo)準(zhǔn)與保障機(jī)制成為數(shù)據(jù)公開(kāi)共享的羈絆；4)數(shù)據(jù)的質(zhì)量、深度、廣度、形式以及易獲取性、機(jī)器可讀性均不能得到保障，難以輔助利益相關(guān)者或決策者進(jìn)行問(wèn)題診斷，信息公開(kāi)與治理的客觀需求嚴(yán)重脫鉤。

1.2.2 多源數(shù)據(jù)潛力巨大，但引導(dǎo)運(yùn)用于治理的路徑尚不清晰

已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)政策文件普遍聚焦于政務(wù)信息資源[11]，信息渠道主要是政務(wù)部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取。信息無(wú)所不在的當(dāng)下，包括航空、鐵路、碼頭航運(yùn)、網(wǎng)約車(chē)、分時(shí)租賃、共享自行車(chē)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)等在內(nèi)的個(gè)人出行、企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)對(duì)于治理賦能的作用不可小覷，且政務(wù)信息與企業(yè)、個(gè)體的信息共享并未形成有機(jī)互動(dòng)。

1.2.3 數(shù)據(jù)成為壟斷戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)公開(kāi)與企業(yè)生存矛盾難以調(diào)和

伴隨數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值日益顯露，擁有數(shù)據(jù)的企業(yè)通過(guò)數(shù)據(jù)交易即可產(chǎn)生良好效益。此外，基于數(shù)據(jù)挖掘會(huì)誕生新的商業(yè)模式，例如企業(yè)通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘更精準(zhǔn)地找到用戶，降低營(yíng)銷(xiāo)成本，提高企業(yè)銷(xiāo)售率。由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)管理機(jī)制，各類(lèi)技術(shù)咨詢過(guò)程中產(chǎn)生的大量有價(jià)值的信息數(shù)據(jù)，在技術(shù)咨詢完成后，普遍轉(zhuǎn)變?yōu)閹в袎艛嗵卣鞯募夹g(shù)咨詢生產(chǎn)資料(見(jiàn)圖1)，成為關(guān)鍵信息公開(kāi)和共享的最大障礙。

表1 近3年國(guó)家關(guān)于推動(dòng)信息公開(kāi)共享的相關(guān)政策Tab.1 Policies of promoting information sharing in recent three years

2 廣東省城市交通發(fā)展基礎(chǔ)與機(jī)遇

實(shí)現(xiàn)交通治理現(xiàn)代化必須將城市交通立足于以城市群為主要形態(tài)，通過(guò)共創(chuàng)共享、多方參與，共同提升區(qū)域交通治理水平，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。當(dāng)前廣東省經(jīng)濟(jì)實(shí)力遙遙領(lǐng)先，互聯(lián)互通設(shè)施供給初具規(guī)模，粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略更是將城市群內(nèi)各城市單元發(fā)展愿景有機(jī)融合。與此同時(shí)，新技術(shù)、新問(wèn)題、新需求發(fā)展條件下，廣東省交通發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)。

2.1 公交優(yōu)先上升為國(guó)家戰(zhàn)略，土地交通協(xié)同發(fā)展仍有挑戰(zhàn)，亟待推動(dòng)協(xié)同發(fā)展的更強(qiáng)范式

公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向下，各市公交都市建設(shè)雖取得一定成效，但設(shè)施、運(yùn)力規(guī)模的擴(kuò)張與國(guó)家戰(zhàn)略的內(nèi)涵仍有差距[12]：1)交通基礎(chǔ)設(shè)施空間布局與城市功能空間布局尚需協(xié)同，有利于公共交通發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的綜合空間環(huán)境并未形成，以鑄就公交優(yōu)勢(shì)為目標(biāo)的城市有機(jī)更新將長(zhǎng)期持續(xù)；2)多種交通方式之間尚未均衡發(fā)展，私人機(jī)動(dòng)化出行的比較優(yōu)勢(shì)仍然明顯，廣義需求管理仍需加強(qiáng)；3)基于萬(wàn)物互聯(lián)的共享移動(dòng)性將成為未來(lái)趨勢(shì)，傳統(tǒng)的公共交通管理運(yùn)營(yíng)組織以及服務(wù)模式如何轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好地迎合需求的市場(chǎng)細(xì)分，并與自動(dòng)駕駛技術(shù)和人工智能技術(shù)有機(jī)融合，是土地資源環(huán)境剛性約束背景下集約化出行能否持續(xù)主導(dǎo)出行結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。以上問(wèn)題采用單一規(guī)劃編制、政策出臺(tái)以及局部改造無(wú)法破題，均需要引入全新的治理理念與方法。

