謝貴春

(上海證券交易所，上海 200120)

與虛假陳述等典型證券違法犯罪行為相比，跨境內(nèi)幕交易與市場(chǎng)操縱的查處更為復(fù)雜和艱難，主要體現(xiàn)為違法犯罪行為發(fā)現(xiàn)難，行為人多在異地開設(shè)空殼公司、匿名賬戶掩護(hù)其真實(shí)身份，且其交易細(xì)節(jié)往往潛藏在數(shù)以億計(jì)的交易數(shù)據(jù)中，難以準(zhǔn)確探測(cè)發(fā)現(xiàn)；線索發(fā)現(xiàn)后調(diào)查難，監(jiān)管機(jī)構(gòu)受制于執(zhí)法資源有限、境內(nèi)外法制體系差異、境外機(jī)構(gòu)配合態(tài)度等因素，難以有效調(diào)查取證；調(diào)查后執(zhí)法強(qiáng)制難，在犯罪行為人的引渡、違法財(cái)產(chǎn)的沒(méi)收追繳上存在較大不便。中國(guó)證監(jiān)會(huì)曾于2016年成功查處了首例利用滬港通跨境操縱市場(chǎng)案件1，而隨著境內(nèi)證券市場(chǎng)的開放程度不斷加大，我們面臨的跨境執(zhí)法難題也必然更為棘手?；诖耍疚恼砹嗣绹?guó)、德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)查處的跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱的典型案例，分析了境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)跨境證券執(zhí)法策略，以期為境內(nèi)跨境證券監(jiān)管制度的完善提出建議。

市場(chǎng)不當(dāng)行為的新特征

20世紀(jì)80年代以來(lái)，上市公司全球投融資活動(dòng)愈發(fā)活躍，證券交易策略與交易技術(shù)更加激進(jìn)、復(fù)雜，證券違法犯罪活動(dòng)也隨之出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。在內(nèi)幕交易與市場(chǎng)操縱方面，跨市場(chǎng)、跨境的不當(dāng)行為越來(lái)越多發(fā)，行為人利用空間上的間隔、不同國(guó)家和地區(qū)管轄上的隔離進(jìn)行非法證券活動(dòng)。同時(shí)，專業(yè)化的違法證券活動(dòng)越來(lái)越多，并呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是專業(yè)人士，一些在證券咨詢、法律、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)從事專業(yè)工作的人士利用工作中獲取的未公開信息長(zhǎng)期性地進(jìn)行內(nèi)幕交易；二是專業(yè)技術(shù)，行為人利用黑客手段、利用程序化交易技術(shù)進(jìn)行內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱；三是專門服務(wù)，一些行為人在境外設(shè)置多個(gè)空殼公司和匿名賬戶，專門為其客戶提供市場(chǎng)操縱的“通道”。

一、跨境內(nèi)幕交易的典型案例

1. 在境內(nèi)獲取內(nèi)幕信息，在境外交易

例如德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局(BaFin)在2010年揭露的一宗內(nèi)幕交易案件中，德國(guó)電信公司(Deutsche Telekom AG)的一名經(jīng)理將該公司尚未公開的信息透露給一位朋友，這名經(jīng)理的朋友隨后通過(guò)自己的賬戶和親友在德國(guó)、盧森堡和瑞士設(shè)立的賬戶交易德國(guó)電信公司的股票期權(quán)，共獲利240萬(wàn)歐元(約合人民幣1884萬(wàn)元)，其中7萬(wàn)歐元匯入了該名經(jīng)理在盧森堡開設(shè)的賬戶。2由于盧森堡等一些離岸金融中心極為重視金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶信息的保密義務(wù)，因此給調(diào)查執(zhí)法增加了很大的難度。

2. 在境內(nèi)獲取內(nèi)幕信息，在境內(nèi)利用境外人士的賬戶交易

例如美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)于2017年2月披露的一起內(nèi)幕交易案，行為人尹少華利用其實(shí)際控制的五名境外親友的證券賬戶在Comcast公司宣布收購(gòu)夢(mèng)工廠動(dòng)畫公司之前大量買入夢(mèng)工廠動(dòng)畫公司的股票。該收購(gòu)案披露后，夢(mèng)工廠動(dòng)畫公司的股票上漲了47.3%，尹少華從中獲利2900萬(wàn)美元。3

3. 在境外獲得內(nèi)幕信息，在境內(nèi)交易

例如根據(jù)原英國(guó)金融服務(wù)局(FSA)2010年的披露，一家土耳其石油勘探公司的高管在獲知該公司與一家英國(guó)上市公司的合作項(xiàng)目信息后，交易該英國(guó)上市公司的股票從而獲利。該高管最終被FSA課處罰款96.7萬(wàn)英鎊(約合人民幣860萬(wàn)元)，該罰款總額曾創(chuàng)下FSA歷史上對(duì)個(gè)人罰款的最高記錄。4

4. 在境外獲得內(nèi)幕信息，在境外交易境內(nèi)上市股票衍生品

在2013年SEC v. Madrid& Julio Ugedo一案5中，行為人Madrid原為西班牙桑坦德銀銀行某一研究團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人，在為必和必拓公司提供咨詢研究服務(wù)中，獲悉了必和必拓公司將并購(gòu)Potash公司的內(nèi)幕信息。必和必拓公司與Potash公司均系紐約證券交易所上市公司。在該案中，行為人并沒(méi)有直接交易前述公司的股票，而是在盧森堡交易了Potash公司股票的衍生品差價(jià)合約(Contracts for Difference，CFDs)。該案后來(lái)訴至美國(guó)紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院，法院最后認(rèn)定行為人Madrid利用內(nèi)幕信息、借助其他第三方購(gòu)買美國(guó)上市公司股票的行為應(yīng)當(dāng)受到美國(guó)證券法律的規(guī)制。6

5. 境外人士獲得境內(nèi)的內(nèi)幕消息，在境外和境內(nèi)同時(shí)交易

與常見內(nèi)幕交易案件具有臨時(shí)性、偶然性特征不同，在一些跨境內(nèi)幕交易案件中，部分行為人利用其提供專業(yè)服務(wù)的便利條件，從事有計(jì)劃的內(nèi)幕交易活動(dòng)(Systematic Insider Trading)。72009年，SEC與加拿大安大略證券委員會(huì)(Ontario Securities Commission)聯(lián)合查處了一起跨境內(nèi)幕交易案。在1994～2008年長(zhǎng)達(dá)14年的時(shí)間里，加拿大人Cornblum利用其在多家法律事務(wù)公司任職的便利，將40宗客戶并購(gòu)案的價(jià)格敏感信息透露給昔日同窗Grmovsek。Grmovsek則憑借這些內(nèi)幕消息，利用其開立在巴哈馬和開曼群島等地的空殼公司以及親友名下的賬戶進(jìn)行股票交易，累積獲利超過(guò)1000萬(wàn)美元。該內(nèi)幕交易案的線索由美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管局(FINRA)發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)INRA的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)識(shí)別出在一些并購(gòu)案中，一些大訂單對(duì)時(shí)點(diǎn)的把握非常精準(zhǔn)，而這些并購(gòu)案中的一個(gè)共同點(diǎn)是由Cornblum任職的法律事務(wù)公司提供法律咨詢服務(wù)。8

6. 網(wǎng)絡(luò)黑客竊取未公開信息獲利

SEC曾在2015年披露一起黑客內(nèi)幕交易案，Ivan Turchynov等三人為烏克蘭人，自2010年來(lái)曾多次入侵位于多倫多和紐約等地的新聞通訊社，竊取包含上市公司未公開季報(bào)、年報(bào)信息的新聞報(bào)道超過(guò)10萬(wàn)份，并將這些新聞報(bào)告轉(zhuǎn)賣給一些市場(chǎng)交易者。據(jù)SEC統(tǒng)計(jì)，30名市場(chǎng)交易者利用這些內(nèi)幕信息獲利超過(guò)1億美元。9除了新聞通訊社外，一些跨國(guó)律師事務(wù)所的服務(wù)器也成為黑客進(jìn)行侵入攻擊的對(duì)象。在2016年12月，美國(guó)紐約南區(qū)聯(lián)邦檢察院和聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)聯(lián)合破獲了一起侵入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)獲取內(nèi)幕信息案，13名行為人因證券欺詐罪、內(nèi)幕交易罪分別獲刑5～20年不等。10

