■ 易旭明 倪 琳

在全球范圍內(nèi),各國民眾越來越傾向于優(yōu)先運用經(jīng)濟手段應(yīng)對時代的挑戰(zhàn)與現(xiàn)實的矛盾,每個歷史時期都會形成一股具有國際影響力的經(jīng)濟思潮。具有國際影響力的經(jīng)濟思潮恰似大海潮汐此伏彼起,對各國的政治經(jīng)濟文化產(chǎn)生影響。蕭功秦認為:“思潮是指在某一特定時期席卷某些階層一批人乃至一代人的具有普遍性和類型性的思想傾向,主要受時代變遷和社會階級矛盾變化等因素的影響而引發(fā)。”①據(jù)此,國際經(jīng)濟思潮可以理解為在特定歷史時期席卷眾多國家主要階層乃至一代人在經(jīng)濟方面的思想傾向,這些思想傾向旨在解決所處歷史時期經(jīng)濟建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域最主要的問題、矛盾與困境。國際經(jīng)濟思潮具有世界性、趨勢性、動態(tài)性、潮流性、類型性、滲透性、變革性等特點,對全球各國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略與經(jīng)濟政策產(chǎn)生直接長久的影響。嵌入到社會經(jīng)濟制度體系中的各國傳媒產(chǎn)業(yè),其規(guī)制政策也同樣受到特定歷史條件下國際經(jīng)濟思潮的影響。可以說,中西傳媒規(guī)制的決策與實施離不開國際經(jīng)濟思潮營造下的宏觀語境。那么,不同歷史時期的國際經(jīng)濟思潮如何共同影響中西不同社會語境中的傳媒規(guī)制決策？中國各時期傳媒規(guī)制受到國際經(jīng)濟思潮的哪些影響？本文試圖將國際經(jīng)濟思潮作為外生變量對中西傳媒規(guī)制轉(zhuǎn)型過程進行論述,以此分析經(jīng)濟思潮激蕩背景下中西各國傳媒規(guī)制轉(zhuǎn)型的主要特點,從而探討世界傳媒規(guī)制轉(zhuǎn)型的前沿趨勢。

一、國家干預(yù)思潮下傳媒公共服務(wù)規(guī)制

一般認為,出版業(yè)在西方普遍受到新聞自由、民主等理念的影響,再加上類似憲法第一修正案之類的法律文本保護,因此在西方世界受到的管制較少。②印刷術(shù)與出版物一直是17世紀以來西方資本主義的重要革命武器,為資產(chǎn)階級的一套經(jīng)濟與政治理論登上歷史舞臺貢獻了強大的話語權(quán)與思想傳播力,其中彌爾頓提出“觀點的自由市場”與通過市場進行資源分配的自由主義經(jīng)濟傳統(tǒng)的完美契合?？梢?進入近現(xiàn)代以來,西方對于出版產(chǎn)業(yè)的管理本質(zhì)上與古典自由主義經(jīng)濟傳統(tǒng)思想一脈相承。

對廣電傳媒的產(chǎn)業(yè)規(guī)制似乎與西方古典自由主義經(jīng)濟傳統(tǒng)一直處于分合之中。美國雖然在廣播電視政策制定之初采取了私營商業(yè)體系,對該領(lǐng)域的管制很大程度上借鑒以往對報業(yè)的管理,但由于早期的一種類似于經(jīng)濟學(xué)“稀缺性”理論,即“電波頻譜稀缺論”,對電子傳媒進行政府管制獲得經(jīng)濟學(xué)意義上的合法性與正當(dāng)性,有學(xué)者論到：“為了避免頻譜資源被壟斷、獨占或者在使用中相互干擾而允許國家以特許的方式予以介入,這在歐美國家已成為一種甚為普遍的廣電媒體管制的立論依據(jù)和正當(dāng)性基礎(chǔ)?！雹勖绹ㄟ^1927年《無線電法案》和1934年《通訊法案》的規(guī)制政策形成廣播公眾委托模式,將廣播頻譜資源規(guī)定為公共資源,政府委托具備一定資質(zhì)的私人資本進行運營,并對廣播機構(gòu)實行結(jié)構(gòu)管制和內(nèi)容規(guī)制,以確保廣播業(yè)在“公益、便利、必需”(Public Interest,Convenience,Necessity)的準繩下運行。

