謝貴春

(上海證券交易所，上海 200120)

與虛假陳述等典型證券違法犯罪行為相比，跨境內(nèi)幕交易與市場(chǎng)操縱的查處更為復(fù)雜和艱難，主要體現(xiàn)為違法犯罪行為發(fā)現(xiàn)難，行為人多在異地開(kāi)設(shè)空殼公司、匿名賬戶(hù)掩護(hù)其真實(shí)身份，且其交易細(xì)節(jié)往往潛藏在數(shù)以?xún)|計(jì)的交易數(shù)據(jù)中，難以準(zhǔn)確探測(cè)發(fā)現(xiàn)；線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)后調(diào)查難，監(jiān)管機(jī)構(gòu)受制于執(zhí)法資源有限、境內(nèi)外法制體系差異、境外機(jī)構(gòu)配合態(tài)度等因素，難以有效調(diào)查取證；調(diào)查后執(zhí)法強(qiáng)制難，在犯罪行為人的引渡、違法財(cái)產(chǎn)的沒(méi)收追繳上存在較大不便。中國(guó)證監(jiān)會(huì)曾于2016年成功查處了首例利用滬港通跨境操縱市場(chǎng)案件1，而隨著境內(nèi)證券市場(chǎng)的開(kāi)放程度不斷加大，我們面臨的跨境執(zhí)法難題也必然更為棘手?；诖?，本文整理了美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)查處的跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱的典型案例，分析了境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)跨境證券執(zhí)法策略，以期為境內(nèi)跨境證券監(jiān)管制度的完善提出建議。

市場(chǎng)不當(dāng)行為的新特征

20世紀(jì)80年代以來(lái)，上市公司全球投融資活動(dòng)愈發(fā)活躍，證券交易策略與交易技術(shù)更加激進(jìn)、復(fù)雜，證券違法犯罪活動(dòng)也隨之出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。在內(nèi)幕交易與市場(chǎng)操縱方面，跨市場(chǎng)、跨境的不當(dāng)行為越來(lái)越多發(fā)，行為人利用空間上的間隔、不同國(guó)家和地區(qū)管轄上的隔離進(jìn)行非法證券活動(dòng)。同時(shí)，專(zhuān)業(yè)化的違法證券活動(dòng)越來(lái)越多，并呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是專(zhuān)業(yè)人士，一些在證券咨詢(xún)、法律、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)從事專(zhuān)業(yè)工作的人士利用工作中獲取的未公開(kāi)信息長(zhǎng)期性地進(jìn)行內(nèi)幕交易；二是專(zhuān)業(yè)技術(shù)，行為人利用黑客手段、利用程序化交易技術(shù)進(jìn)行內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱；三是專(zhuān)門(mén)服務(wù)，一些行為人在境外設(shè)置多個(gè)空殼公司和匿名賬戶(hù)，專(zhuān)門(mén)為其客戶(hù)提供市場(chǎng)操縱的“通道”。

一、跨境內(nèi)幕交易的典型案例

1. 在境內(nèi)獲取內(nèi)幕信息，在境外交易

例如德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局(BaFin)在2010年揭露的一宗內(nèi)幕交易案件中，德國(guó)電信公司(Deutsche Telekom AG)的一名經(jīng)理將該公司尚未公開(kāi)的信息透露給一位朋友，這名經(jīng)理的朋友隨后通過(guò)自己的賬戶(hù)和親友在德國(guó)、盧森堡和瑞士設(shè)立的賬戶(hù)交易德國(guó)電信公司的股票期權(quán)，共獲利240萬(wàn)歐元(約合人民幣1884萬(wàn)元)，其中7萬(wàn)歐元匯入了該名經(jīng)理在盧森堡開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)。2由于盧森堡等一些離岸金融中心極為重視金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶(hù)信息的保密義務(wù)，因此給調(diào)查執(zhí)法增加了很大的難度。

2. 在境內(nèi)獲取內(nèi)幕信息，在境內(nèi)利用境外人士的賬戶(hù)交易

例如美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)于2017年2月披露的一起內(nèi)幕交易案，行為人尹少華利用其實(shí)際控制的五名境外親友的證券賬戶(hù)在Comcast公司宣布收購(gòu)夢(mèng)工廠(chǎng)動(dòng)畫(huà)公司之前大量買(mǎi)入夢(mèng)工廠(chǎng)動(dòng)畫(huà)公司的股票。該收購(gòu)案披露后，夢(mèng)工廠(chǎng)動(dòng)畫(huà)公司的股票上漲了47.3%，尹少華從中獲利2900萬(wàn)美元。3

3. 在境外獲得內(nèi)幕信息，在境內(nèi)交易

例如根據(jù)原英國(guó)金融服務(wù)局(FSA)2010年的披露，一家土耳其石油勘探公司的高管在獲知該公司與一家英國(guó)上市公司的合作項(xiàng)目信息后，交易該英國(guó)上市公司的股票從而獲利。該高管最終被FSA課處罰款96.7萬(wàn)英鎊(約合人民幣860萬(wàn)元)，該罰款總額曾創(chuàng)下FSA歷史上對(duì)個(gè)人罰款的最高記錄。4

4. 在境外獲得內(nèi)幕信息，在境外交易境內(nèi)上市股票衍生品

在2013年SEC v. Madrid& Julio Ugedo一案5中，行為人Madrid原為西班牙桑坦德銀銀行某一研究團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人，在為必和必拓公司提供咨詢(xún)研究服務(wù)中，獲悉了必和必拓公司將并購(gòu)Potash公司的內(nèi)幕信息。必和必拓公司與Potash公司均系紐約證券交易所上市公司。在該案中，行為人并沒(méi)有直接交易前述公司的股票，而是在盧森堡交易了Potash公司股票的衍生品差價(jià)合約(Contracts for Difference，CFDs)。該案后來(lái)訴至美國(guó)紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院，法院最后認(rèn)定行為人Madrid利用內(nèi)幕信息、借助其他第三方購(gòu)買(mǎi)美國(guó)上市公司股票的行為應(yīng)當(dāng)受到美國(guó)證券法律的規(guī)制。6

5. 境外人士獲得境內(nèi)的內(nèi)幕消息，在境外和境內(nèi)同時(shí)交易

與常見(jiàn)內(nèi)幕交易案件具有臨時(shí)性、偶然性特征不同，在一些跨境內(nèi)幕交易案件中，部分行為人利用其提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的便利條件，從事有計(jì)劃的內(nèi)幕交易活動(dòng)(Systematic Insider Trading)。72009年，SEC與加拿大安大略證券委員會(huì)(Ontario Securities Commission)聯(lián)合查處了一起跨境內(nèi)幕交易案。在1994～2008年長(zhǎng)達(dá)14年的時(shí)間里，加拿大人Cornblum利用其在多家法律事務(wù)公司任職的便利，將40宗客戶(hù)并購(gòu)案的價(jià)格敏感信息透露給昔日同窗Grmovsek。Grmovsek則憑借這些內(nèi)幕消息，利用其開(kāi)立在巴哈馬和開(kāi)曼群島等地的空殼公司以及親友名下的賬戶(hù)進(jìn)行股票交易，累積獲利超過(guò)1000萬(wàn)美元。該內(nèi)幕交易案的線(xiàn)索由美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管局(FINRA)發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)INRA的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)識(shí)別出在一些并購(gòu)案中，一些大訂單對(duì)時(shí)點(diǎn)的把握非常精準(zhǔn)，而這些并購(gòu)案中的一個(gè)共同點(diǎn)是由Cornblum任職的法律事務(wù)公司提供法律咨詢(xún)服務(wù)。8

6. 網(wǎng)絡(luò)黑客竊取未公開(kāi)信息獲利

SEC曾在2015年披露一起黑客內(nèi)幕交易案，Ivan Turchynov等三人為烏克蘭人，自2010年來(lái)曾多次入侵位于多倫多和紐約等地的新聞通訊社，竊取包含上市公司未公開(kāi)季報(bào)、年報(bào)信息的新聞報(bào)道超過(guò)10萬(wàn)份，并將這些新聞報(bào)告轉(zhuǎn)賣(mài)給一些市場(chǎng)交易者。據(jù)SEC統(tǒng)計(jì)，30名市場(chǎng)交易者利用這些內(nèi)幕信息獲利超過(guò)1億美元。9除了新聞通訊社外，一些跨國(guó)律師事務(wù)所的服務(wù)器也成為黑客進(jìn)行侵入攻擊的對(duì)象。在2016年12月，美國(guó)紐約南區(qū)聯(lián)邦檢察院和聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)聯(lián)合破獲了一起侵入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)獲取內(nèi)幕信息案，13名行為人因證券欺詐罪、內(nèi)幕交易罪分別獲刑5～20年不等。10

