丁糧柯

黨的十九大報告指出，發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覀儑业幕菊沃贫龋举|(zhì)是建設一個以人為本、有更多公民自治內(nèi)容的基層社會，這就需要在群眾自治領域充分尊重民眾的選擇，以民主選舉的方式選出自治組織的領導與成員。目前，基層民主選舉在實踐過程中存在諸多現(xiàn)實問題，所以，應通過深化政治體制改革等方式不斷完善基層民主選舉制度，充分發(fā)揮社會主義民主制度的優(yōu)越性。

一、基層民主選舉的困境

（一）群眾參與意識淡薄

在我國廣大農(nóng)村，民主選舉是公民參與政治生活的基本方式，也是實現(xiàn)其利益訴求表達的最主要渠道。但是，在很多偏遠地方，尤其是經(jīng)濟比較落后的地區(qū)，廣大基層群眾參與選舉的意識卻十分淡薄。

中國經(jīng)歷了長達兩千多年的高度中央集權(quán)的封建社會時期，以皇權(quán)為核心的統(tǒng)治使得等級觀念和官本位思想根深蒂固，深深影響著廣大群眾。政權(quán)與民眾之間一直處于統(tǒng)治與被統(tǒng)治的分化狀態(tài)，導致民眾缺少民主參與意識。雖然，隨著中華人民共和國的建立、改革開放的進行、中國特色社會主義的建設，基層群眾的政治參與意識有了質(zhì)的飛躍，但對于基層群眾尤其是廣大農(nóng)民而言，對基層民主的認識并不深刻，很多村民僅知道自己是國家的“主人”，但究竟如何去做這個“主人”、到底擁有哪些權(quán)利、如何享有這些權(quán)利、怎樣參與政治、如何進行民主選舉等等都一無所知，從而大大降低了村民的參與熱情。對于目前生活水平并不高的廣大農(nóng)民而言，在追求物質(zhì)生活保障和自我權(quán)利意識方面，追求權(quán)利意識更加容易被忽略。此外，在市場經(jīng)濟條件下，青壯年普遍到大中城市務工、生活，因此客觀上缺少主要參與主體，參與意識更加難以得到提高。

（二）相關法律制度不完善

在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對于基層民主選舉基本上持一種冷漠態(tài)度，造成這種情況的原因不僅是農(nóng)民普遍文化水平偏低，還有選舉制度不夠完善。自基層選舉實施以來，由于選舉制度的不健全致使部分地方基層民主選舉出現(xiàn)偏差，沒有得到有效的監(jiān)督和規(guī)范。隨著社會的不斷發(fā)展進步，雖然《村民委員會組織法》已經(jīng)作出了多次修正，但仍然不夠全面?！洞迕裎瘑T會組織法》當中所提到內(nèi)容都是一些基本框架，或是一些比較籠統(tǒng)的規(guī)定，很多內(nèi)容難以具體界定。比如說，在《村民委員會組織法》中，存在一些關于警戒發(fā)生賄賂選舉的要求，但沒有詳細的規(guī)定，什么樣的行為屬于賄賂選舉？當發(fā)生金錢賄選時，數(shù)額的界定范圍是什么？法律制度上的不健全，在一定程度上影響了基層自治的實行，影響了基層民主建設。

（三）選舉程序不規(guī)范

基層民主選舉中，規(guī)范的程序能夠使公民真實表達出自己的訴求，能夠保證選舉的公平、高效。但是，在實踐當中，基層民主選舉并沒有嚴格遵守選舉程序，存在以下問題：選舉操作不規(guī)范，選舉程序不合法；重選舉組織、輕選舉監(jiān)督；重選舉結(jié)果、輕選舉過程；整個選舉過程缺乏有力的監(jiān)督和科學指導，選舉程序得不到強有力的保障。不遵守程序的行為主要有以下幾種情況：其一是違反直接、無記名的選舉原則，選民通知不到位，擅自代替選民投票，礙于情面或者怕事后報復而不能按個人真實意愿填寫選票；其二是登記選民數(shù)和統(tǒng)計投票數(shù)目的方式不夠準確甚至違法，外出務工人員、婦女、求學人員等全部被排除在外，只簡單地自行計算選票，票數(shù)公布模糊甚至不公布；其三是產(chǎn)生候選人的方式混亂，候選人內(nèi)定，只有具有一定身份、地位或有一定資產(chǎn)的人才能參與競選等；其四是投票選舉不依照法定程序舉行，沒有任何監(jiān)督行為，也沒有可以提出異議或者意見的通道；其五是一旦當選，難以罷免，沒有科學的防范措施或者事后糾正的程序，形成當選容易罷免難的局面，當選之后無論是否稱職，都難以糾正。

