陳忠禹

(中共福建省委黨校 馬克思主義研究院，福州 350001)

繼黨的十八屆三中全會之后，黨的十九大報告再次強調(diào)，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用?！备＝ㄊ呛Ｑ筚Y源大省，海域作為公共資源具有公共性和稀缺性，如何充分發(fā)揮海域資源的經(jīng)濟效益和社會效益，深化和拓展海域資源市場化配置，是發(fā)展海洋經(jīng)濟和管理海洋工作的重要任務(wù)。提高資源類公共物品的供應(yīng)效率，已成為社會關(guān)注的熱點[1]。事實上，推進公共資源配置市場化改革是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進社會公平正義以及反腐倡廉的要求。十八屆中央紀委第三次全會以及福建省紀委十屆二次全會明確提出要“加強重點領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控，啟動海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開試點工作，讓權(quán)力在陽光下運行”。如何加強海域使用權(quán)出讓廉政風(fēng)險防控是推進海域資源市場化配置的重要保障。本文以全面梳理福建省海域使用權(quán)出讓的主要階段及其特征為切入口，在分析海域使用權(quán)出讓存在的廉政風(fēng)險點與原因基礎(chǔ)上，論證海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開與公共資源市場化配置廉政風(fēng)險防控的內(nèi)在契合性，進而提出以海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開方式預(yù)防廉政風(fēng)險的對策建議。

一、福建省推進海域使用權(quán)出讓的主要階段及特征

按照國務(wù)院的要求，福建始終將推進海域資源市場化配置作為改革方向，先后經(jīng)歷了試點探索、全面推進、規(guī)范權(quán)力運行三個階段，并取得了明顯成效。

(一)探索試點階段：海域資源市場化配置以漁業(yè)用海為主，主要解決承包經(jīng)營權(quán)問題

在海域資源市場化配置認知度極低、國內(nèi)尚無先例可循的情況下，福建省海洋與漁業(yè)行政管理部門經(jīng)過深入調(diào)研和充分論證，大膽提出“從易到難、由點及面、以漁業(yè)用海作為突破口”的改革思路，逐步將海域資源推向市場。在福建省有關(guān)部門的指導(dǎo)與推動下，2003年長樂市率先嘗試，成功招標出讓了9471.06畝圍墾養(yǎng)殖的海域使用權(quán)，海域使用出讓金達到每年416萬元，超過當(dāng)年福建省海域使用金標準的20倍，成為全國首宗通過公開招標出讓漁業(yè)用海海域使用權(quán)的范例。2005年，廈門市成功開展了省內(nèi)首例非漁業(yè)用?！獓H游艇俱樂部碼頭項目海域使用權(quán)掛牌拍賣活動，出讓建設(shè)填海海域面積1035畝，一次性征收海域使用金4135萬元，為福建省非漁業(yè)用海的市場化配置改革提供了經(jīng)驗[2]。2009年，福建省進一步拓展市場化配置領(lǐng)域，將海砂開采臨時用海海域使用權(quán)推向市場化配置。2014年，全省通過招、拍、掛，出讓養(yǎng)殖用海1180宗，總面積22900公頃，征收海域使用出讓金3.5億元，海域使用權(quán)招拍掛種類、宗數(shù)和面積均居全國之首。在這一階段，福建省海域資源市場化配置呈現(xiàn)出從無到有、從小到大的特征，主要以漁業(yè)用海為主，約占85%，非漁業(yè)用海比例較小。漁業(yè)用海市場化配置主要是解決承包經(jīng)營權(quán)問題，在經(jīng)營權(quán)承包環(huán)節(jié)力爭做到公開透明、規(guī)范運作。

(二)全面推進階段：從解決以漁業(yè)用海為主的承包經(jīng)營權(quán)出讓轉(zhuǎn)為以填海為主的經(jīng)營性用海的海域使用權(quán)出讓

黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用。為落實中央改革部署，福建省積極拓寬思路，加快推進海域資源市場化配置工作。其主要集中兩個方面工作： 一是健全相關(guān)配套制度。2014年11月，福建省海洋與漁業(yè)廳提請省政府出臺《關(guān)于進一步深化海域使用管理改革的若干意見》，要求除列入《劃撥用地目錄》的建設(shè)用地或者列入省重點的交通、能源、水利和國家審批的重大產(chǎn)業(yè)以及傳統(tǒng)養(yǎng)殖之外的經(jīng)營性項目用海，均要通過招拍掛方式取得海域使用權(quán)。為落實省政府改革部署，福建省海洋與漁業(yè)廳于2015年8月制定出臺了《關(guān)于全面推進海域資源市場化配置的實施意見》和《招拍掛出讓海域使用權(quán)管理辦法》《海域收儲管理辦法》《閑置海域處置辦法》《海洋產(chǎn)業(yè)用?？刂浦笜宿k法》等1個實施意見和4項配套制度,大力推進海域資源市場化配置。二是改革行政審批環(huán)節(jié)。針對出讓前期需要開展海洋環(huán)評、海域使用論證，無法及時獲取海洋調(diào)查數(shù)據(jù)編制報告書，從而導(dǎo)致出讓方案報批進程延緩的問題，2016年福建省海洋與漁業(yè)廳從創(chuàng)新機制入手，在全國沿海省份率先開展優(yōu)化海洋環(huán)評和海域使用論證改革，對省內(nèi)沙埕灣、三沙灣、羅源灣、閩江口、福清灣、興化灣、湄洲灣、泉州灣、深滬灣、廈門灣、舊鎮(zhèn)灣、東山灣和詔安灣等13個重點海灣，由省里統(tǒng)一組織海洋外業(yè)調(diào)查，建立海洋基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)，實施網(wǎng)格化管理，統(tǒng)一提供海洋調(diào)查數(shù)據(jù)，大大縮短報告書編制時間，從技術(shù)層面打通了用海審批“梗阻”。據(jù)統(tǒng)計，2015年以來，全省通過招拍掛出讓填海項目海域使用權(quán)占較大比例，平均占41.7%，2017年達到61.7%。這一階段海域使用權(quán)市場化配置呈現(xiàn)出以點帶面、全面推進的良好態(tài)勢。

表1 2015年以來填海項目審批和招拍掛出讓情況

(三)規(guī)范權(quán)力運行階段：從創(chuàng)新機制體制到廉政風(fēng)險防控，以確保海域公共資源交易市場健康良性發(fā)展

近年來，為貫徹黨中央國務(wù)院提出的深化行政體制改革部署，福建省從制度和技術(shù)上推進海域資源管理體制機制改革，并取得良好效果。但是，上述改革創(chuàng)新在提高行政審批效率的同時，也必然面臨諸多的廉政風(fēng)險問題。為此，2016年10月，經(jīng)福建省審改辦同意，將海域使用權(quán)招拍掛出讓方案的審批納入政府內(nèi)部管理事項，進一步規(guī)范出讓行為。相比較其他公共資源市場化配置，海域資源市場化配置畢竟是一個正在逐步探索創(chuàng)新的過程，因此更需要預(yù)防其中可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險。只有規(guī)范行政管理權(quán)力運行，最大限度預(yù)防廉政風(fēng)險，才能推動海域公共資源市場健康可持續(xù)發(fā)展。

二、福建省推進海域使用權(quán)出讓存在的廉政風(fēng)險點與原因分析

結(jié)合沿海市、縣兩級調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者進一步深入項目現(xiàn)場了解用海情況，總體上認為福建省海域使用權(quán)出讓進入良性運行，但是有些環(huán)節(jié)仍存在一定的廉政風(fēng)險。

(一)主要廉政風(fēng)險點分析

1.項目用海前置的海域使用論證和環(huán)評周期過長不能適應(yīng)重點項目要素保障需求，容易引發(fā)違規(guī)審批的廉政風(fēng)險

目前，項目用海審批前要開展海洋環(huán)評和海域使用論證前期工作。按照國家海洋局出臺的技術(shù)導(dǎo)則要求，海洋環(huán)評和海域使用論證都需要開展海洋現(xiàn)狀調(diào)查，其中海水水質(zhì)、海洋生態(tài)方面的調(diào)查需要春秋兩季的調(diào)查數(shù)據(jù)，若是重大項目則需要有兩個年度的春秋季調(diào)查數(shù)據(jù)，同時開展兩個報告書的編制也要一年以上時間，如果錯過調(diào)查季節(jié)，則需要更長時間。這顯然不能適應(yīng)當(dāng)前海洋經(jīng)濟發(fā)展和行政審批改革“放管服”的要求。個別項目業(yè)主為了加快兩個報告書編制進度，所提供調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性和準確性則難以保證，甚至有時難免存在人為操縱因素，容易引發(fā)違規(guī)審批的廉政風(fēng)險。