二、跨境市場(chǎng)操縱的典型案例

1. 對(duì)小額股哄抬股價(jià)、拉高倒貨

在小額股市場(chǎng)，哄抬股價(jià)、拉高倒貨(Pump and Dump)是較為常見(jiàn)的市場(chǎng)操縱手法。以Bafin在2011年查處的De Beria案為例。De Beria公司是一家美國(guó)公司，主營(yíng)業(yè)務(wù)在加拿大溫哥華，實(shí)際控制人為兩名澳大利亞人。De Beria公司于2006年同時(shí)在德意志交易所的公開(kāi)市場(chǎng)(Open Market)和美國(guó)的OTC市場(chǎng)上市，上市后成交量低迷。而在2006年5月前后，市場(chǎng)風(fēng)傳De Beria公司有意入股某一哥倫比亞銅礦和某一厄瓜多爾資產(chǎn)。公司實(shí)際控制人Pascal Geraths先后通過(guò)60余篇行情要報(bào)、周刊雜志等宣傳材料大力推薦De Beria公司股票，而未披露其大量持股的事實(shí)。在四個(gè)月的時(shí)間里，De Beria公司的股價(jià)由發(fā)行價(jià)的1.9歐元漲到18.5歐元，而待操縱行為人將手中的股票脫手后，De Beria公司的股價(jià)很快跌至0歐元左右。Bafin估計(jì)，行為人據(jù)此共獲利3840萬(wàn)歐元(約合人民幣3億元)。11

在2011年SEC揭露的Curshen案12中，行為人Curshen在哥斯達(dá)黎加設(shè)立“紅海管理公司”，利用其注冊(cè)在美國(guó)、加拿大等地的大約26家空殼公司和56個(gè)證券賬戶(hù)，為客戶(hù)提供市場(chǎng)操縱服務(wù)。在對(duì)CO2 Tech公司股價(jià)進(jìn)行操縱時(shí)，首先由公司實(shí)際控制人Weinbaum和Zigdon將其擁有的股票托管至紅海管理公司的匿名證券賬戶(hù)中，再由紅海管理公司通過(guò)洗售、對(duì)敲等手法，并配合以Weinbaum和Zigdon的虛假陳述，拉抬CO2 Tech公司股價(jià)，累積獲利超過(guò)7680萬(wàn)美元(約合人民幣4.9億元)。在對(duì)這宗跨境操縱復(fù)雜案件的調(diào)查中，SEC先后請(qǐng)求并收到來(lái)自哥斯達(dá)黎加警方、加拿大不列顛哥倫比亞證券委員會(huì)、以色列證券局、FSA以及倫敦市警方的協(xié)助。

2. 利用黑客手段操控他人賬戶(hù)進(jìn)行市場(chǎng)操縱

在2012年SEC查處的Nagaicevs案13中，拉脫維亞人Nagaicevs利用黑客手段侵入部分大型券商的在線(xiàn)經(jīng)紀(jì)賬戶(hù)，大約實(shí)施了159次操縱活動(dòng)。Nagaicevs的主要操縱手法為：首先在特定的證券上建倉(cāng)，其次利用侵入的賬戶(hù)買(mǎi)入或賣(mài)出前述證券、制造虛假的交易行情，最后在自己的賬戶(hù)中平倉(cāng)獲利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，Nagaicevs大約操縱了104支紐約證券交易所、納斯達(dá)克的證券，獲利超過(guò)87萬(wàn)美元，導(dǎo)致被侵入賬戶(hù)客戶(hù)損失超過(guò)200萬(wàn)美元。該案中，除Nagaicevs之外，Mercury Capital、Richard V. Rizzo等也因向Nagaicevs提供交易接入服務(wù)而受到SEC的處罰。14

澳大利亞證券及投資委員會(huì)(ASIC)也在2016年查處一起黑客市場(chǎng)操縱案。15一名俄羅斯黑客侵入了三家澳大利亞證券公司的若干零售客戶(hù)賬戶(hù)，劫持這些賬戶(hù)在澳大利亞證券交易所的13支小額股票上進(jìn)行操縱活動(dòng)。

3. 進(jìn)行跨境幌騙、堆單操縱

幌騙交易是指行為人在最優(yōu)買(mǎi)價(jià)或賣(mài)價(jià)上下單，縮小證券的價(jià)差，隨后提交反向訂單、與其他投資者成交，并撤銷(xiāo)之前的訂單。堆單交易慣常的操作模式為：行為人在某個(gè)有利價(jià)位上下達(dá)一個(gè)有真實(shí)成交意愿的買(mǎi)/賣(mài)單(真實(shí)訂單)，同時(shí)在市場(chǎng)行情反方向上下達(dá)多個(gè)并不意圖成交的限價(jià)賣(mài)/單(非真訂單)以吸引其他市場(chǎng)參與者注意。當(dāng)市場(chǎng)行情處于上升(下降)時(shí)，堆單操作能夠制造一個(gè)虛假的相反行情，引誘、欺騙其他市場(chǎng)參與者(特別是一些算法交易平臺(tái))，使行為人能夠在相對(duì)較低(較高)的價(jià)位上成交其真實(shí)訂單，而后再撤銷(xiāo)其非真訂單。在一些成熟市場(chǎng)，證券商多向大客戶(hù)提供市場(chǎng)直連服務(wù)(DMA，Direct Market Access)16，而這一服務(wù)也在客觀(guān)上為行為人進(jìn)行跨境幌騙、堆單交易提供了便利。在2011年FSA查處的Swift Trade幌騙交易案中，加拿大公司Swift Trade在全球范圍內(nèi)(不包括英國(guó))組建了包括150個(gè)交易地點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)，利用美林證券和彭森金融服務(wù)公司提供的DMA服務(wù)，操縱倫敦證券交易所CFDs，累積獲利約175萬(wàn)英鎊(約合人民幣1553萬(wàn)元)。FSA最終向Swift Trade課處罰款800萬(wàn)英鎊。17

SEC近年來(lái)也查處了多起跨境幌騙、堆單交易。一是行為人在境外招募交易員操縱境內(nèi)上市的證券，如加拿大人Aleksandr Milrud招募了一批網(wǎng)上交易員，向交易員提供交易賬號(hào)和交易技術(shù)，實(shí)施堆單操縱行為。二是境內(nèi)證券商向境外客戶(hù)提供交易平臺(tái)，明知境外客戶(hù)實(shí)施了操縱行為而不加以阻止，如SEC于2017年3月查處的Lek證券公司一案。在2010年10月～2016年9月間，Lek證券公司最主要的收入來(lái)源客戶(hù)、烏克蘭的Avalon公司以堆單為主要操縱手法，操縱了數(shù)百只在美國(guó)上市的證券，獲利超過(guò)2100萬(wàn)美元。

4. 進(jìn)行跨境高頻交易

由于高頻交易極容易引發(fā)市場(chǎng)動(dòng)蕩，且被認(rèn)為是2010年美國(guó)股市閃崩的罪魁禍?zhǔn)?，因此近年?lái)全球各證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和自律組織均加強(qiáng)了對(duì)高頻交易活動(dòng)的監(jiān)測(cè)監(jiān)管。18在跨境高頻交易監(jiān)管方面，2013年英國(guó)金融行為局(FCA)曾對(duì)一宗案件進(jìn)行處罰。在2011年9月～2011年10月間，行為人Michael Coscia在美國(guó)借助市場(chǎng)直連服務(wù)，利用其編制的算法交易對(duì)英國(guó)境內(nèi)的ICE期貨交易所的多宗原油期貨進(jìn)行操縱。最終FCA向Michael Coscia課處罰款約60萬(wàn)英鎊(約合人民幣531萬(wàn)元)。19對(duì)于Michael Coscia操縱芝加哥期貨交易所的期貨部分，2015年美國(guó)法院認(rèn)定Michael Coscia的行為構(gòu)成了《多德-弗蘭克法》中有關(guān)欺詐和幌騙罪。20

境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)策略

與虛假陳述等典型的證券違法犯罪行為相比，對(duì)跨境內(nèi)幕交易與市場(chǎng)操縱的查處、打擊更為復(fù)雜和艱難。針對(duì)這些難題，境外市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要從四個(gè)方面采取了應(yīng)對(duì)策略。

一、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)，擴(kuò)大違法犯罪活動(dòng)線(xiàn)索來(lái)源

在對(duì)境外參與者針對(duì)本土證券市場(chǎng)進(jìn)行的內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)，信息與線(xiàn)索來(lái)源與慣常的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)察活動(dòng)大體一致，主要包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)察，投資者或金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部人的投訴、舉報(bào)，其他政府機(jī)構(gòu)、自律組織移送的線(xiàn)索，媒體公開(kāi)披露等。21

1. 市場(chǎng)監(jiān)察

為了提升市場(chǎng)監(jiān)察系統(tǒng)的運(yùn)行效率，特別是強(qiáng)化對(duì)高頻交易、算法交易的監(jiān)察，ASIC于2013年推出了新一代的市場(chǎng)監(jiān)察系統(tǒng)MAI(Market Analysis Intelligence)。MAI以算法交易技術(shù)為基礎(chǔ)，能夠進(jìn)行跨市場(chǎng)的、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)分析和處理，能夠顯著提升ASIC對(duì)內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱行為的監(jiān)測(cè)、識(shí)別能力。22近期，新加坡金融監(jiān)管局也提出將強(qiáng)化監(jiān)管科技(SupTech)在市場(chǎng)監(jiān)察中的應(yīng)用，發(fā)揮數(shù)據(jù)分析與模式識(shí)別系統(tǒng)(Data Analytics and Pattern Recognition System)在發(fā)現(xiàn)和識(shí)別市場(chǎng)操縱行為中的作用。23

