蔡文政

（南京郵電大學，江蘇 南京 210003）

隨著高校教師聘任制度的實施，我國大學與教師之間的關系由原來的“自家人”轉變?yōu)椤肮椭髋c雇員”的關系，雙方的地位發(fā)生了極大變化，由此，也產生了很多法律糾紛，由于原有的行政機制不健全，導致一些教師權益受損現(xiàn)象得不到及時而公正的行政救濟，因此，司法救濟機制就成為一種必要的解決手段。

1 我國大學教師權益救濟機制的反省

改革開放以來，我國加強了法律體系的建設，在教育領域也出臺了不少法律法規(guī)，可惜的是，在上位法對大學教師權益受損的司法救濟制度還存在體系與效率的雙重不足。

1）教育法律體系的遺漏。

大學與教師的關系與利益的調整既屬于民商法范疇，也屬于教育法律范疇。從適用法律的恰當性來說，教育法律屬于部門法，更適合調整大學與教師之間的關系與利益。改革開放以來，我國逐步形成了較為完整的教育法律體系，與本文主題相關的法律主要有《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）［1］《中華人民共和國教育法》［2］《中華人民共和國高等教育法》［3］等三部法律。但是，在這三部法律中只有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》提到了對高校教師合法權益的保護問題；盡管《教師法》的第七條指出了教師權利包括教育教學、科學研究、管理學生以及進修培訓權等六項基本權利，并在第八條中指出，這些權益受損時可以向行政部門申訴，根本沒有提起司法救濟的途徑。更遺憾的是，《中華人民共和國高等教育法》嚴重忽略了大學教師合法權益的法律保障問題，如果按照當前的法律體系，行政申訴成為大學教師權益受損唯一救濟途徑［4］。但是，在法律都沒有明確大學教師權利救濟途徑的前提下，行政申訴的實踐價值就幾乎可以忽略。

2）部門行政法規(guī)的缺位。

盡管《教師法》賦予了教師可以在自身利益受損的情況下進行行政申訴的權利，但是，行政申訴必須有專門行政條例作為依據(jù)。而我國關涉到教師權益的行政法規(guī)既嚴重不足，還嚴重滯后，目前只有1993年國務院頒發(fā)的《關于貫徹實施＜中華人民共和國教師法＞若干問題的通知》［5］以及1995年頒發(fā)的《教師資格條例》［6］，迄今已有24年沒有進行修改。即便如此，在《教師資格條例》第十九條中也只提到了可以對教師采取“撤銷教師資格”的行政處罰，可是，假如行政部門撤銷教師資格行為不當或者對教師不予頒發(fā)教師資格證等行政行為不當?shù)臅r候，教師應該如何實施行政申訴或如何尋求行政救濟等都沒有明確規(guī)定。在我國社會急劇轉型與教育體制變革的特殊時代，教師聘任制的實施使大學教師原來粘附在體制中的部分權利被剝奪，但是可適用的教育行政法規(guī)以及申訴救濟制度的缺位導致了大學教師的權利保護處于真空狀態(tài)。在實踐中，也經(jīng)常出現(xiàn)地方性法律法規(guī)以及部門章程各自為政的分散狀態(tài)，導致了大學教師權利受損的時候很難得到公正的行政救濟。

3）部門規(guī)章制度的越位。

在地方行政法規(guī)不足的情況下，教師權利受損的行政救濟唯一依靠就是部門規(guī)章制度，這很容易造成部門規(guī)章制度的權力越位。1995年國家教育委員會頒布了《關于＜中華人民共和國教師法＞ 若干問題的實施意見》［7］，1998年之后，教育部和人事部又先后公布了《教育行政處罰暫行實施辦法》［8］《人事爭議處理辦案規(guī)則》［9］《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》［10］《人事爭議處理規(guī)定》［11］等涉及到教師權利問題的部門規(guī)章制度。在國家教委《關于＜中華人民共和國教師法＞若干問題的實施意見》中指出教師權力受損時可以申請訴訟或司法救濟，當權利受損者不服處理意見時可以向“向原處理機關隸屬的人民政府申請復核”，并明晰了人身權與財產權歸屬于行政復議之范疇，適合向法院提起行政復議或行政訴訟。這一規(guī)定在《教育行政處罰暫行實施辦法》中也得到了確認，從形式上說，行政救濟的渠道已經(jīng)被打通了。然而，這些部門規(guī)章制度的適用范圍僅僅局限于本部門，對其他行政機關或司法部門就不太具有適用性；而《人事爭議處理辦案規(guī)則》屬于人事部門的規(guī)章制度，只對大學聘用或解聘教師等方面具有一定的適用性，但并不能“跨界實施”或“長臂管轄”。因此，1995年在《關于實施＜中華人民共和國教育法＞若干問題的意見》［12］中要求進一步延續(xù)《中華人民共和國教師法》的做法，在救濟途徑上出現(xiàn)了越位。