無線電廣播技術(shù)誕生于1906年,其所處時代壟斷橫行,經(jīng)濟和社會失序嚴重,尤其是1929年經(jīng)濟危機爆發(fā)后帶來的大蕭條讓世人深刻質(zhì)疑市場經(jīng)濟“看不見的手”(Invisible Hand)的有效性,認識到放任自由市場主義的缺陷性。1933年凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》,系統(tǒng)地提出運用財政政策作為再分配與宏觀調(diào)節(jié)的經(jīng)濟手段,從而彌補自由放任市場所存在的缺陷。為了應(yīng)對二戰(zhàn)后經(jīng)濟上的困境,凱恩斯的國家干預(yù)主義登上西方國家官方經(jīng)濟學(xué)的寶座,國家干預(yù)主義的經(jīng)濟思潮也作用于歐美各國的傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制。美國20世紀50年代成立全國教育電視臺,1967年出臺《公共廣播電視法案》,成立了公共廣播電視系統(tǒng) NPR 和 PBS。美國廣播電視體制的兩大特征一是產(chǎn)權(quán)公共托管,二是運營商業(yè)化,以商業(yè)化模式來運作公共的無線電頻譜資源④。由于美國有著深厚的私有制傳統(tǒng),國家干預(yù)主義思潮雖然沒有從根本上改變美國的商業(yè)廣播制度,但也不得不從善如流對純商業(yè)化體制有損公共利益的弊端進行干預(yù),演變成以商為主,以公為輔,公商互補的傳媒所有權(quán)結(jié)構(gòu)。

在歐洲,大多數(shù)國家從產(chǎn)權(quán)規(guī)制上都對廣播電視實行了公共壟斷,正如麥奎爾所言：“歐洲廣播體制通常是以壟斷或準壟斷的形式,掌握在一個唯一的有法定資格的公共權(quán)力機構(gòu)手中。廣播電視的目標主要不是商業(yè)的或經(jīng)濟的,而是文化的和政治的”⑤。英國雖然于1954年引入商業(yè)電視ITV與公營的BBC展開競爭,意在消除獨家公共廣播機構(gòu)壟斷低效的部分弊端,但傳媒競爭主要是節(jié)目的競爭,而非廣告費的競爭,無論在管理上還是在理論上,商營的ITV仍被看成是英國公共廣播電視系統(tǒng)的有機組成部分,國家干預(yù)的思潮仍然體現(xiàn)在廣播電視公共服務(wù)功能中。其他的歐洲國家,例如1950年德國決定采取公共服務(wù)導(dǎo)向,德意志公共廣播電視聯(lián)盟(ARD)成為提供節(jié)目交換和合作的正式頻道。法國一直采取公共廣播體系壟斷的制度安排,戴高樂政府一度直接干預(yù)編務(wù)。

二戰(zhàn)后強調(diào)“市場失靈”和政府干預(yù)也成為發(fā)展中國家和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)主流思潮⑥,傳媒規(guī)制也嵌入整體社會經(jīng)濟之中。新成立的中華人民共和國基于社會主義政治制度、經(jīng)濟落后的歷史條件與趕超發(fā)展戰(zhàn)略目標,形成國有國營的傳媒所有權(quán)規(guī)制,傳播內(nèi)容則主要服務(wù)于公共政策宣傳,進而服務(wù)于整體公共利益。對于這一階段的中國傳媒規(guī)制現(xiàn)象,有研究者認為：“與西方不同,中國在很長時期實行的是計劃經(jīng)濟體制,與之相配套的傳媒政策只是意識形態(tài)管制的一個組成部分,而并非經(jīng)濟學(xué)意義上的規(guī)制行為”⑦。然而,放置國家干預(yù)主義經(jīng)濟思潮的語境下,國有國營傳媒其本質(zhì)是政府對傳媒所有權(quán)、行為、內(nèi)容采取的最嚴格的規(guī)制方式——取消了傳媒市場化的運行空間,杜絕了私有機構(gòu)參與傳媒生產(chǎn)的渠道。為了實現(xiàn)全社會整體公共利益和歷史性政治經(jīng)濟目標,新中國按照行政區(qū)域和行業(yè)計劃體制建立報刊廣電傳媒體系,采取了“事業(yè)單位”性質(zhì)的國有國營傳媒體制,使傳媒成為公共政策宣傳和國家干預(yù)全社會各種政治、經(jīng)濟事務(wù)的有效手段。這種傳媒規(guī)制理念與當(dāng)時特定政治經(jīng)濟條件有關(guān),也是當(dāng)時國家干預(yù)主義經(jīng)濟思潮在中國傳媒制度層面的集中表現(xiàn)。

二、放松規(guī)制:新自由主義興起與經(jīng)濟效率優(yōu)先

經(jīng)濟矛盾的積累轉(zhuǎn)化推動著經(jīng)濟思潮的歷史性演化。在原有的公共服務(wù)模式下,傳媒業(yè)隨著彩色電視機市場的飽和,公共廣播電視的資金變得越來越成問題,執(zhí)照費收益的自然增長因此趨于平緩。⑧西方宏觀經(jīng)濟陷入“滯脹”的尷尬局面,20世紀70年代末新自由主義經(jīng)濟思潮在國家干預(yù)的困境中興起,并對全球政治、經(jīng)濟、文化的影響極其深刻。面對資金窘境,加上經(jīng)濟意識形態(tài)變遷、信息技術(shù)革命等多重因素的共同推動,以美歐為代表的西方世界興起對傳媒放松規(guī)制(De-regulation)的潮流,促使公共傳媒規(guī)制政策目標向傳媒經(jīng)濟價值優(yōu)先轉(zhuǎn)變。這股潮流對中西傳媒規(guī)制變遷產(chǎn)生不同程度、不同方式的重大影響。