2.在圍填海項目中，海域使用權(quán)出讓價格核算難以客觀反映資源的經(jīng)濟效益和生態(tài)價值，容易引發(fā)資源監(jiān)管方面的廉政風(fēng)險

在海域使用權(quán)出讓中，現(xiàn)有價格評估機制無法較好適應(yīng)資源市場化配置的需求。突出表現(xiàn)在海域使用權(quán)出讓價格核算無法客觀反映公共資源的經(jīng)濟效益和生態(tài)價值?，F(xiàn)行核算主要是將海域等別作為海域基準價格評估的主要依據(jù)，無法體現(xiàn)不同用海域類型、開發(fā)強度以及生態(tài)損害補償?shù)确矫娴目剂?。比如，根?jù)有關(guān)方面核算，廈門每平方米填海造地生態(tài)損害價值為279元，若按照這個核算口徑，諸多項目海域出讓金均太低。此外，海域使用權(quán)出讓價格評估中介市場不夠成熟，與市場化配置需求存在較大差距；土地出讓金評估要求“熟地出讓”造成的評估定價與實際價值脫節(jié)，操作過程中容易造成國有資源流失，必然會牽涉到國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的廉政風(fēng)險。

3.地方規(guī)劃出讓海域區(qū)塊的空間、時序上缺乏行之有效的規(guī)范，容易引發(fā)權(quán)力尋租的廉政風(fēng)險

海域資源是不可再生的重要自然資源，落實建設(shè)“機制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”新福建的要求，海域資源的開發(fā)利用必須科學(xué)規(guī)劃、集約節(jié)約。中央審改辦研究通過的《圍填海管控辦法》要求占用海域的填海工程要集中連片開發(fā)、保護自然岸線、保留親水空間，強化海洋資源保護的同時提高海域資源開發(fā)利用效益。地方規(guī)劃出讓海域使用權(quán)的海域區(qū)塊選址上，以城市、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃為指導(dǎo)，在空間布局、出讓面積、選址以及先后時序安排上，目前還較為粗放，缺乏有效的約束和引導(dǎo)，容易引發(fā)權(quán)力尋租的廉政風(fēng)險。

4.缺乏適應(yīng)海域使用權(quán)出讓需求的一整套公開透明可操作流程和管理系統(tǒng)，容易引發(fā)違反法律底線的廉政風(fēng)險

目前，福建省尚未形成一套成熟的海域使用權(quán)出讓操作流程及制度體系。海域招拍掛畢竟不同于土地招拍掛，各地在推進海域使用權(quán)招拍掛過程中難免會碰到一些疑難問題。如，在海域招拍掛中單一競買人競得價必須高于底價的規(guī)定就不同于土地招拍掛中的要求；海域收儲中心作為海洋環(huán)評論證主體與招拍掛后的實際建設(shè)主體不同，可能會帶來環(huán)保措施落實與監(jiān)管相脫節(jié)的問題；前期費用由出讓人代收的規(guī)定與財務(wù)收支兩條線管理制度不相符，等等。各地在碰到上述疑難問題只有靠自行摸索解決，容易引發(fā)相應(yīng)的廉政風(fēng)險。

5.海域使用權(quán)出讓信息化建設(shè)滯后，容易出現(xiàn)因“信息不對稱”導(dǎo)致暗箱操作的廉政風(fēng)險

高效的海域資源市場化配置離不開完備的公共資源交易信息發(fā)布系統(tǒng)。海域使用權(quán)出讓是否體現(xiàn)充分競爭，是否體現(xiàn)物盡其用，是否高效廉潔運行，都與是否有一個高效率的市場信息公開平臺密切相關(guān)。隨著改革的不斷深化，市場化配置海域資源已成為政府管理海域資源的主要方式，過去以紙質(zhì)為主的辦公方式已不能適應(yīng)加快推進用海項目建設(shè)的需要，而且因內(nèi)外“信息不對稱”，無法做到過程檢索，容易導(dǎo)致暗箱操作的廉政風(fēng)險。

(二)原因分析

1.傳統(tǒng)海洋行政管理模式難以滿足海域資源市場化發(fā)展需求，海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)不可避免存在廉政風(fēng)險