除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)自建監(jiān)察系統(tǒng)外，另外一類(lèi)市場(chǎng)監(jiān)察信息的獲取和移送依靠交易所等自律組織完成。在德國(guó)，對(duì)不當(dāng)行為的監(jiān)察主要由各交易所承擔(dān)，2016年Bafin共調(diào)查了272件市場(chǎng)操縱案件，其中178件的線(xiàn)索來(lái)自于證券交易所交易監(jiān)察部門(mén)提交的報(bào)告。24在2015年Da Vinci跨境幌騙交易案中，行為人進(jìn)行的幌騙交易最早是由BATS的市場(chǎng)監(jiān)察系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)并向FSA進(jìn)行報(bào)告。252010年股市閃崩以來(lái)，美國(guó)大力推進(jìn)由FINRA主導(dǎo)、各交易所參與建設(shè)的綜合審計(jì)系統(tǒng)(Consolidated Audit Trail，CAT)。CAT系統(tǒng)能夠?qū)⒃瓉?lái)分散在各證券、期貨交易所的交易數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合，使SEC和各自律組織更加高效、集約地進(jìn)行投資者行為研究、復(fù)盤(pán)市場(chǎng)事件、監(jiān)察市場(chǎng)活動(dòng)以及識(shí)別和調(diào)查不當(dāng)行為等。26

2. 可疑活動(dòng)(交易)報(bào)告

圖1 2012～2017年美國(guó)金融機(jī)構(gòu)提交的證券期貨違法線(xiàn)索情況

圖2 2012～2017年美國(guó)證券期貨機(jī)構(gòu)報(bào)告的證券期貨違法線(xiàn)索構(gòu)成

可疑活動(dòng)報(bào)告(Suspicious Activity Reports，SARs)也稱(chēng)為可疑交易報(bào)告(STRs)，是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)就特定大額交易、可疑交易事項(xiàng)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。美國(guó)國(guó)會(huì)1970年通過(guò)了《貨幣與對(duì)外交易報(bào)告法》(俗稱(chēng)“銀行保密法”，Bank Secrecy Act)，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在識(shí)別出金額超過(guò)5000美元、疑似洗錢(qián)等犯罪活動(dòng)后的30天內(nèi)向美國(guó)財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法局(FinCEN)進(jìn)行報(bào)告，不履行該義務(wù)的將同時(shí)受到行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與FinCEN的處罰。2001年《愛(ài)國(guó)者法》第356條進(jìn)一步將可疑活動(dòng)報(bào)告報(bào)告義務(wù)人擴(kuò)大至證券商。272013年4月，F(xiàn)inCEN正式上線(xiàn)BSA電子歸檔系統(tǒng)(BSA E-Filing System)，接收金融機(jī)構(gòu)在線(xiàn)提交的可疑活動(dòng)報(bào)告。根據(jù)FinCEN發(fā)布的指引，一份詳盡的SARs包括填報(bào)人信息、填報(bào)機(jī)構(gòu)信息、可疑活動(dòng)信息等六大類(lèi)、合計(jì)23項(xiàng)內(nèi)容。在“可疑活動(dòng)信息”表內(nèi)列明了“內(nèi)幕交易”“市場(chǎng)操縱/洗售”“職務(wù)侵占”“非法集資”等幾種典型的證券期貨違法行為。28據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年FinCEN共收到證券期貨機(jī)構(gòu)提交的SARs共計(jì)63012份，其中涉及證券期貨違法行為線(xiàn)索4827條(見(jiàn)圖1、圖2)。在收到各類(lèi)信息后，F(xiàn)inCEN對(duì)情報(bào)作進(jìn)一步加工處理，提供給包括SEC在內(nèi)的全美9000余個(gè)授權(quán)執(zhí)法部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)訪(fǎng)問(wèn)。29SEC也在2006年與FinCEN簽訂合作協(xié)議，就信息分享和情報(bào)分析展開(kāi)合作。30

2016年起生效的歐盟《市場(chǎng)濫用規(guī)章》(Market Abuse Regulation，MAR)將專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的可疑交易報(bào)告義務(wù)擴(kuò)大至可疑訂單，要求專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)有合理理由懷疑某一交易或訂單試圖或構(gòu)成了內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。31根據(jù)FCA的披露，MAR實(shí)施以來(lái)2016年下半年收到的可疑交易和訂單報(bào)告(Suspicious Transaction and Order Reports，STORs)數(shù)量就超過(guò)了2015年全年，在數(shù)量結(jié)構(gòu)上以?xún)?nèi)幕交易為主(見(jiàn)圖3)。

3. 投訴/舉報(bào)制度

圖3 2014～2016年FCA收到可疑交易報(bào)告情況

公眾的投訴(Complaints)及內(nèi)部人的舉報(bào)(Whistle blowing)是證券執(zhí)法機(jī)構(gòu)常見(jiàn)的信息來(lái)源。美國(guó)先后通過(guò)《1988年內(nèi)幕交易及證券欺詐執(zhí)法法》(Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act of1988)、《2002年薩班斯法》(Sarbanes-Oxley Act of2002)以及2010年《多德-弗蘭克法》，不斷完善內(nèi)部人舉報(bào)制度。SEC專(zhuān)門(mén)設(shè)立了負(fù)責(zé)舉報(bào)受理和處理的機(jī)構(gòu)，定期公布舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金的發(fā)放情況。根據(jù)SEC向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的舉報(bào)制度運(yùn)行情況報(bào)告，2017財(cái)年SEC共收到各類(lèi)舉報(bào)超過(guò)4400件，其中11%(468件)涉及市場(chǎng)操縱、5%(231件)涉及內(nèi)幕交易。32

其他市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，例如ASIC、Bafin也建立的專(zhuān)門(mén)的投訴/舉報(bào)受理和處理機(jī)制。33Bafin披露其2016年共收到舉報(bào)124件，三分之一與未授權(quán)的證券金融活動(dòng)有關(guān)，并根據(jù)收到的舉報(bào)啟動(dòng)了相應(yīng)的調(diào)查程序。34

二、提升執(zhí)法效率，豐富調(diào)查執(zhí)法的手段和措施

1. 獨(dú)任調(diào)查

法律賦權(quán)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)啟動(dòng)調(diào)查的前提要件。美國(guó)《1934年證券交易法》第21條賦予了SEC廣泛的調(diào)查執(zhí)法權(quán)力，包括酌情決定進(jìn)行調(diào)查，要求特定人員進(jìn)行說(shuō)明，傳喚證人出庭及出示重要的賬簿、信件等文件，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制證人出庭及出示重要的賬簿、信件等文件，向法院起訴、申請(qǐng)禁止令等。SEC制定的監(jiān)管規(guī)章中進(jìn)一步規(guī)定了調(diào)查執(zhí)法程序。35

在決定是否啟動(dòng)一項(xiàng)正式調(diào)查時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要考慮的現(xiàn)實(shí)因素包括：(1)戰(zhàn)略意義，亦即市場(chǎng)不當(dāng)行為的違法情節(jié)程度、對(duì)市場(chǎng)和投資者造成的影響大小。(2)監(jiān)管效益，亦即考慮不當(dāng)行為是否廣泛發(fā)生還是正在進(jìn)行，采取監(jiān)管措施是否能向市場(chǎng)發(fā)出積極信號(hào)，除了正式監(jiān)管手段外是否有其他更合適的處置措施。(3)具體情節(jié)，例如是否屬個(gè)案抑或行為人屬慣犯，證據(jù)是否具有可獲得性。(4)替代措施，亦即如果案件另有主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或者可通過(guò)私人和解加以解決，則監(jiān)管者傾向于不啟動(dòng)正式的調(diào)查。36這些因素決定了在對(duì)內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，受監(jiān)管資源的限制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于辦“大案要案”。如有研究指出的，ASIC更加傾向于調(diào)查刑事性案件，因?yàn)閷?duì)行為人進(jìn)行刑事處罰比進(jìn)行行政處罰更具有顯著影響，且在刑事案件及行政案件中執(zhí)法部門(mén)所負(fù)的舉證責(zé)任相差不多。37同樣地，在一些跨境證券違法案件中，當(dāng)行為人在澳大利亞境外、不當(dāng)行為的后果主要發(fā)生在境外市場(chǎng)而未波及澳大利亞市場(chǎng)時(shí)，ASIC一般不會(huì)積極地查處這些案件。38

