張 青

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》正式拉開(kāi)了以員額制為關(guān)鍵切入點(diǎn)的新一輪司法改革帷幕。在司法人員分類管理的基礎(chǔ)上，改革法官薪酬制度，適當(dāng)提升法院各類人員、尤其是入額法官的工資待遇，確保職業(yè)法官的工資收入明顯高于社會(huì)大眾，高于普通公務(wù)員是此番改革的一個(gè)基本共識(shí)。①參見(jiàn)李學(xué)堯，王 靜《反思法官員額制改革中的認(rèn)識(shí)誤區(qū)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年10月8日。為此，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)均制定了相應(yīng)的員額制改革配套增資方案，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部亦于2015年出臺(tái)了《法官、檢察官工資制度改革試點(diǎn)方案》，明確了法官、檢察官、審判輔助人員、司法行政人員工資水平分別高于當(dāng)?shù)仄渌珓?wù)員一定比例，并適當(dāng)拉開(kāi)員額法官同其他類別人員的工資差距的相關(guān)政策。②孟建柱：《在全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上的講話》，2016年7月18日。那么在員額制改革完成，③參見(jiàn)于子茹《法官員額制改革已全面完成 全國(guó)共遴選出12萬(wàn)余名員額法官》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com//legal/2017-07/03/c_129646200.htm。以及新修訂的《中華人民共和國(guó)法官法》（以下簡(jiǎn)稱《法官法》）即將實(shí)施的背景下，占中國(guó)法官人數(shù)絕對(duì)多數(shù)的基層法官的工資待遇是否達(dá)到了預(yù)期改革目標(biāo)？當(dāng)前基層法官工資待遇的現(xiàn)狀如何？其工資收入在改革前后究竟發(fā)生了怎樣的轉(zhuǎn)變？由于法官的工資待遇與司法公正具有十分密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，因此這些問(wèn)題的答案將直接決定著此輪司法改革之成效。

然而，基層法官的薪酬待遇問(wèn)題似乎并未引起學(xué)界的普遍關(guān)注。從為數(shù)不多的文獻(xiàn)看，員額制改革以前的研究，主要從比較法和法理層面探討法官的薪酬制度，主張我國(guó)應(yīng)效仿法治發(fā)達(dá)國(guó)家給予法官以高薪制。④參見(jiàn)楊 奕《歐洲法官工資薪酬制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《法律適用》2015年第12期；潘劍鋒《高薪制：審判公正、廉潔和法官高素質(zhì)的基本保障》，《政法論壇》2001年第6期等。法官薪酬制度改革作為新一輪司法改革的一項(xiàng)重要配套措施，屢屢見(jiàn)諸官方主流話語(yǔ)，很大程度上正是對(duì)此種呼聲的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。然而，任何一項(xiàng)改革都不是在真空的條件下進(jìn)行，而要受諸多外部限制性因素的影響和制約。誠(chéng)如論者所言，“制度化的成功與作為結(jié)果的制度所呈現(xiàn)的形式，取決于各種支持、反對(duì)或試圖極力影響它的行動(dòng)者的相對(duì)權(quán)力”。①[美]W·理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚 偉，王黎芳譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第104頁(yè)。可見(jiàn)，單從側(cè)重于規(guī)范和價(jià)值即法的應(yīng)然層面的內(nèi)部視角出發(fā)，并不能真正理解我國(guó)法官薪酬制度改革所面臨的獨(dú)特現(xiàn)實(shí)與困境，由此提出的對(duì)策建議難免過(guò)于理想化。有必要引入一種外部研究視角，在對(duì)法官薪酬制度改革的運(yùn)行，以及其結(jié)構(gòu)性制約條件予以充分把握的基礎(chǔ)上，探尋可能的完善路徑。鑒于此，本文以西南地區(qū)Y省部分基層法院為實(shí)證分析樣本，就新一輪司法改革后基層法官工資收入的基本狀況，以及面臨之困境加以系統(tǒng)闡釋。②數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者于2017年5月至6月通過(guò)電子問(wèn)卷的方式，面向Y省基層法官開(kāi)展了為期近1個(gè)月的問(wèn)卷調(diào)查，累計(jì)參與填寫問(wèn)卷的基層法院工作人員有511人，收回有效問(wèn)卷462份，根據(jù)研究主旨剔除掉合同制人員及司法警察后剩余有效問(wèn)卷433份。此外，為了彌補(bǔ)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)可能存在的局限，筆者還于2017年5月至8月選取了Y省6家基層法院開(kāi)展深度訪談，并收集其相關(guān)規(guī)范性文件和數(shù)據(jù)。

在展開(kāi)進(jìn)一步的論述之前，有必要就兩個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題予以交代。一是文中“基層法官”的外延。為了準(zhǔn)確反映出基層法院在改革中面臨的獨(dú)特困境，以及各類人員的薪酬?duì)顩r，本文采用廣義法官的概念，其外延包括改革后員額法官、司法輔助人員、行政輔助人員等編制內(nèi)的三大類人員。二是“工資收入”的具體意涵。因我國(guó)法官的收入構(gòu)成較為復(fù)雜，從而導(dǎo)致對(duì)工資收入可能存在不同的理解。一種理解是來(lái)源于國(guó)家財(cái)政的總收入，包括按月領(lǐng)取的較為穩(wěn)固的收入即狹義的工資收入，年終考核獎(jiǎng)金，以及其他非固定的政策性收入；另一種理解則僅指狹義的工資收入。根據(jù)訪談和問(wèn)卷結(jié)果推測(cè)，基層法官們?cè)趩?wèn)卷調(diào)查中普遍持狹義工資收入概念。故本文主要從狹義層面使用這一概念，但為問(wèn)題分析之便，亦會(huì)對(duì)法官總體收入予以一定程度的涉及。

