王 群,李 祥,楊 川

(貴州師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，貴州貴陽 550001)

學(xué)前教育政策是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，貫徹落實(shí)學(xué)前教育基本方針的重要保障[1]，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展需要其政策作為依托。當(dāng)前，學(xué)前教育領(lǐng)域發(fā)生的諸多虐童事件及其呈現(xiàn)的困境問題，讓公眾對學(xué)前教育空前關(guān)注。從學(xué)前教育政策的變遷中，可以明晰我國政府治理學(xué)前教育的基本特征，而且能為當(dāng)前學(xué)前教育實(shí)踐的諸多困惑尋找根源，并發(fā)現(xiàn)我國學(xué)前教育政策的新走向。

一、學(xué)前教育政策的演進(jìn)脈絡(luò)

(一)學(xué)前教育政策的探索階段(1979年-1981年)

從新中國成立到1979年以前，我國學(xué)前教育政策經(jīng)歷大躍進(jìn)和文革時(shí)期的洗禮之后，其發(fā)展受到不同程度的創(chuàng)傷。但“十一屆三中全會(huì)”的召開為我國學(xué)前教育的發(fā)展提供了契機(jī)，在鄧小平“三個(gè)面向，科教興國”戰(zhàn)略方針的指引下，我國開始探索學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)政策文本。該階段頒布的代表性文件《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》旨在說明我國初步探尋學(xué)前教育發(fā)展方向。此階段在時(shí)間和內(nèi)容上是從1979年的《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》到1981年的《幼兒園教育綱要(試行草案)》。這一時(shí)期最明顯的特征是國家開始探尋學(xué)前教育政策發(fā)展的最佳路徑，且制定了有關(guān)促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的政策文件。其內(nèi)容主要表現(xiàn)在：一是國家制定了處于初步發(fā)展階段的學(xué)前教育制度，同時(shí)開始摸索適宜學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的方向，并對學(xué)前教育政策有初期的宏觀把握，如《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》；二是國家為指導(dǎo)幼兒園實(shí)施素質(zhì)教育，專門頒行了學(xué)前教育的基本綱要，如《幼兒園教育綱要(試行草案)》；三是國家對城市舉辦幼兒園、托兒所也制定了相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，如《城市幼兒園工作條例(試行草案)》《城市托兒所工作條例(試行草案)》。這一時(shí)期最明顯的特征是國家對學(xué)前教育政策的制定還處在探索階段，且主要以摸索的方式探究學(xué)前教育的發(fā)展方向。

(二)學(xué)前教育政策的初創(chuàng)階段(1983年-1989年)

該階段基于我國各方面發(fā)展的不成熟性，可能會(huì)出現(xiàn)對幼兒教育工作的管理分工不清、職責(zé)不明等問題，從而影響了幼兒教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。鑒于此，國家主要通過《幼兒園管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程(試行)》兩個(gè)文件規(guī)范學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。這一時(shí)期的政策在時(shí)間和內(nèi)容上從1983年的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》到1989年的《幼兒園管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程(試行)》，都旨在說明此時(shí)期的學(xué)前教育政策就整體而言還處于初步建立階段。因此其政策文本主要內(nèi)容呈現(xiàn)為：一是基于幼兒教育事業(yè)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，發(fā)展規(guī)模不能滿足城鄉(xiāng)群眾需要的現(xiàn)實(shí)困境。國家從宏觀層面出發(fā)，出臺了促進(jìn)我國學(xué)前教育發(fā)展的政策，主要政策文本如《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程(試行)》；二是國家專門針對幼兒學(xué)前班的發(fā)展提出了適宜其發(fā)展的意見，如《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》；三是國家針對幼兒園的教玩具、衛(wèi)生保健、教師隊(duì)伍等領(lǐng)域頒行了相應(yīng)政策，如《全日制、寄宿制幼兒園編制標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、國家教育委員會(huì)托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《城市幼兒園建筑面積定額(試行)》《幼兒園教玩具配備目錄》《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》《關(guān)于幼兒園教師考核的補(bǔ)充意見》；四是國家針對農(nóng)村幼兒教育的數(shù)量與質(zhì)量不能滿足群眾需求的現(xiàn)實(shí)困境給出了相應(yīng)的意見，如《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》。該階段從我國學(xué)前教育政策文本中可以折射出我國學(xué)前教育政策的發(fā)展還處在萌芽階段。