《1996年電信法》是美國放松傳媒規(guī)制的標志性法案,該法案盡管未否定“公共利益至上”的原則,但傳媒結(jié)構(gòu)規(guī)制的大規(guī)模放松,實質(zhì)上使得美國廣播電視業(yè)進入了一個弱化公共服務(wù)、強化經(jīng)濟利益導(dǎo)向的自由市場競爭階段。里根政府1982年任命的美國聯(lián)邦通訊委員會主席馬克·福勒的兩句“名言”是這種思潮的極端表現(xiàn)。第一句話是:“電視機只是另一件電器,是有圖像的烤面包機?！钡诙湓捠?“公眾利益就是公眾感興趣的東西”(The public interest is that which interest the public)。在新一輪思潮中,傳媒市場化的倡導(dǎo)者們并沒有公開拋棄公眾利益原則,而只是重新定義了這一原則,并把市場競爭解釋為實現(xiàn)公眾利益的手段。⑨隨著傳媒、電信產(chǎn)業(yè)交叉準入和所有權(quán)等限制削弱,美國掀起了傳媒和電信業(yè)并購大潮,2000年美國在線與時代華納的并購被稱為“世紀并購”。

英國《1990年廣播法案》啟動商業(yè)廣播電視放開政策,給有線運營商更多自由,多家電視臺等通過招標成為民營公司。法國《1982年廣播法》開始給私營廣播主頒發(fā)牌照,德國1981年從法理上認定私營廣播電臺合法,這成為傳媒變革的基礎(chǔ)。1989年《無邊界電視令》被認為是歐盟視聽行業(yè)法律框架自由化的核心。1994至1998年歐盟頒布關(guān)于廣電信息政策的綠皮書中商業(yè)邏輯占據(jù)主導(dǎo),歐洲所看重的多元文化理念有意無意地被綠皮書拋棄。有學(xué)者稱,這一階段“面對信息社會,完善市場建設(shè)、鼓勵競爭成為傳播體制改革的核心,這和自由主義的諸多主張不謀而合”⑩。

中國傳媒的市場化改革在此背景下拉開了序幕。內(nèi)因是傳媒行業(yè)國營體制導(dǎo)致資金短缺且效率低下,外因則與國際經(jīng)濟思潮影響下的傳媒放松規(guī)制思潮有關(guān)。在這股市場化經(jīng)濟大潮下,中國新聞出版廣播電視傳媒實施了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”的雙軌政策,“為廣告正名”，恢復(fù)傳媒單位的廣告收入來源,實施“四級辦臺”政策使得地方性媒體供給劇增。特別是1992年中國確定社會主義市場經(jīng)濟改革方向后,傳媒經(jīng)濟屬性進一步釋放,市場競爭中經(jīng)濟效率也逐步提高。2001年出臺的《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》則強調(diào)了傳媒集團化的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng),提出了“做大做強”的經(jīng)濟目標。世紀之交中國傳媒集團化等規(guī)制改革,一方面體現(xiàn)了中國傳媒產(chǎn)業(yè)粗放增長后優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟效率的內(nèi)生需求；另一方面也體現(xiàn)了加入WTO大背景下,中國傳媒力圖融入國際傳媒競爭潮流、走向國際市場的政策導(dǎo)向。在國有傳媒快速市場化轉(zhuǎn)型過程中,將悍衛(wèi)公共利益作為規(guī)則目標的理念仍保持不變，國家和人民整體利益即是公共利益,公共利益作為一個總體性的歸一概念,維護國家和人民整體利益是不可逾越的規(guī)制底線,又是規(guī)制目標的制高點。

此時,處于初生的中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè),正由國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭制定互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)早期政策(后由大部制改革后成立的工信部實施經(jīng)濟監(jiān)管之職),給予了寬松的進入壁壘,第一時間接軌了當(dāng)時的國際經(jīng)濟思潮。從世界性范圍來看,多數(shù)國家從產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期把互聯(lián)網(wǎng)視為信息產(chǎn)業(yè),中國也不例外,將早期互聯(lián)網(wǎng)定位于信息產(chǎn)業(yè)而并非作為喉舌性質(zhì)的傳媒,因而采取了完全不同于廣電媒體的準入規(guī)制。例如,1993年中國政府啟動“金橋網(wǎng)”,即國家公用經(jīng)濟信息通信網(wǎng)工程,對社會資本進入信息行業(yè)采取了寬松政策。2000年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》,對經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)采取經(jīng)營許可證制度,對非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實行備案制度。這種寬松規(guī)制是中國互聯(lián)網(wǎng)媒體在國際同行中具有比較優(yōu)勢的重要原因。