二、基層法官薪酬制度改革的實(shí)踐面相

（一）改革后基層法官工資收入概覽

1. 基層法官工資收入的整體狀況。從整體上看，目前Y省基層法官的月平均收入多處在4 000～6 000元這一區(qū)間段，占比達(dá)到64%；另有近28%的法官月平均工資達(dá)到了6 000～8 000元。如果以2017年城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資6 343元，③數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資和指數(shù)的數(shù)據(jù)計(jì)算得出，中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。以及Y省2016年度全省在崗職工月平均工資5 297元為參考，④《Y省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于公布2016年度全省在崗職工平均工資和企業(yè)退休人員平均基本養(yǎng)老金的通知》（X人社通[2017]31號(hào)）。多數(shù)法官的工資收入剛好達(dá)到平均水平，而且還有相當(dāng)一部分比例的法官處于平均工資線以下。此外值得注意的是，員額制改革后，仍有4%的人員月平均工資低于4 000元。較全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員月平均工資水平尤存巨大差距，遑論與同級(jí)別公務(wù)員及警察相比。

2. 基層法官的年齡分布與月平均工資。問(wèn)卷顯示，基層法官的工資收入與其年齡狀況呈現(xiàn)出較為明顯的正相關(guān)關(guān)系。法官年齡越大，其月平均工資收入越高；隨著法官年齡的增長(zhǎng)，低收入人員所占比例則逐漸減少。概括而言，基層法官的年齡分布與工資收入對(duì)比具有以下特征：其一，絕大多數(shù)基層法官的月平均工資收入處在4 000～8 000元區(qū)間段。其二，基層法官的增資空間有限。多數(shù)法官一旦進(jìn)入4 000～6 000元月平均工資收入?yún)^(qū)間，未來(lái)進(jìn)一步的增資幅度很難突破8 000元這一瓶頸線。其三，基層法官的增資速度較緩。從25歲到40歲之間的時(shí)間跨度中，絕大多數(shù)基層法官的月平均工資收入一直徘徊在4 000～6 000元之間；46歲以上則基本維持在6 000～8 000元之間。其四，不同年齡段法官之間收入差距大。30歲以下剛?cè)肼毜那嗄攴ü俳?jīng)濟(jì)壓力較大，月平均工資低于4000元的法官人數(shù)比重相對(duì)較高。

3. 基層法官的入職年限與月平均工資。新《法官法》第59條規(guī)定：“法官實(shí)行定期增資制度。經(jīng)考核確定為優(yōu)秀、稱職的，可以按照規(guī)定晉升工資有特殊貢獻(xiàn)的，可以按照規(guī)定提前晉升工資”但實(shí)踐中，法官的工資標(biāo)準(zhǔn)仍是參照公務(wù)員體系執(zhí)行。隨著員額制改革的初步完成，Y省2016年啟動(dòng)了法官工資套改工作，入額法官于2017年開(kāi)始實(shí)行套改后的職務(wù)工資制度，其他類別人員則暫時(shí)沿用原工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。由于套改后的工資等級(jí)主要取決于改革前法官的行政級(jí)別，因此基層法院的各類人員中，無(wú)論是否入額，其工資待遇實(shí)際仍由行政級(jí)別決定。從問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果看，基層法官的月平均工資收入與入職年限亦呈現(xiàn)出與年齡相似的正相關(guān)關(guān)系?；鶎臃ㄔ旱姆ü?gòu)娜肼毜浇咏诵?，大部分人員的月平均工資梯度仍集中于4 000～8 000元區(qū)間段。其中入職15年以內(nèi)的法官70%以上月平均工資一直處于4 000～6 000元之間，而入職16年以上法官約61%的人月平均工資穩(wěn)定在6 000～8 000元這一收入?yún)^(qū)間，而且仍有多達(dá)約36%的人員處在4 000～6 000元間?？梢?jiàn)，按照現(xiàn)行保障標(biāo)準(zhǔn)，一方面，基層法官的工資待遇隨著入職年限的增長(zhǎng)幅度和空間均為有限；另一方面，僅有極少數(shù)高職級(jí)法官能夠突破8 000元月平均工資瓶頸。

（二）基層法官薪酬制度改革之實(shí)效評(píng)估

1. 改革的預(yù)期增資目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。首先，改革后增資效果有限。45%的法官表示，工資收入沒(méi)有變化或者變化不大，僅有14%的法官工資收入有增加，而工資收入下降者竟高達(dá)42%。其次，從人員類別上看，入額法官、法官助理和書記員在增資人群中所占比重相對(duì)較高，分別達(dá)到14.17%、14.78%和15%；其他行政輔助人員僅有9.8%。與此相反，改革后月平均工資下降的人員比重則普遍偏高。其中，入額法官與法官助理的比重均處在37%左右，比重最大的是書記員與其他司法行政輔助人員，分別為50%和62.75%。這表明，改革后基層法院各類人員的實(shí)際月平均工資收入同改革方案預(yù)設(shè)的增資目標(biāo)之間存在較大的偏差。

2. 入額與否對(duì)法官工資收入的影響呈現(xiàn)出復(fù)雜的面相。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近53%的入額法官月平均工資為4 000～6 000元，另有約46%的入額法官月平均工資為6 000元以上；非入額法官中，月平均工資為4 000～6 000元的法官比例為79.6%，而6 000元以上的人員僅為12%，且月均收入4000元以下者有8%。可見(jiàn)，入額法官的平均工資水平顯然高于非入額法官，尤其在6 000元以上收入?yún)^(qū)間，入額與否對(duì)工資收入的影響具有決定性意義。但由于入額法官中，月平均工資為4 000～6 000元的比重較高，故相當(dāng)一部分員額法官同非員額法官相比，工資收入的差距依然較小，有較大比重的法官收入水平在整個(gè)法院內(nèi)部仍居于中間層次。

3. 改革后各類人員工資收入的梯度較小。在員額法官與非員額法官月平均工資收入對(duì)比的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分后發(fā)現(xiàn)，改革后入額法官相比法官助理、書記員及其他輔助人員的月均工資收入，仍然具有較為明顯的優(yōu)勢(shì)。然而，如果對(duì)各類人員的工資收入按區(qū)間進(jìn)行精細(xì)化的比較，除了一部分人員以外，有53%的入額法官同其他各類輔助人員間的工資差距并不顯著。而作為法院內(nèi)部第二梯隊(duì)，以及未來(lái)重要的員額法官后備人才的法官助理群體，在工資收入方面同書記員及行政綜合崗的人員相比，其梯度優(yōu)勢(shì)亦不明顯，基本處于全省在崗職工月平均工資水平，甚至低于綜合行政崗位的輔助人員。此外，員額制改革后變得尤為關(guān)鍵的書記員，在整個(gè)法院收入體系中仍處于底端，維持著最低收入水平的狀態(tài)。