2.2 樞紐地位進(jìn)一步躍升，區(qū)域交通輻射能力持續(xù)增強(qiáng)，治理體系建設(shè)的基礎(chǔ)基本穩(wěn)固

隨著粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)作為國(guó)家戰(zhàn)略正式提出，廣東省正迎來(lái)城市與交通發(fā)展的新一輪戰(zhàn)略機(jī)遇期。廣州、深圳將由全國(guó)性綜合交通樞紐進(jìn)一步向國(guó)際性綜合交通樞紐躍升(見(jiàn)表2)。交通樞紐群初具規(guī)模，面向國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)扇面的區(qū)域輻射能力日漸凸顯。為從原始的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通向服務(wù)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的綜合治理轉(zhuǎn)變提供了良好的設(shè)施基礎(chǔ)，同時(shí)也對(duì)增強(qiáng)全球范圍內(nèi)配置優(yōu)勢(shì)資源的能級(jí)，謀求粵港澳大灣區(qū)在世界版圖中的引領(lǐng)地位提出了全新挑戰(zhàn)和更高要求。

2.3 灣區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)格局持續(xù)優(yōu)化，世界級(jí)城市群實(shí)力初見(jiàn)成效，城市間競(jìng)爭(zhēng)博弈更需合作共贏

圖1 數(shù)據(jù)壟斷Fig.1 Data monopoly

廣東省經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)多年全國(guó)領(lǐng)跑，其中廣州、深圳兩座城市貢獻(xiàn)不容小覷。據(jù)廣東省政府公布的各市2017年GDP數(shù)據(jù)，廣深經(jīng)濟(jì)總量之和占廣東省經(jīng)濟(jì)總量的48.9%。全省世界500強(qiáng)企業(yè)中，約有70%位于廣州和深圳。珠三角客運(yùn)需求呈現(xiàn)廣深雙中心特征，以廣州、深圳為起訖點(diǎn)的城際間客運(yùn)量分別占珠三角客運(yùn)量44%和40%。未來(lái)依托城際鐵路的連續(xù)成網(wǎng)，粵港澳大灣區(qū)各節(jié)點(diǎn)之間的互聯(lián)互通水平將顯著提升。根據(jù)珠三角軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和廣東省基礎(chǔ)設(shè)施“十三五”規(guī)劃，未來(lái)10年廣深城際軌道交通里程將邁上新臺(tái)階，灣區(qū)將呈現(xiàn)雙核驅(qū)動(dòng)、多點(diǎn)開(kāi)花的格局，區(qū)域互聯(lián)互通水平進(jìn)一步提升。這一背景下，區(qū)域在更加微觀層面的通道與點(diǎn)位比選、建設(shè)融資模式、后期運(yùn)維模式等將面臨更加復(fù)雜的利益博弈。如何從區(qū)域的視角兼顧需求能滿足、經(jīng)濟(jì)能帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)可均衡、財(cái)務(wù)可持續(xù)，更需建立能夠持續(xù)自體檢、自調(diào)價(jià)、自平衡、自優(yōu)化的治理體系。

表2 2017年廣州、深圳綜合交通樞紐發(fā)展情況Tab.2 Development of comprehensive transportation hubs in Guangzhou and Shenzhen in 2017

表3 城市交通治理層次架構(gòu)Tab.3 Hierarchical structure of urban transportation management

2.4 謀劃灣區(qū)命運(yùn)共同體，共創(chuàng)共享格局建設(shè)契機(jī)成立，謀篇世界級(jí)交通體系成為可能

“一帶一路”與粵港澳大灣區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略將為廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型釋放前所未有的政策紅利。灣區(qū)將更多地代表國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)，亟待打造具有全球輻射能力和創(chuàng)新資源配置能力的世界級(jí)城市群綜合交通體系。2017年粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)總值合計(jì)超過(guò)10.2萬(wàn)億元人民幣，超過(guò)舊金山灣區(qū)、京阪神都市圈、中京都市圈，與紐約灣區(qū)水平相當(dāng)[3]。廣深港高鐵(香港段)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)進(jìn)一步加強(qiáng)了內(nèi)地與香港的聯(lián)系，互聯(lián)互通效率大幅提升。已建成通車(chē)的港珠澳大橋，在創(chuàng)造多項(xiàng)世界紀(jì)錄的同時(shí)，將廣東珠海與香港、澳門(mén)的通行時(shí)間縮短為1 h，真正形成環(huán)珠三角一小時(shí)經(jīng)濟(jì)帶。伴隨灣區(qū)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局、建設(shè)框架簽訂，宜居、宜業(yè)、宜游成為灣區(qū)發(fā)展目標(biāo)?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展戰(zhàn)略不僅為廣東省交通治理提供更加良好的政策環(huán)境，更在同一發(fā)展目標(biāo)藍(lán)圖下充分調(diào)動(dòng)灣區(qū)各方積極參與、推進(jìn)交通治理的主動(dòng)性與可協(xié)調(diào)性。