三、內(nèi)容規(guī)制與融合規(guī)制:新自由主義退潮與數(shù)字傳媒業(yè)興起

在新自由主義經(jīng)濟思潮的一系列推動下,美歐放松傳媒規(guī)制帶來了傳媒投資繁榮和產(chǎn)業(yè)增長,但放松規(guī)制使得歐美傳媒市場興起并購狂潮，傳媒市場集中度上升,很快也帶來傳媒壟斷、過度商業(yè)化、政治多元和文化多樣性受損等弊端。從傳媒經(jīng)濟學(xué)的角度看,“市場自由運作所造成的一個重要的憂慮就是個別公司會累積過多的市場權(quán)力。公司規(guī)模式增大并擁有壟斷勢力,就會存在濫用壟斷勢力的風(fēng)險,這對消費者和競爭公司都有負面影響。由于規(guī)模經(jīng)濟的盛行,媒體行業(yè)自然就會趨向于寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)”。由于傳媒的民主功能與公共功能在高度商業(yè)化后出現(xiàn)嚴重失調(diào),各國紛紛根據(jù)社會需要進行了傳媒再規(guī)制(Re-regulation)。

再規(guī)制由兩個方面構(gòu)成,首先是在原有放松規(guī)制的經(jīng)濟性框架的片面性之外補充社會性規(guī)制,即在內(nèi)容上的再規(guī)制。伴隨著對新自由主義經(jīng)濟弊端的反思,歐美各國認識到傳媒對私人領(lǐng)域的“遍及性”與“侵入性”,需要克服傳媒的“最小公分母原則”下追求大眾化趣味的內(nèi)容復(fù)制性競爭策略,故而適當(dāng)修訂傳媒所有權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)制標準、頒布內(nèi)容分級與限制令,加強青少年保護,回歸文化多樣性和表達多元化。2001年FCC發(fā)布 “七個臟話”禁令；2007年歐洲議會修訂《無邊界視聽服務(wù)令》,對過度商業(yè)化的內(nèi)容與廣告多有禁令；2010年歐盟《視聽媒體服務(wù)令》對線性和非線性視聽內(nèi)容采取不同規(guī)制措施；2013年英國通過《媒體自律皇家憲章》促進媒體內(nèi)容的道德規(guī)制。作為新舊思潮交替的過渡期,歐美國家加強對傳媒內(nèi)容的規(guī)制,以期減輕媒介高度商業(yè)化對內(nèi)容質(zhì)量及其公共功能的傷害。

再規(guī)制的第二個層面體現(xiàn)在對數(shù)字化新經(jīng)濟的應(yīng)對,即在融合規(guī)制上的探索。傳媒產(chǎn)業(yè)的融合規(guī)制本質(zhì)上體現(xiàn)了在新自由主義經(jīng)濟思潮不斷衰減的情況下,仍以經(jīng)濟效率為目標,繼續(xù)通過“放松交叉進入壁壘”來刺激傳媒產(chǎn)業(yè)新增長的政策思維。例如,英國2003年通過新版《通信傳播法》,該法案規(guī)定由獨立于政府的英國通信管理局(OFCOM)實施產(chǎn)業(yè)融合背景下的統(tǒng)一規(guī)制。該法案對新形勢下的電信行業(yè)規(guī)制進行重新界定與規(guī)范,對電信行業(yè)的市場準入政策、產(chǎn)權(quán)規(guī)制、廣播電視服務(wù)規(guī)制等監(jiān)管政策及其細節(jié)均進一步放松。美國聯(lián)邦通訊委員會2002年出臺的《宣言性裁決》對有線電視的內(nèi)容提供、信息接入以及跨區(qū)域開展業(yè)務(wù)進行全面放寬與變革；2004年美國參議院商業(yè)委員會通過的《VoIP 管制自由法案》免除VoIP業(yè)務(wù)受州政府的管制及納稅,將之定位為受FCC輕度管制的信息服務(wù)；歐盟從2005年開始,對《電視無國界指令》進行修訂,2007年出臺《視聽媒體服務(wù)指令》,將帶聲音與不帶聲音的活動圖像統(tǒng)稱為視聽媒體內(nèi)容,標志著融合規(guī)制逐步深化。