三、基層法官薪酬制度改革的現(xiàn)實(shí)困境

黃宗智教授曾以“表達(dá)”和“實(shí)踐”這兩組概念，表示清代法律制度的實(shí)際運(yùn)作與官方表述之間的巨大差距。①[美]黃宗智：《清代的法律、社會(huì)與文化：民法的表達(dá)與實(shí)踐》，上海：上海書店出版社，2007年，“序言”第1頁(yè)。法律的運(yùn)行效果往往取決于作為法律運(yùn)作主體的組織機(jī)構(gòu)同外部環(huán)境的復(fù)雜互動(dòng)結(jié)果。因此在法律制度的運(yùn)作過(guò)程中，“表達(dá)”與“實(shí)踐”既有抱合之處，也可能發(fā)生明顯的背離。前文的初步分析顯示，員額制改革后，基層法官的工資待遇同改革方案所設(shè)定的目標(biāo)呈現(xiàn)出較大的差距。誠(chéng)然，漲工資并非改革的全部目標(biāo)，但作為一項(xiàng)重要的激勵(lì)因素和必要的配套措施，基層法官工資待遇的此種現(xiàn)狀如不加以重視，勢(shì)必將成為制約此輪司法改革實(shí)效的瓶頸。

第一，改革后基層法官整體工資待遇仍然偏低且地區(qū)差異較大。以Y省為例，絕大多數(shù)基層法官的月平均工資收入位于4 000～6 000元這一區(qū)間。雖然有相當(dāng)比重的法官月平均工資在6 000～8 000元區(qū)間，但大部分法官往往要熬到45周歲以上且入職時(shí)間不低于16年，方能享受到這一并不算太高的工資待遇?？梢?jiàn)，廣大的中年法官月平均工資收入只能長(zhǎng)期徘徊于全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員月平均工資線左右。這也是導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)中青年法官大量流失的重要原因之一。①參見(jiàn)張 青《基層法官流失的圖景與邏輯》，《清華法學(xué)》2018年第4期。需要說(shuō)明的是，問(wèn)卷所得的有關(guān)基層法官工資待遇的數(shù)據(jù)并不能直接反映法官的實(shí)際總收入。為了便于準(zhǔn)確把握基層法官的整體工資收入，有必要對(duì)法官工資制度作一簡(jiǎn)要回顧。我國(guó)現(xiàn)行法官的工資收入主要基于1987年《地方各級(jí)人民法院工作人員工資制度改革實(shí)施方案》的行政化架構(gòu)，②鄧志偉，祝 群等：《路徑依賴下的法官薪酬厘定制度》，《法律適用》2011年第1期。2006年，公務(wù)員工資制度改革以后，基層法官的實(shí)際年收入主要包括三個(gè)方面的來(lái)源：一是由財(cái)政統(tǒng)一保障并按月發(fā)放的較為穩(wěn)定的收入，包括基本工資及各類津補(bǔ)貼，即前文所使用的狹義上的工資收入；二是年終一次性發(fā)放的公務(wù)員績(jī)效考核收入，在年終考核中達(dá)到合格以上者均足額發(fā)放；三是政策性工資收入。③政策性收入主要為法院系統(tǒng)內(nèi)部的績(jī)效考核獎(jiǎng)金，這部分收入根據(jù)國(guó)家和地方政策性調(diào)整而來(lái)，發(fā)放數(shù)額以及時(shí)間具有一定的靈活性。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的政法經(jīng)費(fèi)保障體制，這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)因?qū)偃藛T類經(jīng)費(fèi)，故均由地方財(cái)政予以保障。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地財(cái)政收入狀況迥異，除第一類經(jīng)費(fèi)須按月足額保障以外，其余兩類則直接受制于地方財(cái)政收支狀況，因此呈現(xiàn)出較大的地區(qū)與年度差異?？梢?jiàn)，即使將績(jī)效考核和政策性收入納入基層法官月平均工資的考察范圍，除經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院以外，絕大多數(shù)法官的工資收入仍處在一個(gè)較低的水平。更何況員額制改革后，按照政策規(guī)定，績(jī)效考核獎(jiǎng)雖仍由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，但多數(shù)地方政府開(kāi)始以人財(cái)物歸省級(jí)統(tǒng)管為由不再發(fā)放。

第二，基層法官的增資空間和幅度有限。前文的分析顯示，按照現(xiàn)行工資保障標(biāo)準(zhǔn)，基層法官的月平均工資雖呈現(xiàn)出同法官的年齡與工齡的正相關(guān)關(guān)系，但無(wú)論是增長(zhǎng)空間還是幅度均甚為有限。盡管只是特定時(shí)期一個(gè)橫截面的數(shù)據(jù)，但仍可以就此粗略地推測(cè)出基層法官工資待遇在其職業(yè)生涯中的基本演變軌跡。而且，即使從當(dāng)前與員額制相配套的有關(guān)工資制度改革的政策性文件看，未來(lái)入額基層法官工資待遇的增長(zhǎng)空間和幅度亦殊難有大的改觀。由于改革后按照“基本工資+津貼補(bǔ)貼+績(jī)效獎(jiǎng)金”三部分確定員額法官薪酬，其中津補(bǔ)貼主要根據(jù)區(qū)域確定，績(jī)效考核獎(jiǎng)金則主要依據(jù)法官辦案數(shù)量和質(zhì)量綜合確定，二者均不與法官等級(jí)掛鉤。因此，基本工資將成為影響法官總體收入的關(guān)鍵變量。依據(jù)2015年的《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》和《法官、檢察官工資制度改革試點(diǎn)方案》的規(guī)定，員額制改革后，對(duì)入額法官實(shí)行有別于其他公務(wù)員的單獨(dú)職務(wù)序列及工資制度。法官等級(jí)與行政職級(jí)完全脫鉤。入額法官的基本工資以《法官法》規(guī)定的四等十二級(jí)為基礎(chǔ)，按照一定的方式逐級(jí)晉升。基層法官即使不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也能按照任職年限逐級(jí)晉升到較高等級(jí)。為此，Y省亦出臺(tái)了相應(yīng)的工資制度改革實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)五級(jí)法官至一級(jí)、高級(jí)法官等9個(gè)法官等級(jí)分別設(shè)置了14至17個(gè)工資檔次。其中，三級(jí)高級(jí)法官等級(jí)以下，每個(gè)職務(wù)等級(jí)分設(shè)17個(gè)工資檔次，處于特定職務(wù)等級(jí)的法官須連續(xù)兩年考核合格以上方能晉升一個(gè)工資檔次。按照2011年《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》，關(guān)于法官職務(wù)等級(jí)及職數(shù)比例的限制，基層法官的最高職務(wù)等級(jí)只能達(dá)到四級(jí)高級(jí)法官。改革前，一般僅院長(zhǎng)能晉升至四級(jí)高級(jí)法官，改革后雖有所放寬，但仍受到嚴(yán)格限制。故改革后基層法院絕大多數(shù)員額法官的職務(wù)晉升空間為五級(jí)法官至一級(jí)法官。由于法官職務(wù)等級(jí)及同一職級(jí)的工資檔次之間差距較小，因此，晉級(jí)職務(wù)等級(jí)與工資檔次對(duì)法官月平均工資收入的影響十分微弱。

