蘇韻涵

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾生活水平的不斷提高，公眾更加關(guān)注生活的質(zhì)量，關(guān)心生存環(huán)境，公民環(huán)境權(quán)不斷覺(jué)醒，公眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)。公眾自身合法環(huán)境利益與擬建項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾愈加激烈，更加關(guān)注擬建項(xiàng)目投產(chǎn)建設(shè)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。研究環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法審查制度，不僅有利于核實(shí)環(huán)境預(yù)防原則在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的落實(shí)情況，同時(shí)還可以對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門的實(shí)際履責(zé)進(jìn)行核查，切實(shí)保護(hù)公眾享有優(yōu)美適宜環(huán)境的權(quán)利。因此，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行司法審查，利于緩和公眾與決策者、施工者的矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的基本理論分析

(一)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的定義

2018年修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的定義為：在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響的分析、預(yù)估和評(píng)價(jià)，對(duì)不良環(huán)境影響提出針對(duì)性的預(yù)防對(duì)策和措施，以及跟蹤和監(jiān)測(cè)預(yù)防措施貫徹落實(shí)的方法與制度注參見《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條。。

司法審查是指依照立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)頒布的法律、法規(guī)，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的具體行為進(jìn)行法律審查的權(quán)力，以司法判決糾正其違法行為，捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益。

因此，綜合環(huán)境影響評(píng)價(jià)和司法審查的概念，筆者認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查可以定義為，由司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)環(huán)境主管行政部門在擬建項(xiàng)目實(shí)施前，就其選址、設(shè)計(jì)、施工等過(guò)程的方案進(jìn)行批準(zhǔn)、審批和通過(guò)的行政行為，并對(duì)該行政行為是否符合法律規(guī)定進(jìn)行司法審查的活動(dòng)。

(二)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查制度確立的必要性

首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的司法審查是環(huán)境民主原則的具體體現(xiàn)，維護(hù)公眾的環(huán)境合法權(quán)不被侵害。其次，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還要求我們對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行司法審查，從源頭上治理環(huán)境危害，降低環(huán)境損害。再次，司法審查本身具有對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的特征，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行司法審查也是對(duì)環(huán)境主管機(jī)關(guān)是否依法執(zhí)政的監(jiān)督，以司法權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力，可以有效防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。此外，法院具有司法的獨(dú)立性、能動(dòng)性，對(duì)監(jiān)督環(huán)境行政權(quán)的依法行使意義重大。最后，面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，不僅要審查環(huán)境行政行為，更要審查現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的漏洞，不斷完善環(huán)境立法，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

1.環(huán)境民主原則不斷完善的必然要求。當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)觀念已經(jīng)由最初的事后懲罰到中期的事中監(jiān)督再變?yōu)楝F(xiàn)在的事前預(yù)防。這是因環(huán)境危害具有擴(kuò)散性、隱蔽性、持續(xù)性等特點(diǎn)所決定的。此外，“五位一體”和“綠水青山”等新時(shí)代環(huán)境發(fā)展理念都為我國(guó)環(huán)保事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)，更為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。在扭轉(zhuǎn)社會(huì)大眾傳統(tǒng)環(huán)境觀念的關(guān)鍵時(shí)期，如若不能妥善解決日益紛雜的環(huán)境糾紛，必將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。提高公眾在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范決策中的地位，貫徹落實(shí)環(huán)境民主原則，對(duì)于保護(hù)公民合法環(huán)境權(quán)益具有重要意義。

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的具體實(shí)踐中，社會(huì)群眾相較于環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)和環(huán)境污染企業(yè)來(lái)說(shuō)，在確定污染源、治污技術(shù)、環(huán)保設(shè)施運(yùn)行等專業(yè)方面都處于絕對(duì)弱勢(shì)的地位。因而，一旦公眾的環(huán)境參與權(quán)、知情權(quán)、表決權(quán)等不能得到有效的司法保障，也就難以對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批程序進(jìn)行有效的司法監(jiān)督，貫徹落實(shí)公眾參與制度也就無(wú)從談起。

