摘 要 機關事務管理職能法定化是從國家法律層面對機關事務管理職能的具體規(guī)定和描述，增強其作為內(nèi)部行政行為的可執(zhí)行性。省級機關事務管理部門按照相關法規(guī)，具有經(jīng)費、國有資產(chǎn)和服務管理三大核心職能，但在職能履行時經(jīng)常受制于部門規(guī)章、部門利益和非正式制度的影響而法定化不足，嚴重影響了機關事務管理效率與治理現(xiàn)代化進程。對此，本文認為有必要通過明確省管局的法定地位與核心職能邊界，以及與其他政府組成部門的法定關系，從而提升省級機關事務治理效率與高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞 省級機關 事務管理 職能 法定化 治理效率

作者簡介：衡霞，四川大學公共管理學院副教授，研究方向：地方政府治理。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.170

機關事務不同于其他政府部門直接向公眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務，而是一種內(nèi)部行政行為，通過體制內(nèi)的制度性安排為行政機關提供服務保障。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，以及政府機構改革的不斷推進，機關事務管理的范圍越來越廣泛，從最初保障政府部門的正常運轉(zhuǎn)及機關工作人員的生活福利等到目前的包括經(jīng)費管理、國有資產(chǎn)管理和服務等三大核心職能在內(nèi)的機關事務管理，但三大職能的履行狀況并不理想。有研究表明，省管局中只有50%能夠統(tǒng)一管理本級基建費用，30%左右能有效管理住房公積金，50%能實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理，30%能把服務管理覆蓋整個省級機關。 造成這種現(xiàn)象的主要原因在于部分省管局沒有建立完善的、規(guī)范的、法制化的管理體制，尤其是國有資產(chǎn)管理職能仍然依靠行政手段，財權與事權不分，從而導致國有資產(chǎn)的流失。李克強總理提出，機關事務工作要著眼于提高機關行政效能，尤其是機關辦公用房與公務用車等專項管理任務的落實。由此可見，如何“高效能保障與高質(zhì)量發(fā)展”成為機關事務管理體制改革的必然選擇。由于各地省管局服務管理職能與財政、發(fā)改、住建、國土等部門的交叉，再加上諸多人為因素的影響，從而形成了機關事務治理現(xiàn)代化的“瓶頸”和障礙。如何厘清省管局的職能范圍與邊界，并推動其職能法定化，是實現(xiàn)機關事務高質(zhì)量發(fā)展與治理現(xiàn)代化的基礎。

一、省級機關事務管理職能及其法定化依據(jù)

根據(jù)《機關事務管理條例》，各級機關事務管理部門主要有經(jīng)費、國有資產(chǎn)和服務管理三大職能。但有研究顯示，省級機關事務管理局與財政、國土、住建等部門之間的法規(guī)、政策和執(zhí)法之間的銜接性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性程度不足， 直接造成了省級機關事務管理職能邊界不清。調(diào)查顯示，省級機關事務管理職能在縱向上不對應，在橫向上重復交叉，包括機構設置、職能范圍，以及與其他政府部門關系的法定化明顯不足，再加上制度慣性、路徑依賴等原因，機關事務工作實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展困難和障礙是顯而易見的。

（一）機構設置

省級機關事務管理職能法定化的前提必須要有統(tǒng)一的機構設置與清晰的管理權屬。從全國省級機關事務管理機構的名稱來看，有“政府機關事務管理委員會”、“省直機關事務管理局”、“省機關事務管理局”等名稱，有的隸屬省級人民政府，有的只有協(xié)調(diào)職能。從縱向來看，國家、省、市和區(qū)（縣）層級均有機關事務管理局，但并非所有市縣級都設立了機關事務管理部門。從省管局的管理權屬來看，有的省管局是政府的組成部門，有的是省級政府的直屬機構或事業(yè)單位，雖然各地省管局負責的事項、管理性質(zhì)和管理內(nèi)容都差不多，但部門負責人的任命程序與實際的管理權限有較大差異。作為政府組成部門的省管局負責人由人大任命，而作為直屬機構和事業(yè)單位的省管局負責人則由省長直接任命。從表面看，機關事務的縱向管理層級和橫向管理幅度是清晰的，但事實上，國管局與省管局的機構名稱及其權屬歸口是不對應的?？v向?qū)蛹壍臋C關事務管理部門間沒有上下級關系，只有指導關系，這在一定程度上影響了機關事務管理體制與法制的統(tǒng)一執(zhí)行，導致省級及以下機關事務管理職能的非法定化配置未受到任何懲戒；橫向?qū)蛹壣系氖」芫滞ǘɑ蛔?，與其他政府部門職能邊界不清，履職能力較弱。

