寧洪峰

2014年IPCC的第五次評估報告指出，氣候變化帶來的問題，全球各地都將受到影響。為實現(xiàn)人類社會與自然環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展，開展低碳工作勢在必行。英國最早提出了“低碳經(jīng)濟(jì)”的概念并于《能源白皮書》中提出溫室氣體減排目標(biāo)，美國頒布了《能源政策法》，中國頒布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，并相繼提出“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃，明確規(guī)定了節(jié)能減排目標(biāo)。

美國政策學(xué)者G·艾利森曾指出：“在政府工作中，為了實現(xiàn)政府政策目標(biāo)，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”由此可見，對目前低碳發(fā)展政策進(jìn)行評估很有必要，而對評估進(jìn)行綜述能夠為下一步低碳工作提供指導(dǎo)，逐漸完善、升級低碳發(fā)展政策體系，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

本文主要對目前低碳發(fā)展政策評估研究進(jìn)行評述，指出其存在的不足，并根據(jù)不足提出未來研究的方向，以期對未來相關(guān)研究起到理論參考作用。

一、低碳發(fā)展政策評估的概念

綜觀政策評估歷程，隨著政策評估實踐的不斷發(fā)展，對政策評估概念的理解產(chǎn)生了不同的派別，總體來看，大致可分為以下幾種：第一，工具論。政策評估作為一種分析工具，主要作用是為決策者提供有關(guān)政策執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果的相關(guān)信息，決策者可利用這些信息進(jìn)行下一階段政策設(shè)計。第二，方案論。政策評估是針對政策的“事前評估”，通過比較不同政策方案的優(yōu)缺點，選擇高質(zhì)量方案。第三，過程論。政策評估是對政策全生命周期的評估，即從政策的設(shè)計制定，到政策的落地執(zhí)行，直至政策的監(jiān)督終結(jié)的每一個環(huán)節(jié)都予以評估。第四，效果論。政策評估就是對政策執(zhí)行結(jié)果的評估，通過對政策執(zhí)行后的結(jié)果進(jìn)行核實、分析，判斷政策執(zhí)行結(jié)果是否滿足預(yù)期的目標(biāo)。第五，多要素論。將方案、過程、效果三者協(xié)調(diào)混搭，認(rèn)為政策評估可以是對政策效果和政策過程的評估、也可以是對政策方案和政策實施結(jié)果的評估等。

目前，效果評估論是學(xué)術(shù)界的主流觀點，支持這一種觀點的學(xué)者也最多，他們之間的差別是政策評估標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點不同。

二、低碳發(fā)展政策評估研究中存在的問題

政策評估工作的缺陷會導(dǎo)致政策制定及實施中出現(xiàn)各種問題、政策目標(biāo)無法如期實現(xiàn)或政策績效低下。因此，有效組織政策評估工作意義重大，政策評估在整個公共政策過程中占據(jù)十分重要的地位。

低碳發(fā)展政策評估活動起步早，隨著可持續(xù)發(fā)展理論等低碳發(fā)展政策評估理論的豐富與完善，低碳發(fā)展政策評估活動也日益系統(tǒng)化、復(fù)雜化。伴隨著越來越多利益相關(guān)者的參與，其不同的價值判斷使得評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)向多樣化演變；評估對象的廣泛性與針對性也反映了各國對氣候變化問題的重視及各自的利益主張；評估方式由一開始政策實施后的單純效果評估演進(jìn)為政策全生命周期的評估；評估方法也呈現(xiàn)多元化特點，多學(xué)科的交叉融合為低碳發(fā)展政策評估提供了多種既相互獨(dú)立又彼此聯(lián)系的途徑。從總體上看，低碳發(fā)展政策評估活動向多樣化、系統(tǒng)化、完善化發(fā)展，但不可否認(rèn)的是，評估研究中仍存在一些問題。

（一）評估環(huán)境不完善

雖然目前針對環(huán)境政策開展了相關(guān)評估活動，但仍然缺乏科學(xué)規(guī)范的環(huán)境政策評估體系與管理制度，眾多的評估研究最終淪為“紙上談兵”，缺乏實踐性。此外政策評估缺失和結(jié)果不透明等問題往往使得政策效果不盡人意，無法達(dá)到預(yù)期的效果，這些評估的“失誤”也會使得研究者陷入混亂，從而擴(kuò)大誤差，影響研究的準(zhǔn)確性。

