唐朝永

(太原科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,山西 太原 030024)

金融危機(jī)后，歐美等發(fā)達(dá)國家紛紛推行“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，如“德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略”“美國先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃”“英國工業(yè)2050戰(zhàn)略”等。作為支撐“再工業(yè)化”戰(zhàn)略重要動能的新型研發(fā)組織，具有集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、加速科研成果生成、促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化、提升企業(yè)孵化效果，進(jìn)而帶動產(chǎn)業(yè)升級、引領(lǐng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多重作用。在這方面，發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新實(shí)踐，如美國能源部國家實(shí)驗(yàn)室、日本理化學(xué)研究所、德國馬普學(xué)會、法國國家科研中心、澳大利亞聯(lián)邦科工組織等。雖然發(fā)達(dá)國家在新型研發(fā)組織建設(shè)方面各具特色，但美國的經(jīng)驗(yàn)更具代表性和典型性。山西作為國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其面臨著破解資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、高新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列重大難題，亟需積極培育和發(fā)展新型研發(fā)組織以增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動能。為此，本文擬借鑒美國在新型研發(fā)組織建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合山西新型研發(fā)組織培育現(xiàn)狀，提出完善山西新型研發(fā)組織培育的政策建議。

一、山西新型研發(fā)組織現(xiàn)狀

近年來，國際經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜、動蕩、低迷，復(fù)蘇壓力增大；而國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，舊的經(jīng)濟(jì)增長模式難以為繼，其增長動能逐漸衰竭，新的經(jīng)濟(jì)增長模式和動能亟待培育和建立。在此背景下，作為典型資源型經(jīng)濟(jì)的代表，山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇了歷史上最為嚴(yán)重的困境和挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)增長率、經(jīng)濟(jì)總量出現(xiàn)斷崖式下滑，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力顯著不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級速度遲緩，高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)和培育滯后，高校發(fā)展呈現(xiàn)不同程度的衰落態(tài)勢。但值得慶幸的是，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為破解山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可行的路徑和機(jī)遇。同時(shí)，隨著科教興國戰(zhàn)略實(shí)施和創(chuàng)新型國家體系建設(shè)步伐加快，科技創(chuàng)新模式正發(fā)生深刻變化，一種能夠聚合人才、知識、技術(shù)、資本等創(chuàng)新要素，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、工程、產(chǎn)品一體化的新型機(jī)構(gòu)——新型研發(fā)組織應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)相關(guān)研究，美國、日本、英國、德國等非常重視和培育新型研發(fā)組織。我國也在積極培育、支持和推動新型研發(fā)組織，分別在《深化科技體制改革實(shí)施方案》和《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》中為新型研發(fā)組織的功能定位、組織模式、體制機(jī)制等方面提出了總體建設(shè)框架。地方省市如廣東、江蘇、北京、上海和陜西等先后制定了相關(guān)政策，鼓勵和促進(jìn)新型研發(fā)組織發(fā)展[1]。山西在新型研發(fā)組織培育和建設(shè)方面與發(fā)達(dá)國家和我國發(fā)達(dá)省市相比，雖存在一定的建設(shè)基礎(chǔ)，但在培育意識、政策體系、發(fā)展定位、融資體系和體制機(jī)制等方面還存在諸多問題。

(一)山西省新型研發(fā)組織建設(shè)的基礎(chǔ)條件

1.具有一定的理論支撐。近年來，學(xué)者們圍繞山西省科技體制改革、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域取得了一定的研究成果，為山西省新型研發(fā)組織建設(shè)和發(fā)展提供了一定的理論基礎(chǔ)。如張愛權(quán)[2]、侯丁[3]開展了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的相關(guān)研究；曹明生[4]、唐朝永[5]研究了山西省人才戰(zhàn)略問題；汪全勝等[6]、常曉敏等[7]研究了山西省科技成果轉(zhuǎn)化方面的現(xiàn)狀及對策。

2.具有一定的政策支持。發(fā)展新型研發(fā)組織是創(chuàng)新驅(qū)動促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜改試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、打造經(jīng)濟(jì)增長新引擎和建設(shè)“新山西”的重要戰(zhàn)略舉措。為了加快推進(jìn)創(chuàng)新型省份建設(shè)，山西省頒布出臺了一系列支持人才集聚、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技創(chuàng)新等相關(guān)政策。如《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省支持科技創(chuàng)新若干政策的通知》(晉政辦發(fā)〔2017〕148號)、《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革財(cái)政支持政策的通知》(晉政辦發(fā)〔2017〕59號)、《關(guān)于實(shí)施晉商晉才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新工程的意見》(晉辦發(fā)〔2017〕22號)等。