傳統(tǒng)海洋行政管理體制與資源要素市場化發(fā)展之間的不兼容性集中表現(xiàn)為：第一，按照行政層級逐級設(shè)立海域使用權(quán)交易平臺，難以形成全省統(tǒng)一的交易平臺。福建省個別地級市遵循傳統(tǒng)行政邏輯，自行設(shè)立海域使用權(quán)出讓交易平臺，但全省統(tǒng)一的海域市場化配置交易平臺尚未搭建。這種做法屬于按照行政區(qū)劃分割市場，與海域公共資源市場對集中性、規(guī)?；灰椎囊蟊车蓝Y。第二，傳統(tǒng)海洋行政管理體制機制不利于形成統(tǒng)一高效的海域使用權(quán)出讓交易市場。如，目前的海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則不適用于招拍掛出讓工作、海域價格評估機制不完善、服務(wù)保障機制不健全以及地方經(jīng)濟發(fā)展較高的用海需求與國家層面出臺的海洋功能區(qū)劃、自然岸線保有率、圍填海管控制度、生態(tài)紅線等規(guī)定存在矛盾，這些傳統(tǒng)體制機制嚴重掣肘著海域公共資源市場化成效。

2.現(xiàn)行法律法規(guī)難以適應(yīng)海域使用權(quán)出讓的需求，先行先試改革面臨著諸多廉政風(fēng)險

鑒于國家層面尚未出臺海域使用權(quán)招拍掛的配套實施制度，福建省海域資源出讓作為一項創(chuàng)新性改革，雖然有一些可供借鑒的經(jīng)驗做法，但缺乏相應(yīng)法律法規(guī)支撐。海域資源出讓涉及諸多行政管理環(huán)節(jié)，主要包括行政審批、行政登記、行政規(guī)劃、政府信息公開、海域出讓金征收、行政監(jiān)管等環(huán)節(jié)。但是，從省級海洋行政管理層面上講，還未出臺全省統(tǒng)一、規(guī)范有序的海域資源市場化配置監(jiān)管文件；從海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法治化層面看，在海域使用權(quán)出讓前期管理的規(guī)范化、海域使用權(quán)交易過程公開化、海域使用權(quán)作為要素的資本化等重點環(huán)節(jié)，全省還未出臺相應(yīng)的行政規(guī)章或規(guī)范性文件；從操作層面來看，對海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)如何監(jiān)管、對海域收儲如何辦理抵押登記等方面還未形成一攬子制度，再則市場化配置方案的制定、進場規(guī)則、登記發(fā)證規(guī)則、工作流程、文本格式等方面均未形成統(tǒng)一的規(guī)范性文件。制度層面上的缺位必然導(dǎo)致先行先試改革實踐面臨較多的廉政風(fēng)險。

三、海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開契合了海域公共資源市場化配置廉政風(fēng)險防控的需求

海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開是福建省推進海域市場化配置的重要舉措，也是深化海域使用管理改革、促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在一定程度上講，推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開對于貫徹落實黨中央提出的“四個全面”戰(zhàn)略部署、破解海洋經(jīng)濟發(fā)展中許多困難和問題，均具有十分重要的意義。

(一)推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，逐步提高海域資源市場化配置效益，有利于福建省率先全面建成小康社會

近年來，黨中央、國務(wù)院先后將福建省列為全國海洋經(jīng)濟試點省、生態(tài)文明先行示范區(qū)、生態(tài)文明試驗區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、21世紀海上絲綢之路核心區(qū)等，為支持和推動福建省跨越式發(fā)展贏得了難得的契機。福建省委省政府緊緊抓住這一發(fā)展機遇，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，以實施項目帶動戰(zhàn)略，建設(shè)一批臨港產(chǎn)業(yè)基地。在這種情況下，海域已然成為發(fā)展海洋經(jīng)濟不可或缺的自然資源。如何科學(xué)、合理、高效地配置海域自然資源是福建省海洋經(jīng)濟貫徹落實新發(fā)展理念的重要問題。通過推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，由市場充分競爭來自動調(diào)節(jié)供給和需求之間的資源合理分布，用“看不見的手”進行優(yōu)勝劣汰，最大限度地實現(xiàn)資源稀缺性與高效利用的融通和對接，有利于政府運用市場力量提高海域資源供應(yīng)的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，逐步實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，加快福建省全面建成小康社會步伐。

