王 耀 張 藝 郝建秀 車小婉

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014109）

2019年中央一號文件中明確指出，完善落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，通過防活土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，完善現(xiàn)有的政策系統(tǒng)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種不同形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，可以在根本上推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作的有序開展。分析農(nóng)村土地“三權(quán)分置”具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，是構(gòu)建具有中國特色、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑，賦予了經(jīng)營主體更穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)利。

1 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”發(fā)展

改革開放以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)主要通過集體土地所有權(quán)以及經(jīng)營權(quán)合一的模式，通過土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的模式進(jìn)行管理。改革開放初期，在十一屆三中全會上，根據(jù)當(dāng)時內(nèi)蒙古自治區(qū)的實(shí)際狀況，綜合農(nóng)牧生產(chǎn)等狀況，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度、在牧區(qū)通過草畜雙承包責(zé)任制以及草原“雙權(quán)一制”的方式，實(shí)現(xiàn)了土地草原所有權(quán)以及承包經(jīng)營權(quán)的分置規(guī)劃管理。其中，所有權(quán)歸集體，農(nóng)牧民則擁有承包經(jīng)營權(quán)。此種模式逐步確立了集體土地草原所有權(quán)和農(nóng)牧戶土地草原承包經(jīng)營權(quán)的模式，初步構(gòu)建了“兩權(quán)分離”的制度框架模式，充分賦予農(nóng)牧戶土地草原使用權(quán)，保障了農(nóng)牧民的合法權(quán)益，充分調(diào)動了農(nóng)牧民的生產(chǎn)積極性。整體上，農(nóng)村牧區(qū)改革獲得了顯著效果。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國農(nóng)村牧區(qū)勞動力出現(xiàn)了大量轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)牧戶將承包土地草原流轉(zhuǎn)給其他人經(jīng)營，主要的承包主體以及經(jīng)營主體分置，承包經(jīng)營權(quán)逐步分解形成獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)模式。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的各項要求，在深化農(nóng)村土地制度改革的各項部署要求下，分析農(nóng)牧民土地草原承包權(quán)的現(xiàn)狀，根據(jù)保留、流轉(zhuǎn)等不同的意愿，將土地草原承包經(jīng)營權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。通過所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的方式推動農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，是我國改革開放以來對農(nóng)村牧區(qū)改革的重要創(chuàng)新。

“三權(quán)分置”是一種農(nóng)村牧區(qū)基本制度的優(yōu)化與完善，是一種符合農(nóng)村發(fā)展、實(shí)際狀況以及適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需求，充分展現(xiàn)了農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)營制度的完善性［1］?！叭龣?quán)分置”可以有效明確土地草原產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對維護(hù)農(nóng)牧民集體、個人以及經(jīng)營主體合法權(quán)益的維護(hù)具有積極影響，可以提升土地資源的利用效率，對構(gòu)建新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營關(guān)系具有積極的推動作用，可以在根本上提升草原產(chǎn)出率，增強(qiáng)勞動生產(chǎn)率以及資源利用效率，推動農(nóng)牧業(yè)持續(xù)發(fā)展，有利于農(nóng)牧民增收。

2 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的價值

在土地流轉(zhuǎn)中，因?yàn)椴糠洲r(nóng)戶承包土地經(jīng)營而衍生出土地經(jīng)營權(quán)。在“三權(quán)”中，集體所有權(quán)制度是承包權(quán)的基礎(chǔ)與前提，經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)形式。三者在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中，集體所有權(quán)是根本所在，農(nóng)戶承包權(quán)是主要基礎(chǔ)，而土地經(jīng)營權(quán)則是關(guān)鍵內(nèi)容。這是具有一定價值的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。分析內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策價值，對于內(nèi)蒙古自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)來說具有積極的價值與意義。

2.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”主要是將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)新型經(jīng)營主體產(chǎn)生和作業(yè)集約化經(jīng)營模式，進(jìn)而為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃奠定基礎(chǔ)［2］。內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策全面落實(shí)過程中，要根據(jù)實(shí)際狀況合理開展，通過制定層次化的制度模式，完善主客體之間的內(nèi)容，避免出現(xiàn)主體權(quán)益虛化等問題。

2.2 保障糧食安全供給

在內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中，要創(chuàng)新經(jīng)營主體創(chuàng)新經(jīng)營模式，通過對現(xiàn)有土地資源的合理優(yōu)化，保障糧食供給的安全性，進(jìn)而為構(gòu)建社會主義和諧社會的建設(shè)與發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.3 保障農(nóng)民財產(chǎn)性收入

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”具有一定的土地價值評估和激勵作用，可以獲得一定的財產(chǎn)性收入。土地經(jīng)營權(quán)增加農(nóng)民土地紅利的同時，會在一定程度上弱化農(nóng)村的社會保障功能，保障農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

2.4 釋放農(nóng)村冗余勞動力

在城市化進(jìn)程不斷加快的過程中，人地關(guān)系受到了一定沖擊與影響。而內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策則在一定程度上解決了此問題，保障了農(nóng)民的土地財產(chǎn)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

3 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的完善對策

綜合內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)際狀況，在國家政策的引導(dǎo)下，制定完善的對策與手段，探究合理的工作模式與內(nèi)容，可以為內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”工作開展奠定基礎(chǔ)。