3.具備一定的經(jīng)濟(jì)與科技基礎(chǔ)。根據(jù)山西省2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2015—2017年山西省的GDP穩(wěn)步增長，GDP為14973.5億元。其中，第三產(chǎn)業(yè)增加值為8013.9億元，占生產(chǎn)總值的比重為53.5%。2017年全省規(guī)模以上工業(yè)增加值增長7.0%，其中，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增長10%，新能源汽車產(chǎn)業(yè)增長1.8倍，高端裝備制造業(yè)增長47.6%，新材料產(chǎn)業(yè)增長8.6%，生物產(chǎn)業(yè)增長11.1%。截止到2016年底，山西省國家高新區(qū)各類研發(fā)機(jī)構(gòu)為69個(gè)，平均擁有新認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)343家。2017年國家級企業(yè)技術(shù)中心26家，省級企業(yè)技術(shù)中心270家，累計(jì)高新技術(shù)企業(yè)1117家，全年全省省級以上眾創(chuàng)空間達(dá)到184家。較好的經(jīng)濟(jì)與科技基礎(chǔ)為山西省新型研發(fā)組織建設(shè)和發(fā)展提供了經(jīng)費(fèi)支持和科研支撐。

(二)山西省新型研發(fā)組織建設(shè)的主要障礙

1.培育意識薄弱。新型研發(fā)組織被稱為“四不像”機(jī)構(gòu)，在治理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)模式、融資渠道等方面與傳統(tǒng)研發(fā)組織存在著顯著差異，它的產(chǎn)生、培育和成長既需要創(chuàng)新政策的支持，也需要市場環(huán)境和管理體制機(jī)制的革新。然而，因煤炭資源豐富所造成的“荷蘭病”(指一國經(jīng)濟(jì)的某一初級產(chǎn)品部門異常繁榮而導(dǎo)致其他部門的衰落現(xiàn)象)對人們思想認(rèn)識的束縛，以及地理區(qū)位的阻滯所形成的長期保守和缺乏更高水平開放、開明和包容的文化氛圍，使得山西整體上思想保守、墨守成規(guī)，相對缺乏創(chuàng)新變革的勇氣、能力和魄力。其結(jié)果是山西省各級政府、企業(yè)、高校和科研院所對新型研發(fā)組織缺乏深刻認(rèn)知，普遍存在培育和建設(shè)意識薄弱和態(tài)度保守問題，導(dǎo)致關(guān)鍵的戰(zhàn)略決策和行動不能與時(shí)俱進(jìn)。其結(jié)果直接導(dǎo)致戰(zhàn)略決策遲緩，在新型研發(fā)組織培育和發(fā)展方面行動受阻，對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施帶來不利影響。

2.政策體系滯后。長期以來，山西省出臺了一系列促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策、規(guī)定、意見和辦法等，尤其是新常態(tài)下山西綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需要，2017年以來，山西省政府及相關(guān)部門陸續(xù)出臺了相關(guān)政策，如《山西省科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》《山西省深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革財(cái)政支持政策》《關(guān)于實(shí)行以增加知識價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》《山西省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化若干規(guī)定(試行)》《山西省科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和科技活動經(jīng)費(fèi)管理辦法(試行)》《山西省產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟管理辦法(試行)》等。不可否認(rèn)，這些政策在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，集聚和配置企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新效應(yīng)等方面發(fā)揮了一定的促進(jìn)作用。但總觀近年來的相關(guān)政策文件，尚沒有制訂統(tǒng)一的，直接針對新型研發(fā)組織的法律法規(guī)，更沒有對新型研發(fā)組織的概念界定、組織管理、申報(bào)評定、激勵措施、評價(jià)機(jī)制等方面做出明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致山西省新型研發(fā)組織法制化、制度化缺失?；诖?，法律政策供給的缺位不僅在山西省新型研發(fā)組織培育和發(fā)展方面造成制度障礙和政策空白，不能為破解山西創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中的研發(fā)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、人才集聚、平臺建設(shè)和企業(yè)孵化等突出問題提供制度保障，而且給山西省新動能的培育和集聚帶來了負(fù)面效應(yīng)，減弱了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果。