(二)推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，有利于深化海域使用管理改革，落實國務(wù)院關(guān)于“放管服”要求，提升海域管理水平

為貫徹黨的十八大以來國家對海洋行政管理領(lǐng)域提出全面深化改革的精神，福建省以時不我待的責(zé)任感，狠抓海洋行政審批領(lǐng)域改革創(chuàng)新。2015年，省海洋與漁業(yè)廳制定下發(fā)了一系列配套制度，即1個實施意見和4個配套制度。福建省在海域市場化配置制度創(chuàng)新方面走在全國前列。但是，在推進過程中仍遇到制度不夠完善等問題。通過推行海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開，落實國務(wù)院關(guān)于“放管服”要求，創(chuàng)新海域使用論證、海洋環(huán)評、海域價格評估等機制，改革不適應(yīng)海域使用權(quán)出讓的相關(guān)規(guī)定，簡化環(huán)節(jié)、壓縮時限，打通海域資源市場化配置的技術(shù)“梗阻”，提高海域管理水平。推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，切實將政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)移到為市場提供良好發(fā)展環(huán)境上來，加快形成適應(yīng)市場需要的監(jiān)管體制。

(三)推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開，有利于充分發(fā)揮法治在海域資源市場化配置中的保障性作用

海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，通過“科技+制度”方式，有利于發(fā)揮法治在海域資源市場化配置中的保障性作用。網(wǎng)上公開運行工作遵循如下原則：一是公開原則，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，實行海域出讓事務(wù)網(wǎng)上公開，防止違法設(shè)置海域出讓前置條件、低價出讓海域等現(xiàn)象；二是效能原則，通過制定海域出讓網(wǎng)上公開規(guī)則，統(tǒng)一辦事流程，減化辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率，降低行政成本；三是底線原則，樹立法律紅線不能觸碰，法律底線不能逾越的觀念，將海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法、海洋功能區(qū)劃制度等法律法規(guī)和制度規(guī)定嵌入海域使用權(quán)出讓流程的各個環(huán)節(jié)。整個海域出讓運行體現(xiàn)“業(yè)務(wù)公開、過程受控、全程在線、永久追溯”的法治精神。依法推進網(wǎng)上交易順利進行，明確交易各方權(quán)利義務(wù)，防止發(fā)生交易糾紛，切實維護公平、公正、公開的交易秩序。

(四)推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開，有利于海洋行政管理部門實現(xiàn)權(quán)力在陽光下運行，貫徹落實新時代全面從嚴治黨要求

隨著海域成為海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，政府配置海域資源成為社會關(guān)注的重要廉政風(fēng)險領(lǐng)域。借助公開化市場途徑配置海域資源，不僅使資源配置效益顯著提高，而且可以最大限度地消除腐敗機會，抑制腐敗動機，從源頭上遏制公共資源配置領(lǐng)域的腐敗行為[3]。通過網(wǎng)上公開運行，建立健全海域出讓網(wǎng)上監(jiān)管機制，實現(xiàn)對海域出讓權(quán)力運行的鏈條進行在線監(jiān)控。通過網(wǎng)上公開運行，有利于強化黨政領(lǐng)導(dǎo)海域出讓領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控的責(zé)任意識，杜絕以打招呼、批條子、私下授益等各種形式干預(yù)海域出讓工作。此外，福建省還針對海域市場化配置中潛在的廉政風(fēng)險點，以信息化技術(shù)為支撐，運用“制度+科技”模式，推行海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開，加強風(fēng)險研判和預(yù)警，減少或消除人為因素的干擾，全程接受紀檢部門監(jiān)督，使出讓工作做到公開、公平、公正，有效防控廉政風(fēng)險，提升政府公信力。

四、以海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開方式預(yù)防廉政風(fēng)險的對策建議

針對上述廉政風(fēng)險點和原因分析，結(jié)合近年來福建省海域市場化配置特點，筆者認為，應(yīng)開展海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開工作，逐步實現(xiàn)海洋行政管理權(quán)力運行程序化、流程公開化、風(fēng)險可控化、痕跡數(shù)據(jù)化、監(jiān)控實時化，有序促進全省海洋經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。具體對策建議如下：

(一)以海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開制度創(chuàng)新為突破口，為確保海域使用權(quán)出讓良性運行提供法治化保障