4）法律法規(guī)的非一致性。

我國法律包括國家法律與地方法規(guī)，一般情況下，地方法規(guī)處于下位，屬于下位法，而國家法律處于上位，屬于上位法，地方法規(guī)要服從國家法律。我國從國家層面頒布了《教師法》，并在《關于＜中華人民共和國教師法＞ 若干問題的實施意見》中“授權”各省、市人大可根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定實施辦法，因此，各地制定了《教師法》實施辦法或條例，并進一步規(guī)定了本地區(qū)的教師申訴途徑。各省市的具體規(guī)定出現(xiàn)多元化特征，如部分省市將申訴范圍圈定于“學校和其他教育機構侵犯教師合法權益的行為”，部分省市擴大到“行政機關侵犯教師合法權益的行為”；還有各省市在申訴期限、受理程序與申訴方式等方面存在較大差異。除此以外，在各地的實施細則中出現(xiàn)申訴辦法過于宏觀，缺少可操作性，受理部門與監(jiān)督機制不明確等情況，甚至很多地方將該條文的最終解釋權歸屬于當?shù)亟逃姓块T，出現(xiàn)法規(guī)的制定者身份模糊，法規(guī)的執(zhí)行者與解釋者同為一體的現(xiàn)象，法規(guī)的執(zhí)行力與效力存疑。

與此相伴的是，司法解釋混亂。正是因為人事爭議缺少司法救濟途徑，而此類案件不斷增多，因此，2003年最高人民法院出臺了《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》［13］，次年，又出臺了《最高人民法院關于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》［14］，形成了初步的規(guī)范性法律法規(guī)。之后，滇、黑、蘇、川、渝等地的高級人民法院在此基礎上相繼出臺了關于審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的意見，盡管這些意見比較詳細，操作性也增強了不少，但是部分解釋條文超出了最高人民法院的解釋范疇，成為缺少法律基礎的“擴張性”司法解釋，加上不同法院的擴張解釋與適用標準的差異，使高校教師權益受損的司法救濟闡釋較為混亂。

2 我國大學教師權益救濟機制的滯梗

1）內部行政糾紛“求告無門”。

教師權益受損的情形大多數(shù)是因內部行政糾紛引起的，出現(xiàn)這種情況的時候，教師通常只能向教育行政機關申訴，如果教師對行政機關的處理決定不服就只能提起訴訟，但是，在實踐中這種案件極少能夠進入到訴訟程序。根據(jù)北京市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大概有79%的此類案件因為“不屬于行政訴訟范圍”而不予受理［15］。而內部行政糾紛只有三種情形可以得到司法救濟：一是教師因辭職、被辭退或合同履約等糾紛可以通過人事仲裁或勞動仲裁的方式接受司法救濟；二是學校在行使法律法規(guī)授權行為而造成的行政糾紛可以通過行政復議或訴訟方式獲得司法救濟，如教師職稱評審、教學事故處理等事項；三是有關教師人身權、財產權等可以歸屬于行政復議或行政訴訟案件受理范圍的事項，可以通過行政復議或行政訴訟的方式獲得司法救濟。通過分析可以看出，因為聘期糾紛可以獲得人事仲裁與勞動仲裁兩種司法救濟途徑，而其他的學校內部人事糾紛無法獲得救濟，顯然這種人事爭議仲裁的受案范圍過窄，司法救濟手段不足，導致了其他校內行政糾紛“求告無門”。第二種類型的校內行政糾紛缺少明確的法律基礎，是否可以獲得司法救濟基本取決于法官的自我判斷，教師權益的司法救濟效力不穩(wěn)定。第三種類型的校內糾紛必須通過行政復議或者行政訴訟的方式才能獲得司法救助，其救助效率值得懷疑，因為法院審理的對象僅僅是教育主管部門行政行為的合法性，主要還是行政行為的程序是否合法問題，實際上對教師權益的救濟效果并不明顯。