3.發(fā)展定位不明確?，F(xiàn)有的國家科技戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和創(chuàng)新體系中并未對新型研發(fā)組織給出精準(zhǔn)的定位。山西省新型研發(fā)組織政策體系也不明確、不健全，新型研發(fā)組織的界定尚無明確的標(biāo)準(zhǔn)，其科研組織身份、性質(zhì)、功能還未真正確立。同時(shí)，山西在研發(fā)組織管理模式上制度落后，缺乏頂層設(shè)計(jì)，多數(shù)研發(fā)組織保留事業(yè)單位身份、企業(yè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，在功能定位上主要局限于創(chuàng)新鏈或其某一環(huán)節(jié)，不能把科學(xué)發(fā)現(xiàn)、技術(shù)發(fā)明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，難以形成科學(xué)發(fā)現(xiàn)、技術(shù)發(fā)明、資金資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“四發(fā)聯(lián)動”模式，更難在綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面提供強(qiáng)大的全方位動能支持。

4.融資體系不完善。充足的資金支持是新型研發(fā)組織持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而，融資體系不健全是山西新型研發(fā)組織發(fā)展滯后的關(guān)鍵原因。一是多元化投資主體尚未形成，山西省研發(fā)機(jī)構(gòu)多屬事業(yè)單位(包括高校、政府和科研院所等建立的科研機(jī)構(gòu))、企業(yè)自建等，資金投入主要以政府或企業(yè)為主，尚具有一定的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”烙印，投資和建設(shè)并未呈現(xiàn)出明顯的多元化態(tài)勢。二是整體投入規(guī)模小、力度低，缺乏長效機(jī)制。近年來，受經(jīng)濟(jì)增長緩慢和企業(yè)利潤下滑等影響，山西省科技投入低、力度小，缺乏穩(wěn)健的資金支持，政府投入和企業(yè)投入亟待加強(qiáng)。此外，政府在稅收優(yōu)惠、金融扶持等方面還需加大支持力度。三是資金投入缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。資金投入、使用、績效評價(jià)等方面缺乏包括政府、企業(yè)、第三方和社會公眾等多方利益主體的有效監(jiān)督和管理，導(dǎo)致稀缺的資金資源不能形成對新型研發(fā)組織的有效保障。

5.體制機(jī)制不健全。對比發(fā)達(dá)國家和我國發(fā)達(dá)省市新型研發(fā)組織培育和發(fā)展實(shí)踐，山西省在新型研發(fā)組織體制機(jī)制方面尚有諸多亟需突破的瓶頸。這些問題主要涉及人才管理機(jī)制、激勵機(jī)制、治理機(jī)制、市場機(jī)制和評價(jià)機(jī)制等方面。人才管理機(jī)制方面，人才引進(jìn)難，留住人才更難；人事制度改革慢、不靈活，帶來人才引進(jìn)難，社會認(rèn)同度低，科技領(lǐng)軍人才更愿意到人才制度靈活的發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。激勵機(jī)制方面，缺乏科學(xué)的激勵制度設(shè)計(jì)，激勵內(nèi)容單一、力度小、“平均主義”“大鍋飯”思想仍然存在，尚未形成根據(jù)貢獻(xiàn)、業(yè)績激勵人才的機(jī)制。治理機(jī)制方面，多數(shù)科研單位仍然按照傳統(tǒng)的行政化管理方式運(yùn)行，“行政化思想”“官本位思想”和“官老爺”作風(fēng)依然存在，法人治理體系尚未真正建立。市場機(jī)制方面，政府在科技項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、成果應(yīng)用等方面主導(dǎo)性過強(qiáng)，市場機(jī)制在技術(shù)創(chuàng)新方面的決定性作用還沒有充分發(fā)揮。評價(jià)機(jī)制方面，尚未建立科學(xué)的新型研發(fā)組織評估體系，第三方或多方評價(jià)體系沒有確立。

二、美國新型研發(fā)組織分析

美國是世界上科技實(shí)力最強(qiáng)的國家，憑借其創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策支持在創(chuàng)新領(lǐng)域具備強(qiáng)大競爭力，尤其是“美國先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃”的實(shí)施，使得美國在未來的科技競爭中能夠獲取持續(xù)的競爭優(yōu)勢。作為驅(qū)動美國科技創(chuàng)新的重要動力，其新型研發(fā)組織建設(shè)具有成功的經(jīng)驗(yàn)和特色，即完備的法律體系、明確的功能定位、穩(wěn)定的財(cái)政支持、有效的組織管理模式、靈活的人才管理機(jī)制和科學(xué)的評價(jià)體系等，成為世界各國學(xué)習(xí)和借鑒的對象。本文主要對美國國立新型研發(fā)組織進(jìn)行分析。其主要特點(diǎn)如下。