首先，從制度上明確海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開試點范圍，減少項目用海行政審批范圍。除列入《劃撥用地目錄》的建設(shè)用地，省重點的交通、能源、水利，國家審批的重大產(chǎn)業(yè)及傳統(tǒng)養(yǎng)殖之外的經(jīng)營性項目用海，均要求按照公開公平公正的原則，通過招拍掛方式配置海域使用權(quán)，并納入海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開試點范圍，從制度上進一步明確了網(wǎng)上公開的范圍。

其次，創(chuàng)新海域使用論證和海洋環(huán)評制度，壓縮人為因素影響的空間。創(chuàng)新海域使用論證方式，制定適應(yīng)海域使用權(quán)出讓需求的海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則。改革海域使用權(quán)出讓海洋環(huán)評程序，由原來的在出讓方案編制前開展海洋環(huán)評并獲核準，改為競得單位在動工前提交海洋環(huán)評核準意見。

再次，改革海域出讓價格評估制度，讓市場競爭決定資源價格。由原來出讓每宗海域評估一次海域價格，改為以區(qū)域為單元，選擇一宗進行評估，毗鄰的海域出讓，比照確定了的海域使用權(quán)出讓評估基準價。同時，由原來按照海域等別作為評估的主要依據(jù)，改為按照不同用海類型和開發(fā)強度作為評估的主要依據(jù)。在行業(yè)監(jiān)管方面，加強對海域價格評估機構(gòu)的監(jiān)督，并建立黑名單制度。

最后，優(yōu)化海域使用權(quán)出讓服務(wù)機制，更好地發(fā)揮政府在資源配置中的調(diào)控作用。為提高公共資源市場化配置的效率，確保公平競爭，必須配套進行公共服務(wù)制度的建設(shè)[4]。建立海域收儲制度，編制年度海域出讓計劃并向社會發(fā)布。并且，對工業(yè)連片集中區(qū)，由原來分散報批、各自填海，改為由政府先行統(tǒng)一規(guī)劃、分別出讓，實施整體圍填海。優(yōu)化海域使用論證工作，由省本級對13個重點海灣統(tǒng)一開展外業(yè)調(diào)查、統(tǒng)一匯總整理數(shù)據(jù)、統(tǒng)一規(guī)范提供數(shù)據(jù)，不再重復(fù)開展海洋外業(yè)調(diào)查工作。

(二)以規(guī)范海域使用權(quán)出讓操作流程為監(jiān)控軸，為實現(xiàn)科學(xué)研發(fā)福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)奠定標準化基礎(chǔ)

首先，科學(xué)梳理并制作海域使用權(quán)出讓工作流程圖，為開發(fā)福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開操作平臺提供框架和依據(jù)。該流程圖具體包括從確定出讓海域范圍、擬定出讓方案、編制出讓文件、發(fā)布出讓公告、實施出讓活動、簽訂出讓合同，到公示出讓結(jié)果全過程。為實現(xiàn)全過程網(wǎng)上在線操作奠定基礎(chǔ)，改變原先僅網(wǎng)上發(fā)布出讓公告和交易結(jié)果，報名、資格審查、交易出讓等過程在線下進行的方式，現(xiàn)在通過福建省海域使用權(quán)在線出讓交易系統(tǒng)，進行全程公開出讓和在線交易。這樣能夠最大限度上傳各類過程性文件，實現(xiàn)各類海域使用權(quán)出讓全程記錄、跟蹤和監(jiān)督。

其次，優(yōu)化海域使用權(quán)出讓流程和規(guī)范出讓方案報批審查，實現(xiàn)線上交易和線下運行的良性對接。取消申請、初審、海洋環(huán)評、預(yù)審等與市場化出讓不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)，收儲成為“凈海”后，直接開展海域使用論證，編制出讓方案。取消原來在出具預(yù)審意見前應(yīng)當(dāng)申請圍填海指標的環(huán)節(jié)，在批準出讓方案時一并安排圍填海指標。出讓方案審批由原來屬于政府內(nèi)部管理事項，改為統(tǒng)一網(wǎng)上公開審批范圍，自收到出讓方案申請后，12個工作日內(nèi)完成審核工作。