2. 聯(lián)合調(diào)查

(1) 報(bào)送犯罪線(xiàn)索

美國(guó)《1934年證券交易法》第24條允許SEC向國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)、公眾公司監(jiān)督委員會(huì)(PCAOB)及自律組織等共享保密信息。SEC制定的執(zhí)法手冊(cè)中專(zhuān)門(mén)規(guī)定了向其他機(jī)構(gòu)非正式移送信息的程序及具體要求。39然而，SEC作為證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其調(diào)查以相對(duì)人的配合為主，雖然可以通過(guò)法院發(fā)送傳票強(qiáng)制當(dāng)事人作證或提供資料，但手段畢竟有限；在處理涉及跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱等證券犯罪案件時(shí)，主要由刑事調(diào)查和司法檢察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，檢調(diào)機(jī)關(guān)可在法院批準(zhǔn)下對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行搜查、扣押和監(jiān)聽(tīng)等。美國(guó)《1934年證券交易法》第21(d)(1)規(guī)定，SEC可以將可能構(gòu)成證券違法行為的證據(jù)傳送給司法部部長(zhǎng)，由司法部部長(zhǎng)酌情決定是否提起刑事訴訟。

德國(guó)《證券交易法》(WpHG)第4條規(guī)定，Bafin應(yīng)當(dāng)將掌握的內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱行為的事實(shí)報(bào)送給德國(guó)檢察機(jī)關(guān)，出于追究刑事責(zé)任之必要，Bafin可以將犯罪嫌疑人或預(yù)期證人的身份信息傳送給檢察機(jī)關(guān)。Bafin對(duì)違法活動(dòng)信息的報(bào)送并不妨礙Bafin繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查、采取行政措施。

(2) 參與刑事調(diào)查

美國(guó)處理證券違法犯罪案件適用所謂平行調(diào)查(Parallel Investigations)，由SEC和聯(lián)邦檢察官依照各自職責(zé)同步進(jìn)行民事/行政和刑事調(diào)查。SEC制定的執(zhí)法手冊(cè)鼓勵(lì)執(zhí)法人員在適當(dāng)時(shí)與檢察機(jī)構(gòu)協(xié)同工作、分享情報(bào)，但需注意民事/行政調(diào)查證據(jù)的獨(dú)立性，對(duì)資料和證言的獲取作出獨(dú)立判斷，以及對(duì)當(dāng)事人就該案是否涉及刑事案件的詢(xún)問(wèn)給予明確告知等。40據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年以來(lái)，大約20%的內(nèi)幕交易案進(jìn)行了平行調(diào)查。41

德國(guó)《證券交易法》第40a條規(guī)定了德國(guó)檢察機(jī)關(guān)在就市場(chǎng)不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)Bafin的參與權(quán)力。主要包括：第一，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查、提起訴訟、作出處罰決定時(shí)均應(yīng)當(dāng)告知Bafin，考慮中止程序時(shí)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取Bafin的意見(jiàn)；第二，Bafin的專(zhuān)業(yè)人員可作為專(zhuān)家參與調(diào)查；第三，在不干擾檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的前提下，Bafin可向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)查閱案卷。

3. 凍結(jié)財(cái)產(chǎn)

在跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱案件的調(diào)查中，為了防止境外行為人繼續(xù)從事違法活動(dòng)、轉(zhuǎn)移不當(dāng)所得，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要向法院申請(qǐng)臨時(shí)限制令(Temporary Restraining Order，TRO)凍結(jié)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)。42在1990年SEC v.Unifund Sal案43中，一家黎巴嫩的投資公司和一家巴拿馬的投資公司涉嫌在某一美國(guó)上市公司并購(gòu)案中進(jìn)行內(nèi)幕交易，被SEC調(diào)查。SEC向聯(lián)邦地區(qū)法院申請(qǐng)臨時(shí)限制令凍結(jié)前述公司的財(cái)產(chǎn)，獲得法院支持。其后當(dāng)事人又上訴至美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院。上訴法院肯定了美國(guó)法院對(duì)該案件具有管轄權(quán)，重申了“行為后果”作為判斷法院是否具有管轄權(quán)的要件，認(rèn)為內(nèi)幕交易行為無(wú)疑對(duì)美國(guó)上市公司的美國(guó)股東產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。44在2017年SEC v. Lek案45中，SEC向法院申請(qǐng)凍結(jié)涉嫌跨境市場(chǎng)操縱的烏克蘭公司Avalon的財(cái)產(chǎn)，亦獲得法院的支持。

在2015年FCA v Da Vinci案46中，三名匈牙利人利用在非洲賽舌蘭注冊(cè)的空殼公司、借助DMA交易通道，對(duì)倫交所CFDs進(jìn)行幌騙交易。FCA先行凍結(jié)了該公司賬戶(hù)中的46萬(wàn)英鎊的存款，隨后在法院提起罰沒(méi)訴訟并獲得法院支持。

三、擴(kuò)寬執(zhí)法邊界，善用境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管資源

對(duì)于跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱行為，境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)受?chē)?guó)家主權(quán)約束，難以直接前往境外進(jìn)行調(diào)查取證，因此需要境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)協(xié)助。為了確立合作的對(duì)等原則、明確合作的方式和內(nèi)容，美國(guó)等一些國(guó)家從20世紀(jì)90年代起陸續(xù)完善其證券法律，建立國(guó)際證券監(jiān)管合作法律框架，主要內(nèi)容包括境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可應(yīng)境外機(jī)構(gòu)請(qǐng)求進(jìn)行境內(nèi)調(diào)查，對(duì)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的信息予以保密，對(duì)違反境外證券法律的證券商進(jìn)行處置等。47

1. 雙邊信息交換與合作機(jī)制

(1) 國(guó)內(nèi)法規(guī)定的合作機(jī)制

德國(guó)《證券交易法》第7條規(guī)定了Bafin與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，這一機(jī)制主要面向歐盟成員國(guó)和《歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定》其他締約國(guó)。Bafin對(duì)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)助方式包括：根據(jù)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)請(qǐng)求禁止或暫停境內(nèi)市場(chǎng)的交易；根據(jù)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)請(qǐng)求開(kāi)展調(diào)查，并傳遞調(diào)查信息；允許境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員參與Bafin進(jìn)行的調(diào)查。相應(yīng)地，Bafin也可請(qǐng)求境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)、必要的調(diào)查和信息傳遞，請(qǐng)求允許其工作人員參與調(diào)查，請(qǐng)求允許Bafin在境外開(kāi)展調(diào)查并聘請(qǐng)審計(jì)師或?qū)＜?。?duì)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外設(shè)置的分支機(jī)構(gòu)的調(diào)查，只需事先通知境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)即可。Bafin認(rèn)為有必要，且經(jīng)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意，可將從境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得的信息通報(bào)給德國(guó)聯(lián)邦中央銀行、反壟斷機(jī)構(gòu)。2016年，Bafin在113件市場(chǎng)操縱案件的調(diào)查中與23個(gè)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)展了合作，亦有14個(gè)國(guó)家或地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在42件案件中曾尋求Bafin的協(xié)助。48

英國(guó)《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》就跨境合作進(jìn)行了規(guī)定。一是根據(jù)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)請(qǐng)求，F(xiàn)CA可就特定事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)要求境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)必要的調(diào)查費(fèi)用，可允許境外機(jī)構(gòu)參與與調(diào)查有關(guān)的會(huì)談等(第169條)。二是FCA可與境外與之職能相類(lèi)似或承擔(dān)防止或偵查金融犯罪相關(guān)的職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，合作方式包括共享FCA不禁止披露的信息(第354條)。美國(guó)《1934年證券交易法》第21(a)(2)條也賦予了SEC協(xié)助境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)能。SEC可酌情進(jìn)行其認(rèn)為對(duì)與收集和請(qǐng)求援助相關(guān)的信息、證據(jù)所需的調(diào)查，且可不考慮請(qǐng)求事項(xiàng)是否亦違反了美國(guó)的法律。SEC在決定是否提供前述援助時(shí)，需要考慮的因素包括境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否同意對(duì)SEC進(jìn)行互惠援助、是否會(huì)損害本國(guó)公共利益。

(2) 相對(duì)彈性的MoU機(jī)制

通過(guò)簽訂諒解備忘錄(MoU)開(kāi)展雙邊合作(Bilateral cooperation)有助于擴(kuò)展監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱行為的執(zhí)法空間。與其他類(lèi)似的合作機(jī)制相比，MoU機(jī)制是一種約束力較弱的合作方式，使不同國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以相互交換信息、提供協(xié)助。也正因?yàn)樽鳛檐浄C(jī)制具有較強(qiáng)這一靈活性，MoU已經(jīng)成為跨國(guó)證券監(jiān)管合作的重要手段。49不過(guò)，MoU機(jī)制發(fā)揮作用仍然有限?？陀^(guān)層面，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力受到國(guó)內(nèi)法的約束，例如不能對(duì)相對(duì)人采取監(jiān)聽(tīng)、監(jiān)察以及限制人身自由等措施，在對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)、查封上也有很大的不同。50主觀(guān)層面，MoU僅僅表達(dá)了簽訂雙方進(jìn)行合作的意向，而非正式的、具有約束力的協(xié)議。例如1994年中國(guó)證監(jiān)會(huì)與SEC簽訂的《中美證券合作、磋商及技術(shù)援助的諒解備忘錄》中確立的一項(xiàng)原則即是“本諒解備忘錄陳述主管機(jī)構(gòu)的意向，但是不構(gòu)成有約束力的國(guó)際法律義務(wù)”。因此當(dāng)境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)求時(shí)，能否如愿仍然取決于境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作態(tài)度。51受前述主客觀(guān)因素的影響，當(dāng)MoU機(jī)制難以奏效時(shí)，需要尋求更高層面的合作機(jī)制。