(一)完備的法律體系

美國為促進(jìn)科技創(chuàng)新，增強(qiáng)科技競爭力，制定了一系列法律、法規(guī)、政策和法案等。1980年《史蒂文森·威爾德勒法》與《拜杜法案》賦予聯(lián)邦政府研發(fā)機(jī)構(gòu)向工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移技術(shù)的權(quán)利，規(guī)定由聯(lián)邦資助的小企業(yè)、非盈利機(jī)構(gòu)(包括大學(xué))所獲得的研究成果，自身擁有所有權(quán)，研發(fā)人員可分享利益[8]；1982年啟動了《小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃》，鼓勵投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行給予金融支持；1986年《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》、1989年《國家競爭力技術(shù)轉(zhuǎn)移法案》、1993年《美國技術(shù)創(chuàng)新政策》、2000年《技術(shù)轉(zhuǎn)移與商業(yè)化法案》、2007年《競爭力法案》等成為美國能源部國家實(shí)驗(yàn)室技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的立法依據(jù)。除了相關(guān)法律法規(guī)外，一些科研機(jī)構(gòu)還建立了相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)移的機(jī)制，如合作研究與開發(fā)協(xié)議、第三方服務(wù)協(xié)議、用戶設(shè)施協(xié)議和技術(shù)許可以及技術(shù)商業(yè)化協(xié)議等。金融危機(jī)之后，為恢復(fù)和重振制造業(yè)，美國政府陸續(xù)制定了《制造業(yè)促進(jìn)法案》《重振美國制造業(yè)政策框架》和《先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃》等一系列法律、計(jì)劃、政策，為構(gòu)建國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)提供了政策支撐，實(shí)現(xiàn)了政府部門、科研院所、制造業(yè)企業(yè)等創(chuàng)新主體融合發(fā)展，推動了先進(jìn)制造業(yè)突破性技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，催生了創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。

(二)明確的功能定位

明確的功能定位是發(fā)達(dá)國家新型研發(fā)組織培育和發(fā)展的基本導(dǎo)向。美國新型研發(fā)組織普遍具有明確的功能定位，如支持政府決策、服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、完成國家戰(zhàn)略任務(wù)，開展基礎(chǔ)性研究、共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和突破性技術(shù)攻關(guān)等，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展社會生產(chǎn)力。以美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院為例，它定位于國家急需的重大基礎(chǔ)性和前瞻性領(lǐng)域，如能源、環(huán)境、先進(jìn)制造、衛(wèi)生保健、物理基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)等。制造業(yè)創(chuàng)新研究院定位制造業(yè)發(fā)展前沿，提升美國在高端制造業(yè)領(lǐng)域的研發(fā)、創(chuàng)新及創(chuàng)業(yè)應(yīng)用能力，以鞏固美國制造業(yè)在全球的領(lǐng)先地位，并創(chuàng)造更多穩(wěn)定而優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機(jī)會[9]。制造業(yè)創(chuàng)新研究所聚焦增材制造、新一代電力電子、數(shù)字制造、智能制造、柔性混合電子、高級合成材料、輕型和現(xiàn)代金屬制造等。

(三)穩(wěn)定的財(cái)政支持

國家需求和任務(wù)導(dǎo)向是美國聯(lián)邦政府對新型研發(fā)組織建設(shè)的基本定位，聯(lián)邦政府經(jīng)費(fèi)支持是其運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的主要來源。經(jīng)過長期的建設(shè)和發(fā)展，美國新型研發(fā)組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源基本形成了三種模式。其一，政府財(cái)政撥款是最基本、最主要的經(jīng)費(fèi)來源，主要用于研發(fā)組織的正常運(yùn)行，從事長期性、基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的研究；其二，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是經(jīng)費(fèi)來源的重要補(bǔ)充，主要通過項(xiàng)目申請的方式獲得，但這種方式同政府財(cái)政相比，具有一定的競爭性和不確定性；其三，多元化籌資渠道是科研機(jī)構(gòu)獲取資金的社會化籌措途徑，主要通過與企業(yè)或其他組織合作的方式，以技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)讓、提供技術(shù)解決方案或其他相關(guān)服務(wù)的方式獲取資金支持[10]。因此，美國新型研發(fā)組織形成了多元化的經(jīng)費(fèi)支持體系。其中，財(cái)政撥款是國立科研機(jī)構(gòu)最主要的經(jīng)費(fèi)獲取方式。比如，2012財(cái)年，能源部科學(xué)辦公室下屬10個(gè)國家實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi)主要來自能源部科學(xué)辦公室、能源技術(shù)辦公室、能源管理辦公室等政府部門，第三方經(jīng)費(fèi)不足20%。經(jīng)費(fèi)體量最大的橡樹嶺國家實(shí)驗(yàn)室來自能源部預(yù)算撥款達(dá)11.27億美元，占總經(jīng)費(fèi)的80%；經(jīng)費(fèi)最小的阿莫斯國家實(shí)驗(yàn)室來自能源部預(yù)算撥款為2400萬美元，約占總經(jīng)費(fèi)的85%。