第三，改革后基層法官的工資收入普遍下降?；鶎臃ü俟べY收入的下降除了狹義上的工資收入外，還包括整體收入水平的下降。員額制改革以后，基層法院在編各類人員的基本工資結(jié)構(gòu)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，但保障方式上，則由之前的地方財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒〖?jí)財(cái)政統(tǒng)一管理。囿于經(jīng)費(fèi)限制及各方關(guān)系仍待協(xié)調(diào)，與員額制改革相配套的工資方案尚未全面施行，目前，省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保障的工資收入僅為基本工資、國(guó)家和省級(jí)層面有關(guān)政策性文件予以保留的津補(bǔ)貼，以及政策性收入。對(duì)于超出國(guó)家和省級(jí)政策認(rèn)可的地方性津補(bǔ)貼，以及績(jī)效考核收入仍由地方財(cái)政予以負(fù)擔(dān)。對(duì)此，地方政府卻普遍持較為消極的態(tài)度。①訪談發(fā)現(xiàn)，原因有三：一是法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管后，地方財(cái)政須按一定比例上劃相應(yīng)的司法經(jīng)費(fèi)至省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌予以開(kāi)支；二是改革前由地方財(cái)政支配的法院訴訟費(fèi)用，以及罰沒(méi)收入等，在改革后必須統(tǒng)一上繳省級(jí)國(guó)庫(kù)管理，地方財(cái)政收入受到較大影響；三是部分地區(qū)尤其是中西部貧困地區(qū)的地方財(cái)政確實(shí)緊張。在基層法院長(zhǎng)期以來(lái)工資收入“津貼多，比例大”的背景下，②左衛(wèi)民等：《中國(guó)基層司法財(cái)政變遷實(shí)證研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第151頁(yè)。驟然失去地方性津補(bǔ)貼對(duì)基層法官的工資收入產(chǎn)生明顯的沖擊。相較于覆蓋面廣泛的地方性津補(bǔ)貼，公務(wù)員績(jī)效考核收入的減少對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法官影響更大。

第四，入額法官較輔助人員的工資優(yōu)勢(shì)并不明顯。員額制改革后，一線法官銳減，但案件數(shù)量卻逐年增長(zhǎng)。因此，適當(dāng)拉開(kāi)入額法官同審判輔助人員、司法行政人員的工資差距，其意義不僅在于提升法官的尊榮感，以及實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一等目標(biāo)，對(duì)基層法院的入額法官來(lái)說(shuō)，更直接也更實(shí)在的功能在于，其所付出的艱辛通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)的方式得到了認(rèn)可和回報(bào)。然而，實(shí)踐中入額法官的工資優(yōu)勢(shì)并不明顯。這主要由三方面的原因造成：一是員額法官工資套改職務(wù)等級(jí)的認(rèn)定行政化。按照改革方案，除司法警察以外，基層法院實(shí)行三類人員兩類待遇。入額法官按照套改辦法確定法官等級(jí)與工資待遇，實(shí)行法官單獨(dú)職務(wù)序列管理；審判輔助人員與司法行政人員則按照綜合管理類公務(wù)員確定工資待遇。其中，員額法官的職務(wù)等級(jí)在套改中主要依據(jù)其行政級(jí)別予以確定，其他類人員在改革前的級(jí)別與待遇亦基本得以保留。由于實(shí)踐中入額法官多為職級(jí)較低的中青年法官，而未入額法官大多為具有16年以上工齡的資深法官，因此這種單純比照行政級(jí)別確定改革后工資待遇的做法，自然會(huì)對(duì)員額法官的工資優(yōu)勢(shì)形成一定程度的消解。二是員額法官基本工資與津補(bǔ)貼增資幅度有限。囿于現(xiàn)行國(guó)家統(tǒng)一的基本工資制度與津補(bǔ)貼發(fā)放政策的限制，員額制改革對(duì)工資待遇的調(diào)整主要集中于員額工資的套改層面，至于套改后的具體工資標(biāo)準(zhǔn)，則并未對(duì)現(xiàn)行工資制度形成實(shí)質(zhì)突破。因此各類人員很難真正拉開(kāi)收入差距。三是“522”增資方案未全面落實(shí)。③“522增資”是指按照改革方案，員額制改革后人民法院內(nèi)部實(shí)行三類人員兩類待遇，即員額法官增資50%，司法輔助人員和司法行政人員各增資20%。在基本工資與津補(bǔ)貼增資占比較小，地方性績(jī)效考核前途未卜且地區(qū)差異大的情況下，真正發(fā)揮區(qū)分功能的“522”增資，主要依靠省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保障的政策性收入，而這又取決于政策制定過(guò)程中的諸多不確定性因素。

四、并非意外的“意外后果”