2.5 信息規(guī)模驅(qū)動(dòng)數(shù)字應(yīng)用變革，資源配置更加趨近高效均等，交通治理體系建設(shè)獲充足動(dòng)能

近年來(lái)，智慧城市、數(shù)字政府已成為各城市重點(diǎn)建設(shè)方向，來(lái)自路側(cè)設(shè)施前端(車(chē)檢器、電子警察、卡口、紅外熱成像、ETC、DSRC/RFID、停車(chē)場(chǎng)、地鐵刷卡閘機(jī)等)、車(chē)載終端(OBD、GPS衛(wèi)星定位、公交IC卡)、人群活動(dòng)(手機(jī)信令、導(dǎo)航、刷卡消費(fèi))，以及服務(wù)訂單(共享自行車(chē)、網(wǎng)約車(chē))等方面的數(shù)據(jù)已成海量。在多源PB級(jí)數(shù)據(jù)的有機(jī)融合與深度挖掘的背景下，更加精準(zhǔn)地評(píng)估、判斷某一重大決策、規(guī)劃方案、交通政策對(duì)利益相關(guān)者的影響成為可能，進(jìn)而推動(dòng)從傳統(tǒng)的“粗線條方案比選—綜合效果評(píng)估—實(shí)施”向兼顧多方利益的“精細(xì)化方案比選—個(gè)體利益評(píng)估—方案優(yōu)化—實(shí)施”轉(zhuǎn)變。

3 廣東省城市交通治理策略

廣東省正處于國(guó)家重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，應(yīng)不失時(shí)機(jī)把握契機(jī)，借全省交通發(fā)展邁入全新發(fā)展階段之勢(shì)，積極探索城市群戰(zhàn)略背景下城市交通治理體系建設(shè)路徑。跨區(qū)域交通一體化協(xié)調(diào)發(fā)展與數(shù)據(jù)公開(kāi)共享，是城市群戰(zhàn)略背景下城市交通治理建設(shè)無(wú)法回避的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。以制度建設(shè)為多元利益協(xié)調(diào)賦權(quán)，以數(shù)據(jù)治理為交通治理主體賦能，以點(diǎn)帶面開(kāi)展示范并逐步建立和完善交通治理體系，是當(dāng)前城市群戰(zhàn)略背景下交通治理體系建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的策略。

3.1 完善跨區(qū)域協(xié)同制度建設(shè)，保障省、市、社區(qū)三級(jí)交通治理工作科學(xué)有序開(kāi)展

3.1.1 建立三級(jí)交通治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)交通治理體系建設(shè)與完善

由省、市兩級(jí)相關(guān)行政主管部門(mén)、交通基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)商、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、城市人民代表等共同參與，建立省級(jí)交通治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，旨在推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新和政府業(yè)務(wù)流程再造。在不突破現(xiàn)行法律法規(guī)框架的基礎(chǔ)上，提升交通治理機(jī)構(gòu)在省域范圍內(nèi)各類(lèi)相關(guān)規(guī)劃編制、綜合交通治理相關(guān)決策中的話語(yǔ)權(quán)，主導(dǎo)跨區(qū)域交通一體化重大決策中的決議規(guī)則的制定，從而形成與治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略要求相適配、確保其作為城市交通治理指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和規(guī)則制定機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)力和能級(jí)。

在各城市人民政府指導(dǎo)下設(shè)立市級(jí)交通治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)推進(jìn)城市交通治理工作，包括配合推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同治理，重點(diǎn)牽頭推進(jìn)交通大數(shù)據(jù)的公開(kāi)與共享等工作。由市與區(qū)一級(jí)政府組建對(duì)應(yīng)的社區(qū)級(jí)交通治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為政府與社區(qū)、街道市民對(duì)話的主要平臺(tái)(見(jiàn)表3)。