（二）職能范圍

明確的職能范圍是省管局職能法定化的基礎。機關事務管理職能自建國以來主要集中在機關經(jīng)費、財務、公務用車、國有資產(chǎn)和房地產(chǎn)管理、指定范圍的服務對象的生活服務管理，但隨后逐漸增加。1998年增加了政府采購、住房保障職能，1999年增加了行政經(jīng)費的預算管理職能，2000年增加了國有資產(chǎn)管理職能，2010年起承擔了公共機構節(jié)能推進、指導、協(xié)調(diào)與監(jiān)督的具體工作。截至到2013年《機關事務管理條例》的頒布，機關事務管理職能主要有經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理和服務管理等三大類共13項主要職能。由此可見，機關事務工作是一個與時俱進的發(fā)展過程，是一個從計劃經(jīng)濟時期以“服務”為重點到市場經(jīng)濟時期以“管理”為重點的轉(zhuǎn)移過程。 但根據(jù)國管局的統(tǒng)計資料顯示，全國32個省管局的職能與條例所規(guī)定的職能不對應，其中八個省管局沒有國有資產(chǎn)管理職能，22個省管局沒有財務經(jīng)費管理職能；管理職能最少的是北京市政府機關事務管理委員會，只有辦公用房、后勤服務保障和領導服務保障等3項職能，雖然山西、湖南和云南省的管理職能最多，但也比條例規(guī)定的13項職能少了兩項。顯然，各地省管局的職能范圍并不一致。由此可見，省級機關事務管理職能難以落實法定化的后果，不僅僅在不同程度上與財政、發(fā)改、住建等部門職能相沖突（比如省級機關的運行經(jīng)費預算、國有資產(chǎn)管理標準與監(jiān)管，公共機構節(jié)能的主體責任在發(fā)改委，但機關事務管理局承擔具體工作），還會導致核心職能的動態(tài)化、隨意性，尤其使得機關事務的集中統(tǒng)一管理、標準化管理、現(xiàn)代化治理等高質(zhì)量的管理體制改革難以推進。

（三）關系法定化

機關事務管理關系法定化是職能法定化的核心。只有通過法律法規(guī)明確機關事務部門與其他部門的關系，建立起科學合理的府際關系，才能談得上機關事務治理的現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展。從《機關事務管理條例》來看，縣級以上的地方人民政府機關事務管理局對下級管理局具有指導義務；縣級以上人民政府有權監(jiān)督檢查下級政府的機關事務工作并及時糾正其違法違紀行為；縣級以上人民政府的發(fā)改、財政等部門和機關事務管理部門應當根據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定，加強對機關運行經(jīng)費、資產(chǎn)和服務管理工作的監(jiān)督檢查等。由此可見，條例明確了機關事務管理局與同級和上下級人民政府（包括機關事務管理部門）之間的關系，明確了機關事務管理局與同級政府組成部門的關系。但是，條例所指的有關法律法規(guī)的規(guī)定模糊了機關事務管理局與同級政府組成部門的職能邊界，即同級政府組成部門可以依據(jù)部門規(guī)章而不是條例的行政規(guī)章屬性履行相關職能，機關事務的多頭管理現(xiàn)狀仍然沒有得到有效解決。從“三定方案”所規(guī)定的法定權責來看，省級機關事務管理部門有權對全省各級政府機關事務工作進行指導和監(jiān)督，但是由于事實中的職能交叉問題又使其完全喪失“話語權”。盡管在現(xiàn)實中，機關事務管理部門的負責人通過多種途徑與其他政府組成部門間建立了協(xié)商機制，推動了部分關鍵問題的解決，但承載某種特殊利益的職能卻是相互博弈的重點，這也直接形成機關事務管理部門與其他政府部門職能邊界模糊且不能法定化的重要原因。