新制度主義理論認(rèn)為，由于制度的復(fù)雜性，人為的局部改革可能會(huì)產(chǎn)生未曾預(yù)期的或令人迷惑的結(jié)果。同步發(fā)生的、表面上看起來(lái)充滿智慧的有意變遷，可能會(huì)綜合導(dǎo)致并非任何人蓄意為之的共同結(jié)果，并直接損害激勵(lì)個(gè)人行為的利益。④[美]詹姆斯·G·馬奇，[挪]約翰·P·奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，張 偉譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011年，第56頁(yè)。承上所述，與員額制改革相配套的法官工資制度調(diào)整，由于種種原因?qū)е乱幌盗型母锍踔员车蓝Y的意外后果。然而，如果不僅僅聚焦于規(guī)范法學(xué)的內(nèi)部視角，抑或域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，而是結(jié)合外部視角對(duì)此加以觀察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層法官薪酬制度改革所出現(xiàn)的“意外后果”并非由意外造成，而是在我國(guó)特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會(huì)背景下而產(chǎn)生的，具有明顯的“實(shí)踐性”與“地方性”。因此對(duì)基層法官工資制度的現(xiàn)實(shí)困境的研究，還需要放在更為宏大的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)與組織運(yùn)行邏輯中加以把握。

第一，頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)銜接不暢導(dǎo)致政策理解混亂?？v觀新一輪司法改革，其區(qū)別以往主要依賴局部試點(diǎn)的一個(gè)顯著特征在于，實(shí)行中央頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)推進(jìn)相結(jié)合的改革思路。⑤劉子陽(yáng)：《堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)工作——訪中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年6月16日。從中央到地方出臺(tái)了一系列具有指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件。然而總體上看，中央文件側(cè)重從宏觀層面就改革事項(xiàng)作綱領(lǐng)性規(guī)范，對(duì)于改革后法院各類人員的具體增資幅度、保障標(biāo)準(zhǔn)與形式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等關(guān)鍵細(xì)節(jié)則有賴于地方黨委政府制定實(shí)施細(xì)則。這種“由點(diǎn)到面”“點(diǎn)面結(jié)合”的實(shí)驗(yàn)式司法改革，固然可以降低決策的不確定性和不明確性，①[德]韓博天：《通過(guò)實(shí)驗(yàn)制定政策：中國(guó)獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2010年第3期。但亦有其局限性。隨著改革的推進(jìn)，諸如省級(jí)財(cái)政與地方財(cái)政之間的權(quán)責(zé)分配、司法改革單位人員經(jīng)費(fèi)的來(lái)源與保障標(biāo)準(zhǔn)、增資基數(shù)的核算等，牽涉復(fù)雜利益博弈與政策適用邊界等問(wèn)題也逐漸浮出水面。由于缺乏明確統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，各省的實(shí)踐探索最終呈現(xiàn)出“百花齊放”的格局。在一省之內(nèi)，各部門往往對(duì)司改政策理解不一；具體到基層法院，即使院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)亦對(duì)員額制改革及工資待遇的未來(lái)走向持疑慮和觀望態(tài)度。由此不難理解，員額制以及工資制度改革在執(zhí)行層面緣何出現(xiàn)種種偏差。

第二，中央經(jīng)費(fèi)支持不足加劇地方財(cái)政壓力。由于在員額制改革的背后涉及司法經(jīng)費(fèi)的省級(jí)統(tǒng)管，這實(shí)際是對(duì)我國(guó)政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的重大調(diào)整。原由中央、省和地方財(cái)政按照一定比例分散負(fù)擔(dān)的保障模式，于改革后轉(zhuǎn)變?yōu)閮H由中央和省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保障的模式。在中央政法轉(zhuǎn)移支付資金的支持力度和比例未發(fā)生大的變化，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展又持續(xù)走低的背景下，要求改革后的保障水平不低于改革前，全國(guó)各地尤其是中西部地區(qū)的省級(jí)財(cái)政必然面臨嚴(yán)峻的經(jīng)費(fèi)壓力。這也可以從各省彼此迥異的司法改革方案中略見(jiàn)一斑。具體而言，改革中省級(jí)財(cái)政的經(jīng)費(fèi)壓力主要體現(xiàn)在三方面：一是完善司法職業(yè)保障制度支出，即薪酬制度改革增資，包括員額內(nèi)法官、檢察官基本工資套改增資和司法機(jī)關(guān)三類人員以平均增資50%、20%、20%計(jì)算的績(jī)效考核獎(jiǎng)金。以上述兩種薪酬改革為主要內(nèi)容，構(gòu)成了司法改革人員經(jīng)費(fèi)新增支出最大比重的內(nèi)容。二是經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管后，為規(guī)范管理，必然要對(duì)州（市）、縣（區(qū)）法檢系統(tǒng)日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)重新制定標(biāo)準(zhǔn)，此項(xiàng)新增支出亦構(gòu)成改革成本之一。三是建立法檢系統(tǒng)正常增長(zhǎng)保障機(jī)制新增支出。正因?yàn)槊鎸?duì)此種現(xiàn)實(shí)而緊迫的財(cái)政壓力，員額制改革后基層法官的增資部分收入遲遲無(wú)法兌現(xiàn)。