(3) 具有約束力的MLAT機(jī)制

司法互助協(xié)定(MLAT)的簽訂有助于提升簽約雙方在送達(dá)文書(shū)、移交文件、調(diào)取證據(jù)方面開(kāi)展跨境合作的廣度和深度。美國(guó)1986年Santa Fe案涉及境外行為人借助瑞士銀行賬戶(hù)、利用Santa Fe公司并購(gòu)案的未公開(kāi)信息進(jìn)行內(nèi)幕交易。SEC先行對(duì)行為人境內(nèi)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)，而在向瑞士銀行索取行為人的賬戶(hù)信息時(shí)則被瑞士銀行援引瑞士銀行保密法拒絕。隨后，SEC依據(jù)美國(guó)與瑞士于1977年簽訂的司法互助協(xié)議，先后兩次向瑞士司法機(jī)關(guān)請(qǐng)求提供行為人的賬戶(hù)信息最終獲得瑞士法院的支持。1986年2月，前述不法行為人最終與SEC達(dá)成和解協(xié)議，繳納了780萬(wàn)美元的罰款。52

根據(jù)外交部披露，截至2017年2月我國(guó)已與70個(gè)國(guó)家締結(jié)司法協(xié)助條約、資產(chǎn)返還和分享協(xié)定、引渡條約和打擊“三股勢(shì)力”協(xié)定共135項(xiàng)，其中108項(xiàng)業(yè)已生效。532015年8月29日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)和大不列顛及北愛(ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)關(guān)于刑事司法協(xié)助的條約》。根據(jù)該條約，中英雙方可在刑事偵查、起訴和審判程序中相互提供最廣泛的司法協(xié)助，包括限制、凍結(jié)、扣押和沒(méi)收犯罪所得和犯罪工具。54在就跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱的刑事案件進(jìn)行偵查且需英國(guó)提供司法協(xié)助時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)內(nèi)的中央機(jī)關(guān)(司法部和公安部)向英國(guó)的中央機(jī)關(guān)(內(nèi)閣大臣)發(fā)出請(qǐng)求，且應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的程序要件，特別是協(xié)助請(qǐng)求應(yīng)根據(jù)案件特點(diǎn)提供足夠的信息，以便英國(guó)對(duì)該請(qǐng)求的可接受性進(jìn)行審查并使其協(xié)助活動(dòng)符合我國(guó)辦案機(jī)關(guān)的要求。

2. 多邊信息交換與合作機(jī)制

(1) 交易所層面的信息共享

跨市場(chǎng)監(jiān)察集團(tuán)(Intermarket Surveillance Group，ISG)成立于1981年，截至目前共有成員55個(gè)，主要為美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家和地區(qū)的證券期貨交易所以及少量證券行業(yè)自律組織(如FINRA)、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如ASIC)。55該組織成立初衷是為了向成員提供合作框架，推進(jìn)交易所在防制市場(chǎng)操縱等市場(chǎng)濫用行為時(shí)的合作與信息共享。ISG的協(xié)議規(guī)定，成員應(yīng)當(dāng)按實(shí)際需要向其他成員提出信息共享，且遵守信息保密義務(wù)、僅將該信息用于監(jiān)管目的。

(2) 區(qū)域性及全球性多邊合作機(jī)制

早在1999年，歐洲證券及市場(chǎng)管理局(ESMA)的前身——?dú)W洲證券監(jiān)管委員會(huì)已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)歐盟成員國(guó)之間涉及證券活動(dòng)的信息交換與協(xié)助，制定了《對(duì)證券活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管和信息交換的多邊諒解備忘錄》。56該合作機(jī)制下，成員國(guó)之間的合作內(nèi)容包括就內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等違法行為，中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等進(jìn)行信息交換和監(jiān)管合作。2001年“9·11事件”之后，全球?qū)鹑谑袌?chǎng)可能被用作恐怖融資的擔(dān)憂(yōu)日漸升溫。針對(duì)這種情況，國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目小組，研究推進(jìn)各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作。2002年，IOSCO正式發(fā)布了《關(guān)于磋商、合作與信息交換的多邊諒解備忘錄》。57其中列舉的合作內(nèi)容包括向境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)/提供證券、衍生產(chǎn)品交易相關(guān)的資金、資產(chǎn)記錄以及實(shí)際控制人等信息，自愿或強(qiáng)制得到個(gè)人陳述，就境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)涉及內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱、虛假陳述和其他證券欺詐或操縱行為的請(qǐng)求提供協(xié)助等。中國(guó)證監(jiān)會(huì)已于2007年加入該多邊諒解備忘錄。

四、明確法律效力，明示本國(guó)證券法域外管轄權(quán)

證券法域外管轄問(wèn)題指向的是在涉外證券法案件中應(yīng)以何種標(biāo)準(zhǔn)確定管轄權(quán)的歸屬，特別是明確本國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否有權(quán)對(duì)境外行為人的不法活動(dòng)進(jìn)行查處。比如，在一些復(fù)雜的跨國(guó)證券違法案件中，A國(guó)居民可能在B國(guó)注冊(cè)空殼公司、在C國(guó)開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)，在D國(guó)境內(nèi)利用E國(guó)證券商提供的市場(chǎng)直連服務(wù)(DMA)對(duì)E國(guó)交易所上市的某存托憑證——該存托憑證標(biāo)的股票為F國(guó)交易所上市的普通股——進(jìn)行操縱，擾亂了E國(guó)、F國(guó)的證券市場(chǎng)。在此類(lèi)案件中，依靠單一的屬人管轄原則或者屬地管轄原則都不能為E國(guó)或者F國(guó)證券執(zhí)法機(jī)關(guān)提供足夠的管轄權(quán)支撐，因而需要在立法或司法中對(duì)原有的管轄原則進(jìn)行“技術(shù)性拓展”。

1. 英國(guó)法中的“關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)”

(1) 2000年的立法

英國(guó)在20世紀(jì)80年代制定的幾部金融法——如《1985年公司證券(內(nèi)幕交易)法》《1986年金融服務(wù)法》——對(duì)于內(nèi)幕交易、虛假陳述的規(guī)制顯然具有明顯的屬地管轄特點(diǎn)。例如，內(nèi)幕交易行為指向受認(rèn)許證券交易所上市的證券，虛假陳述的行為應(yīng)當(dāng)發(fā)生在英國(guó)或者陳述的內(nèi)容來(lái)自于英國(guó)?！?000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第118條規(guī)定，該法對(duì)市場(chǎng)濫用行為的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)為該行為“(a)在聯(lián)合王國(guó)發(fā)生；或(b)與在聯(lián)合王國(guó)境內(nèi)或在聯(lián)合王國(guó)可通過(guò)電子手段進(jìn)入且適用本條規(guī)定的市場(chǎng)上進(jìn)行交易的適格投資品有關(guān)”。依文義解釋?zhuān)?a)項(xiàng)確立的是行為發(fā)生地標(biāo)準(zhǔn)，即一般意義上的屬地管轄權(quán)；(b)項(xiàng)確立的是投資品關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，亦即不當(dāng)行為發(fā)生在英國(guó)境外但與英國(guó)市場(chǎng)的投資品相關(guān)，或者是發(fā)生在英國(guó)境內(nèi)而連接至境外市場(chǎng)。

2006年的Jabre案充分體現(xiàn)了英國(guó)法院如何適用這一標(biāo)準(zhǔn)。三井住友金融集團(tuán)(SMFG)的普通股在日本東京交易所上市，并在倫敦證券交易所非電子化報(bào)價(jià)系統(tǒng)SEAQ上掛牌。行為人Philippe Jabre為對(duì)沖基金GLG的基金經(jīng)理。2003年P(guān)hilippe Jabre在知悉SMFG將發(fā)行可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股的內(nèi)幕消息后，在市場(chǎng)上借券做空SMFG的股票，最終被英國(guó)金融服務(wù)管理局(FSA)處以75萬(wàn)英鎊的罰款。58Philippe Jabre不服，訴至金融服務(wù)與市場(chǎng)法庭，主張SMFG的股票雖然在倫交所SEAQ上掛牌，但做空行為最終發(fā)生在東京市場(chǎng)，因此不適用英國(guó)法的管轄。59