(三)學(xué)前教育政策的形成階段(1991年-2007年)

學(xué)前教育政策的形成，始于《幼兒園工作規(guī)程》的頒布。1996年《幼兒園工作規(guī)程》的頒行，旨在加強(qiáng)幼兒園的科學(xué)管理，提高保教質(zhì)量，這對學(xué)前教育發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這一時(shí)期的政策從1991年的《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的意見》到2007年的《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》，其主要內(nèi)容體現(xiàn)為：一是國家在前兩個(gè)時(shí)期發(fā)展的基礎(chǔ)上，開始為學(xué)前教育的發(fā)展制定了契合時(shí)代背景的政策，而且政策涉及的內(nèi)容相對前兩個(gè)階段而言更深入與完善。此時(shí)期的政策文本對學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方向較明晰，其代表性文件如《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》；二是國家針對學(xué)前班的發(fā)展制定了相對完備的政策，如《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的意見》《學(xué)前班保育與教育的基本要求(試行稿)》《學(xué)前班工作評估指導(dǎo)要點(diǎn)》；三是國家為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，保證幼兒教育事業(yè)健康發(fā)展，專門為企業(yè)辦幼兒園頒行了《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》《社會(huì)力量辦學(xué)條例》兩個(gè)文件；四是國家為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，科學(xué)管理學(xué)前教育的目標(biāo)，特制定了與之相應(yīng)的宏觀與微觀的規(guī)范性政策。主要政策文本有《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》《關(guān)于規(guī)范小學(xué)和幼兒園教師培養(yǎng)工作的通知》《幼兒教育專項(xiàng)督導(dǎo)自查細(xì)則》《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》《民辦教育促進(jìn)法》；五是為提升園長的專業(yè)水平，進(jìn)而促進(jìn)幼兒園的科學(xué)發(fā)展，特制定如《關(guān)于開展幼兒園園長崗位培訓(xùn)工作的意見》《全國幼兒園園長任職資格、職責(zé)和崗位要求(試行)》《全國幼兒園園長崗位培訓(xùn)指導(dǎo)性教學(xué)計(jì)劃(試行草案)》的政策文本。此階段的學(xué)前教育政策相對前兩個(gè)時(shí)期而言，國家不僅意識到科學(xué)制定學(xué)前教育政策的重要性，而且形成了比較完善的政策。

(四)學(xué)前教育政策的轉(zhuǎn)型階段(2010年-2016年)

