寧洪峰

2014年IPCC的第五次評(píng)估報(bào)告指出，氣候變化帶來(lái)的問(wèn)題，全球各地都將受到影響。為實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)與自然環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展，開(kāi)展低碳工作勢(shì)在必行。英國(guó)最早提出了“低碳經(jīng)濟(jì)”的概念并于《能源白皮書(shū)》中提出溫室氣體減排目標(biāo)，美國(guó)頒布了《能源政策法》，中國(guó)頒布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，并相繼提出“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃，明確規(guī)定了節(jié)能減排目標(biāo)。

美國(guó)政策學(xué)者G·艾利森曾指出：“在政府工作中，為了實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”由此可見(jiàn)，對(duì)目前低碳發(fā)展政策進(jìn)行評(píng)估很有必要，而對(duì)評(píng)估進(jìn)行綜述能夠?yàn)橄乱徊降吞脊ぷ魈峁┲笇?dǎo)，逐漸完善、升級(jí)低碳發(fā)展政策體系，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

本文主要對(duì)目前低碳發(fā)展政策評(píng)估研究進(jìn)行評(píng)述，指出其存在的不足，并根據(jù)不足提出未來(lái)研究的方向，以期對(duì)未來(lái)相關(guān)研究起到理論參考作用。

一、低碳發(fā)展政策評(píng)估的概念

綜觀政策評(píng)估歷程，隨著政策評(píng)估實(shí)踐的不斷發(fā)展，對(duì)政策評(píng)估概念的理解產(chǎn)生了不同的派別，總體來(lái)看，大致可分為以下幾種：第一，工具論。政策評(píng)估作為一種分析工具，主要作用是為決策者提供有關(guān)政策執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果的相關(guān)信息，決策者可利用這些信息進(jìn)行下一階段政策設(shè)計(jì)。第二，方案論。政策評(píng)估是針對(duì)政策的“事前評(píng)估”，通過(guò)比較不同政策方案的優(yōu)缺點(diǎn)，選擇高質(zhì)量方案。第三，過(guò)程論。政策評(píng)估是對(duì)政策全生命周期的評(píng)估，即從政策的設(shè)計(jì)制定，到政策的落地執(zhí)行，直至政策的監(jiān)督終結(jié)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都予以評(píng)估。第四，效果論。政策評(píng)估就是對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估，通過(guò)對(duì)政策執(zhí)行后的結(jié)果進(jìn)行核實(shí)、分析，判斷政策執(zhí)行結(jié)果是否滿足預(yù)期的目標(biāo)。第五，多要素論。將方案、過(guò)程、效果三者協(xié)調(diào)混搭，認(rèn)為政策評(píng)估可以是對(duì)政策效果和政策過(guò)程的評(píng)估、也可以是對(duì)政策方案和政策實(shí)施結(jié)果的評(píng)估等。

目前，效果評(píng)估論是學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)，支持這一種觀點(diǎn)的學(xué)者也最多，他們之間的差別是政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)不同。

二、低碳發(fā)展政策評(píng)估研究中存在的問(wèn)題

政策評(píng)估工作的缺陷會(huì)導(dǎo)致政策制定及實(shí)施中出現(xiàn)各種問(wèn)題、政策目標(biāo)無(wú)法如期實(shí)現(xiàn)或政策績(jī)效低下。因此，有效組織政策評(píng)估工作意義重大，政策評(píng)估在整個(gè)公共政策過(guò)程中占據(jù)十分重要的地位。

低碳發(fā)展政策評(píng)估活動(dòng)起步早，隨著可持續(xù)發(fā)展理論等低碳發(fā)展政策評(píng)估理論的豐富與完善，低碳發(fā)展政策評(píng)估活動(dòng)也日益系統(tǒng)化、復(fù)雜化。伴隨著越來(lái)越多利益相關(guān)者的參與，其不同的價(jià)值判斷使得評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)向多樣化演變；評(píng)估對(duì)象的廣泛性與針對(duì)性也反映了各國(guó)對(duì)氣候變化問(wèn)題的重視及各自的利益主張；評(píng)估方式由一開(kāi)始政策實(shí)施后的單純效果評(píng)估演進(jìn)為政策全生命周期的評(píng)估；評(píng)估方法也呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，多學(xué)科的交叉融合為低碳發(fā)展政策評(píng)估提供了多種既相互獨(dú)立又彼此聯(lián)系的途徑。從總體上看，低碳發(fā)展政策評(píng)估活動(dòng)向多樣化、系統(tǒng)化、完善化發(fā)展，但不可否認(rèn)的是，評(píng)估研究中仍存在一些問(wèn)題。

（一）評(píng)估環(huán)境不完善

雖然目前針對(duì)環(huán)境政策開(kāi)展了相關(guān)評(píng)估活動(dòng)，但仍然缺乏科學(xué)規(guī)范的環(huán)境政策評(píng)估體系與管理制度，眾多的評(píng)估研究最終淪為“紙上談兵”，缺乏實(shí)踐性。此外政策評(píng)估缺失和結(jié)果不透明等問(wèn)題往往使得政策效果不盡人意，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果，這些評(píng)估的“失誤”也會(huì)使得研究者陷入混亂，從而擴(kuò)大誤差，影響研究的準(zhǔn)確性。