二、省級機關事務管理職能法定化困境的原因分析

洛克認為，政府的核心職能就是立法和保護私有財產(chǎn)，通過制定法律法規(guī)和相關標準來保護人民權益、約束政府權力。因而，政府職能結(jié)構要圍繞行政權力進行科學化配置，體現(xiàn)的是對官僚科層制的“帕累托最優(yōu)”追求。雖然機關事務直接為行政機關的正常運轉(zhuǎn)提供保障服務和制度標準，但其職能的完善程度和法定化程度直接關系到政府職能轉(zhuǎn)型成功與否。長期以來，機關事務就是單位內(nèi)部的事務，既缺乏橫向聯(lián)系，也缺乏縱向聯(lián)系，處于封閉管理狀態(tài)，雖然《條例》的頒布明確了機關事務管理的主要職能，但機關事務的封閉性、服務性、福利性和省級政府部門辦公的分散性等特點，使得機關事務管理職能與財政等部門出現(xiàn)交叉重疊，集中統(tǒng)一管理、標準化建設等現(xiàn)代化目標難以落實。從價值理性角度來看，機關事務管理職能邊界是什么？哪些因素影響了機關事務管理職能的履行？為什么有的省級管理局能順利完成《條例》規(guī)定之目標和認真貫徹落實《機關事務工作“十三五”規(guī)劃》，而有的省級管理局卻難以開展工作，是權力因素還是其他因素起了決定性作用？從工具理性角度來看，國家機關事務管理局提出了七項現(xiàn)代化目標，但是如果沒有厘清其職能邊界并法定化就無法實現(xiàn)管理的法治化、標準化等，那么厘清其職能邊界并法定化的難點是制度因素還是其他因素，抑或兩者都有？這里將著重從法規(guī)沖突、部門利益沖突和非制度性因素等三個方面來解析導致省級機關事務管理職能邊界模糊和法定化不足的原因。

（一）省級機關事務管理職能法定化受制于部門規(guī)章

機關事務管理職能來源有三個，一是成立之初就已經(jīng)確定的，二是歷次政府機構改革時調(diào)整而來，三是與省級政府部門博弈而來。截至目前，各地省級機關事務管理局職能有很大不同，能有效履行的并不多，其主要原因之一在于機關事務管理職能履行的法規(guī)效力不強。2012年國務院第208次常務會議通過的《機關事務管理條例》于2012年10月1日起施行，該條例第十三條明確規(guī)定，“縣級以上人民政府機關事務主管部門按照規(guī)定，結(jié)合本級政府機關事務管理實際情況，統(tǒng)一組織實施本級政府機關的辦公用房建設和維修、公務用車配備更新、后勤服務等事務的，經(jīng)費管理按照國家預算管理規(guī)定執(zhí)行”，第十七條規(guī)定，“縣級以上人民政府機關事務主管部門按照職責分工，制定和組織實施機關資產(chǎn)管理的具體制度，并接受財政等有關部門的指導和監(jiān)督”，由此可見，該行政規(guī)章明確了機關事務管理部門有權對本級經(jīng)費和國有資產(chǎn)實施預算、監(jiān)督和管理，但同時也接受財政等有關部門的指導和監(jiān)督。

但是，在實踐中，《條例》所規(guī)定的兩大核心職能卻被財政部頒布的35號令所取代。財政部2008年頒布并實行的35號令第八條明確規(guī)定，各級財政部門的主要職能包括國有資產(chǎn)管理的政策執(zhí)行，制定本級管理制度和資產(chǎn)配置標準與審批，負責資產(chǎn)糾紛調(diào)處、統(tǒng)計、評估、清查、監(jiān)督與管理等。從時間來看，《條例》頒布在后，根據(jù)法律沖突的三大適用原則，新法優(yōu)于舊法，《條例》所規(guī)定之的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)費管理職能應當歸屬于機關事務管理部門；從位階來看，《條例》是行政法規(guī)，35號令是部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》第七十一條之規(guī)定，“國務院各部、委員會可以根據(jù)法律和國務字的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內(nèi)制度規(guī)章，但部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”，因此《條例》的效力等級高于35號令。然而，事實上，許多省級機關事務管理局的部分經(jīng)費管理職能和國有資產(chǎn)管理職能已經(jīng)歸還財政廳。調(diào)研顯示，許多地方政府領導人認為，機關事務管理局的人員身份復雜，而且在學歷、技能與專業(yè)素質(zhì)方面不具備經(jīng)費預算與管理、國有資產(chǎn)購入與日常管理的能力，專業(yè)的事情只能交給專業(yè)的部門來做，因而當財政廳提出兩項職能的回歸時幾乎沒有任何阻力。但是隨之而來的問題就是，省級機關事務管理職能法定化不足。