審理法官肯定了SMFG的股票屬于《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》規(guī)制的適格投資品、倫交所SEAQ屬于受規(guī)制的交易市場(chǎng)。市場(chǎng)濫用行為，無(wú)論發(fā)生在何處，只要與英國(guó)市場(chǎng)有關(guān)聯(lián)，就適用第118條的規(guī)定。對(duì)SMFG的股票的內(nèi)幕交易行為，破壞了全球市場(chǎng)對(duì)SMFG股票的信心，對(duì)英國(guó)市場(chǎng)與相關(guān)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了影響，F(xiàn)SA有權(quán)防制就其監(jiān)管范圍內(nèi)股票進(jìn)行的濫用行為。審理法官同時(shí)認(rèn)為，如果按照原告所爭(zhēng)辯的、濫用行為必須與倫敦市場(chǎng)上交易的實(shí)際股票相關(guān)，則當(dāng)某一行為人在倫敦獲得內(nèi)幕信息而在全球其他未受英國(guó)法規(guī)制的市場(chǎng)交易，最終卻不受法律規(guī)制，這與議會(huì)的立法目的不相符，也是極其荒謬的。60

(2) 2005年的修正

英國(guó)于2005年修正了《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》中有關(guān)的市場(chǎng)濫用行為規(guī)制規(guī)則。首先是通過(guò)第118(2)-(4)條、第118(5)(6)條，進(jìn)一步明確了內(nèi)幕交易行為及市場(chǎng)操縱的構(gòu)成要件，其次是細(xì)化了市場(chǎng)濫用行為的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)(第118A條)。第118A(1)條規(guī)定該法對(duì)市場(chǎng)濫用行為的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)為該行為“(a)發(fā)生在英國(guó)，或者；(b)與下列相關(guān)——(i)獲許在坐落于或者運(yùn)營(yíng)于英國(guó)的法定市場(chǎng)上交易的適格投資品；(ii)已經(jīng)申請(qǐng)?jiān)谇笆龇ǘㄊ袌?chǎng)上交易的適格投資品；(iii)就第118條(2)和(3)而言，與適格投資品相關(guān)的投資品”。第118A(2)條規(guī)定，在英國(guó)內(nèi)可通過(guò)電子化連接的法定市場(chǎng)被視為運(yùn)營(yíng)于英國(guó)?；谶@些規(guī)定可以看出，英國(guó)總體上保留了原有的行為發(fā)生地標(biāo)準(zhǔn)和投資品關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，但細(xì)化了標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用，例如擬上市的投資品以及與適格投資品相關(guān)的投資品(亦可適用于內(nèi)幕交易規(guī)則。以這一規(guī)定分析開(kāi)篇的復(fù)雜案例，則D國(guó)、E國(guó)、F國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均對(duì)A國(guó)居民的市場(chǎng)操縱行為具有管轄權(quán)。

表1 Morrison案確立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”的適用

在2011年FSA查處的Swift Trade幌騙交易案中，加拿大公司Swift Trade利用美林證券和彭森金融服務(wù)公司提供的DMA服務(wù)操縱倫敦證券交易所CFDs，被FSA課處罰款800萬(wàn)英鎊。Swift Trade公司不服，先后訴至英國(guó)高等法院、英國(guó)上訴法院。61原告認(rèn)為，CFDs是倫交所上市股票的衍生品，不屬于《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》規(guī)定的適格投資品，因此FSA對(duì)Swift Trade公司的行為不具有管轄權(quán)。上訴法院認(rèn)為，CFDs雖然并不屬于英國(guó)法中的適格投資品，但Swift Trade公司的行為與適格投資品形成了關(guān)聯(lián)——原因是CFDs的訂單是對(duì)特定股票的合同，一旦下單即自動(dòng)交易，Swift Trade公司的行為自然與這些股票構(gòu)成了關(guān)聯(lián)?！啊P(guān)聯(lián)’一詞的語(yǔ)意非常廣泛，但從立法目的來(lái)看卻是故意為之的”。英國(guó)上訴法院在Swift Trade幌騙交易案中的裁判主張也為2015年Da Vinci案所遵循。該案涉及三名匈牙利人利用在賽舌蘭島注冊(cè)的空殼公司對(duì)倫交所CFDs進(jìn)行幌騙交易，經(jīng)FCA向法院申請(qǐng)被處以41萬(wàn)英鎊罰款。62

2. 美國(guó)法中的“交易標(biāo)準(zhǔn)”

(1) Morrison案確立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”

早前，美國(guó)聯(lián)邦證券法律并未指明美國(guó)聯(lián)邦法院對(duì)于跨境交易引起的證券法律糾紛何時(shí)享有管轄權(quán)，證券法的立法資料對(duì)于國(guó)會(huì)在這一方面的立場(chǎng)也著墨較少。美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院在一系列的司法實(shí)踐中先后提出了“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”(effects test)和“行為標(biāo)準(zhǔn)”(conduct test)作為法院對(duì)跨境證券違法行為是否具有“屬物管轄權(quán)”(subject matter jurisdiction)的判斷標(biāo)準(zhǔn)：“行為標(biāo)準(zhǔn)”是看不當(dāng)行為是否發(fā)生在美國(guó)；“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”是看不當(dāng)行為是否對(duì)美國(guó)或美國(guó)公民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響(substantial effect)。632010年6月，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在著名的Morrison v. National Australia Bank案64中提出了判斷美國(guó)《1934年證券交易法》反欺詐通用條款第10(b)條的域外適用標(biāo)準(zhǔn)——“交易標(biāo)準(zhǔn)”(transactional test)：第10(b)條適用于在國(guó)內(nèi)交易所上市證券(Securities Listed on Domestic Exchanges)交易活動(dòng)，以及在國(guó)內(nèi)交易其他證券(Domestic Transactions in Other Securities)?？梢韵聢D來(lái)說(shuō)明“交易標(biāo)準(zhǔn)”下第10(b)條適用方法。

有研究統(tǒng)計(jì)了Morrison案前5年和后5年美國(guó)法院受理的、針對(duì)跨境發(fā)行人提起的證券欺詐集體訴訟數(shù)量，發(fā)現(xiàn)2010年以后證券欺詐集體訴訟數(shù)量略有降低。分析表明，Morrison案進(jìn)一步明確了法院在處理涉外證券案件的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，有助于發(fā)行人有效判斷、衡量跨境發(fā)行的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。65

(2)《多德-弗蘭克法》第929P(b)條

就在Morrison案作出判決后不久，美國(guó)國(guó)會(huì)于2010年7月通過(guò)《多德-弗蘭克法》，其中第929P(b)條增補(bǔ)了《1933年證券法》和《1934年證券交易法》中關(guān)于有關(guān)犯罪和訴訟的管轄權(quán)條款，擴(kuò)張了SEC和美國(guó)法院的域外管轄權(quán)。新條款規(guī)定，對(duì)于下列訴訟或程序，SEC和美國(guó)地區(qū)法院享有管轄權(quán)：(1)即使證券交易在美國(guó)之外發(fā)生并且只涉及外國(guó)投資者，但在美國(guó)境內(nèi)的行為極大地促進(jìn)了違法行為；或者(2)在美國(guó)之外發(fā)生的行為會(huì)對(duì)美國(guó)產(chǎn)生可預(yù)見(jiàn)的實(shí)質(zhì)性影響。

對(duì)于第929P(b)條的立法動(dòng)向，SEC在一些案件中主張?jiān)摋l規(guī)定表明美國(guó)國(guó)會(huì)意圖推翻聯(lián)邦最高法院關(guān)于證券法域外管轄權(quán)的解釋?zhuān)匦禄貧wMorrison案前的“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”。66在2017年SEC v. Traffic Monsoon, LLC案67中，美國(guó)猶他聯(lián)邦地區(qū)法院的Jill N.Parrish法官認(rèn)為，從第929P(b)條立法文本、《多德-弗蘭克法》立法過(guò)程等來(lái)看，國(guó)會(huì)引入第929P(b)條的目的是將巡回上訴法院提出并運(yùn)用四十余年的“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”成文法化。在《多德-弗蘭克法》最終版本提交國(guó)會(huì)參眾兩院醞釀之際，美國(guó)聯(lián)邦最高法院以“交易標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)美國(guó)證券法反欺詐條款的域外效力進(jìn)行重新解釋?zhuān)『门c國(guó)會(huì)形成錯(cuò)步。但是，“國(guó)會(huì)的立法意圖在于，當(dāng)SEC采取監(jiān)管措施時(shí)，如果符合了‘行為標(biāo)準(zhǔn)’和‘結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)’，則證券交易法第10(b)條、證券法第17(a)條適用于域外的交易”。

(3) 實(shí)踐中第929P(b)條與“交易標(biāo)準(zhǔn)”并行

首先，第929P(b)條不適用于私權(quán)救濟(jì)，因此不能取代“交易標(biāo)準(zhǔn)”。由于“交易標(biāo)準(zhǔn)”主要解決的是反欺詐條款的域外管轄問(wèn)題，且美國(guó)證券法的反欺詐條款除了適用于行政執(zhí)法外，還可用于私權(quán)救濟(jì)，而第929P(b)條主要解決的是行政及司法的域外管轄問(wèn)題，是一條公法規(guī)則，因此第929P(b)條并不足以取代“交易標(biāo)準(zhǔn)”。例如在一些案件中，境外人士就美國(guó)上市公司的違法行為進(jìn)行揭弊繼而遭到上市公司的報(bào)復(fù)，于是援引《薩班斯法》和《多德-弗蘭克法》中有關(guān)內(nèi)部人舉報(bào)的保護(hù)規(guī)則向美國(guó)法院尋求私權(quán)救濟(jì)。在2012年Asadi v. G.E.Energy (USA), LLC案68中，法院認(rèn)為，第929P(b)條賦予了地區(qū)法院域外管轄權(quán)，但也僅限于SEC以及美國(guó)(司法部)采取的強(qiáng)制措施；這一規(guī)定不適用于類(lèi)似于原告提起的私人救濟(jì)。