二、跨境市場(chǎng)操縱的典型案例

1. 對(duì)小額股哄抬股價(jià)、拉高倒貨

在小額股市場(chǎng)，哄抬股價(jià)、拉高倒貨(Pump and Dump)是較為常見的市場(chǎng)操縱手法。以Bafin在2011年查處的De Beria案為例。De Beria公司是一家美國(guó)公司，主營(yíng)業(yè)務(wù)在加拿大溫哥華，實(shí)際控制人為兩名澳大利亞人。De Beria公司于2006年同時(shí)在德意志交易所的公開市場(chǎng)(Open Market)和美國(guó)的OTC市場(chǎng)上市，上市后成交量低迷。而在2006年5月前后，市場(chǎng)風(fēng)傳De Beria公司有意入股某一哥倫比亞銅礦和某一厄瓜多爾資產(chǎn)。公司實(shí)際控制人Pascal Geraths先后通過(guò)60余篇行情要報(bào)、周刊雜志等宣傳材料大力推薦De Beria公司股票，而未披露其大量持股的事實(shí)。在四個(gè)月的時(shí)間里，De Beria公司的股價(jià)由發(fā)行價(jià)的1.9歐元漲到18.5歐元，而待操縱行為人將手中的股票脫手后，De Beria公司的股價(jià)很快跌至0歐元左右。Bafin估計(jì)，行為人據(jù)此共獲利3840萬(wàn)歐元(約合人民幣3億元)。11

在2011年SEC揭露的Curshen案12中，行為人Curshen在哥斯達(dá)黎加設(shè)立“紅海管理公司”，利用其注冊(cè)在美國(guó)、加拿大等地的大約26家空殼公司和56個(gè)證券賬戶，為客戶提供市場(chǎng)操縱服務(wù)。在對(duì)CO2 Tech公司股價(jià)進(jìn)行操縱時(shí)，首先由公司實(shí)際控制人Weinbaum和Zigdon將其擁有的股票托管至紅海管理公司的匿名證券賬戶中，再由紅海管理公司通過(guò)洗售、對(duì)敲等手法，并配合以Weinbaum和Zigdon的虛假陳述，拉抬CO2 Tech公司股價(jià)，累積獲利超過(guò)7680萬(wàn)美元(約合人民幣4.9億元)。在對(duì)這宗跨境操縱復(fù)雜案件的調(diào)查中，SEC先后請(qǐng)求并收到來(lái)自哥斯達(dá)黎加警方、加拿大不列顛哥倫比亞證券委員會(huì)、以色列證券局、FSA以及倫敦市警方的協(xié)助。

2. 利用黑客手段操控他人賬戶進(jìn)行市場(chǎng)操縱

在2012年SEC查處的Nagaicevs案13中，拉脫維亞人Nagaicevs利用黑客手段侵入部分大型券商的在線經(jīng)紀(jì)賬戶，大約實(shí)施了159次操縱活動(dòng)。Nagaicevs的主要操縱手法為：首先在特定的證券上建倉(cāng)，其次利用侵入的賬戶買入或賣出前述證券、制造虛假的交易行情，最后在自己的賬戶中平倉(cāng)獲利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，Nagaicevs大約操縱了104支紐約證券交易所、納斯達(dá)克的證券，獲利超過(guò)87萬(wàn)美元，導(dǎo)致被侵入賬戶客戶損失超過(guò)200萬(wàn)美元。該案中，除Nagaicevs之外，Mercury Capital、Richard V. Rizzo等也因向Nagaicevs提供交易接入服務(wù)而受到SEC的處罰。14

澳大利亞證券及投資委員會(huì)(ASIC)也在2016年查處一起黑客市場(chǎng)操縱案。15一名俄羅斯黑客侵入了三家澳大利亞證券公司的若干零售客戶賬戶，劫持這些賬戶在澳大利亞證券交易所的13支小額股票上進(jìn)行操縱活動(dòng)。

3. 進(jìn)行跨境幌騙、堆單操縱

幌騙交易是指行為人在最優(yōu)買價(jià)或賣價(jià)上下單，縮小證券的價(jià)差，隨后提交反向訂單、與其他投資者成交，并撤銷之前的訂單。堆單交易慣常的操作模式為：行為人在某個(gè)有利價(jià)位上下達(dá)一個(gè)有真實(shí)成交意愿的買/賣單(真實(shí)訂單)，同時(shí)在市場(chǎng)行情反方向上下達(dá)多個(gè)并不意圖成交的限價(jià)賣/單(非真訂單)以吸引其他市場(chǎng)參與者注意。當(dāng)市場(chǎng)行情處于上升(下降)時(shí)，堆單操作能夠制造一個(gè)虛假的相反行情，引誘、欺騙其他市場(chǎng)參與者(特別是一些算法交易平臺(tái))，使行為人能夠在相對(duì)較低(較高)的價(jià)位上成交其真實(shí)訂單，而后再撤銷其非真訂單。在一些成熟市場(chǎng)，證券商多向大客戶提供市場(chǎng)直連服務(wù)(DMA，Direct Market Access)16，而這一服務(wù)也在客觀上為行為人進(jìn)行跨境幌騙、堆單交易提供了便利。在2011年FSA查處的Swift Trade幌騙交易案中，加拿大公司Swift Trade在全球范圍內(nèi)(不包括英國(guó))組建了包括150個(gè)交易地點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)，利用美林證券和彭森金融服務(wù)公司提供的DMA服務(wù)，操縱倫敦證券交易所CFDs，累積獲利約175萬(wàn)英鎊(約合人民幣1553萬(wàn)元)。FSA最終向Swift Trade課處罰款800萬(wàn)英鎊。17

SEC近年來(lái)也查處了多起跨境幌騙、堆單交易。一是行為人在境外招募交易員操縱境內(nèi)上市的證券，如加拿大人Aleksandr Milrud招募了一批網(wǎng)上交易員，向交易員提供交易賬號(hào)和交易技術(shù)，實(shí)施堆單操縱行為。二是境內(nèi)證券商向境外客戶提供交易平臺(tái)，明知境外客戶實(shí)施了操縱行為而不加以阻止，如SEC于2017年3月查處的Lek證券公司一案。在2010年10月～2016年9月間，Lek證券公司最主要的收入來(lái)源客戶、烏克蘭的Avalon公司以堆單為主要操縱手法，操縱了數(shù)百只在美國(guó)上市的證券，獲利超過(guò)2100萬(wàn)美元。

4. 進(jìn)行跨境高頻交易

由于高頻交易極容易引發(fā)市場(chǎng)動(dòng)蕩，且被認(rèn)為是2010年美國(guó)股市閃崩的罪魁禍?zhǔn)?，因此近年?lái)全球各證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和自律組織均加強(qiáng)了對(duì)高頻交易活動(dòng)的監(jiān)測(cè)監(jiān)管。18在跨境高頻交易監(jiān)管方面，2013年英國(guó)金融行為局(FCA)曾對(duì)一宗案件進(jìn)行處罰。在2011年9月～2011年10月間，行為人Michael Coscia在美國(guó)借助市場(chǎng)直連服務(wù)，利用其編制的算法交易對(duì)英國(guó)境內(nèi)的ICE期貨交易所的多宗原油期貨進(jìn)行操縱。最終FCA向Michael Coscia課處罰款約60萬(wàn)英鎊(約合人民幣531萬(wàn)元)。19對(duì)于Michael Coscia操縱芝加哥期貨交易所的期貨部分，2015年美國(guó)法院認(rèn)定Michael Coscia的行為構(gòu)成了《多德-弗蘭克法》中有關(guān)欺詐和幌騙罪。20

境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)策略

與虛假陳述等典型的證券違法犯罪行為相比，對(duì)跨境內(nèi)幕交易與市場(chǎng)操縱的查處、打擊更為復(fù)雜和艱難。針對(duì)這些難題，境外市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要從四個(gè)方面采取了應(yīng)對(duì)策略。

一、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)，擴(kuò)大違法犯罪活動(dòng)線索來(lái)源

在對(duì)境外參與者針對(duì)本土證券市場(chǎng)進(jìn)行的內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)，信息與線索來(lái)源與慣常的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)察活動(dòng)大體一致，主要包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)察，投資者或金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部人的投訴、舉報(bào)，其他政府機(jī)構(gòu)、自律組織移送的線索，媒體公開披露等。21

1. 市場(chǎng)監(jiān)察

為了提升市場(chǎng)監(jiān)察系統(tǒng)的運(yùn)行效率，特別是強(qiáng)化對(duì)高頻交易、算法交易的監(jiān)察，ASIC于2013年推出了新一代的市場(chǎng)監(jiān)察系統(tǒng)MAI(Market Analysis Intelligence)。MAI以算法交易技術(shù)為基礎(chǔ)，能夠進(jìn)行跨市場(chǎng)的、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)分析和處理，能夠顯著提升ASIC對(duì)內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱行為的監(jiān)測(cè)、識(shí)別能力。22近期，新加坡金融監(jiān)管局也提出將強(qiáng)化監(jiān)管科技(SupTech)在市場(chǎng)監(jiān)察中的應(yīng)用，發(fā)揮數(shù)據(jù)分析與模式識(shí)別系統(tǒng)(Data Analytics and Pattern Recognition System)在發(fā)現(xiàn)和識(shí)別市場(chǎng)操縱行為中的作用。23