可見,繼續(xù)放松對不同媒體之間交叉準入的經(jīng)濟性規(guī)制,加強直接內(nèi)容管理的社會性規(guī)制,成為西方國家在技術(shù)邏輯與商業(yè)邏輯雙重壓力下的總體變革趨勢。然而,歐美傳媒規(guī)制中這種“消解壁壘,交叉進入”只能看作是在互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟趨勢下對原有放松型經(jīng)濟規(guī)制“路徑”的一種簡單“依賴”,并不能解決報業(yè)、出版業(yè)、廣電業(yè)、電影等傳統(tǒng)傳媒產(chǎn)業(yè)與網(wǎng)絡(luò)業(yè)、電信業(yè)之間存在的產(chǎn)業(yè)隔閡與利益之爭。隨著新自由主義思潮的衰退以及數(shù)字經(jīng)濟的興起,融合規(guī)制并非如人所愿、一帆風(fēng)順。例如,2010年度美國FCC通過《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》(Open Internet Order,又稱“網(wǎng)絡(luò)中立指令”),開放傳播通信基礎(chǔ)設(shè)施,但遭到美國大型電信運營商Verizon為代表的反對陣營的反擊,并于2014年初被美國聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭否決。2015年底,經(jīng)過漫長的拉鋸戰(zhàn),奧巴克執(zhí)政時期FCC勉強通過了新版的“網(wǎng)絡(luò)中立”法案,卻在2018年6月被特朗普政府新命的FCC主席潘基特宣布廢止。

在中國,意識形態(tài)宣傳與輿論引導(dǎo)是傳媒內(nèi)容規(guī)制的核心組成部分,基本形成政治性內(nèi)容需符合統(tǒng)一性標準而社會性內(nèi)容以多樣性為標準的規(guī)制理念。對內(nèi)容規(guī)制最大的挑戰(zhàn)來自于互聯(lián)網(wǎng)。在Web1.0時代,互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容運營商不具備新聞采寫權(quán),在政治上與官方話語保持一致易于實現(xiàn)。進入Web2.0時代,微博、微信等社交自媒體的UGC內(nèi)容的生產(chǎn)方式使輿論場出現(xiàn)分化。對此,中國強化了傳媒內(nèi)容規(guī)制的頂層設(shè)計,構(gòu)建“新型主流媒體”負責(zé)意識形態(tài)宣傳與公共輿論引導(dǎo),以實現(xiàn)主流輿論在互聯(lián)網(wǎng)渠道的傳播力與公信力,并輔以從公德良俗層面對娛樂性、社會性內(nèi)容進行管理。例如,2009年廣電總局《關(guān)于加強以電視機為接收終端的互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》,明文規(guī)定確保互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目內(nèi)容的可管可控。

另外,中國政府在應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)與國際經(jīng)濟潮流過程中,持續(xù)放松傳媒經(jīng)濟性規(guī)制促進產(chǎn)業(yè)融合,逐步推動了傳統(tǒng)媒體和數(shù)字媒體的融合規(guī)制。2010年三網(wǎng)融合試點方案出臺,正式解凍1999年《關(guān)于加強廣播電視線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)82號)中規(guī)定電信業(yè)和廣播電視業(yè)不能交叉進入的禁令。2014年8月出臺的《關(guān)于推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》更是成為現(xiàn)階段指導(dǎo)中國媒體融合發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。然而,已經(jīng)拉開帷幕的傳媒產(chǎn)業(yè)融合遭遇中國行政區(qū)劃自帶的行政瓶頸,各地傳媒集團和電信集團之間也存在著難以逾越的行業(yè)壁壘。

行政壁壘對于中國傳媒融合規(guī)制表現(xiàn)為三種困境:第一,為了順應(yīng)媒體融合的總體趨勢,近年來同一行政區(qū)域內(nèi)廣電與出版等傳統(tǒng)媒體往往可以通過“行政捏合”的方式較快地實現(xiàn)融合,例如天津組建“海河傳媒中心”,將報紙、廣播、電視臺等幾乎所有的傳統(tǒng)媒體進行整體融合。但如何實現(xiàn)“跨行政區(qū)域”的橫縱向產(chǎn)業(yè)融合,仍是一個無解的融合難題。第二,雖然互聯(lián)網(wǎng)媒體擴張受“行政區(qū)劃”限制較小,但它和非同一行政區(qū)域的省級傳統(tǒng)媒體的“跨媒體”融合過程也受到行政性框架的限制。第三,即便是在同一行政區(qū)域內(nèi),承擔(dān)宣傳事業(yè)功能的廣電報紙集團在產(chǎn)權(quán)上也很難和互聯(lián)網(wǎng)傳媒公司、電信通訊類公司之間形成真正產(chǎn)業(yè)價值鏈意義上的橫縱向融合。例如,同樣是天津媒體融合方案中就另外成立一個“津云新媒體集團”,與“海河傳媒中心”以示區(qū)別。在中國,區(qū)域的市場化和局部的政策干預(yù)也不能有效地解決融合規(guī)制中所面臨的深層矛盾。