3.1.2 建立利益相關(guān)者參與決策的對(duì)話機(jī)制，確保決策體現(xiàn)各方利益與訴求

縱觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，共治主體利益的兼顧是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“長(zhǎng)治久安”的基礎(chǔ)?！?030年首爾城市基本規(guī)劃(案)》(2030 Seoul Plan)[14]秉持“百姓看得懂的規(guī)劃”的原則，將原來(lái)12個(gè)部門(mén)規(guī)劃簡(jiǎn)化為5個(gè)核心主題和17個(gè)項(xiàng)目標(biāo)，形成公眾讀本，同時(shí)在機(jī)制上確保市民、專(zhuān)家顧問(wèn)團(tuán)的全程參與監(jiān)督和持續(xù)評(píng)估(見(jiàn)表4)，推動(dòng)公眾參與從形式性參與、結(jié)果告知向?qū)嵸|(zhì)性參與、影響決策的轉(zhuǎn)變。美國(guó)都市規(guī)劃委員會(huì)(Metropolitan Planning Organization,MPO)組織架構(gòu)中，決策成員構(gòu)成不僅包括州交通部官員和國(guó)選代表，也包括地方政府官員、運(yùn)營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)等，確保長(zhǎng)期交通規(guī)劃(Long Range Transportation Plan,LRTP)、交通改善計(jì)劃(Transportation Incentive Program,TIP)和規(guī)劃實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃(Unified Planning Work Program,UPWP)的編制能夠充分體現(xiàn)各方意愿。歐盟理事會(huì)“特定多數(shù)”的決議機(jī)制(即通過(guò)任何決議都必須有55%的歐盟國(guó)家，并代表歐盟總?cè)丝?5%以上的成員國(guó)投票支持)也在一定程度上兼顧了大多數(shù)成員的利益。

建議在區(qū)域交通治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作推進(jìn)機(jī)制當(dāng)中，引入公開(kāi)、透明、廣泛、高效的社會(huì)公眾參與機(jī)制，充分賦予社會(huì)公眾參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，調(diào)動(dòng)其積極性，共同推進(jìn)城市交通治理成效。同時(shí)研究制定區(qū)域交通一體化以及重大戰(zhàn)略資源配置決策的議事規(guī)則與技術(shù)路線。針對(duì)涉及部門(mén)眾多、利益相關(guān)群體復(fù)雜的重大區(qū)域性戰(zhàn)略決策，從全局最優(yōu)和局部平衡雙重視角出發(fā)組織研究論證。確保最終決策既有利于國(guó)家戰(zhàn)略、區(qū)域戰(zhàn)略的落實(shí)，同時(shí)兼顧被協(xié)調(diào)單元的利益平衡。

3.1.3 建立毗鄰城市交通決策互參制度，共同推進(jìn)區(qū)域交通協(xié)同治理

研究建立城市群、都市圈內(nèi)毗鄰城市之間的規(guī)劃設(shè)計(jì)、設(shè)施建設(shè)、重大決策等相互參與制度。由省級(jí)交通治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭，會(huì)同各地方交通規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)，對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃編制組織流程進(jìn)行優(yōu)化。引入毗鄰城市利益相關(guān)者參與方案決議的征詢意見(jiàn)環(huán)節(jié)，確保最終規(guī)劃建設(shè)方案能夠合理體現(xiàn)毗鄰城市的訴求與意愿，確保毗鄰城市在涉及區(qū)域性規(guī)劃建設(shè)上的實(shí)質(zhì)性參與和協(xié)調(diào)對(duì)接。