（四）選舉被各種利益團體操縱控制

在基層選舉過程中，部分地方存在金錢操控、利益拉攏、宗親影響、黑惡勢力控制等現(xiàn)象。

基層選舉更多的是面向基層農(nóng)民，由于農(nóng)民的民主法律意識還很淡薄，他們并沒有意識到自己手中掌握著權(quán)利，也不知道如何運用自己的權(quán)利，加之法律制度中相關內(nèi)容也不健全，從而導致部分村民為了獲得一點點利益拱手讓出自己的權(quán)利。例如，有的候選人給村民一些金錢或財物，施舍一點小恩小惠，上門“宣傳自己”，籠絡一下所謂的血緣親情甚至開一個空頭支票；還有的候選人會利用不識字的選民填寫選票的機會，代筆填上自己的名字；更有甚者，很多人壓根沒有見過選票或者不知道何時舉行選舉。諸如此類的現(xiàn)象，嚴重干擾了選舉，破壞了基層民主的發(fā)展。

對廣大基層地區(qū)而言，由于其人口普遍穩(wěn)定，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落更像是一個穩(wěn)定的大家庭。雖然以血緣關系為基礎、以宗族制度為核心的封建社會管理模式早已不復存在，然而，“三綱五常”“大家庭思想”卻保留了下來，并且成為不少群眾的基本價值觀。在基層選舉中，“戶門”相對比較大的“主事人”為了能當選，常常利用自己的宗族血親，打著維護全體宗族利益的旗號，進行家族動員，甚至操縱宗親，形成了一種黑惡勢力?！班l(xiāng)霸”“村霸”操縱著大量的選民，相互勾結(jié)牟取利益，破壞選舉，使選舉違背公平原則。

二、對策

當前基層民主建設尤其是民主選舉存在的一些問題，既嚴重影響了基層民主建設，又嚴重影響了社會主義現(xiàn)代化進程。民主選舉是基層民主自治、基層政權(quán)和社會團體與組織在民主實踐中所必須運用的民主機制。在基層，民主選舉作為基層民主的一個重要實現(xiàn)形式，是群眾參與國家政治生活的基本方式，是基層群眾組織和社會自治組織實現(xiàn)新陳代謝的有效機制，也是基層黨與政府收集民意獲取群眾認同的重要渠道?；鶎舆x舉的發(fā)展有利于充分激發(fā)人民群眾的主動性，提高基層群眾的政治素養(yǎng)，進一步鞏固社會主義民主制度。因此，筆者提出一些行之有效的對策。

（一）加強宣傳教育，培育民主意識

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達、師資力量配置少、教育設施簡陋、教學水平相對較低，農(nóng)村地區(qū)人口的整體文化素質(zhì)相對偏低。阿爾蒙德的調(diào)查研究表明：教育層級與政治參與度成正比。受教育程度高的人能清晰地意識到政治決策帶給個人的影響，相對來說也有比較廣泛的政治信息來源渠道，民主意識較強。相反，受教育程度低的人對政治決策的感知不強，政治信息的來源渠道也比較單一，對政治問題缺乏見解，政治態(tài)度比較消極，民主意識不強。如此看來，培養(yǎng)村民民主意識的最重要途徑在于提高農(nóng)民的整體文化素質(zhì)。因此，要加大對鄉(xiāng)村地區(qū)的教育投入，選派優(yōu)秀教職工輪流到鄉(xiāng)村任教，逐步改善教學環(huán)境，營造一個良好的教育環(huán)境。

應增強宣傳，強化引導，切切實實地提升村民的自治意識和參政能力，讓群眾了解自己手中的權(quán)利，并正確地去行使。通過宣傳，使群眾對相關法律政策有所了解，并培育其大局意識，目光長遠、放眼全局，不計較暫時的得失。與此同時，政府機關和社會組織應引導公民清除封建殘余思想，擺脫宗親觀念束縛，繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，剔除糟粕。例如，加強文化教育陣地陣地建設，一方面可以為農(nóng)民講解農(nóng)業(yè)種植知識，另一方面可以為大家講解國家政策、法律法規(guī)，增強民主法治觀念，通過提高科學文化素質(zhì)、豐富文化娛樂生活來改變單調(diào)的宗族生活，使得廣大村民通過學習，對基層民主有進一步了解，領悟民主的內(nèi)涵，從而更好地行使自己的權(quán)利。