(四)有效的組織管理模式

科研機(jī)構(gòu)的運(yùn)行決定于其組織管理模式。美國科研機(jī)構(gòu)的管理模式具有自身的特點(diǎn)，包括外部管理模式和內(nèi)部治理模式。所謂外部管理主要指主管部門對科研機(jī)構(gòu)的管理方式。其一為“政府擁有、機(jī)構(gòu)代管”(GOCO)。美國能源部下屬17個(gè)國家實(shí)驗(yàn)室的絕大部分采用了“政府擁有、機(jī)構(gòu)代管”模式，它以合同為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用競爭機(jī)制、獎勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和評估機(jī)制等多種管理機(jī)制。這樣，一方面，確保政府對國家實(shí)驗(yàn)室的所有權(quán)，增強(qiáng)政府的宏觀領(lǐng)導(dǎo)力和調(diào)控能力；另一方面，保證國家實(shí)驗(yàn)室一直致力于服務(wù)國家重大戰(zhàn)略需求，具備強(qiáng)勁的創(chuàng)新能力以及與其他科研組織協(xié)同合作能力[11]。其二為“政府擁有、政府管理”(GOGO)。能源部既負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略目標(biāo)、研究方向，也負(fù)責(zé)組織、實(shí)施任務(wù)方案，比如國家能源技術(shù)實(shí)驗(yàn)室屬于這種模式。所謂內(nèi)部治理，主要指內(nèi)部決策機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)劃分、科研任務(wù)及其實(shí)施等。美國科研機(jī)構(gòu)治理機(jī)制包括“董事會+主任”方式、“科學(xué)顧問委員會+主管”方式，如美國能源部通過董事會對國家實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行管理和監(jiān)督、作出重大戰(zhàn)略決策，實(shí)驗(yàn)室主任負(fù)責(zé)內(nèi)部日常管理工作，制定科學(xué)研究戰(zhàn)略規(guī)劃，向能源部提交年度報(bào)告；美國國立衛(wèi)生研究院社會科學(xué)顧問委員會負(fù)責(zé)院內(nèi)研究評審，為重大決策提供咨詢或仲裁。院內(nèi)研究采用實(shí)驗(yàn)室主管制度，負(fù)責(zé)內(nèi)部人員招聘、撰寫總結(jié)報(bào)告和工作計(jì)劃、接受專家審查團(tuán)的評估。