（二）評(píng)估主體的局限性

現(xiàn)階段評(píng)估者往往獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估工作，很少與政策接受者進(jìn)行交流、調(diào)查他們的感受，也往往忽略了利益相關(guān)者的需求。利益相關(guān)者的主張得不到滿足，不但會(huì)使政策的實(shí)施困難重重，其實(shí)施效果也很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。此外，雖說(shuō)評(píng)估主體向多元化發(fā)展，但實(shí)際效果仍不理想，尤其是公眾參與意識(shí)薄弱。

（三）評(píng)估方法的限制

有時(shí)候難以獲得有效數(shù)據(jù)，致使評(píng)估者不得不根據(jù)能夠獲得的數(shù)據(jù)選擇評(píng)估方法，也有不少政策評(píng)估偏向于“理論上”的分析而不是運(yùn)用真實(shí)的信息去判斷。此外，對(duì)比國(guó)內(nèi)外低碳發(fā)展政策評(píng)估方法，可以發(fā)現(xiàn)其中明顯的差別。

一是從低碳、氣候政策的評(píng)估方法研究現(xiàn)狀看，定量研究方法遠(yuǎn)多于定性研究方法。就定量方法來(lái)看，國(guó)外學(xué)者注重于構(gòu)建評(píng)估模型，包括自頂向下模型、自底向上模型及混合模型，且大多都進(jìn)行了政策模擬；國(guó)內(nèi)學(xué)者則注重于評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，大部分進(jìn)行了實(shí)證分析，其次為模型的構(gòu)建，主要有自頂向下模型及自底向上模型，其中又以CGE模型居多。就定性方法來(lái)看，國(guó)內(nèi)外應(yīng)用數(shù)量不多，主要有陳衛(wèi)鋒（2012）、Never（2014）等運(yùn)用調(diào)查法、比較法等定性分析方法進(jìn)行了研究。

二是從低碳、氣候政策評(píng)估的對(duì)象看，國(guó)外評(píng)估主要針對(duì)能源政策、碳稅政策、氣候政策、環(huán)境政策；國(guó)內(nèi)研究包括能源政策、碳稅政策、低碳交通政策、低碳建筑政策、住宅、客運(yùn)等方面的低碳發(fā)展政策，即國(guó)內(nèi)學(xué)者大多是針對(duì)某一細(xì)分領(lǐng)域的低碳相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估的。

三是從低碳、氣候政策評(píng)估的時(shí)間看，國(guó)外研究早于國(guó)內(nèi)研究。

三、低碳發(fā)展政策評(píng)估研究的展望

針對(duì)政策評(píng)估工作中存在的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者試圖從幾方面探討其改善措施。

（一）評(píng)估主體的多元化

正如前文提到的，現(xiàn)階段還需引導(dǎo)評(píng)估主體進(jìn)一步向多元化發(fā)展，政府在評(píng)估自身的政策績(jī)效時(shí)，要充分發(fā)展獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、組織，鼓勵(lì)政策的實(shí)施對(duì)象、公眾積極參與，甚至逐漸演進(jìn)為以外部的評(píng)估機(jī)構(gòu)、組織為主體的評(píng)估格局。例如Hanberger（2001）強(qiáng)調(diào)必要時(shí)評(píng)估者要代表公眾的利益。除了組織公眾的參與，Laura（1999）、Pitcher（2002）建議讓不同的相關(guān)者參與到評(píng)估工作過(guò)程中，以獲得充足的信息和數(shù)據(jù)。

（二）完善評(píng)估考核體系

把好評(píng)估人員選拔關(guān)，使績(jī)效考核活動(dòng)切實(shí)成為低碳發(fā)展政策實(shí)施的積極保障，通過(guò)考核扭轉(zhuǎn)地方官員的政績(jī)觀，避免相關(guān)人員進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)過(guò)于甚至只重視對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響而忽略對(duì)環(huán)境的影響。例如，劉穎（2011）提出把節(jié)能和環(huán)境績(jī)效納入官員的績(jī)效考評(píng)中，實(shí)行“綠色GDP”的政績(jī)觀考評(píng)體系。

（三）進(jìn)一步促進(jìn)評(píng)估方法、方式的多樣化

評(píng)估時(shí)間不能集中于政策執(zhí)行中或政策實(shí)施后的某一時(shí)點(diǎn)，應(yīng)貫穿政策設(shè)計(jì)至政策落地的整個(gè)過(guò)程，即在政策的全生命周期中組織政策評(píng)估工作，力爭(zhēng)做到源頭上科學(xué)合理，執(zhí)行中可行高效，實(shí)施后達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。此外，無(wú)論是定性方法還是定量方法，都有其局限性，因此需要發(fā)掘更多科學(xué)規(guī)范的評(píng)估方法，互相補(bǔ)充，進(jìn)一步完善低碳發(fā)展政策評(píng)估方法體系。

四、結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)低碳發(fā)展政策評(píng)估研究進(jìn)行了評(píng)述總結(jié)，認(rèn)為目前的研究存在低碳環(huán)境政策評(píng)估環(huán)境不完善、評(píng)估主體具有局限性、評(píng)估方法受到限制等不足；同時(shí)提出相關(guān)建議，即后續(xù)的研究應(yīng)該提高評(píng)估主體的多元化、完善評(píng)估考核體系和進(jìn)一步促進(jìn)評(píng)估方法方式多樣化。

（作者單位：廣州市番禺區(qū)廣播電視大學(xué)）