為落實(shí)公民在環(huán)境保護(hù)中的各項(xiàng)合法權(quán)益，確保公民合法有效參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，必然需要得到國(guó)家司法審查的保障?，F(xiàn)行環(huán)境法對(duì)環(huán)境公益訴訟予以明文規(guī)定，公民面對(duì)相關(guān)環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)不履行相關(guān)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)、違反環(huán)保行政法規(guī)法律的使規(guī)定等時(shí)，環(huán)境訴訟是公眾參與環(huán)境管理的重要途徑，提起環(huán)境司法審查是公眾自我救濟(jì)的有效方式[1]。

2.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不斷改進(jìn)的必然要求。當(dāng)代環(huán)境保護(hù)的核心觀念是事前預(yù)防，即源頭控制，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與危害扼制于搖籃之中。制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的目的就是提前計(jì)算環(huán)境危害、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn) 、提出針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策，并解決潛在的環(huán)境問(wèn)題。

然而，在實(shí)踐中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度卻難以真正起到預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用。究其原因，一是部分行政機(jī)關(guān)，尤其賦予環(huán)保監(jiān)管義務(wù)的行政主管機(jī)關(guān)，出于應(yīng)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)政績(jī)考核的經(jīng)濟(jì)要求“放低環(huán)保門檻”；二是主管的環(huán)保部門在審核時(shí)并未嚴(yán)格按照法定程序謹(jǐn)慎核實(shí)擬建工程項(xiàng)目中關(guān)于排污設(shè)施建設(shè)的真實(shí)情況，使一些環(huán)境影響評(píng)價(jià)不合格的項(xiàng)目通過(guò)環(huán)評(píng)，致使其投產(chǎn)建設(shè)后對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。

基于我國(guó)當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)實(shí)情況，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的司法審查確有必要，有效預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，是確立環(huán)境預(yù)防原則的必然要求。

現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)由事后治理、懲罰轉(zhuǎn)為事前預(yù)防、恢復(fù)。觀念轉(zhuǎn)變的目的在于突破傳統(tǒng)證據(jù)制度對(duì)于環(huán)境公益訴訟的限制，即改變“誰(shuí)起訴誰(shuí)舉證”原則對(duì)于環(huán)境危害受害者在環(huán)境公益訴訟中舉證不利的地位，改變?cè)谌狈χ苯幼C據(jù)證明環(huán)境危害時(shí)無(wú)法起訴的情況，從而更加有效地保護(hù)公眾合法的環(huán)境權(quán)益，提高環(huán)境公益訴訟勝訴的可能性，進(jìn)而增強(qiáng)司法對(duì)于行政人員違法審核行為的威懾力，使其在審核時(shí)謹(jǐn)慎細(xì)心，將危險(xiǎn)扼制于源頭，實(shí)現(xiàn)環(huán)境預(yù)防的初衷。

3.監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法有依、守法有據(jù)的必然要求。目前中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容是編制和審核環(huán)評(píng)報(bào)告：綜合環(huán)境影響文件的審查主體是國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府的審批機(jī)關(guān)；特殊環(huán)境影響文件的審查主體由人民政府指定環(huán)境保護(hù)行政主管部門，或者由其他部門指定有關(guān)部門代表和專家成立專門的審查組；各級(jí)環(huán)境保護(hù)局是審查建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批機(jī)構(gòu)。但是，如果需要批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目有專門的行業(yè)主管部門，應(yīng)由行業(yè)主管部門進(jìn)行預(yù)審，然后上報(bào)環(huán)保局進(jìn)行再審。簡(jiǎn)而言之，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查主體是行政機(jī)關(guān)。

現(xiàn)代法治要求行政機(jī)關(guān)工作人員依法行事，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)踐證明，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政是預(yù)防環(huán)境危害的有效途徑之一。

當(dāng)前，雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)受到了官方政績(jī)?cè)u(píng)估和環(huán)境因素的影響，但發(fā)揮主導(dǎo)和關(guān)鍵作用的是行政機(jī)關(guān)，目前我國(guó)還未建立起對(duì)環(huán)保審批進(jìn)行監(jiān)督制約的有效機(jī)制。