2）大學教師勞動人事權益受損案件的司法審查問題凸顯。

自從我國高校實行人事聘任制之后，教師與大學之間既有的人身從屬關系變成了兩個平等主體之間的法律關系。正是由于這種關系的變化，高校教師因為辭職、被辭退或履職合同等糾紛引起的權益受損等不再是簡單的行政裁決可以解決的，而是可以適用《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》以及其他一些部門法律法規(guī)，其中包括申訴、調解、人事或勞動仲裁以及民事訴訟等。但是其中的民事訴訟的前提就是對人事或勞動仲裁結果不服，須經(jīng)過司法審查后方可進行訴訟，恰好就在這個過程中存在諸多障礙。

首先，是存在適用法律的困境。按照相關規(guī)定，相同類型的人事糾紛案件，如果是在人事仲裁以后提起訴訟，而法院在審理此類案件的時候往往對案件的實體部分適用人事法律法規(guī)；如果是在勞動仲裁后提起訴訟，法院在審理的時候往往適用勞動法規(guī)范。我們注意到，與人事領域的法律法規(guī)相比，《勞動法》的適用對象較為寬泛，而且法律條文也有較大差別，因此，這會導致相同案件因為現(xiàn)行的仲裁方式差異，而使用不同的實體法律，其司法救濟結果也可能大相徑庭，違背了基本的法理精神。

其次，是出現(xiàn)適用法律的搖擺性。最高人民法院曾經(jīng)對審理事業(yè)單位人事爭議案件做出過司法解釋，指出此類案件應適用民事訴訟程序，對案件的實體審理適用由人事部門制定的有關人事的法律規(guī)章，而當此類人事法律規(guī)章未能涵蓋案件所有實體的時候，其未能涵蓋的實體部分就適用《勞動法》，我們也注意到，在人事部門制定的法律規(guī)章中并未涵蓋事業(yè)單位雇員的勞動權利。很明顯，這種搖擺式的法律適用制度導致了行政實體法優(yōu)先于民事程序法的“倒掛”現(xiàn)象，違背了訴訟法的基本原理。

最后，是聘用制合同的規(guī)范性差，增加了此類案件的司法審查難度。由于高校實行聘用制度的時間不長，國家層面也并未出臺針對事業(yè)單位聘用制的規(guī)范，因此，各高校實施聘用制的標準并不統(tǒng)一，高校自行制定的格式合同比較普遍。由于各學校的理解與目的差異導致了聘用合同的科學性與公平性難以得到保障，常見的是存在一些條款不明確的情況，由于教師在聘用制中處于弱勢地位，并不具備對爭議性條款的闡釋權與主動權，因此在爭議中處于不利地位，在此類案件中，如果教師想得到司法救濟就必須由司法機關對聘用制合同進行司法審查，無疑增加了司法救濟的周期與難度。

3）司法救濟渠道與其他救濟途徑之間存在隔離現(xiàn)象。

這種現(xiàn)象主要體現(xiàn)在三個方面，首先，是在“申訴—行政復議—訴訟”型案件中，申訴實際上并不是獲得司法救濟的必要條件，教師可以直接提起行政訴訟；如果教師提起申訴后再試圖尋求司法救濟的話，就必須經(jīng)過行政復議且對復議結果不接受的情況下，才可以采取行政訴訟的方式獲得司法救濟。因為申訴機關與教育行政復議機關的職能在法律上沒有得到明確的區(qū)分，在實踐中申訴機關實際上就是行政復議機關，因此，如果教師進行申訴和提起行政復議就是獲得了兩次救濟，只有經(jīng)過行政復議才可能使教師獲得司法救濟程序。其次，是目前并沒有任何法律明確界定教育領域中的申訴決定是否適用復議或訴訟，導致這些案件是否可以復議或起訴，全靠復議機關或法院的主觀裁量，原本“申訴—行政復議—訴訟”的救濟鏈條出現(xiàn)斷裂。如當前我國很多高校實行了嚴厲的教學事故處理辦法，甚至有些制度嚴重違背了“教育德性”，或危及到教師的職業(yè)安全，教師一旦被學校行政處罰，教師只能被動接受，幾乎不太可能獲得司法救濟［16］。最后，是目前的人事仲裁尚與司法救濟之間缺少有效的制度銜接機制，如果人事仲裁的結果是“不予受理”，那么當事教師就無法得到救濟，目前最高人民法院也未做出專門的司法解釋。