第三，以“妥協(xié)式”改革彌補(bǔ)合法性危機(jī)對(duì)改革目標(biāo)之消解。不同于域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家已就法官高薪制達(dá)成基本的社會(huì)共識(shí)，在我國(guó)，即使給予法官略高于其他公務(wù)人員的工資待遇亦會(huì)引起巨大的爭(zhēng)議。②鄧志偉，祝 群等：《論路徑依賴下的法官薪酬厘定制度》，《法律適用》2011年第1期。無(wú)論是其他有關(guān)部門公職人員還是社會(huì)公眾，對(duì)單方面增加法官工資普遍持質(zhì)疑的態(tài)度。因此在《法官法》的起草過(guò)程中，最高人民法院參照世界大多數(shù)國(guó)家法官工資高于公務(wù)員的通例，曾提出過(guò)“法官工資適當(dāng)從優(yōu)”的議案，但最終因?yàn)闋?zhēng)議過(guò)大而未被采納。③任建新：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)法官法（草案）〉的說(shuō)明》，中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003292.htm。這背后實(shí)質(zhì)反映出我國(guó)的法院和法官并不具備西方司法職業(yè)高薪制所必須擁有的公共合法性。④這里借用了哈貝馬斯關(guān)于“合法性”的界定。他認(rèn)為規(guī)則的合法性“取決于它們是否通過(guò)一個(gè)合理的立法程序而形成——或至少，是否曾經(jīng)是有可能在實(shí)用的、倫理的和道德的角度加以辯護(hù)的”。參見(jiàn)[德]哈貝馬斯《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社，2003年，第36頁(yè)。從比較法的視角看，域外主要國(guó)家的法官之所以能夠泰然享受數(shù)倍于同級(jí)公務(wù)員的工資待遇，除了基于維護(hù)司法獨(dú)立之需要由憲法性文件明確予以規(guī)范以外，尚得益于以下幾點(diǎn)因素：其一，法院及法官在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于重要地位。西方諸邦多采立法、司法與行政分權(quán)制衡的政治體制，其中司法權(quán)由法院及其法官行使。由于其肩負(fù)著保衛(wèi)現(xiàn)代法治和民主的重要使命，⑤參見(jiàn)[以]巴拉克《民主國(guó)家的法官》，畢洪海譯，北京：法律出版社，2011年，第30頁(yè)。因此，這些國(guó)家的法院和法官在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中享有獨(dú)立而尊崇的政治地位。其二，司法活動(dòng)的高度專業(yè)性和技術(shù)性。法官的司法活動(dòng)并非簡(jiǎn)單地適用法律處理糾紛，其包含著復(fù)雜的邏輯推理和分析，以及區(qū)別于立法和行政活動(dòng)的程序、話語(yǔ)、符號(hào)和技藝；其所追求的乃是通過(guò)個(gè)案糾紛的解決在法律的空隙發(fā)展法律規(guī)則并維護(hù)社會(huì)的核心價(jià)值。⑥參見(jiàn)[美]本杰明·卡多佐《司法過(guò)程的性質(zhì)》，蘇 力譯，北京：商務(wù)印書館，2000年，第63～70頁(yè)。其三，法官選任精英化并具有較高的職業(yè)操守。英美國(guó)家的法官不僅需要取得法律學(xué)位，還必須擁有豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在大陸法系，雖然律師經(jīng)驗(yàn)并非任職的必要條件，但仍須通過(guò)嚴(yán)苛的國(guó)家司法考試和職業(yè)培訓(xùn)方能成為終身法官。由于選拔條件苛刻，輔之以優(yōu)渥的職業(yè)保障，因此能夠保持良好的法官職業(yè)操守和公眾形象。

反觀我國(guó)的法院和法官，無(wú)論是在宏觀國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，還是職業(yè)的精英化與履職的專業(yè)性等諸方面均存在顯著的差異，因此給予法官高于一般公務(wù)員的工資待遇缺乏足夠的說(shuō)服力。一是政法體制下法院及其法官的地位與功能不同。在長(zhǎng)期的革命和國(guó)家政權(quán)建設(shè)中，我國(guó)的法律和司法層面逐漸形成了獨(dú)具特色的“政法體制”。它主要包括兩個(gè)方面：在條塊關(guān)系中，以塊塊管理為主的同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)體制；在央地關(guān)系中，黨內(nèi)分級(jí)歸口管理和中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制。①侯 猛：《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》，《法學(xué)研究》2016年第6期。在此種體制下，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)司法服務(wù)于政治中心工作的工具價(jià)值，盡管我國(guó)憲法確立了人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”式權(quán)力架構(gòu)，但實(shí)踐中法院往往被視為附屬于各級(jí)政府的職能部門，②為了解決許多地方把法院等同于政府下屬機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)的鄭天翔曾多次向中央報(bào)告，要求提升地方法院院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)，以及其他檢、法干部的行政級(jí)別和政治待遇。參見(jiàn)《鄭天翔司法文存》，北京：人民法院出版社2012年，第154頁(yè)、第374頁(yè)。難以發(fā)揮強(qiáng)有力的權(quán)力制約功能。二是基層司法在整體面向上仍以糾紛解決為主要目標(biāo)，在創(chuàng)制規(guī)則、引導(dǎo)“秩序形成”等彰顯司法專業(yè)與技術(shù)理性等方面尚無(wú)明顯之體現(xiàn)。③參見(jiàn)王亞新《司法成本與司法效率》，《法學(xué)家》2010年第4期。三是法官職業(yè)大眾化及職業(yè)形象缺乏認(rèn)同。同政法體制相關(guān)的是自陜甘寧邊區(qū)時(shí)代一直延續(xù)至20世紀(jì)末的司法大眾化傾向。隨著《法官法》的頒行和統(tǒng)一司法考試制度的實(shí)施，現(xiàn)階段我國(guó)法官職業(yè)化程度雖有顯著提升，但其人員構(gòu)成依然較為復(fù)雜。加之法官違法犯罪的事件頻頻見(jiàn)諸報(bào)端，從而削弱了法官職業(yè)的公眾形象。正是為了彌補(bǔ)前述合法性缺陷，實(shí)踐中的司法改革往往以一種“妥協(xié)”的方式在推進(jìn)。一方面，為了平衡部門利益，緩解因合法性欠缺帶來(lái)的爭(zhēng)論和壓力，省級(jí)決策部門的最終方案呈現(xiàn)出明顯的折中性，這實(shí)際是隱蔽地降低了改革目標(biāo)。另一方面，各司法改革單位內(nèi)部為減少改革阻力，緩和利益沖突，在員額選拔的條件擬定、考核指標(biāo)的設(shè)置乃至審判團(tuán)隊(duì)的組建中，權(quán)宜的考量在決策中均發(fā)揮了重要作用。以員額選拔條件為例，入額法官普遍實(shí)行考試加考核的方式進(jìn)行選拔。由于年輕法官在筆試科目上占有較大的優(yōu)勢(shì)，但在工齡、資歷等方面相對(duì)年齡較大的法官（多為法院內(nèi)部中層領(lǐng)導(dǎo)）則處于明顯的劣勢(shì)。為了平衡中老年法官和年輕法官的入額比例，各司法改革單位均大幅削減了事實(shí)上對(duì)年輕人更為有利的筆試成績(jī)比重，同時(shí)提升更具彈性也更利于中老年法官的考核成績(jī)比重。這樣一種妥協(xié)式的改革，表面看似乎是對(duì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)切和回應(yīng)，其帶來(lái)的直接后果則是前文所展示的種種困境并最終損害改革的預(yù)期成效。