其次，法院判決往往需同時(shí)參考“交易標(biāo)準(zhǔn)”及第929P(b)條。比較而言，第929P(b)條擴(kuò)充了SEC的域外管轄權(quán)，而“交易標(biāo)準(zhǔn)”則較為克制，因此在一些案件中SEC及行為人多各自援引有利于自身的管轄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行爭(zhēng)辯。與此同時(shí)，一些審理法官也認(rèn)為第929P(b)條關(guān)于域外管轄的規(guī)定仍然較為模糊，為了避免對(duì)法條的過(guò)度解釋乃至于作出與立法目的相對(duì)立的解釋?zhuān)虼送瑫r(shí)援引“交易標(biāo)準(zhǔn)”以及“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”解決案件的管轄權(quán)爭(zhēng)議。例如在2013年United States SEC v. A Chi. Convention Ctr., LLC案69中，行為人涉嫌編造虛假信息向投資者推銷(xiāo)其投資項(xiàng)目。審理法官認(rèn)定，行為人誘騙境外投資者購(gòu)買(mǎi)一家芝加哥公司的股票而符合了行為與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又實(shí)施了在美國(guó)推銷(xiāo)證券的行為而符合交易標(biāo)準(zhǔn)。

第三，“交易標(biāo)準(zhǔn)”之下，如何認(rèn)定“在國(guó)內(nèi)交易”是重點(diǎn)。在美國(guó)聯(lián)邦最高法院提出“交易標(biāo)準(zhǔn)”后，一些地區(qū)法院、巡回上訴法院也在一些案件中不斷細(xì)化這一標(biāo)準(zhǔn)的適用，特別是對(duì)何謂“在國(guó)內(nèi)交易其他證券”。比如，美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院在2012年Absolute Activist Value Master Fund Ltd. v. Ficeto案70對(duì)于何謂“在國(guó)內(nèi)交易”作了進(jìn)一步補(bǔ)充：原告應(yīng)當(dāng)證明交易活動(dòng)“在美國(guó)境內(nèi)導(dǎo)致了不可撤銷(xiāo)的責(zé)任或者轉(zhuǎn)讓了所有權(quán)”(either irrevocable liability was incurred or title transferred within the United States)。該案涉及境外基金通過(guò)美國(guó)證券商買(mǎi)賣(mài)由美國(guó)公司發(fā)行的證券是否屬于“在國(guó)內(nèi)交易”。在2013年United States v. Martoma案71，美國(guó)紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為涉案ADR在紐約證券交易所交易，繼而“交易合同的形成、所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，以及買(mǎi)方與賣(mài)方債權(quán)債務(wù)關(guān)系的發(fā)生都發(fā)生在美國(guó)”，自然符合了“交易標(biāo)準(zhǔn)”下的“在國(guó)內(nèi)交易”。

再以2017年大眾汽車(chē)公司虛假陳述侵權(quán)損害賠償案為例。722015年，德國(guó)大眾汽車(chē)公司爆發(fā)“排氣門(mén)”丑聞。73事件揭露后，在較短時(shí)間內(nèi)德國(guó)大眾汽車(chē)公司在美國(guó)發(fā)行的普通股存托憑證由38.03美元跌至28.34美元，優(yōu)先股存托憑證由38.05美元跌至26.16美元。美國(guó)大量存托憑證持有人以大眾公司存在虛假陳述為由，訴至法院請(qǐng)求損害賠償。大眾公司則以該案不符合美國(guó)聯(lián)邦最高法院在Morrison案確立的域外管轄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗辯。審理法院認(rèn)為，大眾公司ADR只在OTC市場(chǎng)交易，因此不符合Morrison案提出的第一項(xiàng)“在國(guó)內(nèi)證券交易所上市證券”標(biāo)準(zhǔn)。但是，作為參與型ADR，大眾公司在ADR發(fā)行過(guò)程中起著積極的促成作用，包括與J.P. Morgan簽訂存托協(xié)議、向SEC提交Form F-6注冊(cè)文件，這些都使得大眾公司ADR與美國(guó)存在充分的關(guān)聯(lián)。此外，大眾公司在其英文網(wǎng)站上依照美國(guó)監(jiān)管規(guī)章的要求進(jìn)行信息披露，大眾公司在美國(guó)的子公司也參與了“排放門(mén)”虛假陳述。凡此種種都表明該案符合了Morrison案提出的第二項(xiàng)“在國(guó)內(nèi)交易其他證券”標(biāo)準(zhǔn)。

3. 兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的效果比較

其一，“關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)”與“交易標(biāo)準(zhǔn)”有其共通之處。英國(guó)法中的“關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)”嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)是一種具有外觀(guān)主義特點(diǎn)的、對(duì)涉外違法案件是否具有管轄權(quán)的初步判斷，而行為人是否罪成最終仍要看違法行為是否借助于這一“關(guān)聯(lián)”最終“對(duì)交易或交易訂單產(chǎn)生了影響”(effecting transactions or orders to trade)。這與美國(guó)法早期的“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，以及“交易標(biāo)準(zhǔn)”下以行為人是否與案件具有關(guān)聯(lián)作為“國(guó)內(nèi)交易”的判斷要件，在價(jià)值理念與制度目的上是一致的。

其二，證券法域外管轄權(quán)擴(kuò)張符合本國(guó)利益。管轄權(quán)是國(guó)家主權(quán)的具體體現(xiàn)。在涉外案件中，只有該案件處于本國(guó)行政管轄權(quán)、司法管轄權(quán)的控制之下，違法行為才能得到及時(shí)有效地阻卻制止，本國(guó)公民、法人和其他組織利益的保障才具有現(xiàn)實(shí)性?！霸趪?guó)際上，本國(guó)保護(hù)主義也是一種普遍現(xiàn)象”。74因此，將境外行為人針對(duì)本國(guó)市場(chǎng)、或者雖然不針對(duì)本國(guó)市場(chǎng)但給本國(guó)市場(chǎng)造成了實(shí)質(zhì)性影響的違法行為納入本國(guó)證券法的規(guī)制，符合本國(guó)的利益。然而，證券法域外管轄權(quán)的單邊主義擴(kuò)張，在公法層面容易遭遇到其他國(guó)家和地區(qū)的對(duì)抗，且跨境調(diào)查取證、文書(shū)送達(dá)、執(zhí)行等仍然面臨很多現(xiàn)實(shí)困難；在私法層面有可能導(dǎo)致大量與本國(guó)關(guān)聯(lián)不大的糾紛涌至法院，一些境外投資者向本國(guó)法院就境外發(fā)行人的虛假陳述行為尋求救濟(jì)，這在美國(guó)過(guò)去的司法實(shí)踐中不乏先例。75

結(jié)論與建議

借鑒境外市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，本文提出了幾點(diǎn)完善跨境內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱執(zhí)法的建議性思考：

一、推動(dòng)不當(dāng)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)趨同

為了推進(jìn)我國(guó)《證券法》對(duì)內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善，同時(shí)兼具協(xié)調(diào)境內(nèi)外市場(chǎng)不當(dāng)行為認(rèn)定規(guī)則、規(guī)避監(jiān)管套利的目的，有必要借鑒境外相關(guān)的制度經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)不當(dāng)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)趨同。

1. 完善對(duì)內(nèi)幕交易行為的認(rèn)定

在知情人的認(rèn)定方面，英國(guó)的立法將按常理不可能獲得內(nèi)幕信息以及交易行為超出合理預(yù)期的主體納入知情人范圍。在內(nèi)幕交易標(biāo)的證券的界定上，英國(guó)的立法因其統(tǒng)合立法的特點(diǎn)確定了適格投資品的概念，同時(shí)還包括了“適格投資品有關(guān)的投資品”。換言之，利用上市公司的內(nèi)幕信息交易該上市公司股票的衍生品也屬于內(nèi)幕交易。國(guó)內(nèi)有研究將其稱(chēng)為“‘影子型’內(nèi)幕交易”。76相比較而言，我國(guó)《證券法》第76條對(duì)內(nèi)幕交易標(biāo)的證券僅限于“該公司的證券”，范圍狹窄得多。77借鑒英國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，宜從知情人的認(rèn)定、標(biāo)的證券的界定兩方面對(duì)現(xiàn)行法加以完善。