鑒于時(shí)代發(fā)展所迫，學(xué)前教育政策進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段變得極為迫切，其政策制定所關(guān)注的焦點(diǎn)是學(xué)前教育治理的現(xiàn)代化。這一時(shí)期的學(xué)前教育政策在時(shí)間和內(nèi)容上從2010年的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》到2016年的《幼兒園工作規(guī)程》?！按藭r(shí)期我國學(xué)前教育政策的主要目標(biāo)和內(nèi)容是擴(kuò)大學(xué)前教育資源，”[2]其政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在：一是國家的關(guān)注焦點(diǎn)主要集中在優(yōu)化與完善學(xué)前教育政策，完善法律法規(guī)，規(guī)范學(xué)前教育管理，明確政府職責(zé)，引領(lǐng)學(xué)前教育發(fā)展等方面。主要政策文本有《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《幼兒園工作規(guī)程》；二是國家為了健全學(xué)前教育制度規(guī)范，特頒行了諸多規(guī)范學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的文本，如《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》新的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》；三是國家為規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理，提高資金使用效益，特制定了與學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)掛鉤的資助制度，并且強(qiáng)調(diào)對經(jīng)費(fèi)落實(shí)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，如《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》《中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》；四是為促進(jìn)幼兒園教師專業(yè)發(fā)展，并建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍，國家專門出臺了相應(yīng)的政策，如《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《幼兒園園長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》《關(guān)于實(shí)施幼兒教師國家級培訓(xùn)計(jì)劃的通知》；五是國家對學(xué)前教育健康、語言、社會(huì)、科學(xué)、藝術(shù)五大領(lǐng)域的內(nèi)容作了細(xì)致的規(guī)定，如《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》；六是從2012到2016年期間，國家通過“學(xué)前教育宣傳月”系列活動(dòng)，助推了學(xué)前教育的科學(xué)發(fā)展，并積極宣傳了學(xué)前教育的相關(guān)知識，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)走向科學(xué)、時(shí)效的發(fā)展路徑；七是為了使學(xué)前教育的發(fā)展更具科學(xué)性，國家繼續(xù)深化改革與鉆研，健全幼兒園監(jiān)管體系，特出臺了《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》；八是國家為拓寬學(xué)前教育的管理范圍，特制定了規(guī)范性的政策，如《教育部關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象的通知》新的《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》。這一階段的政策文件較前三個(gè)階段突出的特點(diǎn)為學(xué)前教育治理的民主化、科學(xué)化、法治化。

(五)學(xué)前教育法治化階段(2017年至今)

進(jìn)入新的歷史時(shí)期，我國學(xué)前教育的辦園數(shù)量急劇增長，但辦園質(zhì)量卻難以讓公眾滿意。2017年上海的“攜程幼兒園虐童案件”、北京的“紅黃藍(lán)幼兒園案件”再一次把公眾的目標(biāo)聚焦到學(xué)前教育治理上來。與以往民辦幼兒園頻發(fā)的問題不同，2017年兩起典型事件均發(fā)生在相對正規(guī)且收費(fèi)高昂的幼兒機(jī)構(gòu)，這已難以用個(gè)別教師素質(zhì)差、個(gè)別幼兒園責(zé)任不強(qiáng)來解釋和搪塞?；谶@樣的學(xué)前教育發(fā)展亂象，學(xué)前教育治理的法治化發(fā)展路徑成為學(xué)界探討的熱點(diǎn)話題。鑒于學(xué)前教育內(nèi)隱性發(fā)展矛盾與時(shí)代發(fā)展所迫，倡導(dǎo)為學(xué)前教育立法的呼聲越來越強(qiáng)烈。2017年的“兩會(huì)”和“十九大”都把焦點(diǎn)聚焦到學(xué)前教育相關(guān)問題的討論上，而且所關(guān)注的焦點(diǎn)問題是為學(xué)前教育立法。從2017年的《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》和《教育部辦公廳關(guān)于開展2017年全國學(xué)前教育宣傳月活動(dòng)的通知》以及2018年的《教育部辦公廳關(guān)于開展2018年全國學(xué)前教育宣傳月活動(dòng)的通知》和《教育部辦公廳關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項(xiàng)治理工作的通知》的四個(gè)文件中可以明晰深化體制機(jī)制改革成為當(dāng)下最急需解決的問題。因此，這一時(shí)期我國學(xué)前教育政策的核心議題應(yīng)是為學(xué)前教育立法，即用法的強(qiáng)制性規(guī)范學(xué)前教育領(lǐng)域頻發(fā)的相關(guān)問題。

二、學(xué)前教育政策變遷的基本特征

學(xué)前教育在治理的過程中需堅(jiān)持學(xué)前教育的“國家責(zé)任”理念[3]，而學(xué)前教育政策的變遷背后除了國家助推之外，還有其他價(jià)值主體的推動(dòng)。通過對學(xué)前教育政策的演進(jìn)脈絡(luò)梳理，可以明晰其變遷特征呈現(xiàn)為學(xué)前教育政策發(fā)展目標(biāo)上的普惠性，內(nèi)容上的系統(tǒng)化，形式上的多樣化，立法上的空白性四個(gè)方面。