（二）省級機關事務管理職能法定化受“經(jīng)濟人”理性影響

孟德斯鳩曾說過，權力的使用要在遇有邊界的地方才會停止。在我國，通常情況下都是以“三定”方案來確定政府部門職能履行的外部行政權力邊界，近年來又逐漸增加了權力清單、責任清單和負面清單來規(guī)范公共權力與市場的邊界；職位說明書則成為規(guī)范政府部門內(nèi)部行政權力邊界的準則。然而，由于政府權力即公共權力具有模糊性特征，職能的法定性并不能清晰地界定出政府部門的外部行政權力邊界，使得職能部門的錯位、越位、缺位現(xiàn)象共存。機關事務管理局的三大核心職能中就有兩項與經(jīng)濟掛鉤，包括經(jīng)費管理與國有資產(chǎn)管理，相應地也與這兩項職能的原單位和機構調(diào)整后的新單位發(fā)生職能交叉。根據(jù)《條例》第十三條，縣級以上人民政府機關事務主管部門的經(jīng)費管理要按國家預算管理規(guī)定執(zhí)行，這也表明《條例》賦予了省級機關事務管理局的經(jīng)費預算與管理職能；根據(jù)《條例》第十七條，縣級以上機關事務主管部門制度和組織實施機關資產(chǎn)管理的具體制度，并接受財政等有關部門的指導和監(jiān)督，但并未明確界定機關事務管理局與財政、發(fā)改的職能邊界，而這兩職能對履職部門來說均屬于“有搞頭”的職能。因而，自《條例》頒布以來，行政機構與機關事務管理局進行了多輪博弈。

首先，在經(jīng)費預算與管理職能履行方面，財政以機關事務管理局缺乏專業(yè)技能人才和公共財政一體化系統(tǒng)，無法實現(xiàn)科學的預算編制、項目管理和用款計劃，不能進行預算執(zhí)行分析和決算管理等理由向省級政府提出異議，如果機關事務管理局的負責人有能力從制度、效率、人際關系等角度進行博弈，該項職能得以保留的可能性極大，反之亦然。調(diào)研顯示，該項職能已經(jīng)基本回歸財政。其次，在國有資產(chǎn)管理職能履行方面，該職能在調(diào)整到機關事務管理局以前，分散在發(fā)改委、經(jīng)信委等部門，盡管機構改革過程中有的省份是連人帶編與職能職責整體調(diào)整至財政部門，但后來又調(diào)整至機關事務管理局，但對應的垂管部門卻在國家財政部，導致財政部在召開相關會議時，省級部門由外行的機關事務管理局派人參加，省級財政廳被內(nèi)部問責。最終大部分省份進行了內(nèi)部區(qū)分，即財政廳負責省本級的面上制度管理與全省的縱向管理，而省級機關事務管理局只負責省本級的具體制度。但不同省份的執(zhí)行情況也有差別，比如，廣東省的機關事務管理局對國有資產(chǎn)有標準制定和國有資產(chǎn)的購入、使用、報廢、處置登記等全流程管理，而四川省機關事務管理局只有國有資產(chǎn)的登記、報廢與處置職能。與此同時，根據(jù)省內(nèi)協(xié)商結(jié)果和《條例》規(guī)定，機關事務管理局有權制定國有資產(chǎn)購買和管理標準，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該標準制定出來征求意見時，被有的省級財政廳全部否定，導致國有資產(chǎn)購買與管理標準流產(chǎn)，影響了機關事務治理現(xiàn)代化任務之標準化目標的實現(xiàn)。