基于此，司法機(jī)關(guān)接受當(dāng)事人起訴對(duì)環(huán)評(píng)審批進(jìn)行司法審查具有必要性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格依法審批，受理與環(huán)評(píng)有關(guān)的行政訴訟案件，對(duì)其進(jìn)行司法審查，依法作出判決，進(jìn)而反作用于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，使其不斷規(guī)范和完善[2]。

4.建設(shè)社會(huì)主義法治的必然選擇。民主不僅是政治民主，也是環(huán)境民主。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)受到世界各國(guó)的廣泛關(guān)注，并先后建立起環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，以防止和減少擬建項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的不利影響，該制度強(qiáng)調(diào)公眾參與，是行政決策民主化的具體體現(xiàn)。

中國(guó)于1973年開始對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)；1979年，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度合法化；隨著環(huán)境民主的不斷發(fā)展，2002年10月，中國(guó)出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，對(duì)公眾參與進(jìn)行規(guī)范。但是，作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中重要一部分，公眾參與制度依舊停留在原則性規(guī)范上，對(duì)其落實(shí)缺乏嚴(yán)格有效的司法監(jiān)督措施。目前，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是由環(huán)境行政主管部門主導(dǎo)和壟斷的行政行為，這就直接導(dǎo)致了公眾缺乏參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的空間。那么，為防止環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)阻礙公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施效果，對(duì)其進(jìn)行司法審查是確有必要的，賦予司法機(jī)關(guān)依法撤銷違規(guī)通過(guò)審批的環(huán)評(píng)文件，符合我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的發(fā)展要求，是貫徹落實(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求。

5.提高法院司法能動(dòng)性的必然要求。近幾年來(lái)，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法及其相關(guān)配套的規(guī)章制度雖然不斷完善和發(fā)展，但是在實(shí)踐中，現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度暴露出了許多立法缺陷：其一，環(huán)境立法缺乏對(duì)環(huán)境影響的專章說(shuō)明，對(duì)其審查標(biāo)準(zhǔn)和程序沒(méi)有具體規(guī)定；其二，綜合性規(guī)劃審查的專業(yè)性難以保障，因?yàn)榻邮芪械膶彶闄C(jī)關(guān)并非專業(yè)的環(huán)境機(jī)關(guān)；其三，審批機(jī)關(guān)對(duì)綜合規(guī)劃的審批僅限于“形式審查”，有環(huán)評(píng)文件即可，忽視環(huán)評(píng)文件內(nèi)容上的“適當(dāng)性”，難以起到真正的審核把關(guān)作用。

鑒于上述問(wèn)題的存在，法院有必要在遵循憲法的前提下發(fā)揮司法能動(dòng)性，對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行司法審查，并對(duì)其立法漏洞進(jìn)行司法解釋以解決實(shí)踐中的某些無(wú)法可依的現(xiàn)象。