(一)學(xué)前教育政策發(fā)展目標(biāo)上的普惠性

不論學(xué)前教育政策的發(fā)展路徑與治理方式如何變遷，我國學(xué)前教育政策的核心發(fā)展目標(biāo)始終是一致的，均是為了實(shí)現(xiàn)普惠性。《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中指出學(xué)前教育事業(yè)兼具公益性與普惠性。除此之外，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》還提出：將普惠性學(xué)前教育納入國家基本公共教育制度[4]。兩份文件都將學(xué)前教育政策目標(biāo)鎖定在普惠性上，因此其政策發(fā)展的終極目標(biāo)應(yīng)圍繞普惠性而展開。學(xué)前教育的公益性和普惠性體現(xiàn)的是教育的公平性，“普惠性”意指“無歧視性”或“普及性”[5]，要求在追求學(xué)前教育數(shù)量、規(guī)模發(fā)展的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注公平問題以及學(xué)前教育的質(zhì)量[6]。學(xué)前教育的普惠性主要有三個(gè)基本特征：一是方便性，主要強(qiáng)調(diào)幼兒能夠就近入學(xué)，上學(xué)不難；二是可負(fù)擔(dān)性，主要說明上學(xué)不貴；三是基本有質(zhì)量，旨在強(qiáng)調(diào)普惠性幼兒園的辦園質(zhì)量。剖析普惠性幼兒園發(fā)展存在的困境，學(xué)前教育政策的發(fā)展要實(shí)現(xiàn)普惠性目標(biāo)，就必須堅(jiān)持公益性和普惠性相結(jié)合的原則，因此政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉是主要途徑，破除體制機(jī)制的障礙是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)[7]。普惠性目標(biāo)是我國學(xué)前教育政策發(fā)展的核心要義與發(fā)展方向，也是政府治理過程中應(yīng)秉持的最根本目的追尋。

(二)學(xué)前教育政策發(fā)展內(nèi)容上的系統(tǒng)化

縱觀我國學(xué)前教育政策發(fā)展的脈絡(luò)，隨著政策價(jià)值的轉(zhuǎn)向以及政策制定的科學(xué)化，其政策內(nèi)容也逐漸豐富和完善。學(xué)前教育政策發(fā)展內(nèi)容的系統(tǒng)化主要體現(xiàn)在國家開始慢慢關(guān)注學(xué)前教育領(lǐng)域的宏觀和微觀問題。首先是宏觀層面，我國在每一個(gè)時(shí)期都制定了契合時(shí)代發(fā)展的學(xué)前教育政策，且其政策的發(fā)展內(nèi)容更加系統(tǒng)、全面。學(xué)前教育政策宏觀層面的系統(tǒng)化呈現(xiàn)的特點(diǎn)是后一階段政策與前一階段相比其涉及的內(nèi)容是逐步完善與深入的，同時(shí)政策的側(cè)重點(diǎn)也逐漸豐富。其次是微觀層面，我國的學(xué)前教育政策對微觀問題的探討從最初涉足某一領(lǐng)域發(fā)展到逐步涉入更多的領(lǐng)域，而且涉及的學(xué)前教育領(lǐng)域的相關(guān)問題開始慢慢細(xì)化。基于此，不管是宏觀還是微觀層面，我國學(xué)前教育政策的內(nèi)容都逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的特點(diǎn)。

(三)學(xué)前教育政策發(fā)展形式上的多樣化

學(xué)前教育政策發(fā)展形式的多樣化主要體現(xiàn)在：一是豐富學(xué)前教育政策類型，增強(qiáng)學(xué)前教育政策的規(guī)范性與引領(lǐng)性。改革開放前，我國的學(xué)前教育政策主要以決定、草案、指示等形式頒布，因此這些文件的規(guī)范性和約束性較差[8]。這也促成了我國學(xué)前教育政策發(fā)展內(nèi)隱矛盾突出的根源。改革開放后，1989年《幼兒園管理?xiàng)l例》的出臺，標(biāo)志此文件是以國家意志的形式出現(xiàn)，因此具有普遍的約束力。同時(shí)表明國家開始意識到具有約束力的政策文本對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要價(jià)值，從而在后期頒行了如《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的意見》《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》《關(guān)于規(guī)范小學(xué)和幼兒園教師培養(yǎng)工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》《中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》《教育部關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象的通知》等諸多國家意志形式的規(guī)范性政策文本。二是學(xué)前教育政策制定主體的多元化。政策制定主體從單一的部門逐漸發(fā)展為多個(gè)部門共同制定學(xué)前教育政策，因此學(xué)前教育政策制定主體的多元化是保障其政策制定科學(xué)性的前提和最佳的方式。