（三）省級機關事務管理職能法定化受到非正式制度的影響

省級機關事務管理職能邊界的法規(guī)效力問題與多方博弈問題只涉及公共權力與行政規(guī)章等正式制度的執(zhí)行，而公共權力與制度之外的非正式制度也會干擾到省級機關事務管理職能邊界的確定。新制度經(jīng)濟學理論認為，非正式制度包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習慣和意識形態(tài)等因素，其中意識形態(tài)處于核心地位，共同對省級機關事務在本質(zhì)上是一種內(nèi)部保障活動的職能履行產(chǎn)生廣泛而又深刻的影響。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，省級機關事務管理職能的實現(xiàn)大多取決于省級政府領導的認知或人脈資源，如果領導重視，則三大核心職能的邊界就沒有問題，指導關系也可以演變?yōu)槭聦嵣系摹吧舷录夑P系”，反之，省級機關事務管理局只能有效履行服務職能并游離于經(jīng)費管理與國有資產(chǎn)管理職能。顯然，在政府機構改革和職能轉(zhuǎn)型進程中，省級機關事務管理職能并沒有隨著政府、市場和社會三者能力的建設程度而有所調(diào)整。從部分省級機關事務管理局的三大核心職能履行現(xiàn)狀來看，中央相關部委的非正式懲罰機制和省級領導的權變決策，甚至是省級機關事務管理局負責人與省級領導或其他行政機關的博弈能力，均有可能決定省級機關事務管理職能邊界。

一是行政道德倫理的影響。制度短缺和制度失范是我國目前在政府轉(zhuǎn)型方面存在的明顯挑戰(zhàn)，尤其是非正式制度的問題。省級機關事務管理職能的調(diào)整伴隨著機構改革的同步推進，這使得省級機關事務管理局和其他行政機構對裁撤的國有資產(chǎn)管理辦公室和經(jīng)費預算職能的調(diào)整產(chǎn)生了“非份之想”，根據(jù)中央規(guī)定或地方公共管理需要就成為部分群體和機構堂而皇之的借口，導致省級機關事務管理職能的全部或部分“搖擺”。同時，基于效率的行政價值目標，職能邊界問題往往也體現(xiàn)出地方領導的工作態(tài)度與工作技術，但是這種行政權力主體放棄或違背行政權力的公共性問題對機關事務管理帶來的危害是顯而易見的。二是行政價值分歧的影響。在政府部門中，公務人員普遍認為，行政機關是全心全意為人民服務的，而機關事務管理局是全心全意為行政機關服務的，把機關事務看成政府的“家事”，可以隨意改變，缺乏制度的剛性約束，加劇了公共行政價值選擇的功利化傾向，也為相關職能部門與省級機關事務管理局進行職能歸屬權提供了博弈空間。三是中國式“關系”的影響。“人情”、“關系”、“面子”不僅對當代中國的社會行為影響十分普遍，同樣也廣泛存在于行政機關。當涉及缺乏剛性規(guī)定的權力型職能調(diào)整時，有“能力”的調(diào)出與調(diào)入的機構負責人普遍會動用“關系”來影響該職能的最終歸屬，這也是目前部分省級機關事務管理局的經(jīng)費管理職能和國有資產(chǎn)管理職能與財政、發(fā)改，以及其他部門存在重復與交叉的主要原因。

三、省級機關事務管理職能法定化路徑創(chuàng)新分析

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已經(jīng)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，要從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。機關事務雖然不是完全的經(jīng)濟事務，但其管理事項中涉及經(jīng)費預算與國有資產(chǎn)管理，有經(jīng)濟質(zhì)量高低之分；同時作為一項間接性公共服務，管理質(zhì)量仍然也有高低之分。如何體現(xiàn)機關事務管理質(zhì)量的高低與好壞，在很大程度上取決于“要做什么、由誰去做、怎樣去做”等一系列問題， 即必須要使機關事務管理職能邊界清晰和充分法定化，尤其是省級以上的機關事務管理的法定化，包括管理地位與核心職能的法定化，以及明確與其他政府組成部門的法定關系，從而提升省級機關事務治理效率。