二、我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查制度的現(xiàn)狀分析

環(huán)境影響的司法審查，在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)實(shí)踐中主要表現(xiàn)為重大環(huán)境污染事件發(fā)生時(shí)環(huán)境公益組織進(jìn)行的集體環(huán)境公益訟訴[注]在2017年最高人民法院發(fā)布的十大環(huán)境公益訴訟典型案例中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前多是由環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，如2015年8月中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴寧夏瑞泰科技股份有限公司等騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟案；2015年11月貴州省六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院訴貴州省鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣丁旗鎮(zhèn)人民政府環(huán)境行政公益訴訟案等。此外，2018年8月28日開庭審理的中國(guó)首例瀕危野生動(dòng)物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟“云南綠孔雀案”的原告依舊是環(huán)保組織。而政府為原告提起環(huán)境公益訴訟，早在2007年12月10日，貴陽(yáng)市政府所屬“兩湖一庫(kù)”管理局作為原告，向清鎮(zhèn)市法院環(huán)境法庭(現(xiàn)名為“清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境資源審判庭”)提起環(huán)境污染損害訴訟，是環(huán)境司法專門化以來(lái)的環(huán)境公益訴訟第一案；2017年4月，江蘇省人民政府、江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德司達(dá)(南京)染料有限公司環(huán)境污染責(zé)任公益訴訟糾紛一案，是首例省政府以賠償權(quán)利人身份提起的生態(tài)環(huán)境公益訴訟?？梢钥闯?，在當(dāng)前的環(huán)保實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)極少主動(dòng)依據(jù)職權(quán)行使對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法監(jiān)督權(quán)，多是被動(dòng)受理調(diào)查，欠缺司法能動(dòng)性，阻卻環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的監(jiān)督能力，不利于該制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展。，或者是公民對(duì)于居住周邊的建設(shè)過(guò)程影響其身體健康等提起的環(huán)境訟訴。但是，司法機(jī)關(guān)極少主動(dòng)依據(jù)職權(quán)行使對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法監(jiān)督權(quán)。這也就導(dǎo)致，環(huán)境影響評(píng)價(jià)在具體實(shí)踐中“名不副實(shí)”的情況，多以原告敗訴結(jié)束，難以起到真正的監(jiān)督環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)際效果。

(一)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法狀況

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不健全。目前，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定的都是環(huán)保部門的審查權(quán)，而非審批權(quán)，雖然二者都是要求環(huán)評(píng)文件的編制機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論或環(huán)評(píng)審批意見，制定環(huán)境規(guī)劃草案，并在草案中對(duì)采納和不采納意見的情況作以說(shuō)明。但是在實(shí)踐中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論或環(huán)評(píng)審批意見僅僅是環(huán)評(píng)規(guī)劃編制部門與審批部門決策的參考依據(jù)之一，不具有法律效力，采納與不采納均可[3]。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法層級(jí)較低，法律責(zé)任不明確。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與西方相比起步較晚，當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國(guó)家大部分設(shè)置了專門的環(huán)境管理部門，構(gòu)建起完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)形成了系統(tǒng)性的規(guī)定。但是，我國(guó)目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還停留在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的層面上，因而導(dǎo)致法規(guī)中的很多條款流于形式，缺乏針對(duì)性，形成環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度立法的實(shí)質(zhì)缺失[4]。

此外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定，主要依靠環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)其他行政管理部門和建設(shè)單位進(jìn)行監(jiān)管。就行政部門而言，實(shí)行行政內(nèi)部層級(jí)監(jiān)管，難免會(huì)出現(xiàn)自己監(jiān)督自己之嫌；我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，盡管區(qū)別規(guī)定了項(xiàng)目建設(shè)者、環(huán)境影響評(píng)價(jià)者與環(huán)評(píng)審批者不同主體之間的職責(zé)和應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，但是缺乏對(duì)環(huán)境行政審批主體出現(xiàn)的錯(cuò)評(píng)漏評(píng)等現(xiàn)象的處罰措施，進(jìn)而極大地影響到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施效果[4]。

(二)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法審查現(xiàn)狀[5]

通過(guò)分析近幾年與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的行政訴訟案件發(fā)現(xiàn)，法院在對(duì)此類案件進(jìn)行實(shí)體審查時(shí)，會(huì)因環(huán)評(píng)文件內(nèi)容專業(yè)性極強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)信賴專業(yè)機(jī)關(guān)的判斷，無(wú)需再次聘請(qǐng)環(huán)評(píng)技術(shù)人員對(duì)文件內(nèi)容是否合乎規(guī)定、數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確等進(jìn)行重新評(píng)估；在對(duì)案件進(jìn)行程序性審查時(shí)，往往忽略審查實(shí)質(zhì)程序的合法正當(dāng)性，僅確定環(huán)評(píng)文件審批環(huán)節(jié)完整，形式合法即可?？梢?法院對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的讓步并無(wú)確實(shí)法律依據(jù)，對(duì)于解決司法判決中的專業(yè)性問(wèn)題，依舊依賴于過(guò)往的常規(guī)手段，如委托第三方鑒定或?qū)＜易C人等。

