郭鵬

取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，有利于促進(jìn)更多社會(huì)力量投身于養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，有效緩解人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老需求壓力。

近日，民政部發(fā)出通知，要求各級(jí)民政部門(mén)不再受理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可申請(qǐng)，這也就意味著今后開(kāi)辦養(yǎng)老院，將不再需要民政部門(mén)審批?！叭∠B(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可后，設(shè)立民辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，依照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，依法向縣級(jí)以上地方政府民政部門(mén)申請(qǐng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記。”

有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，有利于促進(jìn)更多社會(huì)力量投身于養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，有效緩解人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老需求壓力。

在放寬養(yǎng)老市場(chǎng)準(zhǔn)入后，可以預(yù)見(jiàn)的是，有一大批養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或?qū)⒄Q生。對(duì)此，山東省金鄉(xiāng)縣民政局社會(huì)福利科科長(zhǎng)沈娟在接受《民生周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，取消許可制度，并不意味著不符合標(biāo)準(zhǔn)也可以辦養(yǎng)老院，他們同樣需要接受相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立從“許可”變成“登記”，從“嚴(yán)進(jìn)”調(diào)整為“寬進(jìn)、嚴(yán)管”，“這對(duì)各個(gè)相關(guān)職能部門(mén)加強(qiáng)與完善事中事后監(jiān)管機(jī)制提出更高的要求。”沈娟說(shuō)。

調(diào)整變化大

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有其特殊性，此前，要經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，僅有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照是不夠的。

《民生周刊》記者了解到，為促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，民政部于2013年6月公布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》。其中，對(duì)設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提出了包括“有符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)、消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)地”等在內(nèi)的6個(gè)條件。

有分析對(duì)此指出，實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可模式，是一種前置性審批程序，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的準(zhǔn)入條件限制，提高了投資準(zhǔn)入的門(mén)檻，也降低了進(jìn)入銀發(fā)行業(yè)的效率，極大地挫傷了資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的信心和勇氣。

沈娟告訴記者，金鄉(xiāng)縣近年來(lái)僅增設(shè)了一家民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，“并不是金鄉(xiāng)縣的養(yǎng)老市場(chǎng)不需要，而是此前嚴(yán)苛的準(zhǔn)入許可制度，讓許多社會(huì)資本望而卻步?！?/p>

事實(shí)上，目前我國(guó)正面臨養(yǎng)老服務(wù)供給缺口較大的事實(shí)。有數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國(guó)60周歲及以上人口2.41億人，占總?cè)丝诒壤哌_(dá)17.3%，但是全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老床位合計(jì)744.8萬(wàn)張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位僅30.9張，與2.41億這一龐大的老年人口數(shù)相比，特別是與4000多萬(wàn)失能半失能老年人的需求相比，總量仍然存在較大的缺口。

因此，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度，有“前期把關(guān)”的優(yōu)越性，有助于解決資本進(jìn)入“基因性缺陷”的短板，并以審謹(jǐn)性和嚴(yán)格性來(lái)體現(xiàn)行業(yè)的特殊性。

然而，嚴(yán)進(jìn)的認(rèn)識(shí)錯(cuò)覺(jué)容易形成路徑依賴(lài)，并對(duì)后續(xù)的管理帶來(lái)極大的影響，結(jié)果往往“重前期審批，輕后續(xù)管理”，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往問(wèn)題較多，亂象橫生。同時(shí)，為了獲得一張準(zhǔn)入的“身份證”，各種暗箱操作和權(quán)力尋租也會(huì)滋生蔓延，“特許性管理”則往往遺患無(wú)窮。

一時(shí)間，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，已經(jīng)成為業(yè)界的共識(shí)。

注重“過(guò)程管理”