四、新凱恩斯主義的復(fù)興？——傳媒規(guī)制中的國家角色加強

盡管新自由主義曾經(jīng)解決了資本主義世界的“滯脹”問題,但政府疏于監(jiān)管的自由化市場實踐后引發(fā)了新的必然經(jīng)濟惡果,如貧富分化加劇、產(chǎn)業(yè)空心化、信用過度消費、金融泡沫失控等。由2008年世界金融經(jīng)濟危機以來開始醞釀,2016年的英國脫歐與美國總統(tǒng)大選持續(xù)發(fā)酵,經(jīng)濟問題引發(fā)社會問題,社會問題又寄希望于通過經(jīng)濟手段來解決。經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格里茨表示,過去30年來一直在西方處于統(tǒng)治地位的新自由主義經(jīng)濟已奄奄一息,關(guān)于新自由主義經(jīng)濟思潮的共識已經(jīng)終結(jié)。另一位諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者西奧多·舒爾茨也曾言及：“主流思潮塑造著社會的制度化秩序,并且業(yè)已建立的制度的失靈反過來會改變思潮”。那么,這股終結(jié)新自由主義的經(jīng)濟思潮究竟是什么呢？是一場強化國家干預(yù)的新凱恩斯主義(New Keynesianism)革命？還是糅雜著反全球化的保守主義經(jīng)濟思潮回歸？目前做出一個準確的判斷還為時過早,但至少在傳媒規(guī)制領(lǐng)域,無論是經(jīng)濟性規(guī)制,還是社會性規(guī)制,中西各國都有所反應(yīng)。

首先,各國的傳播安全與國家利益得到強化。例如2015年,美國《網(wǎng)絡(luò)安全信息共享法案》允許美國國土安全部等情報機構(gòu)向私營企業(yè)要求共享其用戶信息和相關(guān)數(shù)據(jù),以應(yīng)對國家安全威脅,說明電信和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)需要讓渡利益給國家安全和公共安全等更大的價值目標。2016年12月美國通過《波特曼-墨菲反宣傳法案》,對抗外國對美國的宣傳,保障美國在對外戰(zhàn)略傳播中維持全球領(lǐng)導(dǎo)力。2016年11月23日,歐洲議會以304票贊成、179票反對、208票棄權(quán)通過了《歐盟反擊第三方宣傳的戰(zhàn)略傳播》建議案。該建議案號召歐盟各成員國采取措施反制第三方宣傳。伴隨此潮流,中國傳播安全也在強化。2016年中國開始對網(wǎng)絡(luò)視頻節(jié)目采取和電視臺統(tǒng)一的管理標準。2017年中國出臺《網(wǎng)絡(luò)安全法》,對網(wǎng)絡(luò)傳媒公司在國家信息安全方面的義務(wù)提出嚴格要求。同年中國對外成立中央國際電視臺(環(huán)球電視網(wǎng)),采用多種語言進行國際傳播。2018年組建中央廣播電視總臺,對外統(tǒng)一呼號“中國之聲”,以加強對重要輿論陣地的集中管理?？傊?中西各國通過國家立法、宏觀政策等防止外資傳媒產(chǎn)業(yè)的對內(nèi)滲透,鼓勵本國傳媒產(chǎn)業(yè)的對外擴張,在加強本國本土的輿論安全與信息安全的同時,也通過提高本國在全球范圍內(nèi)的話語權(quán)來維護本國利益。

其次,各國對互聯(lián)網(wǎng)媒體的內(nèi)容規(guī)制收緊。在互聯(lián)網(wǎng)用戶規(guī)模猛增及其外部性擴大乃至國家安全受影響的背景下,2017年,歐洲消費者保護部門、歐盟委員會相繼要求Facebook、谷歌母公司Alphabet和Twitter等美國互聯(lián)網(wǎng)媒體修改各自的服務(wù)條款,否則將面臨重金處罰。英國數(shù)字、文化媒體和體育部發(fā)布《新的數(shù)據(jù)保護法案:我們的改革計劃》報告,將通過一部新的數(shù)據(jù)保護法案以強化數(shù)字經(jīng)濟時代的個人數(shù)據(jù)保護,增加了數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)和被遺忘權(quán)的規(guī)定。歐盟同樣采取通過個人數(shù)據(jù)保護制度構(gòu)筑安全防線。中國傳媒內(nèi)容的國家干預(yù)傳統(tǒng)一直很強,在世界各國強調(diào)本國利益的新思潮下,近年來中國更加收緊互聯(lián)網(wǎng)傳媒的內(nèi)容規(guī)制。2010年國家廣電總局出臺《互聯(lián)網(wǎng)電視內(nèi)容服務(wù)管理規(guī)范》和《互聯(lián)網(wǎng)電視集成業(yè)務(wù)管理規(guī)范》兩份文件,廢除了硬件設(shè)備廠商自建內(nèi)容集成播控平臺的合法性。2014年廣電總局互聯(lián)網(wǎng)電視181號文進一步強調(diào)集成播控牌照的核心作用,將播出把關(guān)權(quán)力掌握在廣電部門手中。2017年7月國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室公布施行的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》充分彰顯網(wǎng)絡(luò)主權(quán),規(guī)定“任何組織不得設(shè)立中外合資經(jīng)營、中外合作經(jīng)營和外資經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位”。明確申請互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可,主要負責(zé)人、總編輯必須是中國公民,并對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息內(nèi)容負總責(zé)。2018年3月國務(wù)院機構(gòu)改革中有關(guān)傳媒機構(gòu)的改革方案也體現(xiàn)出了加強宣傳管理的規(guī)制思路。