對(duì)環(huán)評(píng)行政訴訟的判決結(jié)果進(jìn)行歸納分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)此類案件絕大數(shù)都是原告敗訴[注]在公民個(gè)人或村民小組以利害關(guān)系人身份要求法院撤銷環(huán)保部門的違法環(huán)評(píng)批復(fù)的62起案件中，原告勝訴的案件僅3起，勝訴率4.8%。這62起案件中，2008年、2009年各1件，原告均敗訴；2013年13件，原告敗訴12件，僅1起案件原告勝訴；2014年26件，原告敗訴24件，僅2起案件原告勝訴；2015年14件，原告均敗訴；2016年7件，原告皆敗訴。在裁判文書網(wǎng)查閱的2015—2019年2月左右的環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的案件中，也往往因?yàn)樵桓娌贿m格、訴訟請(qǐng)求不當(dāng)?shù)仍驍≡V，僅就筆者所查閱的60多起案件，勝訴的僅2件。。作為典型的“民告官”的環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政訴訟案件，即使在修訂了環(huán)保法之后，也并沒(méi)有如其他的行政訴訟案件一般，因?yàn)椤缎姓V訟法》的修訂而使其敗訴率下降[注]“民告官”的行政訴訟呈現(xiàn)原告的勝訴率低即被告的敗訴率低，10年前被告敗訴率占30%，至2014年我國(guó)《行政訴訟法》修訂時(shí)下降到10%。然而，隨著新《行政訴訟法》試圖破解民告官案件的立案、審理、執(zhí)行“三難”的努力，各地“民告官”案件原告勝訴率有所提升，如廣州2016年1月至6月行政訴訟原告的勝訴率為17.54%。而環(huán)評(píng)案件同樣作為行政案件，不僅原告勝訴率遠(yuǎn)低于行政訴訟平均勝訴率，并且勝訴率在2015年、2016年均為零，并沒(méi)有隨著我國(guó)《行政訴訟法》和我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂有所提升。。那么其敗訴原因究竟是什么呢？

第一，近幾年隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的發(fā)展，許多農(nóng)村、老城區(qū)和市郊等區(qū)域被納入改造計(jì)劃中，拆遷搬遷群體出現(xiàn)，該群體會(huì)因?qū)Σ疬w補(bǔ)償款數(shù)額不滿提起環(huán)評(píng)訴訟以期獲得更多賠償，但這實(shí)際上是人為擴(kuò)大其概念，并不屬于環(huán)評(píng)案件，在一定程度上造成環(huán)評(píng)案件敗訴率的上升。

第二，行政訴訟作為保護(hù)公眾權(quán)利的司法手段，對(duì)原被告資格提出嚴(yán)格要求，比如被告必須是作出具體行政行為的主管行政機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，一方面法院根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法律去認(rèn)定被告是否具有法律規(guī)定的審批權(quán)限，這在一定程度上縮小了被告范圍；另一方面由于原告對(duì)于行政機(jī)關(guān)職能認(rèn)識(shí)的局限性，以及行政機(jī)關(guān)本身層級(jí)審批的原因，加大了公眾確認(rèn)適格被告的難度，會(huì)直接導(dǎo)致公眾提起的環(huán)境行政訴訟因被告不適格而敗訴。

第三，被告以環(huán)評(píng)文件在審批過(guò)程具有程序上的瑕疵起訴，如捏造環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)、缺少公眾調(diào)查、沒(méi)有舉行聽證會(huì)、沒(méi)有告知真正的利害關(guān)系人等程序上的瑕疵。但是在實(shí)踐中，由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)中涉及環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)數(shù)據(jù)等的核實(shí)與審查，而法院在審查時(shí)只確認(rèn)相關(guān)環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)資料的來(lái)源、認(rèn)證程序等過(guò)程是否完整，極少會(huì)從頭至尾地再次對(duì)相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行重新的討論與推演，因此原告難以程序瑕疵勝訴。