(四)學(xué)前教育政策發(fā)展立法上的空白性

從學(xué)前教育政策變遷中，不難發(fā)現(xiàn)我國學(xué)前教育迄今為止還沒有專門制定學(xué)前教育法，導(dǎo)致學(xué)前教育立法在國家教育立法中處于空白。其根源可歸咎于學(xué)前教育本身外援支持與內(nèi)生發(fā)展的不足，因此，學(xué)前教育立法的空白一方面是歷史對學(xué)前教育政策發(fā)展欠賬的結(jié)果；另一方面是學(xué)前教育政策內(nèi)生發(fā)展不足的矛盾所迫。學(xué)前教育政策的立法問題也是新時(shí)代大家普遍關(guān)注與探討的問題，因此在新時(shí)期為學(xué)前教育立法應(yīng)是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的核心目標(biāo)。

三、學(xué)前教育政策發(fā)展的困境

在學(xué)前教育發(fā)展過程中，我國政府對學(xué)前教育管理存在越位、缺位、錯(cuò)位，幼兒園的自我約束機(jī)制不健全，社會(huì)參與學(xué)前教育的治理和評價(jià)不充分，幼兒園數(shù)量激增與質(zhì)量低下間的矛盾等現(xiàn)象依然嚴(yán)峻。因此，我國學(xué)前教育政策發(fā)展的困境需圍繞多元參與權(quán)力的保障，立法難題的破解，普惠性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及實(shí)踐性與前瞻性的化解四個(gè)方面為議題實(shí)現(xiàn)新的突破。

(一)多元參與權(quán)力保障的困境

之所以要保障多元參與權(quán)力，目的在于謀求學(xué)前教育發(fā)展中治理主體的善治與共治。善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理規(guī)程。共治謀求的是在法治背景下形成政府依法管理、幼兒園依法自主辦園、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的學(xué)前教育公共治理格局。當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展存在的最大問題是政府依然是學(xué)前教育治理的核心部門，其他參與治理的組織沒有基本的權(quán)力保障。

通過對學(xué)前教育政策文本的分析，雖然可以映射出教育部門、衛(wèi)生部門、國務(wù)院教育部門要會(huì)同財(cái)政部門、價(jià)格主管部門、建設(shè)部門、民政部門、勞動(dòng)保障部門、編制部門等協(xié)調(diào)，共同致力于學(xué)前教育的發(fā)展。但是其政策本身所隱含的現(xiàn)實(shí)問題依然存在，即學(xué)前教育政策在制定的過程中其參與的主體依然是政府內(nèi)部各個(gè)職能部門，僅有鳳毛麟角的個(gè)別文件提到社會(huì)力量對學(xué)前教育的治理。因此學(xué)前教育政策發(fā)展缺乏多元參與主體的困境仍然嚴(yán)峻。迫于此，要保障學(xué)前教育發(fā)展的多元參與權(quán)力就必須從法治入手，落腳點(diǎn)應(yīng)該放到法治的邏輯上，學(xué)前教育發(fā)展的法治化是保障多元參與權(quán)力的依托。