4）大學自主辦學權與司法干預之間的平衡問題。

我國《高等教育法》賦予了大學具有自主辦學的權利，即自治權。但是，由于對大學自治權的把握不夠準確導致了大學內部管理糾紛較多，如學術不端的懲戒糾紛、職稱評審糾紛、人事糾紛等等。目前學術委員會負責師生的學風與學術倫理管理，學術評定委員會負責學位授予和教師職稱評定，人事處（內設教師工作部）對教師聘任與獎懲等事務進行管理，盡管從大學章程上這些事項都具有合法性，但是這些部門的工作程序與管理權限常常受到質疑，并且這類事務屬于大學自治權范疇，因此，此類案件往往法院不予受理，其原因還是社會無限擴大了大學自治的邊界［17］。事實上，大學自治都是在法律框架內的自治。盡管學術事務屬于大學自治范疇，并且大學自治權的“權”不僅是權利的簡稱還是權力的簡稱，這些都不能游離于國家法律體系之外，特別是大學對師生的學術評價權需要受到法律制度與學術規(guī)范的雙重約束，因此，需要大學自治權與司法救濟制度之間形成合理的張力，既要能夠保障大學的自治權，又要使學校內部管理符合法律規(guī)范，使公平與公正成為大學內部治理的核心價值取向［18］。

3 高校教師權益救濟機制優(yōu)化的路徑選擇

2013年中國共產黨十八屆三中全會出臺了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，文件指出要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；教育部將“依法治?！弊鳛榇髮W治理現(xiàn)代化的突破口，其中主要包括教師權益救濟制度的建設等內容，為此，可以從以下幾個方面完善高校教師權益的司法救濟制度。

1）加強高校教師權益非司法救濟制度的完整性。

法律是社會秩序的底線，因此，司法途徑始終是維持社會秩序的最后手段，大學教師權益受損的救濟制度也適合這種“窮盡救濟原則”，只有當所有的非司法途徑都無效的時候才采用司法救濟的渠道。這就需要在進入司法救濟渠道之前就可以將問題得到解決，如果非司法途徑不暢就會導致此類訴訟案件增多，不但影響了化解問題的速度，還會導致社會資源的浪費，教師也會由此感到“訟累”。

為此，首先，應該完善教師權益校內申訴機制，爭取在內部化解糾紛。高校應該通過教師代表大會制定和頒布教師權益申訴條例，明晰教師權益范圍、申訴機構職責、申訴程序等，特別要注意避免學校行政既是條例的制定者，又是條例的執(zhí)行者的現(xiàn)象，可以成立“教師權益校內申訴委員會”，通過制度規(guī)定組成人員與議事程序。其次，就是要制定和完善大學章程，理順教師、學校行政與組織之間的關系，優(yōu)化內部治理結構，重點要嚴格規(guī)范學術委員會的人員結構、組織職能與組織程序，要重新梳理各種人事管理制度，確保這些制度合規(guī)合憲，具有化解糾紛的實際效力。再次，國家要加強頂層設計，在我國《教師法》的基礎上盡快出臺具有操作性的《教師申訴辦法》，統(tǒng)一實施標準提升效率。最后，就是教育行政主管部門要進一步細化聘用制的實施細則，可以出臺教師聘任與考核方面專門性的法規(guī)與制度，統(tǒng)一高校聘用制合同的制定標準，建立規(guī)范、科學的考核體系，不但可以有效減少教師權益受損案件的發(fā)生，還有助于法院的審判效率。