第四，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)審批的建設(shè)機(jī)構(gòu)有利益關(guān)系，或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)內(nèi)聘請(qǐng)的專家資質(zhì)并不符合法律規(guī)定，再或擬建項(xiàng)目本應(yīng)該編制環(huán)境影響報(bào)告書提交審批，但是僅僅編制環(huán)境影響報(bào)告表或僅填寫環(huán)境影響登記表就提交審核，此類瑕疵因?yàn)槠渚哂须[蔽性，往往難以被公眾(即原告)發(fā)現(xiàn)，因此在提起訴訟后往往難以提供證據(jù)，增加勝訴的難度，導(dǎo)致其敗訴。

(三)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐現(xiàn)狀

雖然早在2002年我國(guó)就建立起環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，但是由于受到傳統(tǒng)環(huán)境觀念的影響，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)的實(shí)踐與進(jìn)一步發(fā)展并不盡如人意，具體表現(xiàn)如下。

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍未普及。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律法規(guī)雖已制定，但尚未得到廣泛應(yīng)用。截至目前仍有許多政府主管部門片面追求經(jīng)濟(jì)利益，為一些環(huán)境影響評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)大開方便之門，給環(huán)境帶來(lái)了巨大的負(fù)擔(dān)，使環(huán)境污染形勢(shì)更加嚴(yán)峻。此外，我國(guó)當(dāng)前有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)法律規(guī)范并不健全，管理模式比較落后，實(shí)踐中難以有效貫徹落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的設(shè)計(jì)初衷。為更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法目的，我們應(yīng)加大推廣環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的力度。

2.環(huán)境影響評(píng)估市場(chǎng)管理混亂。一部分環(huán)境主管機(jī)關(guān)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作分派給市場(chǎng)上的一些評(píng)估機(jī)構(gòu)以換取經(jīng)濟(jì)利益，而評(píng)估機(jī)構(gòu)為彌補(bǔ)“損失”，盲目提高競(jìng)爭(zhēng)力，易誘導(dǎo)環(huán)境影響評(píng)估機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量與水平降低。加之市場(chǎng)缺乏對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的管理和規(guī)范，使環(huán)保工作流于表面，大大減損了環(huán)保工作人員的專業(yè)形象，使公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)缺乏信任。

3.社會(huì)公眾參與不足。雖然立法明確規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度必須有公眾參與，但是在實(shí)踐中公眾的參與程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，究其原因主要是因?yàn)椋旱谝?，?duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公眾缺少參與的熱情，認(rèn)為參與只是形式，不會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生實(shí)際作用；第二，公眾參與制度雖然受到立法保護(hù)，但是不完善的參與機(jī)制直接導(dǎo)致相關(guān)環(huán)境主管部門忽視公眾參與權(quán)、輕視公眾知情權(quán)，難以發(fā)揮公眾監(jiān)督權(quán)的作用；第三，參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式單一，公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利很難得到真正的保障。畢竟，選擇公眾代表對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行民意調(diào)查，并不能代表社會(huì)公眾的統(tǒng)一意愿，公眾代表的民意調(diào)查難免會(huì)帶有群體利益的色彩，使民意調(diào)查結(jié)果有所偏頗。

4.執(zhí)行制度不健全，環(huán)評(píng)項(xiàng)目“未批先建”現(xiàn)象屢禁不止。法律法規(guī)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)行起著至關(guān)重要的作用，但是由于長(zhǎng)期受到傳統(tǒng)環(huán)境觀念的影響，我國(guó)社會(huì)群體對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要性認(rèn)識(shí)不足，加之對(duì)于違法環(huán)評(píng)、虛假環(huán)評(píng)等現(xiàn)象的處罰力度不夠，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)很難對(duì)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目起到有效的約束與懲戒作用。環(huán)評(píng)的目的在于預(yù)防不良環(huán)境影響，要求建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)再投產(chǎn)建設(shè)。但是在實(shí)踐中擬建項(xiàng)目不經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、不做環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、不經(jīng)備案或未獲批準(zhǔn)就擅自投產(chǎn)建設(shè)的違法現(xiàn)象依舊層出不窮[6]。