最后,各國對傳媒產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的政策和投資干預(yù)程度提升。2018年6月特朗普政府宣布美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)廢除網(wǎng)絡(luò)中立性法規(guī),否定奧巴馬政府提出的保證聯(lián)網(wǎng)用戶(機構(gòu)或個人)擁有平等訪問互聯(lián)網(wǎng)的權(quán)利,保護網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的分級行為和按照寬帶流量收取費用的商業(yè)行為。表面上看,網(wǎng)絡(luò)中立法的廢止違背了互聯(lián)網(wǎng)平等、透明、開放、公正的自由接入精神,卻又符合“管的越少的政府就越是好政府”的自由主義至上的經(jīng)濟思想；本質(zhì)上看,此網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)的立與廢的規(guī)制反復(fù)既是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商與網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)商之間的利益之爭,也表明美國的基礎(chǔ)通信運營商正在經(jīng)歷超低速的發(fā)展期,甚至在投資方面顯得有些拮據(jù)。特朗普政府此舉實際上是在重振通信傳媒產(chǎn)業(yè),某種意義是一種“廢除政府干預(yù)”的國家干預(yù),帶有“通過暫停網(wǎng)絡(luò)中立的執(zhí)行讓渡一部分紅利給電信企業(yè)”的補償性質(zhì)。相比之下,中國基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施相對優(yōu)勢的取得,其本質(zhì)原因是國家的扶持與推動,例如5G等關(guān)鍵技術(shù),從《“十三五”國家信息化規(guī)劃》中可以看出,國家在高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè),三網(wǎng)融合,傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合發(fā)展,廣電、電信雙向業(yè)務(wù)的商業(yè)升級等方面都將發(fā)揮主導(dǎo)性地位。

盡管“新凱恩斯主義”在經(jīng)濟領(lǐng)域有眾多新鮮的觀點與元素,但“不管哪一種凱恩斯主義,主張‘經(jīng)濟需要干預(yù)’總是這些學(xué)說的重要標簽”。近期出臺的與傳媒產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的政策、法案無不看得到國家干預(yù)的身影。如果說,新自由主義并不能簡單理解為反對政府干預(yù),“新自由主義者并不主張犧牲市場自由來整治市場失靈,也不贊同以政府失靈為代價來彌補市場缺陷,而是希望在凱恩斯世界中‘重新發(fā)現(xiàn)’市場機制,尋求政府和市場結(jié)合的正確方式”。那么,再次強調(diào)國家干預(yù)的新凱恩斯主義也不能簡單地理解為反對市場化與反對全球范圍的市場化,而應(yīng)在于國內(nèi)市場化與全球市場化過程中各國的重新定位與利益劃分,實現(xiàn)“國家利益至上和全球經(jīng)濟利益至上并重”,或者說,同樣帶著“國家干預(yù)”的標簽的新凱恩斯主義其內(nèi)涵主要差異之一在于應(yīng)對的問題是全球化市場危機,而非原有的國內(nèi)單一市場危機問題。因此,中西各國全球性經(jīng)濟角力自然也會體現(xiàn)在傳媒產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,各國傳媒產(chǎn)業(yè)的政策制定與戰(zhàn)略規(guī)劃在當(dāng)前也顯得異常重要。

五、結(jié)語

在歷史宏觀層面上,國際經(jīng)濟思潮的動態(tài)演化脈絡(luò)與中西各國傳媒規(guī)制轉(zhuǎn)型之間存在一種內(nèi)在關(guān)系,但無論哪種經(jīng)濟思潮都沒有否定公共利益在傳媒規(guī)制中的目標性地位。通過幾輪經(jīng)濟思潮的洗禮,秉承公共利益的最高原則的指導(dǎo)的同時,也會兼顧傳媒作為內(nèi)容產(chǎn)品的商業(yè)能力,即通過“雙軌式”規(guī)制手段平衡“公共利益”與“商業(yè)利益”的關(guān)系。西方傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制中最為關(guān)切的議題是傳媒商業(yè)化在哪些情況下保障公共利益,哪些情況下?lián)p害公共利益,這也體現(xiàn)在對放松規(guī)制之后的再規(guī)制中的內(nèi)容規(guī)制之中。在中國傳媒規(guī)制中,國家和人民利益可以通過“可控的”“可調(diào)節(jié)的”市場化與商業(yè)化得以實現(xiàn),公共利益具有強烈的政治化意味,這也同樣體現(xiàn)在再規(guī)制過程中的內(nèi)容規(guī)制層面。正如丁和根論述道：“西方近200年來都是在不斷促進傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場經(jīng)濟語境中來試圖解決媒介的社會責(zé)任問題,而中國當(dāng)下則是要在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型語境中解決媒介作為政治工具與作為市場主體之間的不協(xié)調(diào)性”。