(二)立法難題破解的困境

當(dāng)前，我國學(xué)前教育的發(fā)展困境表現(xiàn)在：幼兒教師待遇低、學(xué)前教育專業(yè)人員急缺、幼師普遍不受關(guān)注、對幼師的學(xué)歷要求過于寬松、民辦幼兒園的數(shù)量劇增、公辦幼兒園的數(shù)量過少、學(xué)前教育的投入與資源分配不均、政府對學(xué)前教育的監(jiān)管力度不夠等。這些一系列問題已成為我國學(xué)前教育健康發(fā)展的瓶頸，并逐漸演變?yōu)榄h(huán)環(huán)相扣的因果循環(huán)鏈。截止目前，國家針對這些問題的解決辦法治標(biāo)不治本，如針對公辦幼兒園供不應(yīng)求的問題，主要通過文件鼓勵(lì)和建議社會(huì)力量辦園，卻沒有從法的高度對其辦園的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行約束，而是任由其辦園主體內(nèi)部自行約束與控制。這樣的舉措在解決園所數(shù)量的同時(shí)勢必潛藏著一些不利因素。如以盈利為目的的復(fù)雜辦園主體，在缺乏外在監(jiān)管的情況下很容易出現(xiàn)一系列的問題。我們反思學(xué)前教育領(lǐng)域頻發(fā)的各種問題，究其原因是學(xué)前教育政策的“缺席”與“無力”導(dǎo)致的。因此解決外在問題的關(guān)鍵是找準(zhǔn)問題，出現(xiàn)這一系列問題的關(guān)鍵點(diǎn)就是立法缺位。在學(xué)前教育的法治過程中，學(xué)前教育立法一直是其法治的短板。要解決這一系列問題需要立法作為保障，并完善學(xué)前教育的相關(guān)體制機(jī)制。

(三)普惠性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困境

當(dāng)下人民群眾日益增長的對優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的需要和不平衡不充分的學(xué)前教育發(fā)展之間的矛盾是我國學(xué)前教育領(lǐng)域的主要矛盾，也是阻礙學(xué)前教育治理普惠性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本要素。普惠性目標(biāo)要求所有適齡兒童都能接受高質(zhì)量的學(xué)前教育，問題解決的關(guān)鍵在于解決學(xué)前教育發(fā)展的不平衡與不充分。我國學(xué)前教育發(fā)展的不平衡不充分矛盾，是客觀因素與主觀因素共同制約的結(jié)果。學(xué)前教育發(fā)展的不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在：從全國范圍看，我國學(xué)前教育發(fā)展依然存在教育資源投入不足的問題，尤其是較高質(zhì)量的普惠性資源供需矛盾尤為突出。雖然我國財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比值從2010年的1.67%增長到2015年的3.88%，但是整體而言學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入還是相對不足[9]。我國學(xué)前教育發(fā)展的不平衡的困境主要體現(xiàn)在學(xué)前教育區(qū)域、城鄉(xiāng)、園際、結(jié)構(gòu)等幾方面。而我國學(xué)前教育發(fā)展的不充分的困境主要聚焦在學(xué)前教育的先進(jìn)思想、學(xué)前教育治理的參與主體、學(xué)前教育公平推進(jìn)、學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展以及學(xué)前教育的立法空缺等幾方面?？傮w而言，學(xué)前教育政策普惠性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)困境主要體現(xiàn)在:一是學(xué)前教育政策制定主體本身對普惠性目標(biāo)的定位不清晰，雖然在《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中提到實(shí)現(xiàn)普惠性目標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容，但是政策本身的針對性卻不足。二是地方層面在落實(shí)政策的相關(guān)要求時(shí)，迫于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況無法滿足政策文本所要求的目標(biāo)。