5.缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的環(huán)評(píng)技術(shù)人員。高度專業(yè)化的環(huán)境影響評(píng)價(jià)需要專業(yè)的審查和評(píng)估。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)隊(duì)伍持續(xù)擴(kuò)大，但由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，即使專業(yè)對(duì)口，大部分畢業(yè)生也難以準(zhǔn)確判斷和衡量擬建項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的危害。根據(jù)國(guó)內(nèi)外培養(yǎng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)專業(yè)技術(shù)人員的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，培養(yǎng)出具有一定專業(yè)和技術(shù)水準(zhǔn)、獨(dú)當(dāng)一面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)人員大概需要3—5年的時(shí)間。加上環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)從業(yè)人員在上崗初期甚至“難以果腹”的現(xiàn)實(shí)，有許多環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)人員在市場(chǎng)機(jī)制的作用下選擇跳槽，使該領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重。在具體實(shí)踐中，由于缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，青年技術(shù)人員對(duì)環(huán)境影響文件進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，難免會(huì)影響到評(píng)價(jià)報(bào)告的編制質(zhì)量。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)在本質(zhì)上仍是行政行為，而行政行為不可避免地與公眾利益息息相關(guān)，不受限制的行政行為將有可能侵犯公民權(quán)利，為避免對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)流于形式，對(duì)公民受到侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，擴(kuò)大保護(hù)權(quán)益的范圍，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行司法審查是必然的。

三、完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查制度的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查制度存在的立法、司法和實(shí)踐問(wèn)題，積極探討相應(yīng)的完善對(duì)策，確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施效果，保護(hù)公眾的合法環(huán)境權(quán)，具體對(duì)策如下。

(一)加大對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)知識(shí)的普及和宣傳

在裁判文書網(wǎng)查閱相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)很多當(dāng)事人會(huì)因?yàn)閷?duì)拆遷補(bǔ)償款的不滿意而提起環(huán)境影響評(píng)價(jià)的訴訟以希望獲得更多的賠償。由此我們可以發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的理解是淺顯的，并不了解環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的真正目的是什么，致使公眾片面認(rèn)為與環(huán)境評(píng)價(jià)沾邊即可提起環(huán)境公益訴訟。但事實(shí)上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中的規(guī)劃、編制、審批等合法性的審查，而不是因拆遷引起的賠償款糾紛。

(二)提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律層級(jí)，完善相關(guān)法律制度[7]

立法上提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的法律層級(jí)，增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的權(quán)威性和威懾力，構(gòu)建完善的環(huán)評(píng)法律制度是有效開展環(huán)評(píng)規(guī)劃的重要保障。甚至可以嘗試對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政訴訟進(jìn)行專門的立法規(guī)范，針對(duì)其特殊性進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)，促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的進(jìn)一步發(fā)展。并依據(jù)專門的立法規(guī)范，建立起接受各級(jí)政府或者人大的直接領(lǐng)導(dǎo)的專門環(huán)評(píng)審批部門，進(jìn)一步確保環(huán)評(píng)審批的獨(dú)立性、科學(xué)性與權(quán)威性，避免過(guò)多的行政干預(yù)。通過(guò)完善法律法規(guī)，明確環(huán)評(píng)編制、審批和監(jiān)督等環(huán)評(píng)多方主體的權(quán)責(zé)，完善不同主體之間的制約監(jiān)督機(jī)制，盡最大可能地去保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公正客觀性[3]。

(三)推動(dòng)環(huán)評(píng)信息公開，促進(jìn)公眾參與制度的完善

目前，由于我國(guó)公眾參與制度尚未完善，公眾監(jiān)督缺乏力度，在這種情況下，用屬于國(guó)家權(quán)力的司法權(quán)監(jiān)督約束行政權(quán)，利于確保環(huán)評(píng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[8]。信息公開有利于促進(jìn)公眾參與，但是在某種意義上來(lái)說(shuō)信息公開側(cè)重于公眾的知情權(quán)，其對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是間接影響。而公眾參與強(qiáng)調(diào)公眾的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)更多是一種直接的約束與監(jiān)督。