除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)自建監(jiān)察系統(tǒng)外，另外一類市場(chǎng)監(jiān)察信息的獲取和移送依靠交易所等自律組織完成。在德國(guó)，對(duì)不當(dāng)行為的監(jiān)察主要由各交易所承擔(dān)，2016年Bafin共調(diào)查了272件市場(chǎng)操縱案件，其中178件的線索來(lái)自于證券交易所交易監(jiān)察部門提交的報(bào)告。24在2015年Da Vinci跨境幌騙交易案中，行為人進(jìn)行的幌騙交易最早是由BATS的市場(chǎng)監(jiān)察系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)并向FSA進(jìn)行報(bào)告。252010年股市閃崩以來(lái)，美國(guó)大力推進(jìn)由FINRA主導(dǎo)、各交易所參與建設(shè)的綜合審計(jì)系統(tǒng)(Consolidated Audit Trail，CAT)。CAT系統(tǒng)能夠?qū)⒃瓉?lái)分散在各證券、期貨交易所的交易數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合，使SEC和各自律組織更加高效、集約地進(jìn)行投資者行為研究、復(fù)盤市場(chǎng)事件、監(jiān)察市場(chǎng)活動(dòng)以及識(shí)別和調(diào)查不當(dāng)行為等。26

2. 可疑活動(dòng)(交易)報(bào)告

圖1 2012～2017年美國(guó)金融機(jī)構(gòu)提交的證券期貨違法線索情況

圖2 2012～2017年美國(guó)證券期貨機(jī)構(gòu)報(bào)告的證券期貨違法線索構(gòu)成

可疑活動(dòng)報(bào)告(Suspicious Activity Reports，SARs)也稱為可疑交易報(bào)告(STRs)，是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)就特定大額交易、可疑交易事項(xiàng)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。美國(guó)國(guó)會(huì)1970年通過(guò)了《貨幣與對(duì)外交易報(bào)告法》(俗稱“銀行保密法”，Bank Secrecy Act)，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在識(shí)別出金額超過(guò)5000美元、疑似洗錢等犯罪活動(dòng)后的30天內(nèi)向美國(guó)財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局(FinCEN)進(jìn)行報(bào)告，不履行該義務(wù)的將同時(shí)受到行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與FinCEN的處罰。2001年《愛國(guó)者法》第356條進(jìn)一步將可疑活動(dòng)報(bào)告報(bào)告義務(wù)人擴(kuò)大至證券商。272013年4月，F(xiàn)inCEN正式上線BSA電子歸檔系統(tǒng)(BSA E-Filing System)，接收金融機(jī)構(gòu)在線提交的可疑活動(dòng)報(bào)告。根據(jù)FinCEN發(fā)布的指引，一份詳盡的SARs包括填報(bào)人信息、填報(bào)機(jī)構(gòu)信息、可疑活動(dòng)信息等六大類、合計(jì)23項(xiàng)內(nèi)容。在“可疑活動(dòng)信息”表內(nèi)列明了“內(nèi)幕交易”“市場(chǎng)操縱/洗售”“職務(wù)侵占”“非法集資”等幾種典型的證券期貨違法行為。28據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年FinCEN共收到證券期貨機(jī)構(gòu)提交的SARs共計(jì)63012份，其中涉及證券期貨違法行為線索4827條(見圖1、圖2)。在收到各類信息后，F(xiàn)inCEN對(duì)情報(bào)作進(jìn)一步加工處理，提供給包括SEC在內(nèi)的全美9000余個(gè)授權(quán)執(zhí)法部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)訪問(wèn)。29SEC也在2006年與FinCEN簽訂合作協(xié)議，就信息分享和情報(bào)分析展開合作。30

2016年起生效的歐盟《市場(chǎng)濫用規(guī)章》(Market Abuse Regulation，MAR)將專業(yè)機(jī)構(gòu)的可疑交易報(bào)告義務(wù)擴(kuò)大至可疑訂單，要求專業(yè)機(jī)構(gòu)有合理理由懷疑某一交易或訂單試圖或構(gòu)成了內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。31根據(jù)FCA的披露，MAR實(shí)施以來(lái)2016年下半年收到的可疑交易和訂單報(bào)告(Suspicious Transaction and Order Reports，STORs)數(shù)量就超過(guò)了2015年全年，在數(shù)量結(jié)構(gòu)上以內(nèi)幕交易為主(見圖3)。

3. 投訴/舉報(bào)制度

圖3 2014～2016年FCA收到可疑交易報(bào)告情況

公眾的投訴(Complaints)及內(nèi)部人的舉報(bào)(Whistle blowing)是證券執(zhí)法機(jī)構(gòu)常見的信息來(lái)源。美國(guó)先后通過(guò)《1988年內(nèi)幕交易及證券欺詐執(zhí)法法》(Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act of1988)、《2002年薩班斯法》(Sarbanes-Oxley Act of2002)以及2010年《多德-弗蘭克法》，不斷完善內(nèi)部人舉報(bào)制度。SEC專門設(shè)立了負(fù)責(zé)舉報(bào)受理和處理的機(jī)構(gòu)，定期公布舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金的發(fā)放情況。根據(jù)SEC向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的舉報(bào)制度運(yùn)行情況報(bào)告，2017財(cái)年SEC共收到各類舉報(bào)超過(guò)4400件，其中11%(468件)涉及市場(chǎng)操縱、5%(231件)涉及內(nèi)幕交易。32

其他市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，例如ASIC、Bafin也建立的專門的投訴/舉報(bào)受理和處理機(jī)制。33Bafin披露其2016年共收到舉報(bào)124件，三分之一與未授權(quán)的證券金融活動(dòng)有關(guān)，并根據(jù)收到的舉報(bào)啟動(dòng)了相應(yīng)的調(diào)查程序。34

二、提升執(zhí)法效率，豐富調(diào)查執(zhí)法的手段和措施

1. 獨(dú)任調(diào)查

法律賦權(quán)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)啟動(dòng)調(diào)查的前提要件。美國(guó)《1934年證券交易法》第21條賦予了SEC廣泛的調(diào)查執(zhí)法權(quán)力，包括酌情決定進(jìn)行調(diào)查，要求特定人員進(jìn)行說(shuō)明，傳喚證人出庭及出示重要的賬簿、信件等文件，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制證人出庭及出示重要的賬簿、信件等文件，向法院起訴、申請(qǐng)禁止令等。SEC制定的監(jiān)管規(guī)章中進(jìn)一步規(guī)定了調(diào)查執(zhí)法程序。35

在決定是否啟動(dòng)一項(xiàng)正式調(diào)查時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要考慮的現(xiàn)實(shí)因素包括：(1)戰(zhàn)略意義，亦即市場(chǎng)不當(dāng)行為的違法情節(jié)程度、對(duì)市場(chǎng)和投資者造成的影響大小。(2)監(jiān)管效益，亦即考慮不當(dāng)行為是否廣泛發(fā)生還是正在進(jìn)行，采取監(jiān)管措施是否能向市場(chǎng)發(fā)出積極信號(hào)，除了正式監(jiān)管手段外是否有其他更合適的處置措施。(3)具體情節(jié)，例如是否屬個(gè)案抑或行為人屬慣犯，證據(jù)是否具有可獲得性。(4)替代措施，亦即如果案件另有主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或者可通過(guò)私人和解加以解決，則監(jiān)管者傾向于不啟動(dòng)正式的調(diào)查。36這些因素決定了在對(duì)內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，受監(jiān)管資源的限制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于辦“大案要案”。如有研究指出的，ASIC更加傾向于調(diào)查刑事性案件，因?yàn)閷?duì)行為人進(jìn)行刑事處罰比進(jìn)行行政處罰更具有顯著影響，且在刑事案件及行政案件中執(zhí)法部門所負(fù)的舉證責(zé)任相差不多。37同樣地，在一些跨境證券違法案件中，當(dāng)行為人在澳大利亞境外、不當(dāng)行為的后果主要發(fā)生在境外市場(chǎng)而未波及澳大利亞市場(chǎng)時(shí)，ASIC一般不會(huì)積極地查處這些案件。38

2. 聯(lián)合調(diào)查

(1) 報(bào)送犯罪線索

美國(guó)《1934年證券交易法》第24條允許SEC向國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)、公眾公司監(jiān)督委員會(huì)(PCAOB)及自律組織等共享保密信息。SEC制定的執(zhí)法手冊(cè)中專門規(guī)定了向其他機(jī)構(gòu)非正式移送信息的程序及具體要求。39然而，SEC作為證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其調(diào)查以相對(duì)人的配合為主，雖然可以通過(guò)法院發(fā)送傳票強(qiáng)制當(dāng)事人作證或提供資料，但手段畢竟有限；在處理涉及跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱等證券犯罪案件時(shí)，主要由刑事調(diào)查和司法檢察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，檢調(diào)機(jī)關(guān)可在法院批準(zhǔn)下對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行搜查、扣押和監(jiān)聽等。美國(guó)《1934年證券交易法》第21(d)(1)規(guī)定，SEC可以將可能構(gòu)成證券違法行為的證據(jù)傳送給司法部部長(zhǎng)，由司法部部長(zhǎng)酌情決定是否提起刑事訴訟。