(四)實(shí)踐性與前瞻性化解的困境

從我國學(xué)前教育政策的變遷中，可以折射出其政策本身的實(shí)踐性與前瞻性不足的困境。首先是實(shí)踐性方面，我國學(xué)前教育政策的最大弊端就是實(shí)踐性不足，政策文本所涉及的內(nèi)容大多數(shù)從宏觀層面與理論層面來提，而且政策所提的要求也只適用于某些幼兒園，當(dāng)落實(shí)到條件稍差的幼兒園時(shí)就會(huì)產(chǎn)生諸多問題。如《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》中提到“全日制幼兒園每班配備2名專任教師和1名保育員，或配備3名專任教師；半日制幼兒園每班配備2名專任教師，有條件的可配備1名保育員。”但是現(xiàn)在幼兒園的發(fā)展情況與幼兒教師的實(shí)際總供求卻無法滿足文件的要求，只有少數(shù)幼兒園能夠達(dá)到這樣的規(guī)定，而大多數(shù)幼兒園更多是一教一保的情況，或者是一位老師全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)班的所有事務(wù)。其次是前瞻性方面，回顧我國的學(xué)前教育政策，每一個(gè)時(shí)期都會(huì)出臺相應(yīng)的政策，每年的學(xué)前教育政策頒行的深層原因歸結(jié)為在現(xiàn)階段學(xué)前教育領(lǐng)域出現(xiàn)了相應(yīng)的問題或該問題受輿論所關(guān)注，隨即國家就會(huì)頒布相應(yīng)的政策回應(yīng)該問題。如從2012到2016年期間，國家通過“學(xué)前教育宣傳月”系列活動(dòng)回應(yīng)學(xué)前教育領(lǐng)域的問題，但是幾乎每一期的主題都是不同的。這樣的缺陷就是政策只適用于某一時(shí)期，而對于該問題在后面會(huì)出現(xiàn)的連帶問題卻無法顧及。

四、新時(shí)代學(xué)前教育政策展望

黨的十八大報(bào)告提出“辦好學(xué)前教育”，十九大報(bào)告再提“辦好學(xué)前教育”，到今年“兩會(huì)”期間學(xué)前教育再次引發(fā)了全民討論的熱潮。這足以彰顯國家在新時(shí)代對學(xué)前教育的新構(gòu)想與新思路。因此，未來學(xué)前教育的政策走向主要聚焦在以下幾個(gè)方面：

(一)激發(fā)多元主體參與治理，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展的民主化與科學(xué)化

當(dāng)前學(xué)前教育的治理仍主要是以政府為主的治理模式，單一的政府治理缺乏社會(huì)組織、家庭以及市場的參與，無法實(shí)現(xiàn)共治的目標(biāo)。迫于新時(shí)代對學(xué)前教育的新要求，激發(fā)學(xué)前教育治理的多元主體參與性更加具有時(shí)代意義。治理主體的多元性，主要是指社會(huì)組織、家庭與市場共同參與對學(xué)前教育進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展的民主化與科學(xué)化。社會(huì)組織的最大功能就是能夠從社會(huì)對學(xué)前教育發(fā)展的需求著眼提出其發(fā)展的新內(nèi)涵，更能從社會(huì)上關(guān)于學(xué)前教育發(fā)展最急需的潛藏價(jià)值中窺探學(xué)前教育發(fā)展的最佳方式，從而謀求學(xué)前教育的健康發(fā)展。學(xué)前教育發(fā)展中的家園合作可以發(fā)揮家長對幼兒園的監(jiān)督作用。市場是學(xué)前教育發(fā)展的探路者，市場對于學(xué)前教育的參與更能彰顯學(xué)前教育政策如何才能適應(yīng)市場的需要，從而發(fā)揮市場作用，科學(xué)發(fā)展學(xué)前教育。因此，在新時(shí)代背景下，對學(xué)前教育的治理應(yīng)謀求多元主體參與到學(xué)前教育的管理中，并以政府的治理為主，激發(fā)社會(huì)組織、家庭和市場為輔，共同致力于學(xué)前教育發(fā)展的民主化、合理化以及科學(xué)化。