（二）深化政治體制改革

進一步深化政治體制改革，建設人民滿意的服務型政府，為基層民主建設提供堅強的后盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國家權(quán)力機關，應積極落實習近平總書記全面深化政治體制改革的講話精神，在履行管理職能的同時，加強服務職能，切實為基層群眾提供社會公共服務。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治委員會之間的權(quán)力界限，做好指導工作，在堅持黨的領導前提之下，合理放權(quán)，加強自治活力，激發(fā)其創(chuàng)造性和積極性。另外，從中央到地方要高度重視，多關注基層的具體問題，從實際出發(fā)，認真對待。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層行政人員，應當適時了解政策實行的具體情況，積極反饋，同時要提高法制觀念，依法行使權(quán)力。還要推動政務公開化、服務透明化，杜絕暗箱操作，拓寬群眾的利益表達渠道，加強政府與公民之間的交流。

（三）規(guī)范程序，有法可依

程序民主是民主發(fā)展的基本前提，程序公正則是程序民主的核心要求，選舉程序的公正與否決定民主選舉質(zhì)量的高低。羅爾斯指出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”

程序嚴謹合理對基層民主建設有著重要的作用，在程序上即使是微小的問題都有可能使得公民應有的權(quán)利得不到保護，因此，要使全部程序在選舉進行之時有章可循、公開透明。我國的《村委會組織法》為了使選舉的程序能夠從各個地方的具體情況出發(fā)，使其更具有操作性，并沒有統(tǒng)一規(guī)定具體辦法，而是由省、自治區(qū)等視具體情況自行規(guī)定。實際上，各地實行的選舉辦法不僅在程序上存在著不同，甚至在某些需要嚴格遵守的原則問題上都存在著巨大差別。由此就出現(xiàn)了這樣一種情形，基層自治是一個統(tǒng)一的要求，基層選舉是一種重要的辦法，但是各個地方的“地方化”模式十分嚴重，存在很大的不同。為了盡可能保持基層民主選舉的嚴肅性，使公民的選舉權(quán)利得到應有的保障，我們必須實事求是，從具體情況出發(fā)，認真總結(jié)經(jīng)驗，求同存異，制定出臺選舉程序法律法規(guī)，從根本上來解決問題。

（四）加強監(jiān)督機制的建設

第一，加強政府職能部門的內(nèi)部監(jiān)督，派出監(jiān)察部門的工作人員要對整個選舉過程進行記錄監(jiān)督，有權(quán)對各種違法現(xiàn)象進行整改，并對此負有一定的責任。第二，建立外部監(jiān)督機制，以黨員或者黨員代表和社會媒體為主體，參與整個選舉過程，對整個過程進行跟蹤觀察，以預防不合法現(xiàn)象的發(fā)生；此外，一旦發(fā)現(xiàn)違背選擇原則或者發(fā)生重大問題，可以及時糾正，提出合理化建議并進行備案，以免造成更加嚴重的后果。第三，進一步完善信訪制度。信訪制度構(gòu)建起了一座橋梁，不僅能使政府和公民進行有效的交流，也可以使政府了解公民的要求和政策落實情況，是一個良好的反饋渠道；同時，也是公民表達自己的利益訴求、政治看法的一個重要途徑，可以對行政人員的工作進行有效監(jiān)督。因此，應進一步完善信訪制度，讓基層公民有一個表達訴求的渠道，同時，要嚴格監(jiān)督，不能流于形式，要實實在在地接受批評、接受監(jiān)督，及時處理問題。

（五）建設高素質(zhì)基層干部隊伍

第一，從縣（市）機關、事業(yè)單位中選派優(yōu)秀的工作人員輪流下鄉(xiāng)、村任職，保留原有的工資待遇，給予一定的補助，設定一定的任職期限，對表現(xiàn)優(yōu)異者優(yōu)先提拔。第二，從大學畢業(yè)生中選調(diào)一部分優(yōu)秀畢業(yè)生到村任職，最好是其所學專業(yè)有助于基層建設，在基層得其所用。第三，推進干部隊伍年輕化，激發(fā)創(chuàng)新活力，將公務員隊伍中的年輕人才安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行鍛煉。第四，推動干部輪崗交流，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的干部可以進行一定期限的交流任職，這樣既可以提高干部隊伍的整體素質(zhì)，增強執(zhí)政本領，又可以避免鄉(xiāng)村之中宗族、派系林立，提高民主水平。同時，還要提高服務意識，采用老中青相結(jié)合的干部隊伍，相互協(xié)助配合。

（作者單位：中共中央黨校）