德國(guó)《證券交易法》(WpHG)第4條規(guī)定，Bafin應(yīng)當(dāng)將掌握的內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱行為的事實(shí)報(bào)送給德國(guó)檢察機(jī)關(guān)，出于追究刑事責(zé)任之必要，Bafin可以將犯罪嫌疑人或預(yù)期證人的身份信息傳送給檢察機(jī)關(guān)。Bafin對(duì)違法活動(dòng)信息的報(bào)送并不妨礙Bafin繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查、采取行政措施。

(2) 參與刑事調(diào)查

美國(guó)處理證券違法犯罪案件適用所謂平行調(diào)查(Parallel Investigations)，由SEC和聯(lián)邦檢察官依照各自職責(zé)同步進(jìn)行民事/行政和刑事調(diào)查。SEC制定的執(zhí)法手冊(cè)鼓勵(lì)執(zhí)法人員在適當(dāng)時(shí)與檢察機(jī)構(gòu)協(xié)同工作、分享情報(bào)，但需注意民事/行政調(diào)查證據(jù)的獨(dú)立性，對(duì)資料和證言的獲取作出獨(dú)立判斷，以及對(duì)當(dāng)事人就該案是否涉及刑事案件的詢問(wèn)給予明確告知等。40據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年以來(lái)，大約20%的內(nèi)幕交易案進(jìn)行了平行調(diào)查。41

德國(guó)《證券交易法》第40a條規(guī)定了德國(guó)檢察機(jī)關(guān)在就市場(chǎng)不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)Bafin的參與權(quán)力。主要包括：第一，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查、提起訴訟、作出處罰決定時(shí)均應(yīng)當(dāng)告知Bafin，考慮中止程序時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取Bafin的意見；第二，Bafin的專業(yè)人員可作為專家參與調(diào)查；第三，在不干擾檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的前提下，Bafin可向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)查閱案卷。

3. 凍結(jié)財(cái)產(chǎn)

在跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱案件的調(diào)查中，為了防止境外行為人繼續(xù)從事違法活動(dòng)、轉(zhuǎn)移不當(dāng)所得，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要向法院申請(qǐng)臨時(shí)限制令(Temporary Restraining Order，TRO)凍結(jié)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)。42在1990年SEC v.Unifund Sal案43中，一家黎巴嫩的投資公司和一家巴拿馬的投資公司涉嫌在某一美國(guó)上市公司并購(gòu)案中進(jìn)行內(nèi)幕交易，被SEC調(diào)查。SEC向聯(lián)邦地區(qū)法院申請(qǐng)臨時(shí)限制令凍結(jié)前述公司的財(cái)產(chǎn)，獲得法院支持。其后當(dāng)事人又上訴至美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院。上訴法院肯定了美國(guó)法院對(duì)該案件具有管轄權(quán)，重申了“行為后果”作為判斷法院是否具有管轄權(quán)的要件，認(rèn)為內(nèi)幕交易行為無(wú)疑對(duì)美國(guó)上市公司的美國(guó)股東產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。44在2017年SEC v. Lek案45中，SEC向法院申請(qǐng)凍結(jié)涉嫌跨境市場(chǎng)操縱的烏克蘭公司Avalon的財(cái)產(chǎn)，亦獲得法院的支持。

在2015年FCA v Da Vinci案46中，三名匈牙利人利用在非洲賽舌蘭注冊(cè)的空殼公司、借助DMA交易通道，對(duì)倫交所CFDs進(jìn)行幌騙交易。FCA先行凍結(jié)了該公司賬戶中的46萬(wàn)英鎊的存款，隨后在法院提起罰沒(méi)訴訟并獲得法院支持。

三、擴(kuò)寬執(zhí)法邊界，善用境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管資源

對(duì)于跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱行為，境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)受國(guó)家主權(quán)約束，難以直接前往境外進(jìn)行調(diào)查取證，因此需要境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)協(xié)助。為了確立合作的對(duì)等原則、明確合作的方式和內(nèi)容，美國(guó)等一些國(guó)家從20世紀(jì)90年代起陸續(xù)完善其證券法律，建立國(guó)際證券監(jiān)管合作法律框架，主要內(nèi)容包括境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可應(yīng)境外機(jī)構(gòu)請(qǐng)求進(jìn)行境內(nèi)調(diào)查，對(duì)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的信息予以保密，對(duì)違反境外證券法律的證券商進(jìn)行處置等。47

1. 雙邊信息交換與合作機(jī)制

(1) 國(guó)內(nèi)法規(guī)定的合作機(jī)制

德國(guó)《證券交易法》第7條規(guī)定了Bafin與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，這一機(jī)制主要面向歐盟成員國(guó)和《歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定》其他締約國(guó)。Bafin對(duì)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)助方式包括：根據(jù)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)請(qǐng)求禁止或暫停境內(nèi)市場(chǎng)的交易；根據(jù)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)請(qǐng)求開展調(diào)查，并傳遞調(diào)查信息；允許境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員參與Bafin進(jìn)行的調(diào)查。相應(yīng)地，Bafin也可請(qǐng)求境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)、必要的調(diào)查和信息傳遞，請(qǐng)求允許其工作人員參與調(diào)查，請(qǐng)求允許Bafin在境外開展調(diào)查并聘請(qǐng)審計(jì)師或?qū)＜摇?duì)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外設(shè)置的分支機(jī)構(gòu)的調(diào)查，只需事先通知境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)即可。Bafin認(rèn)為有必要，且經(jīng)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意，可將從境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得的信息通報(bào)給德國(guó)聯(lián)邦中央銀行、反壟斷機(jī)構(gòu)。2016年，Bafin在113件市場(chǎng)操縱案件的調(diào)查中與23個(gè)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展了合作，亦有14個(gè)國(guó)家或地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在42件案件中曾尋求Bafin的協(xié)助。48

英國(guó)《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》就跨境合作進(jìn)行了規(guī)定。一是根據(jù)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)請(qǐng)求，F(xiàn)CA可就特定事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)要求境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)必要的調(diào)查費(fèi)用，可允許境外機(jī)構(gòu)參與與調(diào)查有關(guān)的會(huì)談等(第169條)。二是FCA可與境外與之職能相類似或承擔(dān)防止或偵查金融犯罪相關(guān)的職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，合作方式包括共享FCA不禁止披露的信息(第354條)。美國(guó)《1934年證券交易法》第21(a)(2)條也賦予了SEC協(xié)助境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)能。SEC可酌情進(jìn)行其認(rèn)為對(duì)與收集和請(qǐng)求援助相關(guān)的信息、證據(jù)所需的調(diào)查，且可不考慮請(qǐng)求事項(xiàng)是否亦違反了美國(guó)的法律。SEC在決定是否提供前述援助時(shí)，需要考慮的因素包括境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否同意對(duì)SEC進(jìn)行互惠援助、是否會(huì)損害本國(guó)公共利益。

(2) 相對(duì)彈性的MoU機(jī)制

通過(guò)簽訂諒解備忘錄(MoU)開展雙邊合作(Bilateral cooperation)有助于擴(kuò)展監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱行為的執(zhí)法空間。與其他類似的合作機(jī)制相比，MoU機(jī)制是一種約束力較弱的合作方式，使不同國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以相互交換信息、提供協(xié)助。也正因?yàn)樽鳛檐浄C(jī)制具有較強(qiáng)這一靈活性，MoU已經(jīng)成為跨國(guó)證券監(jiān)管合作的重要手段。49不過(guò)，MoU機(jī)制發(fā)揮作用仍然有限?？陀^層面，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力受到國(guó)內(nèi)法的約束，例如不能對(duì)相對(duì)人采取監(jiān)聽、監(jiān)察以及限制人身自由等措施，在對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)、查封上也有很大的不同。50主觀層面，MoU僅僅表達(dá)了簽訂雙方進(jìn)行合作的意向，而非正式的、具有約束力的協(xié)議。例如1994年中國(guó)證監(jiān)會(huì)與SEC簽訂的《中美證券合作、磋商及技術(shù)援助的諒解備忘錄》中確立的一項(xiàng)原則即是“本諒解備忘錄陳述主管機(jī)構(gòu)的意向，但是不構(gòu)成有約束力的國(guó)際法律義務(wù)”。因此當(dāng)境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)求時(shí)，能否如愿仍然取決于境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作態(tài)度。51受前述主客觀因素的影響，當(dāng)MoU機(jī)制難以奏效時(shí)，需要尋求更高層面的合作機(jī)制。