2）建立司法救濟與非司法救濟渠道的協(xié)同機制。

綜上所述，教師權益受損的最佳救濟方式就是非司法途徑，但是，其前提就是非司法救濟途徑要與司法救濟途徑形成協(xié)同效應，當非司法救濟途徑無效時，可以采用司法救濟途徑，使兩種救濟方式既能互補，又能協(xié)同。如此，首先，最重要的是采取有效措施協(xié)調司法救濟與其他救濟的適用范圍，如要拓展我國《行政訴訟法》的受案范圍，只要是自然人、法人或其他組織對任何行政機關的行為不服就可以提起訴訟，法院可以在受理之后根據(jù)案件性質按照差異化的程序審理。凡是根據(jù)自身職權做出的行政行為，按照“舉證責任倒置”原則，做出該規(guī)定的行政機關和組織負有舉證責任，在審理過程中采用行政訴訟程序；如果不是按照職權做出的行政行為，可以不適用“舉證責任倒置”原則，由主張權利方舉證，并適用民事訴訟程序。由于高校教師權益受損案件具有多元法律屬性的特點，因此，可以根據(jù)程序法轉換為相應的實體法進行審理，其中可以將內部行政行為也納入其中，適當參考其他實體法，并廢止當前不同級別的司法解釋。其次，需要進一步拓展我國《行政復議法》的適用范圍，使其在受案范圍上與《行政訴訟法》對等，要讓所有行為主體（不管是自然人、法人還是其他組織）都可以在不服行政裁決的時候提起行政復議，并且這種行政裁決應該包括單位內部的行政裁決行為，高校內部的規(guī)章制度一并納入行政復議范圍之內。再次，要有效界定“人事仲裁”與“勞動仲裁”的受案邊界。依據(jù)國際通行慣例，高校事業(yè)編制人員應該統(tǒng)一納入到《勞動法》的調整范圍之內，而對于高校內部與聘用制合同相關的權益糾紛應該納入到勞動爭議仲裁范圍之內；而事業(yè)單位根據(jù)自身職權而做出的行政行為就應該納入到人事爭議仲裁的范疇之中，這樣才有利于避免此類糾紛在訴訟過程中適用程序法與實體法之間的沖突。我國的司法實踐長期存在著“重實體、輕程序”的現(xiàn)象，容易淡化和忽視“程序”的存在，缺少程序正義保障，所以今后的教師權益案件需要強化程序正義［19］。最后，可以建立教師權益救濟的組織機構，為教師權益保護提供全面的救濟，如美國高校就通過“專業(yè)團體”、“利益團體”和“工會團體”等三大組織對教師權益提供救助［20］。

3）明晰司法審查標準與邊界，確保司法監(jiān)督權與大學自治權平衡。

無論是根據(jù)大學辦學的基本邏輯，還是《高等教育法》的規(guī)定，大學應當享有自治權，但是，大學的自治權并不是無邊界的，而是有限度的，受外部監(jiān)督的。司法審查就是國家權力對大學自治進行外部監(jiān)督的一種必不可少的方式，也是實現(xiàn)國家法治的必要手段。但是，如果通過立法的方式來規(guī)約學術領域，司法通過何種方式來評價或裁判學術領域的是與非，這種評價是適用實體規(guī)范還是程序規(guī)范，這些都是涉及到大學自治權與司法干預權的重要問題，也是影響教師權益司法救濟的核心問題之一。當然，不僅司法可以對大學自治權形成約束，同樣，大學自治權，特別是大學的學術規(guī)則對司法權力邊界也有約束力。因此，法院無權對學術問題進行實體審查，只能對學術程序的正當性進行審查和裁判。如果案件涉及到侵犯教師權益的學術問題，司法部門不能審查和裁判學術本身的對錯，而只能評判學術評定程序是否合法合規(guī)，如司法部門可以根據(jù)國家法律、大學章程或學校內部規(guī)章制度來審查和裁定學術評定程序是否合法，如果程序不合法就可以判定撤銷該學術決定，并責令改正。除此之外，如果在司法審查過程中發(fā)現(xiàn)內部的一些學術評定規(guī)則與法律或大學章程不一致，也可以直接通過司法指導的形式要求學校修訂或廢止這些規(guī)則，以確保學校制度的合法性。