（二）評估主體的局限性

現(xiàn)階段評估者往往獨(dú)立進(jìn)行評估工作，很少與政策接受者進(jìn)行交流、調(diào)查他們的感受，也往往忽略了利益相關(guān)者的需求。利益相關(guān)者的主張得不到滿足，不但會使政策的實施困難重重，其實施效果也很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。此外，雖說評估主體向多元化發(fā)展，但實際效果仍不理想，尤其是公眾參與意識薄弱。

（三）評估方法的限制

有時候難以獲得有效數(shù)據(jù)，致使評估者不得不根據(jù)能夠獲得的數(shù)據(jù)選擇評估方法，也有不少政策評估偏向于“理論上”的分析而不是運(yùn)用真實的信息去判斷。此外，對比國內(nèi)外低碳發(fā)展政策評估方法，可以發(fā)現(xiàn)其中明顯的差別。

一是從低碳、氣候政策的評估方法研究現(xiàn)狀看，定量研究方法遠(yuǎn)多于定性研究方法。就定量方法來看，國外學(xué)者注重于構(gòu)建評估模型，包括自頂向下模型、自底向上模型及混合模型，且大多都進(jìn)行了政策模擬；國內(nèi)學(xué)者則注重于評估指標(biāo)體系的構(gòu)建，大部分進(jìn)行了實證分析，其次為模型的構(gòu)建，主要有自頂向下模型及自底向上模型，其中又以CGE模型居多。就定性方法來看，國內(nèi)外應(yīng)用數(shù)量不多，主要有陳衛(wèi)鋒（2012）、Never（2014）等運(yùn)用調(diào)查法、比較法等定性分析方法進(jìn)行了研究。

二是從低碳、氣候政策評估的對象看，國外評估主要針對能源政策、碳稅政策、氣候政策、環(huán)境政策；國內(nèi)研究包括能源政策、碳稅政策、低碳交通政策、低碳建筑政策、住宅、客運(yùn)等方面的低碳發(fā)展政策，即國內(nèi)學(xué)者大多是針對某一細(xì)分領(lǐng)域的低碳相關(guān)政策進(jìn)行評估的。

三是從低碳、氣候政策評估的時間看，國外研究早于國內(nèi)研究。

三、低碳發(fā)展政策評估研究的展望

針對政策評估工作中存在的問題，國內(nèi)外學(xué)者試圖從幾方面探討其改善措施。

（一）評估主體的多元化

正如前文提到的，現(xiàn)階段還需引導(dǎo)評估主體進(jìn)一步向多元化發(fā)展，政府在評估自身的政策績效時，要充分發(fā)展獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)、組織，鼓勵政策的實施對象、公眾積極參與，甚至逐漸演進(jìn)為以外部的評估機(jī)構(gòu)、組織為主體的評估格局。例如Hanberger（2001）強(qiáng)調(diào)必要時評估者要代表公眾的利益。除了組織公眾的參與，Laura（1999）、Pitcher（2002）建議讓不同的相關(guān)者參與到評估工作過程中，以獲得充足的信息和數(shù)據(jù)。

（二）完善評估考核體系

把好評估人員選拔關(guān)，使績效考核活動切實成為低碳發(fā)展政策實施的積極保障，通過考核扭轉(zhuǎn)地方官員的政績觀，避免相關(guān)人員進(jìn)行政策評估時過于甚至只重視對經(jīng)濟(jì)的影響而忽略對環(huán)境的影響。例如，劉穎（2011）提出把節(jié)能和環(huán)境績效納入官員的績效考評中，實行“綠色GDP”的政績觀考評體系。

（三）進(jìn)一步促進(jìn)評估方法、方式的多樣化

評估時間不能集中于政策執(zhí)行中或政策實施后的某一時點，應(yīng)貫穿政策設(shè)計至政策落地的整個過程，即在政策的全生命周期中組織政策評估工作，力爭做到源頭上科學(xué)合理，執(zhí)行中可行高效，實施后達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。此外，無論是定性方法還是定量方法，都有其局限性，因此需要發(fā)掘更多科學(xué)規(guī)范的評估方法，互相補(bǔ)充，進(jìn)一步完善低碳發(fā)展政策評估方法體系。

四、結(jié)語

本文對低碳發(fā)展政策評估研究進(jìn)行了評述總結(jié)，認(rèn)為目前的研究存在低碳環(huán)境政策評估環(huán)境不完善、評估主體具有局限性、評估方法受到限制等不足；同時提出相關(guān)建議，即后續(xù)的研究應(yīng)該提高評估主體的多元化、完善評估考核體系和進(jìn)一步促進(jìn)評估方法方式多樣化。

（作者單位：廣州市番禺區(qū)廣播電視大學(xué)）