鄭 彬 劉貴豐

（1中共山東省委黨校 研究生院 山東 濟南250000；2中共山東省委黨校 黨的建設(shè)教研部 山東 濟南250000）

民主集中制是黨的根本領(lǐng)導制度和組織制度，對全黨具有普遍性的要求。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在秉持民主集中制的基本原則與制度精神的基礎(chǔ)上，針對中國共產(chǎn)黨治國理政與黨內(nèi)政治生活出現(xiàn)的新問題，完善了民主集中制的制度體系。

一、新時代不斷豐富民主集中制內(nèi)涵的動因分析

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在黨的領(lǐng)導制度與組織制度、黨內(nèi)政治生活方面出臺了若干重要規(guī)定，不斷豐富發(fā)展了民主集中制的內(nèi)涵，這既是黨針對自身發(fā)展的內(nèi)生需求，也是中國特色社會主義進入新階段的客觀需求。

（一）鞏固民主集中制的內(nèi)生需求

民主集中制是一種根本的制度原則，涉及到黨員、組織和全黨三者之間的相互關(guān)系、領(lǐng)導機關(guān)產(chǎn)生方式、權(quán)限歸屬、上下級關(guān)系、工作制度、禁止個人崇拜等方面的內(nèi)容，是中國共產(chǎn)黨治國理政、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的根本制度。民主集中制作用的發(fā)揮，不僅需要將其作為根本制度，還要高度重視其運行機制并加以保障。黨的十九大以來，民主集中制的工作流程、工作制度更加細化，導向更加明確，民主集中制的體系更加完善。

黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。[1]（P31）民主集中制作為執(zhí)政黨的組織原則，是保障黨的戰(zhàn)斗力、生命力的重要制度原則。因此，要完成新時代中國共產(chǎn)黨的偉大使命，就要毫不動搖地堅持民主集中制。新時代民主集中制在遵循自身精神的基礎(chǔ)上衍生出符合當前實踐與時代使命的內(nèi)涵，成為肩負新時代使命的內(nèi)在要求。

（二）解決現(xiàn)階段問題的客觀需要

新時代不斷豐富黨的民主集中制內(nèi)涵是解決現(xiàn)階段問題的客觀需要。當前，黨內(nèi)政治生活中出現(xiàn)了一些問題，如：一些地方和部門領(lǐng)導干部搞“一言堂”，壓制廣大黨員干部的意見，以個人決策代替黨委常委會集體決策；遇到重要事項不與上級黨組織匯報、私自決定；不重視黨內(nèi)政治生活的開展，民主生活會走形式、走過場，理論中心組學習長期不開展，黨支部“三會一課”名存實亡，等等。這些問題不僅是客觀存在的，且都與民主集中制的制度原則相背離。究其原因，則是因為在實際工作中對于這些問題還存在一定程度的約束空白和監(jiān)管不到位。因此，要發(fā)揮民主集中制的實際效應(yīng)，解決現(xiàn)階段的問題，就要不斷豐富民主集中制的內(nèi)涵，制定出一系列符合民主集中制原則的制度規(guī)定。

二、統(tǒng)領(lǐng)、抓手與場域：新時代執(zhí)政黨民主集中制運用的新表現(xiàn)

黨的十九大通過的《黨章》，在總綱部分作出了重大修改，添加了“堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導”和“加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，營造風清氣正的良好政治生態(tài)”[1]（P21）兩大內(nèi)容，集中體現(xiàn)了新時代民主集中制的鮮明指向，也為深刻認識把握新時代民主集中制提供了根本遵循。

（一）統(tǒng)領(lǐng)：以維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導為根本

當前，中國特色社會主義進入新時代，黨的各項事業(yè)、各項工作進入新階段，亟需一個堅強穩(wěn)定的黨中央來把舵定向，一個高瞻遠矚的領(lǐng)導核心來謀盤定局。黨和國家的所有工作特別是民主集中制的制度建設(shè)工作更應(yīng)該以維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導、維護核心為統(tǒng)領(lǐng)其工作的根本原則。