（一）推進機關事務管理法制化，建立統(tǒng)一明確的管理體系

機關事務治理是國家治理的重要組成部分，法治是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。從制度層面來看，《條例》作為行政規(guī)章，對部門規(guī)章和地方規(guī)章具有一定的約束力，然后現(xiàn)實中，其執(zhí)行效力卻受制于部門規(guī)章與部門利益；從《條例》的內(nèi)容來看，其作為行政規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容過于籠統(tǒng)、原則性較強，再加上位階較低，導致權威性不夠。因此急需要一部具有較高位階的專項法律體系來保障其職能的法定化，比如機關事務管理法、政府成本管理條例、后勤服務標準等。從法治層面來看，《條例》沒有明確機關事務管理職能法定化的主體責任與治理邊界，也沒有對如何保障機關事務管理職能法定化的公共權力因素和非制度化因素的控制原則進行規(guī)定。因此，治理體系還應當包括統(tǒng)一明確的實施體系、監(jiān)督體系和保障體系等方面的內(nèi)容，著重解決機關事務的職能配置與治理效率矛盾，以及省管局對同級機關事務的管理約束軟化問題，減少省級政府及其領導者的自由裁量權，從而促進機關事務管理職能的法定化和法治化。與此同時，可借助本輪機構改革東風，建立起類似于其他行業(yè)的縱向上下級關系，包括組織架構、統(tǒng)一的規(guī)章制度和行業(yè)標準，形成“國家-省-市-縣”緊密相連、相互協(xié)調(diào)的工作體系，只有這樣機關事務管理才能做到法定職責必須為、法無授權不可為，否則就談不上機關事務治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）明確省管局的法定地位，確保核心職能的法定化

從目前全國各地的省級機關事務管理局的機構名稱、行政層級等方面來看，有必要借助今年的機構改革東風，理順省管局的機構設置與上下級關系問題。十九屆三中全會通過了《關于深化黨和國家機構改革的決定》，以功能管理取代行業(yè)管理，并適度地拆分和整合規(guī)劃權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，試圖通過權力的拆解與重構來規(guī)范政府部門的外部行政權力邊界，這就為厘清省級機關事務管理職能邊界奠定了法規(guī)基礎，規(guī)避了標準制定與執(zhí)行的沖突。公共選擇理論認為，行政機構也是理性“經(jīng)濟人”，既要追求組織利益最大又要追求個人利益最大。省級機關事務管理局受省級政府委托對省級層面的機關事務進行管理，但兩者間的行為目標有偏差，前者傾向于省級層面的機關事務管理法治化、現(xiàn)代化，后者則傾向于機關之間的利益平衡，從而導致機構的集體理性與個體理性沖突，產(chǎn)生剩余損失，即管理成本的增加。在經(jīng)濟學中，個體理性和集體理性均強調(diào)在確定性環(huán)境下，個人和集體都有一種阿馬蒂亞·森所說的內(nèi)在一致性，即對自身具有偏好連續(xù)性，并按照類似于成本收益原則的方法選擇最有利于自己的行為方式去實現(xiàn)一定的目標，即理性行動趨向于采取最優(yōu)策略，以最小代價取得最大收益。 因此，明確省管局的機構名稱、行政層級，有助于三大核心職能的集中統(tǒng)一履行，有助于建立起全國統(tǒng)一的行業(yè)指導關系，統(tǒng)一行業(yè)標準和工作要求，避免管理范圍和管理權限的越位、錯位和缺位。