(二)加快立法步伐，為學(xué)前教育發(fā)展提供法治保障

縱觀我國學(xué)前教育政策可知，學(xué)前教育的發(fā)展缺乏法治保障是一個(gè)亟待解決的短板。新時(shí)代背景下，學(xué)前教育政策的未來發(fā)展方向就應(yīng)該是加快立法步伐，從而為學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，同時(shí)規(guī)范學(xué)前教育領(lǐng)域的相關(guān)問題，并早日實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展的法治化。突破思路、創(chuàng)新體制機(jī)制是學(xué)前教育立法的核心[10]。因此學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的核心內(nèi)容主要包含：形成社會(huì)共識、明確投入責(zé)任、增擴(kuò)教育資源、提高教師待遇等幾方面的內(nèi)容[11]。當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入深化改革階段，要推進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)平穩(wěn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展就需要學(xué)前教育立法作支撐。新形勢下學(xué)前教育健康發(fā)展的有力保障是研制出臺《學(xué)前教育法》，以法律的形式，明確學(xué)前教育的性質(zhì)、地位、作用，并強(qiáng)化各級政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌以及監(jiān)管的責(zé)任[12]。因此重點(diǎn)解決學(xué)前教育的管理體制、經(jīng)費(fèi)投入、教師編制等問題，已成為學(xué)前教育的價(jià)值追尋，同時(shí)也是學(xué)前教育立法需要解決的關(guān)鍵問題。鑒于此，學(xué)前教育立法應(yīng)成為當(dāng)前迫切需要解決的難題，也是未來一段時(shí)間學(xué)前教育領(lǐng)域的奮斗目標(biāo)。

(三)加大投入和資源分配，切實(shí)解決學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾

解決人民日益增長的優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育需要和不平衡不充分的學(xué)前教育發(fā)展之間的現(xiàn)實(shí)矛盾，主要途徑包括：一方面是加大學(xué)前教育投入。第一，加大資金投入是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。只有適量資金投入，幼兒園從辦園到運(yùn)行的方方面面才能得到基本保障。第二，加大專業(yè)人員投入是核心環(huán)節(jié)。一方面需要加大對現(xiàn)有學(xué)前教育相關(guān)工作人員的職后培訓(xùn)投入，另一方面需要在各級各類師范院校中加大學(xué)前教育師資的職前培養(yǎng)，從而保證師資及管理人員的基本素養(yǎng)和穩(wěn)定來源。另一方面是對于學(xué)前教育的資源分配。資源分配涉及到的是如何實(shí)現(xiàn)資源利益供求的最大化，這是分配中最難權(quán)衡的問題。解決我國學(xué)前教育城鄉(xiāng)、區(qū)域、園際間巨大差異的關(guān)鍵是調(diào)整教育資源的分配。建議首先在國家分配的層面來說要先保證資源的平均分配，能夠讓資源得到最優(yōu)的共享。其次就是要結(jié)合本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際采取相應(yīng)的制度，保證優(yōu)質(zhì)資源的流出率降到最低，增加貧困地區(qū)的吸引力。因此，在解決學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)矛盾的同時(shí)，需要我們用學(xué)前教育的規(guī)律指引其發(fā)展方向。

(四)加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐指導(dǎo)，保障學(xué)前教育政策發(fā)展的實(shí)踐性與前瞻性

保障學(xué)前教育政策發(fā)展的實(shí)踐性與前瞻性問題，需要從兩個(gè)方面著手。首先是政策的制定主體加強(qiáng)理論的學(xué)習(xí)，這是確保學(xué)前教育政策發(fā)展前瞻性的根本。這里所提到的理論學(xué)習(xí)不僅指政策本身的理論學(xué)習(xí)，而且還包括政策所涉及對象的學(xué)習(xí)。學(xué)前教育政策所針對的核心對象是幼兒，除此之外還有與核心對象相關(guān)聯(lián)的人或物。其次是政策制定主體要加強(qiáng)實(shí)踐的指導(dǎo)，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，因此政策制定主體的實(shí)踐指導(dǎo)是確保學(xué)前教育政策發(fā)展實(shí)踐性的先決條件。在政策制定的初期國家組織相應(yīng)的大規(guī)模調(diào)研是必須的，這是政策制定的最重要環(huán)節(jié)。除此之外，在政策出臺之后國家應(yīng)組織政策制定主體以及學(xué)科專家對政策進(jìn)行解讀，同時(shí)在政策的實(shí)踐環(huán)節(jié)還要進(jìn)行指導(dǎo)。