傳媒產(chǎn)業(yè)的融合規(guī)制是伴隨著新自由主義經(jīng)濟思潮衰減過程中不斷被提出,其基本的思路還是通過消除限制促進融合,這個規(guī)制思路本質(zhì)上沿續(xù)自新自由主義經(jīng)濟思潮,但現(xiàn)實進程中屢屢受挫,反射出新自由主義經(jīng)濟思潮在當(dāng)前融合規(guī)制中的不適用性。例如前文提及的美國FCC的《網(wǎng)絡(luò)中立法案》規(guī)制反復(fù)現(xiàn)象,透視出通信接入服務(wù)商與內(nèi)容提供商利益之爭成為融合規(guī)制的新的膠著點。規(guī)制者需要把握兩者階段性競合特征,正如肖贊軍論述媒介融合“兩難抉擇”中的設(shè)問:“側(cè)重服務(wù)的投資與創(chuàng)新,還是網(wǎng)絡(luò)的投資與創(chuàng)新？”。中國也高度重視傳媒產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,在產(chǎn)業(yè)規(guī)制實施上主要依據(jù)來自于最高領(lǐng)導(dǎo)層的綱領(lǐng)性、方向性的政策,透視出中國融合規(guī)制目標本質(zhì)上是為了“重振傳統(tǒng)媒體‘耳目喉舌’功能和市場盈利能力”,但由于行政區(qū)域劃分天然地導(dǎo)致的政治性規(guī)制架構(gòu),加上規(guī)制對象之一的傳統(tǒng)媒體特定的宣傳功能使得中國傳媒的融合規(guī)制是一種“自帶天花板的有限融合”。在不同經(jīng)濟思潮碰撞的過程中,中西傳媒的融合規(guī)制轉(zhuǎn)型過程中都受到一定程度的限制與阻力,也從一個側(cè)面證明新自由主義經(jīng)濟思潮作用力在衰減,媒信產(chǎn)業(yè)融合還需要更加強大有效的力量機制加以推進。

當(dāng)前,新凱恩主義對傳媒規(guī)制領(lǐng)域的影響力上升,更多是受到“無國界”數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對原有傳媒體制的侵蝕與消解而產(chǎn)生的傳播失衡所致。產(chǎn)業(yè)利益與國家利益、信息自由與信息安全、本國市場與全球市場之間的平衡在新技術(shù)沖擊下打破,帶來一系列規(guī)制困惑,規(guī)制真空、規(guī)制失靈與規(guī)制反復(fù),世界傳媒結(jié)構(gòu)和內(nèi)容規(guī)制正面臨“國家干預(yù)-市場競爭”雙重作用下的新一輪重構(gòu),國家在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)引發(fā)的中西傳媒規(guī)制轉(zhuǎn)型過程中扮演著更加主導(dǎo)性的角色。但這一輪國家干預(yù)趨勢不同于20世紀中期全能型國家干預(yù),并非一次簡單的輪回。有學(xué)者指出,“對理性預(yù)期的吸收和微觀基礎(chǔ)的重視,正是新舊凱恩斯主義的重大區(qū)別,換言之,新凱恩斯主義強調(diào)根據(jù)不同的領(lǐng)域、不同的市場情況實施干預(yù)”。中西各國在順應(yīng)新一輪主張國家干預(yù)的大潮中,具體干預(yù)方式可能各異,但都需要注重辨析政府干預(yù)的有效領(lǐng)域和有效方法,在尊重市場配置資源微觀規(guī)律的同時,更好地發(fā)揮政府或國家的作用來促進傳媒經(jīng)濟的總體增長,需要在保障國家安全的同時,有效協(xié)調(diào)內(nèi)容服務(wù)商、硬件提供商、電信通訊商等多方的產(chǎn)業(yè)競爭與合作。

注釋：

① 蕭功秦:《關(guān)于開展社會思潮史研究的若干設(shè)想》,《上海師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,1984年第4期。

③ 陳映、董天策:《當(dāng)代歐美國家廣電媒體管制正當(dāng)性的消解與重建》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》,2016年第10期。

④ 張春華、胡慶平:《美國廣播電視體制的擅變及誘因分析》,《世界經(jīng)濟與政治論壇》,2011年第6期。

⑤ [英]丹尼斯·麥奎爾等:《9 0年代歐洲媒介變革分析框架》,《新聞與傳播研究》,1994年第12期。

⑥ 林毅夫:《經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型——思潮、戰(zhàn)略與自生能力》,北京大學(xué)出版社2008年版,第27-28頁。

⑧ [美]哈林、[意]曼奇尼:《比較媒介體制:媒介與政治的三種模式》,陳娟譯,中國人民大學(xué)出版社2011年版,第273頁。

⑨ 趙月枝:《公眾利益 、民主與歐美廣播電視的市場化》,《新聞與傳播研究》,1998年第2期。