如今，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可已成為現(xiàn)實(shí)。市場(chǎng)放開(kāi)了，門(mén)檻降低了。于是，有人提出質(zhì)疑，擔(dān)心一旦“開(kāi)閘放水”，勢(shì)必“洪水泛濫”。也有人認(rèn)為，只要后續(xù)監(jiān)管措施跟得上，再加上市場(chǎng)自身功能的發(fā)揮，市場(chǎng)主體依然遵循著誠(chéng)實(shí)守法的邊界，市場(chǎng)秩序就不會(huì)變得混亂不堪，可以保持著最基本的穩(wěn)定。

據(jù)了解，民政部此次發(fā)出的通知明確強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理方式，推動(dòng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度，并要求各地探索建立健全養(yǎng)老服務(wù)信用評(píng)價(jià)、守信激勵(lì)、失信懲戒等信用管理制度。

“所以說(shuō)，不是市場(chǎng)放開(kāi)，我們就不管理了，反而是要下更大的力氣來(lái)監(jiān)管?！痹诮疣l(xiāng)縣民政局工作多年的沈娟告訴記者，接下來(lái)，當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)會(huì)聯(lián)合消防、衛(wèi)計(jì)委、食藥監(jiān)等部門(mén)聯(lián)合檢查監(jiān)管。

中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所研究員唐鈞曾對(duì)媒體表示，“取消設(shè)立許可”是把以往嚴(yán)防死守的“入圍門(mén)檻”降低了，今后的重點(diǎn)在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的“過(guò)程管理”。所謂“過(guò)程管理”，從宏觀(guān)層面說(shuō)，是各級(jí)各類(lèi)政府部門(mén)以及政府委托的第三方從外部進(jìn)行的評(píng)估、管理和監(jiān)督，從中觀(guān)和微觀(guān)層面，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與工作人員的監(jiān)督管理和自律。

從政府治理思路與改革創(chuàng)新層面來(lái)看，也有相關(guān)人士認(rèn)為，養(yǎng)老許可改為備案登記是我國(guó)政府治理思路的重大轉(zhuǎn)變，也是對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)政策的具體落實(shí)。以此為切入點(diǎn)的治理轉(zhuǎn)型，必然會(huì)激活一池春水，最終成為惠及民生的善策，并為其他領(lǐng)域的改革提供思路和借鑒。

政府仍需提供基本養(yǎng)老服務(wù)

“民辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要在民政部門(mén)登記備案，而營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅需在工商部門(mén)登記即可，這就加大了民政部門(mén)的監(jiān)管難度，可能會(huì)出現(xiàn)有些民辦養(yǎng)老院都開(kāi)業(yè)了，民政部門(mén)卻不知道它存在的情況?！鄙蚓陮?duì)此有所擔(dān)心。

記者在采訪(fǎng)時(shí)，也有受訪(fǎng)者提出了他們的擔(dān)憂(yōu)，取消設(shè)立許可，相當(dāng)于將養(yǎng)老行業(yè)更多地交給了市場(chǎng)，可是那些由于服務(wù)質(zhì)量不高而被市場(chǎng)淘汰的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，它們一旦倒閉，已經(jīng)入住的老人該何去何從？類(lèi)似諸多監(jiān)管難題，還需要相關(guān)監(jiān)管部門(mén)認(rèn)真對(duì)待。

盡管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將會(huì)隨著政策的調(diào)整，如雨后春筍般涌現(xiàn)，但是“市場(chǎng)之手也會(huì)失靈，這在農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)最為明顯”。有業(yè)內(nèi)人士表示，營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根本無(wú)法進(jìn)入農(nóng)村，“他們也不想進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)。”

所以，民政部政策研究中心主任王杰秀認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)等市場(chǎng)不愿提供和無(wú)力提供服務(wù)的地區(qū)，以及為失智老人提供養(yǎng)老服務(wù)等市場(chǎng)不愿進(jìn)入的領(lǐng)域，政府應(yīng)該提供基本養(yǎng)老服務(wù)。他認(rèn)為，我國(guó)在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化時(shí)，應(yīng)始終保有一部分公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，確保為特困老人等特殊群體提供福利性養(yǎng)老服務(wù)。