表4 《2030年首爾城市基本規(guī)劃(案)》公眾參與Tab.4 Public participation in 2030 Seoul Plan

3.1.4 建立區(qū)域資金保障，按市場(chǎng)規(guī)律推進(jìn)區(qū)域交通協(xié)同治理

區(qū)域交通發(fā)展協(xié)調(diào)最大的障礙之一是在承擔(dān)跨區(qū)域交通設(shè)施建設(shè)中各方(投資、建設(shè)、運(yùn)維等)利益博弈難以通過(guò)短周期談判達(dá)成共識(shí)。不僅延緩了跨區(qū)域交通合作建設(shè)，同時(shí)扼殺了部分跨區(qū)域合作萌芽，導(dǎo)致地方或企業(yè)放棄跨區(qū)域交通建設(shè)另尋他徑。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，跨區(qū)域合作的正向激勵(lì)資金(包括公共稅收或其他形式的資金補(bǔ)償)可在一定程度上協(xié)助推進(jìn)上述痛點(diǎn)的破解，在加速跨區(qū)域合作效率與進(jìn)度方面不失為一種有效的制度嘗試。美國(guó)MPO的公共資金來(lái)源主要包括聯(lián)邦和州政府的撥款、政府成員會(huì)費(fèi)、契約費(fèi)，以及基金會(huì)和私人部門(mén)的捐贈(zèng)。其中，聯(lián)邦資金支持一般不超過(guò)項(xiàng)目總費(fèi)用的80%。歐盟的跨區(qū)域聯(lián)合體專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政收入則主要來(lái)源于向成員國(guó)征收增值稅、非歐盟國(guó)家進(jìn)口商品關(guān)稅等。

鑒于此，為激勵(lì)地區(qū)積極參與跨區(qū)域合作與區(qū)域交通綜合治理，可規(guī)劃設(shè)立廣東省綜合交通治理協(xié)同發(fā)展基金。融資模式可借鑒絲路基金、泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展基金等相關(guān)融資經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)的項(xiàng)目運(yùn)作模式，激勵(lì)多元主體積極參與，實(shí)現(xiàn)合理的財(cái)務(wù)收益和中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

3.2 發(fā)揮數(shù)據(jù)的引擎作用，從輔助管理決策向驅(qū)動(dòng)交通治理轉(zhuǎn)變

3.2.1 研究建立信息公開(kāi)共享的標(biāo)準(zhǔn)化清單，以治理需求導(dǎo)向大數(shù)據(jù)體系建設(shè)

由省級(jí)交通治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭，組織研究細(xì)化城市群、都市圈、城市等空間尺度下，面向多層次治理需求的交通大數(shù)據(jù)公開(kāi)共享清單。清單須對(duì)每一項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，包括共享主體、共享對(duì)象、共享方式、應(yīng)用場(chǎng)景、數(shù)據(jù)格式、字段說(shuō)明、空間單元范圍、更新周期等內(nèi)容，細(xì)化到指導(dǎo)具體工作開(kāi)展的深度。逐步建立有利于實(shí)現(xiàn)“多元主體參與、多元利益融合”的數(shù)據(jù)共享環(huán)境(見(jiàn)圖2)。

3.2.2 建立三級(jí)年報(bào)制度，以“非規(guī)劃”方式推動(dòng)區(qū)域交通一體化發(fā)展

自1960年起，由日本國(guó)土交通省牽頭，每五年開(kāi)展一次針對(duì)都市圈的交通普查工作，輔助跨區(qū)域交通一體化服務(wù)的改善[15]。其都市圈活動(dòng)空間范圍的劃定并非嚴(yán)格的行政邊界，而是由軌道交通的時(shí)間圈層決定：以東京車(chē)站、名古屋車(chē)站、大阪站為起點(diǎn)出發(fā)，軌道交通1.5～2 h出行所到達(dá)的車(chē)站構(gòu)成的封閉空間區(qū)域；來(lái)東京區(qū)部、名古屋市、大阪市上班上學(xué)的人數(shù)總量超過(guò)500人，或者占當(dāng)?shù)赝ㄇ谕▽W(xué)人數(shù)的比例超過(guò)3%的市區(qū)町村(見(jiàn)圖3)。

圖2 數(shù)據(jù)公開(kāi)與共享的標(biāo)準(zhǔn)化體系Fig.2 Standard structures of open data and data-sharing

借鑒日本大都市圈調(diào)查以及國(guó)內(nèi)各城市交通發(fā)展年報(bào)的經(jīng)驗(yàn)，在深莞惠、廣佛肇、珠中江等毗鄰城市已經(jīng)或正在形成都市圈交通體系的背景下，以跨越行政邊界的空間單元為對(duì)象，逐步建立城市群、都市圈以及城市三級(jí)交通年報(bào)制度，并將其納入廣東省綜合交通治理體系建設(shè)過(guò)程中的一項(xiàng)全局性、常態(tài)化工作。其中，都市圈年報(bào)要與各城市交通發(fā)展年報(bào)形成呼應(yīng)，深化跨區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及客貨流交往數(shù)據(jù)的跨區(qū)域公開(kāi)與共享。

3.2.3 積極推動(dòng)大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)的建設(shè)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)的交易流通和共創(chuàng)共享