2. 完善對(duì)市場(chǎng)操縱行為的認(rèn)定

我國(guó)《證券法》第77條列舉的市場(chǎng)操縱行為類(lèi)型主要包括連續(xù)交易、相對(duì)委托、自我交易三類(lèi)，同時(shí)規(guī)定了“以其他手段”這一兜底條款。英國(guó)的立法側(cè)重于從行為的基本構(gòu)成要素和行為后果對(duì)市場(chǎng)操縱行為加以界定：第一類(lèi)是在交易環(huán)節(jié)制造適格投資品的供求、價(jià)格的虛假印象，或者將適格投資品價(jià)格釘在異常、虛假價(jià)格上；第二類(lèi)是采用欺騙性裝置或者其他騙術(shù)、計(jì)謀影響交易與訂單；第三類(lèi)是明知消息為虛假消息而故意傳播。借鑒英國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，建議一是將諸如采用算法交易、程序化交易手段操縱市場(chǎng)的行為納入規(guī)制范圍；二是將信息型操縱明確為市場(chǎng)操縱行為；三是在兜底條款中明確市場(chǎng)操縱行為的要素——制造虛假印象、影響或意圖形象證券供求關(guān)系和交易、擾亂市場(chǎng)等。

二、適當(dāng)拓展證券法的域外適用

現(xiàn)行《證券法》的適用范圍限于“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，股票、公司債券和國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券的發(fā)行和交易”，未就證券法的域外效力進(jìn)行明示。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)跨境證券事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，將面臨很大的制度供給不足。例如，中國(guó)公民甲從國(guó)內(nèi)獲得內(nèi)幕信息、在美國(guó)市場(chǎng)上交易存托憑證獲利，該行為直接影響到國(guó)內(nèi)標(biāo)的股票的交易秩序，但依現(xiàn)行法，證監(jiān)會(huì)對(duì)甲的行為難有管轄權(quán)。再比如，美國(guó)公民乙在美國(guó)操縱存托憑證并影響到中國(guó)標(biāo)的股票，中國(guó)投資者也難以依照《證券法》第77條的規(guī)定，向美國(guó)法院尋求救濟(jì)。

解決諸如此類(lèi)的這些問(wèn)題，一是有必要在《證券法》中對(duì)我國(guó)證券法的域外效力進(jìn)行必要的擴(kuò)張。如有研究者建議的，宜在《證券法》中增加“中華人民共和國(guó)境外的證券發(fā)行和交易行為，違反本法的規(guī)定，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)秩序或投資者合法權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害的，適用本法”。78二是借鑒美國(guó)、英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，引入關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，將與國(guó)內(nèi)證券存在直接關(guān)聯(lián)、其發(fā)行和交易將對(duì)國(guó)內(nèi)證券產(chǎn)生直接影響的境外投資品納入執(zhí)法考量范圍。三是在存托憑證(特別是參與型存托憑證)的存托協(xié)議中約定適用國(guó)內(nèi)法院管轄。

三、完善證券跨境執(zhí)法合作協(xié)調(diào)

1. 證券法中進(jìn)行明確賦權(quán)

現(xiàn)行《證券法》第179條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以和其他國(guó)家或者地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理合作機(jī)制，實(shí)施跨境監(jiān)督管理”。借鑒境外經(jīng)驗(yàn)，宜在目前的規(guī)定上對(duì)合作機(jī)制的內(nèi)容和方式加以細(xì)化，進(jìn)行具體授權(quán)，如規(guī)定境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可向境外機(jī)構(gòu)請(qǐng)求開(kāi)展某項(xiàng)調(diào)查、請(qǐng)求提供某些信息、申請(qǐng)派員參與境外調(diào)查、根據(jù)境外機(jī)構(gòu)同意將獲取的信息向國(guó)內(nèi)其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)分享等。

2. 建立應(yīng)用于司法協(xié)助的快捷通道

截至2018年2月，證監(jiān)會(huì)已經(jīng)與61個(gè)國(guó)家和地區(qū)的證券(期貨)監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂了67份合作備忘錄?？紤]到MoU機(jī)制缺乏足夠的約束力、存在境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)不積極配合的可能，境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要預(yù)估到利用司法互助協(xié)議開(kāi)展跨境監(jiān)管合作的可能性，完善相應(yīng)的程序乃至于與國(guó)內(nèi)主管部門(mén)協(xié)商建立快速通道，提高向境外主管部門(mén)尋求協(xié)助的效率。

四、強(qiáng)化交易所的一線(xiàn)監(jiān)管職能

以“內(nèi)”“外”作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，證券交易所在處置跨境證券違法行為中的作用主要是加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的自律管理，同時(shí)密切與境外交易所的自律管理合作。

1. 落實(shí)交易所一線(xiàn)監(jiān)管賦權(quán)規(guī)定

境外市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)表明，證券交易所作為一線(xiàn)監(jiān)管力量在對(duì)市場(chǎng)不當(dāng)交易行為的識(shí)別、前端處置上發(fā)揮著不可替代的作用。大量跨境內(nèi)幕交易案件和市場(chǎng)操縱案件都是由證券交易所、行業(yè)自律組織最早探測(cè)并報(bào)送監(jiān)管機(jī)構(gòu)作進(jìn)一步處置的。與此同時(shí)，作為法律賦權(quán)的自律管理組織，交易所還可責(zé)令會(huì)員暫停為涉嫌不當(dāng)交易行為的客戶(hù)提供市場(chǎng)接入服務(wù)，對(duì)直接參與市場(chǎng)不當(dāng)活動(dòng)或者雖未直接參與但對(duì)客戶(hù)不當(dāng)行為未盡必要監(jiān)督義務(wù)的會(huì)員采取懲戒措施，及時(shí)、迅速干預(yù)和阻卻不當(dāng)交易行為的繼續(xù)發(fā)生。在交易所的自律規(guī)則層面——例如倫交所的規(guī)則手冊(cè)(Rule Book)也規(guī)定了交易所會(huì)員對(duì)客戶(hù)提交錯(cuò)誤訂單負(fù)有阻卻的責(zé)任(第2101條)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)新修訂的《證券交易所管理辦法》賦予了證券交易所對(duì)重大異常交易賬戶(hù)(第42條)以及對(duì)客戶(hù)存在重大異常交易情況的會(huì)員的處置權(quán)能(第52條)，為發(fā)揮好交易所對(duì)跨境不當(dāng)交易行為的處置，有必要將前述賦權(quán)規(guī)定做深做細(xì)做實(shí)，增強(qiáng)可操作性。

2. 推進(jìn)境內(nèi)外交易所在一線(xiàn)監(jiān)管上的合作

在以交易所為主導(dǎo)和主要責(zé)任主體推進(jìn)的互聯(lián)互通機(jī)制下，理論上交易所之間可簽訂一線(xiàn)監(jiān)管合作協(xié)議，具體合作內(nèi)容包括交換交叉上市證券的異常交易信息、定期就市場(chǎng)監(jiān)察環(huán)境研討等?，F(xiàn)實(shí)中交易所進(jìn)行一線(xiàn)監(jiān)管合作存在的主要制約因素：一是監(jiān)管職責(zé)有差異。境外交易所并不必然負(fù)有證券法律下的一線(xiàn)監(jiān)管職責(zé)，而更多地扮演著受行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的市場(chǎng)組織的角色，這與我國(guó)《證券法》中明確規(guī)定交易所“組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理”有所不同。換言之，境外交易所與本國(guó)交易所進(jìn)行一線(xiàn)監(jiān)管合作，并不屬于一項(xiàng)必須承擔(dān)的職責(zé)，反而需要進(jìn)行成本上的考量，這可能有礙于境外交易所與本國(guó)交易所達(dá)成監(jiān)管合作協(xié)議。二是權(quán)責(zé)難以對(duì)等。即便是境外交易所有積極的合作意愿，并且雙方訂立了形式上平等的合作協(xié)議，但考慮到本國(guó)資本市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放程度有限、鮮有境外公司在境內(nèi)上市，因此在后續(xù)的合作中，本國(guó)交易所有可能面臨境外交易所提出的大量針對(duì)本國(guó)公司的信息交換和合作請(qǐng)求，作為純粹的“施助者”而非“受助者”，占用大量監(jiān)管資源。三是立法導(dǎo)向限制?！?證券法(修訂草案)>二次審議稿》提出，未經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)同意，任何單位和個(gè)人不得擅自向境外提供與證券業(yè)務(wù)有關(guān)的文件和資料?；谶@一立法趨向，本國(guó)交易所在與境外交易所進(jìn)行一線(xiàn)監(jiān)管合作時(shí)，相關(guān)合作協(xié)議可能需報(bào)經(jīng)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)、向境外交易所提供的信息可能需向證監(jiān)會(huì)備案。

基于這三點(diǎn)因素，本國(guó)交易所如需與境外交易所進(jìn)行自律管理方面的信息交換和合作，較為穩(wěn)妥的方法或者是由交易所向證監(jiān)會(huì)逐次提出需求，再由證監(jiān)會(huì)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)接洽、索??；或者是以證監(jiān)會(huì)與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂合作備忘錄作為基礎(chǔ)，由證監(jiān)會(huì)制定交易所對(duì)外信息交換和合作的“負(fù)面清單”，對(duì)合作內(nèi)容、頻度等進(jìn)行總體把控。