(3) 具有約束力的MLAT機(jī)制

司法互助協(xié)定(MLAT)的簽訂有助于提升簽約雙方在送達(dá)文書、移交文件、調(diào)取證據(jù)方面開展跨境合作的廣度和深度。美國(guó)1986年Santa Fe案涉及境外行為人借助瑞士銀行賬戶、利用Santa Fe公司并購(gòu)案的未公開信息進(jìn)行內(nèi)幕交易。SEC先行對(duì)行為人境內(nèi)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)，而在向瑞士銀行索取行為人的賬戶信息時(shí)則被瑞士銀行援引瑞士銀行保密法拒絕。隨后，SEC依據(jù)美國(guó)與瑞士于1977年簽訂的司法互助協(xié)議，先后兩次向瑞士司法機(jī)關(guān)請(qǐng)求提供行為人的賬戶信息最終獲得瑞士法院的支持。1986年2月，前述不法行為人最終與SEC達(dá)成和解協(xié)議，繳納了780萬(wàn)美元的罰款。52

根據(jù)外交部披露，截至2017年2月我國(guó)已與70個(gè)國(guó)家締結(jié)司法協(xié)助條約、資產(chǎn)返還和分享協(xié)定、引渡條約和打擊“三股勢(shì)力”協(xié)定共135項(xiàng)，其中108項(xiàng)業(yè)已生效。532015年8月29日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)和大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國(guó)關(guān)于刑事司法協(xié)助的條約》。根據(jù)該條約，中英雙方可在刑事偵查、起訴和審判程序中相互提供最廣泛的司法協(xié)助，包括限制、凍結(jié)、扣押和沒(méi)收犯罪所得和犯罪工具。54在就跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱的刑事案件進(jìn)行偵查且需英國(guó)提供司法協(xié)助時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)內(nèi)的中央機(jī)關(guān)(司法部和公安部)向英國(guó)的中央機(jī)關(guān)(內(nèi)閣大臣)發(fā)出請(qǐng)求，且應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的程序要件，特別是協(xié)助請(qǐng)求應(yīng)根據(jù)案件特點(diǎn)提供足夠的信息，以便英國(guó)對(duì)該請(qǐng)求的可接受性進(jìn)行審查并使其協(xié)助活動(dòng)符合我國(guó)辦案機(jī)關(guān)的要求。

2. 多邊信息交換與合作機(jī)制

(1) 交易所層面的信息共享

跨市場(chǎng)監(jiān)察集團(tuán)(Intermarket Surveillance Group，ISG)成立于1981年，截至目前共有成員55個(gè)，主要為美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家和地區(qū)的證券期貨交易所以及少量證券行業(yè)自律組織(如FINRA)、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如ASIC)。55該組織成立初衷是為了向成員提供合作框架，推進(jìn)交易所在防制市場(chǎng)操縱等市場(chǎng)濫用行為時(shí)的合作與信息共享。ISG的協(xié)議規(guī)定，成員應(yīng)當(dāng)按實(shí)際需要向其他成員提出信息共享，且遵守信息保密義務(wù)、僅將該信息用于監(jiān)管目的。

(2) 區(qū)域性及全球性多邊合作機(jī)制

早在1999年，歐洲證券及市場(chǎng)管理局(ESMA)的前身——?dú)W洲證券監(jiān)管委員會(huì)已經(jīng)開始推進(jìn)歐盟成員國(guó)之間涉及證券活動(dòng)的信息交換與協(xié)助，制定了《對(duì)證券活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管和信息交換的多邊諒解備忘錄》。56該合作機(jī)制下，成員國(guó)之間的合作內(nèi)容包括就內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等違法行為，中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等進(jìn)行信息交換和監(jiān)管合作。2001年“9·11事件”之后，全球?qū)鹑谑袌?chǎng)可能被用作恐怖融資的擔(dān)憂日漸升溫。針對(duì)這種情況，國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)設(shè)立了專門的項(xiàng)目小組，研究推進(jìn)各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作。2002年，IOSCO正式發(fā)布了《關(guān)于磋商、合作與信息交換的多邊諒解備忘錄》。57其中列舉的合作內(nèi)容包括向境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)/提供證券、衍生產(chǎn)品交易相關(guān)的資金、資產(chǎn)記錄以及實(shí)際控制人等信息，自愿或強(qiáng)制得到個(gè)人陳述，就境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)涉及內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱、虛假陳述和其他證券欺詐或操縱行為的請(qǐng)求提供協(xié)助等。中國(guó)證監(jiān)會(huì)已于2007年加入該多邊諒解備忘錄。

四、明確法律效力，明示本國(guó)證券法域外管轄權(quán)

證券法域外管轄問(wèn)題指向的是在涉外證券法案件中應(yīng)以何種標(biāo)準(zhǔn)確定管轄權(quán)的歸屬，特別是明確本國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否有權(quán)對(duì)境外行為人的不法活動(dòng)進(jìn)行查處。比如，在一些復(fù)雜的跨國(guó)證券違法案件中，A國(guó)居民可能在B國(guó)注冊(cè)空殼公司、在C國(guó)開設(shè)銀行賬戶，在D國(guó)境內(nèi)利用E國(guó)證券商提供的市場(chǎng)直連服務(wù)(DMA)對(duì)E國(guó)交易所上市的某存托憑證——該存托憑證標(biāo)的股票為F國(guó)交易所上市的普通股——進(jìn)行操縱，擾亂了E國(guó)、F國(guó)的證券市場(chǎng)。在此類案件中，依靠單一的屬人管轄原則或者屬地管轄原則都不能為E國(guó)或者F國(guó)證券執(zhí)法機(jī)關(guān)提供足夠的管轄權(quán)支撐，因而需要在立法或司法中對(duì)原有的管轄原則進(jìn)行“技術(shù)性拓展”。

1. 英國(guó)法中的“關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)”

(1) 2000年的立法

英國(guó)在20世紀(jì)80年代制定的幾部金融法——如《1985年公司證券(內(nèi)幕交易)法》《1986年金融服務(wù)法》——對(duì)于內(nèi)幕交易、虛假陳述的規(guī)制顯然具有明顯的屬地管轄特點(diǎn)。例如，內(nèi)幕交易行為指向受認(rèn)許證券交易所上市的證券，虛假陳述的行為應(yīng)當(dāng)發(fā)生在英國(guó)或者陳述的內(nèi)容來(lái)自于英國(guó)?！?000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第118條規(guī)定，該法對(duì)市場(chǎng)濫用行為的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)為該行為“(a)在聯(lián)合王國(guó)發(fā)生；或(b)與在聯(lián)合王國(guó)境內(nèi)或在聯(lián)合王國(guó)可通過(guò)電子手段進(jìn)入且適用本條規(guī)定的市場(chǎng)上進(jìn)行交易的適格投資品有關(guān)”。依文義解釋，(a)項(xiàng)確立的是行為發(fā)生地標(biāo)準(zhǔn)，即一般意義上的屬地管轄權(quán)；(b)項(xiàng)確立的是投資品關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，亦即不當(dāng)行為發(fā)生在英國(guó)境外但與英國(guó)市場(chǎng)的投資品相關(guān)，或者是發(fā)生在英國(guó)境內(nèi)而連接至境外市場(chǎng)。

2006年的Jabre案充分體現(xiàn)了英國(guó)法院如何適用這一標(biāo)準(zhǔn)。三井住友金融集團(tuán)(SMFG)的普通股在日本東京交易所上市，并在倫敦證券交易所非電子化報(bào)價(jià)系統(tǒng)SEAQ上掛牌。行為人Philippe Jabre為對(duì)沖基金GLG的基金經(jīng)理。2003年P(guān)hilippe Jabre在知悉SMFG將發(fā)行可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股的內(nèi)幕消息后，在市場(chǎng)上借券做空SMFG的股票，最終被英國(guó)金融服務(wù)管理局(FSA)處以75萬(wàn)英鎊的罰款。58Philippe Jabre不服，訴至金融服務(wù)與市場(chǎng)法庭，主張SMFG的股票雖然在倫交所SEAQ上掛牌，但做空行為最終發(fā)生在東京市場(chǎng)，因此不適用英國(guó)法的管轄。59

審理法官肯定了SMFG的股票屬于《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》規(guī)制的適格投資品、倫交所SEAQ屬于受規(guī)制的交易市場(chǎng)。市場(chǎng)濫用行為，無(wú)論發(fā)生在何處，只要與英國(guó)市場(chǎng)有關(guān)聯(lián)，就適用第118條的規(guī)定。對(duì)SMFG的股票的內(nèi)幕交易行為，破壞了全球市場(chǎng)對(duì)SMFG股票的信心，對(duì)英國(guó)市場(chǎng)與相關(guān)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了影響，F(xiàn)SA有權(quán)防制就其監(jiān)管范圍內(nèi)股票進(jìn)行的濫用行為。審理法官同時(shí)認(rèn)為，如果按照原告所爭(zhēng)辯的、濫用行為必須與倫敦市場(chǎng)上交易的實(shí)際股票相關(guān)，則當(dāng)某一行為人在倫敦獲得內(nèi)幕信息而在全球其他未受英國(guó)法規(guī)制的市場(chǎng)交易，最終卻不受法律規(guī)制，這與議會(huì)的立法目的不相符，也是極其荒謬的。60