為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)評(píng)司法審查的發(fā)展，我們應(yīng)該繼續(xù)完善公眾參與制度：第一，對(duì)公眾參與進(jìn)行具體立法，對(duì)既不再是現(xiàn)行立法中的概括性規(guī)定，應(yīng)是詳實(shí)、可操作的具體制度規(guī)范；第二，確保公眾參與需要信息公開，公開環(huán)評(píng)信息途徑的多樣化，重視信息公開的時(shí)效，利于公眾行使參與權(quán)；第三，完善監(jiān)督和倒逼機(jī)制，構(gòu)建對(duì)行政機(jī)關(guān)的懲戒機(jī)制，設(shè)置對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高公眾主動(dòng)參與環(huán)評(píng)的積極性。

(四)環(huán)保法庭的推廣與完善

我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)在部分地區(qū)[注]1989年，湖北省武漢市硚口區(qū)人民法院環(huán)境保護(hù)庭成立；2002年4月，遼寧省沈陽(yáng)市東陵區(qū)人民法院環(huán)境保護(hù)法庭成立；2004年，遼寧省大連市沙河口區(qū)人民法院環(huán)境保護(hù)巡回法庭和河北省石家莊市晉州市環(huán)境保護(hù)法庭成立等，截至2013年5月初，全國(guó)已有16個(gè)省、直轄市設(shè)立130多個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭。(數(shù)據(jù)來(lái)源：www.baike.com/wiki/環(huán)保法庭)2014年7月3日，最高人民法院決定設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭。(數(shù)據(jù)來(lái)源：https:∥baike.baidu.com/item/最高人民法院環(huán)境資源審判庭/14688400?fr=aladdin)建立了環(huán)保法庭，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行專門的司法審判，使其更具專業(yè)性與權(quán)威性。但是環(huán)境問(wèn)題并不是只發(fā)生在某一個(gè)地區(qū)，因此，環(huán)保法庭能否學(xué)習(xí)最高法院巡回法庭的模式，定期在全國(guó)進(jìn)行巡回。進(jìn)而更加有效地解決全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的司法審查與監(jiān)督，進(jìn)一步避免地方行政干預(yù)，避免地方性經(jīng)濟(jì)保護(hù)，確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查的獨(dú)立性。

(五)構(gòu)建環(huán)評(píng)司法審查專家隊(duì)伍，提高司法審查科學(xué)性

因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)極具專業(yè)性，相關(guān)工作人員難以掌握與環(huán)境影響相關(guān)領(lǐng)域的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和環(huán)境領(lǐng)域?qū)Ｓ械姆煞ㄒ?guī)。因此，組建環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家組是必須的。

同時(shí)，要對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)性進(jìn)行審核，成立專門的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)審查委員會(huì)，完善對(duì)擬建項(xiàng)目審批集體把關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，引入追責(zé)與監(jiān)督機(jī)制，反作用于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，敦促其本身專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性的不斷提高。

鑒于環(huán)境影響評(píng)價(jià)專業(yè)性的要求，法院在對(duì)文件中的專業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)委托第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)或者專家進(jìn)行，建議建設(shè)委托機(jī)構(gòu)和專家數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)于每次的委托對(duì)象進(jìn)行隨機(jī)抽取，打破固定委托對(duì)象的慣有模式，增強(qiáng)選擇的公正性和客觀性，進(jìn)而提高環(huán)評(píng)司法審查的科學(xué)性與權(quán)威性。

目前，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的司法審查基本都屬于事后監(jiān)督，這也就意味著，事前預(yù)防環(huán)節(jié)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查制度，由于制度本身、具體落實(shí)和監(jiān)督審查程序的漏洞，難以起到真正的預(yù)防作用，環(huán)境污染問(wèn)題依舊頻頻發(fā)生。進(jìn)一步完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的司法審查不僅有利于制度本身的完善，而且有利于預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生、降低環(huán)境污染事后治理成本，更是堅(jiān)持落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。