隨著信息化建設(shè)主體的市場(chǎng)化，數(shù)據(jù)產(chǎn)生日益多元化，作為政務(wù)信息的有效補(bǔ)充，來(lái)自社會(huì)、企業(yè)的多元數(shù)據(jù)在交通運(yùn)輸綜合治理方面具有巨大的潛在價(jià)值。積極推動(dòng)大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)建設(shè)，將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)資產(chǎn)，以市場(chǎng)化運(yùn)作方式，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源流通交易，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交易增值是構(gòu)建數(shù)據(jù)共享生態(tài)的基礎(chǔ)。在符合市場(chǎng)機(jī)制和相關(guān)政策前提下，提供平臺(tái)推動(dòng)數(shù)據(jù)供需雙方合理交易，逐步探索建立可持續(xù)的數(shù)據(jù)公開(kāi)共享機(jī)制，借助數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市交通治理高效開(kāi)展。

3.3 示范引領(lǐng)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)城市群戰(zhàn)略背景下城市交通治理體系建設(shè)

1）全面啟動(dòng)智慧交通規(guī)劃建設(shè)工作，將智慧交通治理納入智慧城市的總體部署。

省市兩級(jí)交通治理領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，按照“城市交通治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的要求，積極推動(dòng)各城市智慧交通總體規(guī)劃的啟動(dòng)工作，以全息感知、在線推演、閉環(huán)管控和全程服務(wù)為原則，將智慧交通治理納入到智慧城市的總體部署當(dāng)中。

2）啟動(dòng)“交通治理示范城市”建設(shè)項(xiàng)目，明確3～5年行動(dòng)清單。

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的城市交通治理問(wèn)題，包括政府、企業(yè)、社會(huì)等各方均在摸索中前行。結(jié)合自上而下的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，輔以自下而上的試點(diǎn)建設(shè)，真正將跨區(qū)域交通協(xié)同治理優(yōu)化機(jī)制與數(shù)據(jù)公開(kāi)共享機(jī)制落到實(shí)處。借鑒公交都市示范城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以謀求區(qū)域交通一體化發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域協(xié)同共治、提升綜合交通治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平為目標(biāo)，組織研究并建立能夠反映城市交通運(yùn)輸綜合治理體系完備性以及治理能力的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以量化評(píng)估為抓手規(guī)范引導(dǎo)全省交通治理工作順利高效開(kāi)展。針對(duì)效果顯著的交通治理示范城市，可予以適當(dāng)?shù)募?lì)，同時(shí)將成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，以點(diǎn)帶面，推進(jìn)全省域的城市交通治理能力提升。

3）開(kāi)展公眾參與試點(diǎn)，探索治理語(yǔ)境下共創(chuàng)共享的規(guī)劃編制實(shí)施路徑。

結(jié)合城市在編規(guī)劃或在研政策，予以相應(yīng)的資金配套，通過(guò)組織開(kāi)展交通治理大賽等方式，將專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的精英規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楣娤猜剺?lè)見(jiàn)的形式，做“百姓看得懂”的規(guī)劃。打造“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的規(guī)劃治理閉環(huán)試點(diǎn)，就公眾參與政府事務(wù)一事積累、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，先期在廣深開(kāi)展，成熟后向廣深以外的其他廣東省城市推廣。

4 結(jié)語(yǔ)

圖3 日本每五年組織一次的都市圈交通普查Fig.3 Metropolitan area traffic survey of Japan in every five years

城市群發(fā)展戰(zhàn)略背景下，城市交通治理應(yīng)回歸共創(chuàng)共享的治理本源，社會(huì)各方共同參與，共同分享治理紅利。以法治化、制度化進(jìn)行賦權(quán)，構(gòu)建三級(jí)(省級(jí)、城市級(jí)、社區(qū)級(jí))區(qū)域交通治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立利益相關(guān)者參與機(jī)制和資金保障機(jī)制，自下而上推進(jìn)綜合交通治理工作開(kāi)展。通過(guò)建立三級(jí)年報(bào)制度、數(shù)據(jù)公開(kāi)清單，以及推動(dòng)大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)建設(shè)，營(yíng)造信息公開(kāi)共享環(huán)境，為利益相關(guān)者賦能，使利益相關(guān)者具有了解政府決策對(duì)自身影響的能力和合理參與政府決策并表達(dá)訴求能力。在不突破現(xiàn)有交通治理體制框架基礎(chǔ)上，啟動(dòng)試點(diǎn)工程，積極開(kāi)展綜合交通治理路徑探索與嘗試，以點(diǎn)帶面推進(jìn)全省交通治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。