（三）明確省管局的核心職能邊界，確保職能范圍的法定化

制度的自我完善是國家治理的核心議題，其中的關鍵環(huán)節(jié)在于機關事務管理職能的合理設置與靈活調(diào)適。從《機關事務管理條例》內(nèi)容來看，它強調(diào)機關事務管理局對本級行政機關事務管理的制度化、標準化，卻忽略了整個行政體系的非制度化因素對其職能邊界的影響。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分省級機關事務管理職能的調(diào)入和調(diào)出，基本上是基于多方博弈、相關部門負責人能力和省級領導的多方協(xié)調(diào)，但無論是哪種原因都會耗費一定的公共資源，形成較高的組織協(xié)調(diào)成本，而且更是一種人治模式的管理。新制度經(jīng)濟學認為，制度是一種公共產(chǎn)品，是一種行為規(guī)則，可以避免無序現(xiàn)象的出現(xiàn)。省級機關事務管理職能的清晰界定不僅要有《機關事務管理條例》的支撐，更要有伴隨行政機關改革的合理制度安排。一方面，任何行政機關在自己的福利性職能受到侵害或面臨某種行政倫理道德底線的挑戰(zhàn)時，均有沖破利益邊界而挑戰(zhàn)行政權力的可能，同時，行政權力也會在權益博弈中而沖破邊界傷害其他行政機關的行政權利，增加組織協(xié)調(diào)成本。另一方面，因行政機構改革而帶來省級機關事務管理局與其他部門的職能歸屬問題，很大程度在于相關制度供給的缺失，使得各單位間缺乏具有省級層面的組織協(xié)調(diào)效力。從省級機關事務管理職能變遷來看，省級層面的正式制度供給似乎一直都是缺失狀態(tài)，核心職能的逐漸形成與有效履行基本上靠地方領導的協(xié)調(diào)。雖然制度經(jīng)濟學理論認為，制度的均衡是短暫的，非均衡是一種常態(tài)，但沒有制度的供給又怎么會有制度的短期均衡與變遷呢？因而，對于省級機關事務管理職能邊界的厘定需要考慮政府組織協(xié)調(diào)成本進行恰當?shù)闹贫仍O計，包括制定和設置省級機關事務管理局與其他有可能存在職能重疊和交叉部門的權力邊界，要在機構調(diào)整背景下積極應對制度供給不足的現(xiàn)狀，實現(xiàn)職能邊界的清晰界定，并降低組織協(xié)調(diào)成本，以制度剛性推動省級機關事務治理現(xiàn)代化。

（四）法定化省級管理局職能關系，降低非正式制度的影響

隨著《機關事務管理條例》的實施，一套覆蓋各級黨政機構的機關事務管理體系已經(jīng)在全國建立起來，為機關事務管理的現(xiàn)代化、法治化、標準化指明了方向。但是該條例的行政規(guī)章性質(zhì)并沒有對省級機關事務管理職能的有效履行提供堅實的法規(guī)保障，反而在實踐受制于部門規(guī)章，從而導致省級機關事務管理的兩大核心職能與多個省本級部門的職能重復交叉，直接使得省級管理局依《條例》制定出的相關工作標準無法獲得相關部門的認同而“擱淺”。從《機關事務管理條例》與財政部的35號令來看，所涉及到行政權力并非與兩個行政主體高度相關，但經(jīng)費管理與國有資產(chǎn)管理的行政權與執(zhí)行權的定位出現(xiàn)了重疊和交叉，無法耦合的公共任務屬性成為省級機關事務職能邊界清晰的最大障礙，再加上機會主義原因，行政機關間的交易成本有增無減。今年國家正在大力推動國務院機構，緊接著省級的機構改革也會緊鑼密鼓地進行，機構的裁撤與合并使得省級機關事務管理局需要對部分新機構進行經(jīng)費預算管理和國有資產(chǎn)購買管理，但是這兩大職能的履行對已經(jīng)遇到瓶頸的省級機關事務管理局來說，更是雪上加霜。由此可見，當行政機關的功能和任務因新一輪機構改革而有所調(diào)整時，省級機關事務管理職能邊界的清晰界定顯得尤為重要。既然行政規(guī)章在落實過程中受制于部門規(guī)章，那么就有必要從法律的層面來提升省級機關事務管理的地位，通過法律來明確其在動態(tài)的內(nèi)部行政事務管理中如何保持核心職能的穩(wěn)定性，通過法律推動《機關事務管理條例》與其他部門規(guī)章的有機銜接，通過法律來法定化省級機關事務管理職能，從而減少權力等正式與非正式制度的干擾，降低省級機關事務管理職能履行的交易成本，提升管理效率，順利推動《條例》的完全實施和機關事務治理現(xiàn)代化。

注釋：

王浦劬、梁宇、李天龍.十八大以來我國省級機關事務管理體制改革的發(fā)展及其思考.中國行政管理.2018（3）.

陶學良.論機關事務工作的高質(zhì)量發(fā)展.中國行政管理.2018（3）.

王德.科學把握當前機關事務工作的定位與職能.中國行政管理.2015（1）.

韋振宇.以制度建設為依托 提升機關事務行政效能.中國機關后勤.2016（8）.

衡霞.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營風險的防范機制研究.四川大學出版社.2011.264.