(2) 2005年的修正

英國(guó)于2005年修正了《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》中有關(guān)的市場(chǎng)濫用行為規(guī)制規(guī)則。首先是通過(guò)第118(2)-(4)條、第118(5)(6)條，進(jìn)一步明確了內(nèi)幕交易行為及市場(chǎng)操縱的構(gòu)成要件，其次是細(xì)化了市場(chǎng)濫用行為的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)(第118A條)。第118A(1)條規(guī)定該法對(duì)市場(chǎng)濫用行為的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)為該行為“(a)發(fā)生在英國(guó)，或者；(b)與下列相關(guān)——(i)獲許在坐落于或者運(yùn)營(yíng)于英國(guó)的法定市場(chǎng)上交易的適格投資品；(ii)已經(jīng)申請(qǐng)?jiān)谇笆龇ǘㄊ袌?chǎng)上交易的適格投資品；(iii)就第118條(2)和(3)而言，與適格投資品相關(guān)的投資品”。第118A(2)條規(guī)定，在英國(guó)內(nèi)可通過(guò)電子化連接的法定市場(chǎng)被視為運(yùn)營(yíng)于英國(guó)?；谶@些規(guī)定可以看出，英國(guó)總體上保留了原有的行為發(fā)生地標(biāo)準(zhǔn)和投資品關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，但細(xì)化了標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用，例如擬上市的投資品以及與適格投資品相關(guān)的投資品(亦可適用于內(nèi)幕交易規(guī)則。以這一規(guī)定分析開篇的復(fù)雜案例，則D國(guó)、E國(guó)、F國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均對(duì)A國(guó)居民的市場(chǎng)操縱行為具有管轄權(quán)。

表1 Morrison案確立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”的適用

在2011年FSA查處的Swift Trade幌騙交易案中，加拿大公司Swift Trade利用美林證券和彭森金融服務(wù)公司提供的DMA服務(wù)操縱倫敦證券交易所CFDs，被FSA課處罰款800萬(wàn)英鎊。Swift Trade公司不服，先后訴至英國(guó)高等法院、英國(guó)上訴法院。61原告認(rèn)為，CFDs是倫交所上市股票的衍生品，不屬于《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》規(guī)定的適格投資品，因此FSA對(duì)Swift Trade公司的行為不具有管轄權(quán)。上訴法院認(rèn)為，CFDs雖然并不屬于英國(guó)法中的適格投資品，但Swift Trade公司的行為與適格投資品形成了關(guān)聯(lián)——原因是CFDs的訂單是對(duì)特定股票的合同，一旦下單即自動(dòng)交易，Swift Trade公司的行為自然與這些股票構(gòu)成了關(guān)聯(lián)?！啊P(guān)聯(lián)’一詞的語(yǔ)意非常廣泛，但從立法目的來(lái)看卻是故意為之的”。英國(guó)上訴法院在Swift Trade幌騙交易案中的裁判主張也為2015年Da Vinci案所遵循。該案涉及三名匈牙利人利用在賽舌蘭島注冊(cè)的空殼公司對(duì)倫交所CFDs進(jìn)行幌騙交易，經(jīng)FCA向法院申請(qǐng)被處以41萬(wàn)英鎊罰款。62

2. 美國(guó)法中的“交易標(biāo)準(zhǔn)”

(1) Morrison案確立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”

早前，美國(guó)聯(lián)邦證券法律并未指明美國(guó)聯(lián)邦法院對(duì)于跨境交易引起的證券法律糾紛何時(shí)享有管轄權(quán)，證券法的立法資料對(duì)于國(guó)會(huì)在這一方面的立場(chǎng)也著墨較少。美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院在一系列的司法實(shí)踐中先后提出了“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”(effects test)和“行為標(biāo)準(zhǔn)”(conduct test)作為法院對(duì)跨境證券違法行為是否具有“屬物管轄權(quán)”(subject matter jurisdiction)的判斷標(biāo)準(zhǔn)：“行為標(biāo)準(zhǔn)”是看不當(dāng)行為是否發(fā)生在美國(guó)；“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”是看不當(dāng)行為是否對(duì)美國(guó)或美國(guó)公民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響(substantial effect)。632010年6月，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在著名的Morrison v. National Australia Bank案64中提出了判斷美國(guó)《1934年證券交易法》反欺詐通用條款第10(b)條的域外適用標(biāo)準(zhǔn)——“交易標(biāo)準(zhǔn)”(transactional test)：第10(b)條適用于在國(guó)內(nèi)交易所上市證券(Securities Listed on Domestic Exchanges)交易活動(dòng)，以及在國(guó)內(nèi)交易其他證券(Domestic Transactions in Other Securities)。可以下圖來(lái)說(shuō)明“交易標(biāo)準(zhǔn)”下第10(b)條適用方法。

有研究統(tǒng)計(jì)了Morrison案前5年和后5年美國(guó)法院受理的、針對(duì)跨境發(fā)行人提起的證券欺詐集體訴訟數(shù)量，發(fā)現(xiàn)2010年以后證券欺詐集體訴訟數(shù)量略有降低。分析表明，Morrison案進(jìn)一步明確了法院在處理涉外證券案件的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，有助于發(fā)行人有效判斷、衡量跨境發(fā)行的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。65

(2)《多德-弗蘭克法》第929P(b)條

就在Morrison案作出判決后不久，美國(guó)國(guó)會(huì)于2010年7月通過(guò)《多德-弗蘭克法》，其中第929P(b)條增補(bǔ)了《1933年證券法》和《1934年證券交易法》中關(guān)于有關(guān)犯罪和訴訟的管轄權(quán)條款，擴(kuò)張了SEC和美國(guó)法院的域外管轄權(quán)。新條款規(guī)定，對(duì)于下列訴訟或程序，SEC和美國(guó)地區(qū)法院享有管轄權(quán)：(1)即使證券交易在美國(guó)之外發(fā)生并且只涉及外國(guó)投資者，但在美國(guó)境內(nèi)的行為極大地促進(jìn)了違法行為；或者(2)在美國(guó)之外發(fā)生的行為會(huì)對(duì)美國(guó)產(chǎn)生可預(yù)見的實(shí)質(zhì)性影響。

對(duì)于第929P(b)條的立法動(dòng)向，SEC在一些案件中主張?jiān)摋l規(guī)定表明美國(guó)國(guó)會(huì)意圖推翻聯(lián)邦最高法院關(guān)于證券法域外管轄權(quán)的解釋，重新回歸Morrison案前的“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”。66在2017年SEC v. Traffic Monsoon, LLC案67中，美國(guó)猶他聯(lián)邦地區(qū)法院的Jill N.Parrish法官認(rèn)為，從第929P(b)條立法文本、《多德-弗蘭克法》立法過(guò)程等來(lái)看，國(guó)會(huì)引入第929P(b)條的目的是將巡回上訴法院提出并運(yùn)用四十余年的“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”成文法化。在《多德-弗蘭克法》最終版本提交國(guó)會(huì)參眾兩院醞釀之際，美國(guó)聯(lián)邦最高法院以“交易標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)美國(guó)證券法反欺詐條款的域外效力進(jìn)行重新解釋，恰好與國(guó)會(huì)形成錯(cuò)步。但是，“國(guó)會(huì)的立法意圖在于，當(dāng)SEC采取監(jiān)管措施時(shí)，如果符合了‘行為標(biāo)準(zhǔn)’和‘結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)’，則證券交易法第10(b)條、證券法第17(a)條適用于域外的交易”。

(3) 實(shí)踐中第929P(b)條與“交易標(biāo)準(zhǔn)”并行

首先，第929P(b)條不適用于私權(quán)救濟(jì)，因此不能取代“交易標(biāo)準(zhǔn)”。由于“交易標(biāo)準(zhǔn)”主要解決的是反欺詐條款的域外管轄問(wèn)題，且美國(guó)證券法的反欺詐條款除了適用于行政執(zhí)法外，還可用于私權(quán)救濟(jì)，而第929P(b)條主要解決的是行政及司法的域外管轄問(wèn)題，是一條公法規(guī)則，因此第929P(b)條并不足以取代“交易標(biāo)準(zhǔn)”。例如在一些案件中，境外人士就美國(guó)上市公司的違法行為進(jìn)行揭弊繼而遭到上市公司的報(bào)復(fù)，于是援引《薩班斯法》和《多德-弗蘭克法》中有關(guān)內(nèi)部人舉報(bào)的保護(hù)規(guī)則向美國(guó)法院尋求私權(quán)救濟(jì)。在2012年Asadi v. G.E.Energy (USA), LLC案68中，法院認(rèn)為，第929P(b)條賦予了地區(qū)法院域外管轄權(quán)，但也僅限于SEC以及美國(guó)(司法部)采取的強(qiáng)制措施；這一規(guī)定不適用于類似于原告提起的私人救濟(jì)。