五、基層法官薪酬制度之前瞻

我國(guó)基層法官的福利待遇長(zhǎng)期處于較低的保障水平，新一輪司法改革將提升基層法官福利待遇納入實(shí)踐操作層面，無(wú)疑為廣大基層法官帶來(lái)個(gè)人生存狀況改善的曙光。但改革結(jié)果卻是基層法官的工資收入不僅未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的增資目標(biāo)，反而出現(xiàn)一系列意料之外的問(wèn)題。這固然反映出一場(chǎng)真正意義上的改革所必然面臨的復(fù)雜性和艱巨性；但同時(shí)亦必須認(rèn)識(shí)到其對(duì)改革所帶來(lái)的潛在危害。當(dāng)此新修訂的《法官法》即將實(shí)施之際，有必要對(duì)改革中新出現(xiàn)的問(wèn)題予以必要的回應(yīng)。

第一，當(dāng)務(wù)之急要盡快落實(shí)改革方案中的增資部分?？紤]到由于地區(qū)發(fā)展水平的差異，地方政府停發(fā)的公務(wù)員考核收入波及范圍畢竟有限，而被削減的地方性津補(bǔ)貼所占收入比重亦較小，因此，即使按照降低之后的增資標(biāo)準(zhǔn)即政策性收入中的年終績(jī)效獎(jiǎng)金予以保障，除極少數(shù)改革前地方財(cái)政支持力度大的基層法院以外，絕大部分基層法官的工資收入將會(huì)有一個(gè)較大幅度的提升。為此，一是要調(diào)整司法經(jīng)費(fèi)保障方式，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的支持力度。我國(guó)政法經(jīng)費(fèi)保障經(jīng)歷了數(shù)次變革，2009年，財(cái)政部印發(fā)了《政法經(jīng)費(fèi)分類保障辦法（試行）》，確立了我國(guó)現(xiàn)行的以“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”為原則的政法經(jīng)費(fèi)保障體制。2015年，財(cái)政部對(duì)政法經(jīng)費(fèi)分類保障辦法進(jìn)行修改，印發(fā)了《政法經(jīng)費(fèi)分類保障暫行辦法》，明確中部和西部縣級(jí)政法機(jī)關(guān)辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)主要由中央、省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，并由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政平均承擔(dān)較高水平；而東部縣級(jí)政法機(jī)關(guān)辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)原則上由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，省級(jí)財(cái)政對(duì)相對(duì)困難的縣級(jí)政法機(jī)關(guān)予以補(bǔ)助，中央財(cái)政按照規(guī)定予以獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。這種根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分中央、省級(jí)與地方財(cái)政的司法經(jīng)費(fèi)保障比例的做法，有效改善了中西部地區(qū)基層法院的經(jīng)費(fèi)壓力。但在中央司法經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期維持固定標(biāo)準(zhǔn)，①筆者在Y省財(cái)政廳政法處的訪談中了解到，從2015年起，中央下達(dá)該省的司法經(jīng)費(fèi)即維持固定數(shù)額。以及員額制改革后省級(jí)財(cái)政供需矛盾突出的情況下，中央應(yīng)適當(dāng)增加對(duì)中西部地區(qū)的政法經(jīng)費(fèi)支持力度。而且在分類保障體制下，改革后司法經(jīng)費(fèi)的保障水平將主要取決于省級(jí)財(cái)政狀況，因此仍然無(wú)法形成現(xiàn)代法治國(guó)家所普遍具備的相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。鑒于司法的中央事權(quán)屬性及法院所具有的維護(hù)政權(quán)統(tǒng)一的功能，②參見(jiàn)[美]馬丁·夏皮羅《法院：比較法和政治學(xué)上的分析》，張 生等譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005年，第32～35頁(yè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，司法經(jīng)費(fèi)宜完全收歸中央統(tǒng)管并實(shí)行預(yù)算單列制度。二是省級(jí)決策部門應(yīng)整合部門力量加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，尤其是要厘清政策層面的混亂。當(dāng)前，司法經(jīng)費(fèi)的保障主要依據(jù)中央層面的政策性文件和有關(guān)部門規(guī)章，以及省級(jí)職能部門制定的規(guī)范性文件，因時(shí)因事而變的國(guó)家和地方政策在其中發(fā)揮決定性作用。由于每一政策的制定過(guò)程同時(shí)也是各方利益博弈的過(guò)程，加之政策的靈活性與變動(dòng)性，因此圍繞司法經(jīng)費(fèi)政策的是一連串的反復(fù)博弈，這種博弈甚至?xí)掷m(xù)到政策的實(shí)施階段，③例如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在員額制改革期間鑒于地方普遍停發(fā)原本由其負(fù)擔(dān)的津補(bǔ)貼以及公務(wù)員考核的做法引起了較大的反響，省高院和省檢察院聯(lián)合省財(cái)政、人社等部門出臺(tái)了一份關(guān)于改革期間地方性經(jīng)費(fèi)仍由地方財(cái)政予以保障的規(guī)范性文件，但除了“兩院”內(nèi)部層層下發(fā)以外，另外幾家單位內(nèi)部并未垂直下發(fā)。在中國(guó)式的行政機(jī)構(gòu)條塊管理模式下，這將使得該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)政策的落實(shí)面臨重重障礙，各級(jí)“兩院”院長(zhǎng)只能拿著文件再次同同級(jí)各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。這一方面加重了政策的決策和執(zhí)行成本；另一方面促使地方各級(jí)法院院長(zhǎng)不得不花費(fèi)巨大的精力維持同各個(gè)職能部門的“關(guān)系”，以致于其法律家角色發(fā)生了顛倒，管理家和政治家倒成為其主要角色。④左衛(wèi)民：《中國(guó)法院院長(zhǎng)角色的實(shí)證研究》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。為了真正實(shí)現(xiàn)此輪改革去地方化與去行政化的目標(biāo)，為法院提供相對(duì)穩(wěn)定和獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)支撐，有必要將改革成果盡快轉(zhuǎn)化成國(guó)家立法，而非僅靠政策保障司法經(jīng)費(fèi)。