(五)靈活的人才管理機(jī)制

美國科研機(jī)構(gòu)的人才管理具有競爭、流動、開放的特點(diǎn)。在人才引進(jìn)方面，普遍采用市場競爭機(jī)制，增強(qiáng)人才的危機(jī)意識和創(chuàng)新能力。實(shí)行合同制、任期制以及專職人員與兼職人員相結(jié)合的人才聘用管理制度，為科研人員提供了公平、競爭、高效的人才流動與保留的環(huán)境，有助于人才學(xué)習(xí)交流、增長見識，最大化發(fā)揮人才效能。如美國國立衛(wèi)生研究院采用多年連續(xù)評議淘汰機(jī)制，最終能成為固定科研人員的約占5%[1]?？梢娖溲邪l(fā)環(huán)境更為自由、寬松，從而動態(tài)聚集了大量優(yōu)秀科研人才。而且，嚴(yán)格的評估、考核和晉升機(jī)制是美國國立衛(wèi)生研究院的另一特色，科研人員要參與終身研究員的競爭，在6年任期內(nèi)定期接受科學(xué)顧問委員會的評估，任期內(nèi)未晉升為終身研究員者必須離開，即使獲得了終身研究員職位，每4年仍然要接受科學(xué)顧問理事會的評估以決定是否提級[12]。此外，美國移民法改革和“H-IB簽證計(jì)劃”的實(shí)施，為美國大量集聚世界各國高端人才提供了法律和政策支持。同時(shí)，基于人才共享思想而產(chǎn)生的“柔性引進(jìn)人才機(jī)制”也是科研機(jī)構(gòu)集聚人才的重要途徑。美國能源部在其主管的17所實(shí)驗(yàn)室規(guī)模龐大的人才中，有相當(dāng)一部分人才被稱為“聯(lián)聘人員”，通過這種方式，“學(xué)研”深度合作關(guān)系將會被進(jìn)一步深化和拓展。另外，國家加速器實(shí)驗(yàn)室(SLAC)與斯坦福大學(xué)合作，并為此共同設(shè)立了“Wallen-berg-Bienenstock”教授席位。截至2015年，國家加速器實(shí)驗(yàn)室共有55名教授，其中25位同時(shí)受聘于斯坦福大學(xué)[10]。

(六)科學(xué)的評價(jià)體系

美國對新型研發(fā)組織具有較為完善的績效評估體系，以把握新型研發(fā)組織的資質(zhì)、運(yùn)行情況和運(yùn)行績效。以美國能源部創(chuàng)新中心為例，其與運(yùn)行管理承包方簽訂委托管理合同后，雙方協(xié)商確定年度科學(xué)研究與實(shí)驗(yàn)室管理的績效目標(biāo)，績效評估結(jié)果與預(yù)算撥款掛鉤。評估包括科學(xué)與技術(shù)、管理與運(yùn)行兩個(gè)維度，前者有任務(wù)完成情況、研究設(shè)備的建設(shè)及運(yùn)行和科技項(xiàng)目管理等內(nèi)容，后者包括承包方對實(shí)驗(yàn)室的領(lǐng)導(dǎo)和管理、業(yè)務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)、設(shè)備及基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)與更新等方面。在評估方式上，通常采用學(xué)術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩種模式。以美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院(NIST)為例，學(xué)術(shù)評估主要關(guān)注實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目與當(dāng)前有關(guān)的技術(shù)價(jià)值、項(xiàng)目實(shí)施的有效性及項(xiàng)目滿足客戶需求程度，以及實(shí)驗(yàn)室滿足客戶需求技術(shù)項(xiàng)目的質(zhì)量和有效性的影響等。技術(shù)評估主要采用同行評議的辦法，一般每兩年開展一次[13]。經(jīng)濟(jì)評估的目的是向政府相關(guān)管理部門提供研發(fā)實(shí)驗(yàn)室及資助項(xiàng)目的特性、重要性、經(jīng)濟(jì)效益等信息，從R&D發(fā)展趨勢、科技政策等方面促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雙重評估確保了國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院在學(xué)術(shù)和技術(shù)創(chuàng)新上的領(lǐng)先性，強(qiáng)化了創(chuàng)新成果的市場價(jià)值。

三、美國新型研發(fā)組織對山西新型研發(fā)組織發(fā)展的啟示

基于以上分析，美國新型研發(fā)組織具有許多富有成效的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，作為科技創(chuàng)新相對落后的山西，應(yīng)針對自身新型研發(fā)組織發(fā)展的基礎(chǔ)和障礙的現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)一步解放思想、破舊立新，以開放、包容、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的態(tài)度對標(biāo)一流、尋找差距、明確思路，堅(jiān)持有所為、有所不為和循序漸進(jìn)的原則，按照有選擇、實(shí)用性、可行性和可操作等標(biāo)準(zhǔn)，以完善山西新型研發(fā)組織培育體系為出發(fā)點(diǎn)，充分借鑒美國新型研發(fā)組織的經(jīng)驗(yàn)，形成包括進(jìn)一步完善促進(jìn)新型研發(fā)組織的政策體系、明確新型研發(fā)組織的功能定位、完善政府為主導(dǎo)的多元融資體系、改革科技體制機(jī)制、完善評估體系等促進(jìn)山西省新型研發(fā)組織建設(shè)和發(fā)展的政策建議。