3.1 全面完成農(nóng)村牧區(qū)土地草原確權(quán)登記頒證工作

確認(rèn)“三權(quán)”責(zé)任主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地草原承包關(guān)系，為“三權(quán)分置”的確立以及穩(wěn)步實(shí)施與開展奠定基礎(chǔ)。要在完成農(nóng)村牧區(qū)集體草原所有權(quán)登記工作的基礎(chǔ)上，完善各項政策與手段，提供確權(quán)登記成果，在根本上維護(hù)農(nóng)牧民的集體草原權(quán)益。

重視、完善農(nóng)村牧區(qū)土地草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，構(gòu)建統(tǒng)一的土地草原承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用管理平臺，探索完善的土地草原承包合同以及流轉(zhuǎn)合同的網(wǎng)絡(luò)化管理模式。通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等方式確認(rèn)土地草原經(jīng)營權(quán)，達(dá)到實(shí)現(xiàn)土地草原經(jīng)營權(quán)功能的目的［3］。根據(jù)規(guī)范要求合理銜接土地草原確權(quán)登記工作以及不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作內(nèi)容，要積極協(xié)調(diào)自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳、國土資源廳以及林業(yè)廳等相關(guān)單位，構(gòu)建完善的管理模式與手段，強(qiáng)化管理控制，保障各項工作有序開展。

3.2 建立完善的草原流轉(zhuǎn)規(guī)范管理模式

規(guī)范土地草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易模式，真正做到因地制宜，強(qiáng)化農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)旗縣、市、區(qū)的全面覆蓋管理。構(gòu)建完善的市場運(yùn)行規(guī)范制度，提升服務(wù)能力和管理水平，為流轉(zhuǎn)雙方提供精準(zhǔn)、完善的信息發(fā)布，以及產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢服務(wù)、優(yōu)化抵押融資等服務(wù)內(nèi)容［4］。

重視流轉(zhuǎn)合同管理，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)用合同示范文本，提升管理質(zhì)量與效果。強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地草原監(jiān)督管理和風(fēng)險防范制度，構(gòu)建完善的工商資本租賃農(nóng)地草原資格審查管理制度，嚴(yán)格完善準(zhǔn)入門檻。

分析內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模與實(shí)際狀況，合理優(yōu)化土地草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)模經(jīng)營程度，合理應(yīng)用各種現(xiàn)代化的技術(shù)手段，通過現(xiàn)代化生產(chǎn)手段改革與優(yōu)化，提升農(nóng)牧業(yè)的社會化服務(wù)水平和管理能力。

3.3 加大對新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體的支持力度

根據(jù)實(shí)際狀況創(chuàng)新示范家庭農(nóng)牧場，建設(shè)合作示范社和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地，加強(qiáng)對新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體的培育與管理，引導(dǎo)新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體和承包農(nóng)牧戶構(gòu)建完善、緊密、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，進(jìn)而帶動周邊普通農(nóng)牧戶拓展農(nóng)牧業(yè)規(guī)模，分享農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營收益。

通過土地草原經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營試點(diǎn)分析，構(gòu)建新型經(jīng)營主體融合模式。要加強(qiáng)對家庭農(nóng)牧場、專業(yè)合作社以及產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等組織和聯(lián)盟，構(gòu)建新型模式，在國家以及各項政策的扶持支持下，推動內(nèi)蒙古地區(qū)新型農(nóng)牧業(yè)主體的建設(shè)與發(fā)展。

同時，要積極整合現(xiàn)有的教育資源與培訓(xùn)資源，加強(qiáng)對新型職業(yè)牧民的培訓(xùn)與管理，構(gòu)建高素質(zhì)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理隊伍。

3.4 積極探索“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式

分析內(nèi)蒙古地區(qū)的資源稟賦，分析現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力與水平、人際人地關(guān)系等實(shí)際狀況，分析存在的問題，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建統(tǒng)一完善的管理模式，針對不同地區(qū)的實(shí)際狀況制定完善的管理模式。例如，對與農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，可以探索通過統(tǒng)一連片流轉(zhuǎn)和按戶連片耕種的方式進(jìn)行土地草原集中化方式，進(jìn)而從根本上解決土地草原經(jīng)營權(quán)細(xì)碎化等相關(guān)問題［5］。

針對存在大量青壯年勞動力外出打工存在大量留守老人而又不愿意放棄土地草原經(jīng)營權(quán)的地區(qū)，要通過土地草原股份合作制度、土地草原托管、半托管等相關(guān)集中型服務(wù)模式進(jìn)行管理，真正實(shí)現(xiàn)土地草原經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)牧戶、新型經(jīng)營主體的合理共享，從根本上實(shí)現(xiàn)大型農(nóng)機(jī)具共享等相關(guān)問題。

4 結(jié)語

完善“三權(quán)分置”政策手段，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建完善的土地產(chǎn)權(quán)市場，分析內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村土地的實(shí)際狀況，創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)的具體流轉(zhuǎn)模式，規(guī)范現(xiàn)有流轉(zhuǎn)程序，有利于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)土地承包經(jīng)營權(quán)的各項政策。通過完善的金融扶持政策，可以有效解決實(shí)踐中遇到的各種問題與不足，進(jìn)而合理規(guī)避存在的問題與風(fēng)險，有利于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革與發(fā)展，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在的壁壘，對推動內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)、畜牧業(yè)發(fā)展具有積極的作用與價值。