第二，調(diào)整基層法官的工資結(jié)構(gòu)。員額制改革后，除津補(bǔ)貼根據(jù)地區(qū)略有差異以外，基層法官基本實(shí)行統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)。但由于地方負(fù)擔(dān)的公務(wù)員考核獎(jiǎng)、地方性津補(bǔ)貼在具體執(zhí)行上的地區(qū)差異，導(dǎo)致基層法官總收入兩極分化嚴(yán)重。而且作為主要增資來(lái)源的政策性收入，會(huì)隨著每年政策的變化而變化，并不具備現(xiàn)代法官職業(yè)保障所需要的穩(wěn)定性。鑒于此，改革可以從以下層面予以優(yōu)化：一是為了增強(qiáng)法官工資收入的穩(wěn)定性，應(yīng)改革目前基本工資比重低，津補(bǔ)貼與政策性收入比重畸高的工資結(jié)構(gòu)，較大幅度提升基本工資在整個(gè)收入結(jié)構(gòu)中的比重，降低津補(bǔ)貼和政策性收入對(duì)法官整體工資收入的影響，這也是實(shí)現(xiàn)法官工資待遇去行政化的關(guān)鍵所在。二是為解決基層法官工資收入地區(qū)不平衡，以及仍在某種程度上依賴地方財(cái)政的問(wèn)題，宜增加基本工資的起算基數(shù)，將地方性公務(wù)員考核納入基礎(chǔ)工資計(jì)算的考量因素中來(lái)，方能實(shí)現(xiàn)基層法官工資待遇的實(shí)質(zhì)性改善。那種通過(guò)政策性調(diào)整增加法官工資的做法只能是一種權(quán)宜之計(jì)。三是提高偏遠(yuǎn)民族地區(qū)津補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)當(dāng)前法官工資收入中雖然也包含部分偏遠(yuǎn)民族地區(qū)的津補(bǔ)貼在內(nèi)，但其數(shù)額有限，對(duì)法官工資收入的影響幾乎可以忽略不計(jì)；而在分類保障與分級(jí)負(fù)責(zé)的司法經(jīng)費(fèi)保障制度下，偏遠(yuǎn)民族地區(qū)由于受歷史、地理、自然資源的影響與限制，經(jīng)濟(jì)水平與社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低，⑤參見(jiàn)徐莉等《旅游扶貧背景下民族社區(qū)治理的多元權(quán)力結(jié)構(gòu)探究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2018年第10期。其給予法官的津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)，省級(jí)統(tǒng)管以后津補(bǔ)貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)雖然總體統(tǒng)一，但并未給予偏遠(yuǎn)地區(qū)以明顯的優(yōu)待。由此，造成了偏遠(yuǎn)民族地區(qū)優(yōu)秀的中青年法官流失尤為嚴(yán)重。

第三，強(qiáng)化法官職級(jí)與年齡在工資晉升中的權(quán)重，并適當(dāng)拉開(kāi)三類人員的工資差距?；趯?duì)審判獨(dú)立和司法公正之關(guān)切，建立法官工資晉升機(jī)制是世界主要國(guó)家通行的做法。我國(guó)雖不能簡(jiǎn)單照搬域外經(jīng)驗(yàn)，但仍有進(jìn)一步改良的空間。首先，對(duì)于員額內(nèi)法官，因我國(guó)按照法院層級(jí)設(shè)置了相應(yīng)的高職級(jí)等次及職數(shù)比例，基層法院的入額法官僅有少數(shù)能夠晉升至四級(jí)高級(jí)法官，大部分基層法官終其一生只能晉升至一級(jí)法官。所以對(duì)這部分法官而言，橫向工資檔次的晉級(jí)就尤為重要。為拓展基層法官的增資空間，實(shí)現(xiàn)將優(yōu)秀法官留在一線的目標(biāo)，一是在提高基本工資起算基數(shù)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提升工資等級(jí)和檔次間的差距；二是借鑒德國(guó)法官工資制度的做法引入法官的年齡作為增資的考量因素，①參見(jiàn)周道鑾《外國(guó)法院組織法與法官制度》，北京：人民法院出版社，2000年，第346頁(yè)。即對(duì)于四級(jí)高級(jí)法官以下的法官等級(jí)，在17個(gè)工資檔次之外，還可以根據(jù)法官年齡的增長(zhǎng)為其設(shè)置一定幅度的增資。其次，對(duì)于法官助理與書記員等審判輔助人員，由于其系重要的法官后備人才，這部分人員的穩(wěn)定對(duì)于員額制改革后審判團(tuán)隊(duì)的正常運(yùn)行起到至關(guān)重要的作用。當(dāng)前，審判輔助人員的普遍焦慮主要來(lái)自于員額制改革后晉升空間與晉升渠道不明確。因此，進(jìn)一步的改革應(yīng)重在落實(shí)審判輔助人員單獨(dú)職務(wù)序列的職務(wù)晉升機(jī)制與相應(yīng)的工資待遇。此外，為了提升員額法官與法官助理的工作積極性，凸顯其職業(yè)尊榮感，待改革過(guò)渡期結(jié)束以后，在法院各類人員工資收入整體上漲的前提下適當(dāng)拉開(kāi)三類人員的工資差異。

以上是在中國(guó)語(yǔ)境尤其是新一輪司法改革的背景下，對(duì)基層法官工資制度從技術(shù)層面提出的一些初步改良設(shè)想。應(yīng)該承認(rèn)，司法改革無(wú)論是廣度和深度方面均可謂是前所未有的。其中出現(xiàn)了部分偏差，甚至充滿“妥協(xié)”和“權(quán)衡”，實(shí)際是任何涉及復(fù)雜利益博弈的改革所共同面臨的，同時(shí)也是理性的漸進(jìn)主義改革所必然出現(xiàn)的狀況。因此，上述分析并非域外某種理想的法官工資制度的移植，而是立足于我國(guó)司法改革的既有方案及其初步的改革成果。當(dāng)然，在中國(guó)的政治和社會(huì)語(yǔ)境下，法官工資制度改革在任何時(shí)候都不只是給法官“漲工資”那么簡(jiǎn)單，其隨時(shí)要經(jīng)受社會(huì)公眾、“兄弟單位”等對(duì)于“憑什么”的合法性追問(wèn)。而這涉及到的則是有關(guān)法院的司法地位、法官的職業(yè)化、精英化與專業(yè)化，以及司法公信力與法官職業(yè)形象的重塑等更深層次也更復(fù)雜的系統(tǒng)工程。盡管我們?cè)谶@些方面已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步，但離終點(diǎn)仍有不小的距離。因此即使是技術(shù)層面的改良，可能亦需要相當(dāng)漫長(zhǎng)的一段時(shí)間。