(一)建立完備的法律政策體系

完備的法律政策體系是新型研發(fā)組織發(fā)展的制度保障和方向引領(lǐng)。當(dāng)前山西省尚沒有一部以“新型研發(fā)組織”命名的法律法規(guī)、管理辦法、實(shí)施條例等，存在著制度上的缺失和滯后。完善山西省科技創(chuàng)新政策體系，亟需以山西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的重大迫切問題為基礎(chǔ)，通過深入的調(diào)研分析，并結(jié)合美國科技創(chuàng)新政策制定的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的完備性、針對性和精準(zhǔn)性。建議山西省政府及相關(guān)部門根據(jù)國家《“十三五”科技發(fā)展規(guī)劃》，盡快制定出臺明確的《山西省新型研發(fā)組織政策條例》。同時(shí)，山西省人大也應(yīng)修訂或出臺《山西省科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》，以立法形式明確并加快推進(jìn)新型研發(fā)組織建設(shè)。而且，相關(guān)部門如科技廳、財(cái)政廳、教育廳、人力資源和社會保障廳、國土資源廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、稅務(wù)局等應(yīng)聯(lián)合制定有關(guān)支持山西省新型研發(fā)組織發(fā)展的試行辦法。此外，山西省各市縣應(yīng)參照山西省相關(guān)文件精神，盡快制定符合各地市發(fā)展的新型研發(fā)組織政策方案，在全省形成省市縣三級協(xié)同聯(lián)動的政策支持網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)各級各類政策整合，發(fā)揮政策組合的最大效應(yīng)，促進(jìn)山西省新型研發(fā)組織快速成長和發(fā)展。

(二)打造明確的功能定位

美國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，具有明確的功能定位是新型研發(fā)組織可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向。當(dāng)前山西省科技創(chuàng)新、人才集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面整體上處于相對落后的狀態(tài)。因此，山西省新型研發(fā)組織要在科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮建設(shè)性作用，亟需借鑒美國新型研發(fā)組織的經(jīng)驗(yàn)，需在以下幾個(gè)方面尋求突破。第一，精準(zhǔn)靶向山西省資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級亟需的關(guān)鍵技術(shù)、突破性創(chuàng)新技術(shù)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術(shù)和共性技術(shù)等領(lǐng)域的研發(fā)和創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)山西突破產(chǎn)業(yè)技術(shù)瓶頸、促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和提升經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長提供技術(shù)支撐。第二，認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會、貫徹國家科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的相關(guān)政策，進(jìn)一步健全山西省科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)定、條例和辦法，建立科技成果轉(zhuǎn)化的中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提供一體化、專業(yè)化和科學(xué)化的技術(shù)轉(zhuǎn)化服務(wù)項(xiàng)目，增強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化的速度、效果和價(jià)值。第三，探索通過“科技成果+資金+創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)”模式，實(shí)現(xiàn)孵化一批科技創(chuàng)新型企業(yè)，擴(kuò)大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和動力。第四，通過政策創(chuàng)新集聚山西省重點(diǎn)突破領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展奠定智力支撐。

(三)建立以政府支持為主導(dǎo)的多元化融資體系

借鑒美國科研機(jī)構(gòu)的籌資經(jīng)驗(yàn)，山西省政府對其所屬科研機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的功能定位可實(shí)行不同資助模式。比如，針對基礎(chǔ)性研究機(jī)構(gòu)可通過“撥款制”或“撥款制+項(xiàng)目制”提供資金支持，其他研究機(jī)構(gòu)可采用“撥款制+項(xiàng)目制+對外協(xié)作制”模式[10]。建立以政府為主體的投入政策，同時(shí)積極探索引入市場機(jī)制，構(gòu)建符合新型研發(fā)組織長遠(yuǎn)發(fā)展的多元化融資體系。在新型研發(fā)組織的初創(chuàng)時(shí)期，政府應(yīng)主動承擔(dān)責(zé)任，加大投入，扶持發(fā)展；在其運(yùn)行穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)良好的績效后，政府投入應(yīng)適當(dāng)減少，應(yīng)發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用，鼓勵引入社會資本、企業(yè)資本、創(chuàng)投資金、風(fēng)險(xiǎn)資金等進(jìn)入其融資體系，實(shí)現(xiàn)多元化、穩(wěn)定的融資體系。此外，新型研發(fā)組織應(yīng)每年向利益相關(guān)方提交年度執(zhí)行報(bào)告，匯報(bào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)展情況、主要數(shù)據(jù)指標(biāo)及下年度建設(shè)計(jì)劃等。政府、企業(yè)、社會等相關(guān)投資方可根據(jù)本部門整體的科研計(jì)劃和預(yù)算規(guī)劃、所屬科研機(jī)構(gòu)前一年度的財(cái)務(wù)報(bào)告、財(cái)務(wù)決算和審計(jì)報(bào)告、所屬科研機(jī)構(gòu)下一年度業(yè)務(wù)計(jì)劃和預(yù)算，以及對其所屬科研機(jī)構(gòu)的定期績效評估來確定對該機(jī)構(gòu)的資助額度[9]。