其次，法院判決往往需同時(shí)參考“交易標(biāo)準(zhǔn)”及第929P(b)條。比較而言，第929P(b)條擴(kuò)充了SEC的域外管轄權(quán)，而“交易標(biāo)準(zhǔn)”則較為克制，因此在一些案件中SEC及行為人多各自援引有利于自身的管轄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行爭(zhēng)辯。與此同時(shí)，一些審理法官也認(rèn)為第929P(b)條關(guān)于域外管轄的規(guī)定仍然較為模糊，為了避免對(duì)法條的過(guò)度解釋乃至于作出與立法目的相對(duì)立的解釋，因此同時(shí)援引“交易標(biāo)準(zhǔn)”以及“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”解決案件的管轄權(quán)爭(zhēng)議。例如在2013年United States SEC v. A Chi. Convention Ctr., LLC案69中，行為人涉嫌編造虛假信息向投資者推銷其投資項(xiàng)目。審理法官認(rèn)定，行為人誘騙境外投資者購(gòu)買一家芝加哥公司的股票而符合了行為與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又實(shí)施了在美國(guó)推銷證券的行為而符合交易標(biāo)準(zhǔn)。

第三，“交易標(biāo)準(zhǔn)”之下，如何認(rèn)定“在國(guó)內(nèi)交易”是重點(diǎn)。在美國(guó)聯(lián)邦最高法院提出“交易標(biāo)準(zhǔn)”后，一些地區(qū)法院、巡回上訴法院也在一些案件中不斷細(xì)化這一標(biāo)準(zhǔn)的適用，特別是對(duì)何謂“在國(guó)內(nèi)交易其他證券”。比如，美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院在2012年Absolute Activist Value Master Fund Ltd. v. Ficeto案70對(duì)于何謂“在國(guó)內(nèi)交易”作了進(jìn)一步補(bǔ)充：原告應(yīng)當(dāng)證明交易活動(dòng)“在美國(guó)境內(nèi)導(dǎo)致了不可撤銷的責(zé)任或者轉(zhuǎn)讓了所有權(quán)”(either irrevocable liability was incurred or title transferred within the United States)。該案涉及境外基金通過(guò)美國(guó)證券商買賣由美國(guó)公司發(fā)行的證券是否屬于“在國(guó)內(nèi)交易”。在2013年United States v. Martoma案71，美國(guó)紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為涉案ADR在紐約證券交易所交易，繼而“交易合同的形成、所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，以及買方與賣方債權(quán)債務(wù)關(guān)系的發(fā)生都發(fā)生在美國(guó)”，自然符合了“交易標(biāo)準(zhǔn)”下的“在國(guó)內(nèi)交易”。

再以2017年大眾汽車公司虛假陳述侵權(quán)損害賠償案為例。722015年，德國(guó)大眾汽車公司爆發(fā)“排氣門”丑聞。73事件揭露后，在較短時(shí)間內(nèi)德國(guó)大眾汽車公司在美國(guó)發(fā)行的普通股存托憑證由38.03美元跌至28.34美元，優(yōu)先股存托憑證由38.05美元跌至26.16美元。美國(guó)大量存托憑證持有人以大眾公司存在虛假陳述為由，訴至法院請(qǐng)求損害賠償。大眾公司則以該案不符合美國(guó)聯(lián)邦最高法院在Morrison案確立的域外管轄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗辯。審理法院認(rèn)為，大眾公司ADR只在OTC市場(chǎng)交易，因此不符合Morrison案提出的第一項(xiàng)“在國(guó)內(nèi)證券交易所上市證券”標(biāo)準(zhǔn)。但是，作為參與型ADR，大眾公司在ADR發(fā)行過(guò)程中起著積極的促成作用，包括與J.P. Morgan簽訂存托協(xié)議、向SEC提交Form F-6注冊(cè)文件，這些都使得大眾公司ADR與美國(guó)存在充分的關(guān)聯(lián)。此外，大眾公司在其英文網(wǎng)站上依照美國(guó)監(jiān)管規(guī)章的要求進(jìn)行信息披露，大眾公司在美國(guó)的子公司也參與了“排放門”虛假陳述。凡此種種都表明該案符合了Morrison案提出的第二項(xiàng)“在國(guó)內(nèi)交易其他證券”標(biāo)準(zhǔn)。

3. 兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的效果比較

其一，“關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)”與“交易標(biāo)準(zhǔn)”有其共通之處。英國(guó)法中的“關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)”嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)是一種具有外觀主義特點(diǎn)的、對(duì)涉外違法案件是否具有管轄權(quán)的初步判斷，而行為人是否罪成最終仍要看違法行為是否借助于這一“關(guān)聯(lián)”最終“對(duì)交易或交易訂單產(chǎn)生了影響”(effecting transactions or orders to trade)。這與美國(guó)法早期的“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，以及“交易標(biāo)準(zhǔn)”下以行為人是否與案件具有關(guān)聯(lián)作為“國(guó)內(nèi)交易”的判斷要件，在價(jià)值理念與制度目的上是一致的。

其二，證券法域外管轄權(quán)擴(kuò)張符合本國(guó)利益。管轄權(quán)是國(guó)家主權(quán)的具體體現(xiàn)。在涉外案件中，只有該案件處于本國(guó)行政管轄權(quán)、司法管轄權(quán)的控制之下，違法行為才能得到及時(shí)有效地阻卻制止，本國(guó)公民、法人和其他組織利益的保障才具有現(xiàn)實(shí)性。“在國(guó)際上，本國(guó)保護(hù)主義也是一種普遍現(xiàn)象”。74因此，將境外行為人針對(duì)本國(guó)市場(chǎng)、或者雖然不針對(duì)本國(guó)市場(chǎng)但給本國(guó)市場(chǎng)造成了實(shí)質(zhì)性影響的違法行為納入本國(guó)證券法的規(guī)制，符合本國(guó)的利益。然而，證券法域外管轄權(quán)的單邊主義擴(kuò)張，在公法層面容易遭遇到其他國(guó)家和地區(qū)的對(duì)抗，且跨境調(diào)查取證、文書送達(dá)、執(zhí)行等仍然面臨很多現(xiàn)實(shí)困難；在私法層面有可能導(dǎo)致大量與本國(guó)關(guān)聯(lián)不大的糾紛涌至法院，一些境外投資者向本國(guó)法院就境外發(fā)行人的虛假陳述行為尋求救濟(jì)，這在美國(guó)過(guò)去的司法實(shí)踐中不乏先例。75

結(jié)論與建議

借鑒境外市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，本文提出了幾點(diǎn)完善跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱執(zhí)法的建議性思考：

一、推動(dòng)不當(dāng)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)趨同

為了推進(jìn)我國(guó)《證券法》對(duì)內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善，同時(shí)兼具協(xié)調(diào)境內(nèi)外市場(chǎng)不當(dāng)行為認(rèn)定規(guī)則、規(guī)避監(jiān)管套利的目的，有必要借鑒境外相關(guān)的制度經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)不當(dāng)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)趨同。

1. 完善對(duì)內(nèi)幕交易行為的認(rèn)定

在知情人的認(rèn)定方面，英國(guó)的立法將按常理不可能獲得內(nèi)幕信息以及交易行為超出合理預(yù)期的主體納入知情人范圍。在內(nèi)幕交易標(biāo)的證券的界定上，英國(guó)的立法因其統(tǒng)合立法的特點(diǎn)確定了適格投資品的概念，同時(shí)還包括了“適格投資品有關(guān)的投資品”。換言之，利用上市公司的內(nèi)幕信息交易該上市公司股票的衍生品也屬于內(nèi)幕交易。國(guó)內(nèi)有研究將其稱為“‘影子型’內(nèi)幕交易”。76相比較而言，我國(guó)《證券法》第76條對(duì)內(nèi)幕交易標(biāo)的證券僅限于“該公司的證券”，范圍狹窄得多。77借鑒英國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，宜從知情人的認(rèn)定、標(biāo)的證券的界定兩方面對(duì)現(xiàn)行法加以完善。