最后，制定統(tǒng)一的海域使用權(quán)出讓格式文書，為確定海域使用權(quán)出讓廉政風(fēng)險點和監(jiān)察點提供范式。對原有海域使用權(quán)出讓工作涉及的申請表、登記表、受理單、通知書等各類文書進行梳理，并重新統(tǒng)一規(guī)范設(shè)計，作為在“福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)”上辦理海域使用權(quán)出讓事務(wù)時統(tǒng)一使用的格式文書。

(三)以海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)為支撐點，為實現(xiàn)海域使用權(quán)出讓廉政風(fēng)險防控提供數(shù)據(jù)化保證

首先，開發(fā)福建省海域使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)，實現(xiàn)廉政風(fēng)險管控的電子化和全程化。堅持外網(wǎng)交易、內(nèi)網(wǎng)審批、外網(wǎng)公開的運行模式，按照信息公開、過程控制、全程留痕、永久追溯的內(nèi)涵要求，開發(fā)建設(shè)“福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)”，用于海域使用權(quán)出讓全過程操作。將海域使用權(quán)出讓管理的新理念、新制度、新措施嵌入系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)應(yīng)用分析，加強風(fēng)險研判和預(yù)警，對產(chǎn)業(yè)類型、出讓條件、競買人資格、出讓交易過程、海域使用金征收、登記發(fā)證等環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為實施自動篩查、預(yù)警和阻止，減少或消除人為因素的干擾。

其次，建立海域使用權(quán)出讓信息一張表。堅持開放共享原則，依托福建省海洋與漁業(yè)廳門戶網(wǎng)站，開辟政策咨詢、信息查詢、監(jiān)督檢查、質(zhì)疑投訴等專區(qū)，提供一站式信息服務(wù)。進一步拓展信息系統(tǒng)的查詢、檢索、比對等功能，建立出讓信息一張表，滿足多元化的信息需求。

最后，推進“福建省海域使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)”與“不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)”對接，實現(xiàn)信息共享。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》和福建省不動產(chǎn)登記職責(zé)整合規(guī)定，海域使用權(quán)不動產(chǎn)登記工作由國土資源部門負責(zé)。為此，將海域使用權(quán)不動產(chǎn)登記納入網(wǎng)上公開全過程管理，對接出讓管理系統(tǒng)與不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)，實現(xiàn)兩個系統(tǒng)之間互聯(lián)互通、信息共享。

(四)以加強海域使用權(quán)出讓全過程監(jiān)督為落腳點，為最大限度地確保權(quán)力公開化運行提供系統(tǒng)化預(yù)警

首先，推進“福建省海域使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)”與“福建省權(quán)力運行網(wǎng)上公開電子監(jiān)察平臺”對接。按照統(tǒng)一的系統(tǒng)實現(xiàn)對接，將預(yù)置的海域使用權(quán)出讓電子監(jiān)察數(shù)據(jù)報送省級電子監(jiān)察平臺接受監(jiān)督。這樣才能實現(xiàn)對海域使用權(quán)出讓過程中廉政風(fēng)險點的實時監(jiān)控和預(yù)警提示。

其次，強化紀檢監(jiān)察部門對海域使用權(quán)出讓行為的全過程監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門應(yīng)建立健全海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上監(jiān)督機制，實現(xiàn)對海域出讓權(quán)力運行鏈條進行在線實時監(jiān)控。經(jīng)營性用海出讓年度計劃、基準價(或最低價出讓價格)、出讓公告、出讓方案、出讓低價評估確定、批準變更用途和規(guī)劃條件等基本信息，均必須在網(wǎng)上操作平臺上接受紀檢監(jiān)察部門全程電子監(jiān)察。

最后，在海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)中建立投訴舉報處理模塊，加強全社會對海域使用權(quán)出讓的全方位監(jiān)督。在“福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)”中增加投訴舉報功能模塊，為整個社會對海域使用權(quán)出讓監(jiān)督提供渠道。在這個模塊中，投訴舉報人針對某海域涉嫌違規(guī)出讓進行網(wǎng)絡(luò)投訴舉報后，系統(tǒng)自動將該投訴舉報件派發(fā)到出讓該海域所在的市、縣海洋與漁業(yè)管理部門，同時將投訴舉報信息推送到省級紀檢監(jiān)察部門的電子監(jiān)察平臺。這樣有利于發(fā)動全社會力量加強對海域使用權(quán)出讓的全方位監(jiān)督。