(四)改革體制機(jī)制

體制機(jī)制是制約新型研發(fā)組織培育發(fā)展的根本障礙，主要包括用人機(jī)制、治理機(jī)制和運(yùn)作機(jī)制等方面。關(guān)于用人機(jī)制，應(yīng)建立公平、公正的人才管理機(jī)制和特殊人才“一人一議、一事一議”相結(jié)合的方式開展人才引進(jìn)工作，以合約管理、年薪制、動態(tài)考核等機(jī)制實(shí)現(xiàn)人才動態(tài)管理，以業(yè)績、能力和貢獻(xiàn)為主要依據(jù)進(jìn)行科研獎勵，更加突出人才的流動性、創(chuàng)新性和競爭性特點(diǎn)，創(chuàng)造人盡其才、才盡其用、自由競爭、高效創(chuàng)新的管理環(huán)境。在治理機(jī)制方面，借鑒美國的做法，為完善山西新型研發(fā)組織的管理水平和運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和組織高效，建議山西省科研機(jī)構(gòu)結(jié)合自身實(shí)際，探索實(shí)行董事會制或理事會制下的院所長負(fù)責(zé)制或科學(xué)技術(shù)委員會制等治理架構(gòu)，逐漸建立包括政府、科研組織、投資者、社會公眾等利益相關(guān)者的監(jiān)督體系，提高新型研發(fā)組織治理的社會化程度。在運(yùn)作機(jī)制方面，山西省事業(yè)單位性質(zhì)的研發(fā)組織可借鑒美國“政府擁有、機(jī)構(gòu)代管”模式，同科研機(jī)構(gòu)簽訂合同，綜合應(yīng)用監(jiān)督機(jī)制、評估機(jī)制、激勵機(jī)制和競爭機(jī)制加強(qiáng)政府對科研組織的領(lǐng)導(dǎo)和管理，確保其服務(wù)于山西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，打通創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和資金鏈協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力和市場競爭力。

(五)構(gòu)建科學(xué)高效的動態(tài)評估體系

科學(xué)評估旨在把握新型研發(fā)組織的資質(zhì)、運(yùn)行狀況，并對現(xiàn)有政策效應(yīng)的檢驗(yàn)和反饋。參照美國新型研發(fā)組織的評價(jià)模式，山西省應(yīng)建立全生命周期的、公開、公平、動態(tài)、高效的評估體系。全生命周期包括認(rèn)定、定期評價(jià)(2—3年)、退出機(jī)制等方面；公開、公平指評估指標(biāo)、程序面向社會公眾，接受社會監(jiān)督；動態(tài)是指評估貫穿新型研發(fā)組織的整個(gè)成長和發(fā)展過程；高效是指以低人力、低物力、低時(shí)間等低成本投入方式，實(shí)現(xiàn)快速、精確、科學(xué)和有效的評估目標(biāo)，達(dá)到以評促建的目的。在評估內(nèi)容方面，構(gòu)建科學(xué)合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和簡潔高效的評審程序；在組織實(shí)施方面，包括兩類評估：一是學(xué)術(shù)評估，二是經(jīng)濟(jì)評估。學(xué)術(shù)評估應(yīng)通過行業(yè)協(xié)會、高校、科研機(jī)構(gòu)等資深專家學(xué)者參與評估其科學(xué)成果、項(xiàng)目質(zhì)量及有效性等；經(jīng)濟(jì)評估可委托第三方科技中介機(jī)構(gòu)組織相關(guān)專家評估其經(jīng)濟(jì)價(jià)值(如孵化企業(yè)數(shù)、成果轉(zhuǎn)化、企業(yè)利潤等)。此外，建立評估的反饋機(jī)制。根據(jù)評估結(jié)果，評估通過的，基于分類等級繼續(xù)獲得下一周期的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)資格，并享受相應(yīng)的政策和激勵措施；評估不合格的，限期整改，降低政策支持力度；評估完全不合格的，資格自動失效，停止對其的各種資助。