2. 完善對(duì)市場(chǎng)操縱行為的認(rèn)定

我國(guó)《證券法》第77條列舉的市場(chǎng)操縱行為類型主要包括連續(xù)交易、相對(duì)委托、自我交易三類，同時(shí)規(guī)定了“以其他手段”這一兜底條款。英國(guó)的立法側(cè)重于從行為的基本構(gòu)成要素和行為后果對(duì)市場(chǎng)操縱行為加以界定：第一類是在交易環(huán)節(jié)制造適格投資品的供求、價(jià)格的虛假印象，或者將適格投資品價(jià)格釘在異常、虛假價(jià)格上；第二類是采用欺騙性裝置或者其他騙術(shù)、計(jì)謀影響交易與訂單；第三類是明知消息為虛假消息而故意傳播。借鑒英國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，建議一是將諸如采用算法交易、程序化交易手段操縱市場(chǎng)的行為納入規(guī)制范圍；二是將信息型操縱明確為市場(chǎng)操縱行為；三是在兜底條款中明確市場(chǎng)操縱行為的要素——制造虛假印象、影響或意圖形象證券供求關(guān)系和交易、擾亂市場(chǎng)等。

二、適當(dāng)拓展證券法的域外適用

現(xiàn)行《證券法》的適用范圍限于“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，股票、公司債券和國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券的發(fā)行和交易”，未就證券法的域外效力進(jìn)行明示。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)跨境證券事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，將面臨很大的制度供給不足。例如，中國(guó)公民甲從國(guó)內(nèi)獲得內(nèi)幕信息、在美國(guó)市場(chǎng)上交易存托憑證獲利，該行為直接影響到國(guó)內(nèi)標(biāo)的股票的交易秩序，但依現(xiàn)行法，證監(jiān)會(huì)對(duì)甲的行為難有管轄權(quán)。再比如，美國(guó)公民乙在美國(guó)操縱存托憑證并影響到中國(guó)標(biāo)的股票，中國(guó)投資者也難以依照《證券法》第77條的規(guī)定，向美國(guó)法院尋求救濟(jì)。

解決諸如此類的這些問(wèn)題，一是有必要在《證券法》中對(duì)我國(guó)證券法的域外效力進(jìn)行必要的擴(kuò)張。如有研究者建議的，宜在《證券法》中增加“中華人民共和國(guó)境外的證券發(fā)行和交易行為，違反本法的規(guī)定，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)秩序或投資者合法權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害的，適用本法”。78二是借鑒美國(guó)、英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，引入關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，將與國(guó)內(nèi)證券存在直接關(guān)聯(lián)、其發(fā)行和交易將對(duì)國(guó)內(nèi)證券產(chǎn)生直接影響的境外投資品納入執(zhí)法考量范圍。三是在存托憑證(特別是參與型存托憑證)的存托協(xié)議中約定適用國(guó)內(nèi)法院管轄。

三、完善證券跨境執(zhí)法合作協(xié)調(diào)

1. 證券法中進(jìn)行明確賦權(quán)

現(xiàn)行《證券法》第179條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以和其他國(guó)家或者地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理合作機(jī)制，實(shí)施跨境監(jiān)督管理”。借鑒境外經(jīng)驗(yàn)，宜在目前的規(guī)定上對(duì)合作機(jī)制的內(nèi)容和方式加以細(xì)化，進(jìn)行具體授權(quán)，如規(guī)定境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可向境外機(jī)構(gòu)請(qǐng)求開展某項(xiàng)調(diào)查、請(qǐng)求提供某些信息、申請(qǐng)派員參與境外調(diào)查、根據(jù)境外機(jī)構(gòu)同意將獲取的信息向國(guó)內(nèi)其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)分享等。

2. 建立應(yīng)用于司法協(xié)助的快捷通道

截至2018年2月，證監(jiān)會(huì)已經(jīng)與61個(gè)國(guó)家和地區(qū)的證券(期貨)監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂了67份合作備忘錄?？紤]到MoU機(jī)制缺乏足夠的約束力、存在境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)不積極配合的可能，境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要預(yù)估到利用司法互助協(xié)議開展跨境監(jiān)管合作的可能性，完善相應(yīng)的程序乃至于與國(guó)內(nèi)主管部門協(xié)商建立快速通道，提高向境外主管部門尋求協(xié)助的效率。

四、強(qiáng)化交易所的一線監(jiān)管職能

以“內(nèi)”“外”作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，證券交易所在處置跨境證券違法行為中的作用主要是加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的自律管理，同時(shí)密切與境外交易所的自律管理合作。

1. 落實(shí)交易所一線監(jiān)管賦權(quán)規(guī)定

境外市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)表明，證券交易所作為一線監(jiān)管力量在對(duì)市場(chǎng)不當(dāng)交易行為的識(shí)別、前端處置上發(fā)揮著不可替代的作用。大量跨境內(nèi)幕交易案件和市場(chǎng)操縱案件都是由證券交易所、行業(yè)自律組織最早探測(cè)并報(bào)送監(jiān)管機(jī)構(gòu)作進(jìn)一步處置的。與此同時(shí)，作為法律賦權(quán)的自律管理組織，交易所還可責(zé)令會(huì)員暫停為涉嫌不當(dāng)交易行為的客戶提供市場(chǎng)接入服務(wù)，對(duì)直接參與市場(chǎng)不當(dāng)活動(dòng)或者雖未直接參與但對(duì)客戶不當(dāng)行為未盡必要監(jiān)督義務(wù)的會(huì)員采取懲戒措施，及時(shí)、迅速干預(yù)和阻卻不當(dāng)交易行為的繼續(xù)發(fā)生。在交易所的自律規(guī)則層面——例如倫交所的規(guī)則手冊(cè)(Rule Book)也規(guī)定了交易所會(huì)員對(duì)客戶提交錯(cuò)誤訂單負(fù)有阻卻的責(zé)任(第2101條)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)新修訂的《證券交易所管理辦法》賦予了證券交易所對(duì)重大異常交易賬戶(第42條)以及對(duì)客戶存在重大異常交易情況的會(huì)員的處置權(quán)能(第52條)，為發(fā)揮好交易所對(duì)跨境不當(dāng)交易行為的處置，有必要將前述賦權(quán)規(guī)定做深做細(xì)做實(shí)，增強(qiáng)可操作性。

2. 推進(jìn)境內(nèi)外交易所在一線監(jiān)管上的合作

在以交易所為主導(dǎo)和主要責(zé)任主體推進(jìn)的互聯(lián)互通機(jī)制下，理論上交易所之間可簽訂一線監(jiān)管合作協(xié)議，具體合作內(nèi)容包括交換交叉上市證券的異常交易信息、定期就市場(chǎng)監(jiān)察環(huán)境研討等?，F(xiàn)實(shí)中交易所進(jìn)行一線監(jiān)管合作存在的主要制約因素：一是監(jiān)管職責(zé)有差異。境外交易所并不必然負(fù)有證券法律下的一線監(jiān)管職責(zé)，而更多地扮演著受行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的市場(chǎng)組織的角色，這與我國(guó)《證券法》中明確規(guī)定交易所“組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理”有所不同。換言之，境外交易所與本國(guó)交易所進(jìn)行一線監(jiān)管合作，并不屬于一項(xiàng)必須承擔(dān)的職責(zé)，反而需要進(jìn)行成本上的考量，這可能有礙于境外交易所與本國(guó)交易所達(dá)成監(jiān)管合作協(xié)議。二是權(quán)責(zé)難以對(duì)等。即便是境外交易所有積極的合作意愿，并且雙方訂立了形式上平等的合作協(xié)議，但考慮到本國(guó)資本市場(chǎng)對(duì)外開放程度有限、鮮有境外公司在境內(nèi)上市，因此在后續(xù)的合作中，本國(guó)交易所有可能面臨境外交易所提出的大量針對(duì)本國(guó)公司的信息交換和合作請(qǐng)求，作為純粹的“施助者”而非“受助者”，占用大量監(jiān)管資源。三是立法導(dǎo)向限制。《<證券法(修訂草案)>二次審議稿》提出，未經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門同意，任何單位和個(gè)人不得擅自向境外提供與證券業(yè)務(wù)有關(guān)的文件和資料?；谶@一立法趨向，本國(guó)交易所在與境外交易所進(jìn)行一線監(jiān)管合作時(shí)，相關(guān)合作協(xié)議可能需報(bào)經(jīng)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)、向境外交易所提供的信息可能需向證監(jiān)會(huì)備案。

基于這三點(diǎn)因素，本國(guó)交易所如需與境外交易所進(jìn)行自律管理方面的信息交換和合作，較為穩(wěn)妥的方法或者是由交易所向證監(jiān)會(huì)逐次提出需求，再由證監(jiān)會(huì)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)接洽、索??；或者是以證監(jiān)會(huì)與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂合作備忘錄作為基礎(chǔ)，由證監(jiān)會(huì)制定交易所對(duì)外信息交換和合作的“負(fù)面清單”，對(duì)合作內(nèi)容、頻度等進(jìn)行總體把控。