1.維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導。黨的十九大修訂的黨章提出，要堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導。在新時代，提出維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導具有深層次的理論原因與現(xiàn)實要求。首先，全黨服從中央本就是民主集中制的根本要求，而維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導則是其時代性表達。其次，中國共產(chǎn)黨是世界上最大的執(zhí)政黨，包含8 900多萬名黨員和400多萬個黨組織。而將人數(shù)眾多、分布廣泛的黨員黨組織動員起來、形成合力，需要一個強有力的黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導。再次，為人民謀幸福、為民族謀復興是中國共產(chǎn)黨的初心和使命。民族復興的歷史使命是宏大的、艱巨的，需要全體中國人民腳踏實地、百倍努力，更需要一個堅強、穩(wěn)定、權(quán)威的中央領(lǐng)導集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署。因此，維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導就成為民主集中制的首要目標。維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導就要在思想上高度認同，政治上堅決維護，組織上自覺服從，行動上緊緊跟隨，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，自覺維護黨中央權(quán)威。

2.維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。人民群眾是歷史創(chuàng)造的主體，是推動社會變革的決定力量。但絕不是說任由人民群眾自由發(fā)展，社會變革一定會向好的方向前進。還要看到，領(lǐng)袖人物在推動社會變革、文明發(fā)展中的關(guān)鍵引領(lǐng)作用。鄧小平指出，“任何領(lǐng)導集體都要有一個核心，沒有核心的領(lǐng)導是靠不住的?！盵2]（P310）歷史和實踐也已證明，擁有一個堅強的領(lǐng)導核心、堅決維護核心是我們黨取得巨大成就、開拓創(chuàng)新的重要保證。黨的十八屆六中全會明確了習近平總書記的核心地位，并將之寫入了黨章，既是應(yīng)對當前復雜多變的國際環(huán)境、迎接變化多樣的挑戰(zhàn)危險的深刻回應(yīng)，也是承擔民族復興的光榮使命的重要保證。維護習近平總書記的核心地位，就要樹立“四個自信”，堅定“四個意識”，從思想上統(tǒng)一于習近平新時代中國特色社會主義思想，從行動上統(tǒng)一于中央的路線、方針、政策。

（二）抓手：以完善黨的領(lǐng)導制度、組織制度為手段

民主集中制作為一種制度原則與制度精神，在實踐中需要具象化的政治運行流程作為支撐。民主集中制的原則在黨的政治生活中具體表現(xiàn)為集體領(lǐng)導、分工負責的決策制度和請示報告、述職制度的工作制度。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在以上方面不斷豐富民主集中制內(nèi)涵，不斷細化其運行機制。

1.堅持、規(guī)范集中統(tǒng)一領(lǐng)導和個人分工決策的工作制度。集中領(lǐng)導、分工負責作為中國共產(chǎn)黨決策工作的基本原則與方法在實踐中廣泛應(yīng)用并日臻成熟。黨的十八大以來，黨中央不斷加強集體決策制度的制度監(jiān)督，加強紀律懲戒，避免違規(guī)行為。2018年，新修訂的《紀律處分條例》對集中領(lǐng)導與分工負責的使用情況劃定了紅線，對于領(lǐng)導班子成員不執(zhí)行黨組織作出的決定，違反組織原則、以個人決策代替集體決策，借用集體決策違規(guī)等違規(guī)情況明確了處分依據(jù)，提出了處分意見，填補了監(jiān)督空白，為民主集中制作用的發(fā)揮提供了法規(guī)保障。

集中統(tǒng)一領(lǐng)導和個人分工決策的制度精神也延伸到黨的各項工作之中。在黨組工作方面，強調(diào)黨組議事中堅持民主決策規(guī)則；在紀律處分方面，提出上級黨組織作出相關(guān)處分決定后，下級黨組織無權(quán)更改；在對外宣傳方面，強調(diào)黨組成員無論以黨組名義或者個人名義發(fā)表的文章，都需經(jīng)黨組審議。通過對黨組工作、干部監(jiān)督、對外宣傳等一系列傳統(tǒng)工作方法的制度化規(guī)定，增加了集中統(tǒng)一領(lǐng)導和個人分工決策的外延，豐富了民主集中制的內(nèi)涵。

2.完善請示報告制度。請示報告制度具有悠久的歷史傳統(tǒng)，是加強紀律性、從勝利走向新勝利的重要手段。黨的十八大以來，黨中央采取一系列舉措，從多個層次來健全和落實請示報告制度。第一，從加強黨內(nèi)政治生活的高度定位請示報告制度。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》指出：堅決維護黨中央權(quán)威就要全黨必須嚴格執(zhí)行重大問題請示報告制度。第二，對于請示報告制度進行專門的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項請示報告條例》對于重大事項的報告原則、報告主體等進行了規(guī)定，明確了什么事項可以報告，什么事項必須報告等一系列問題。第三，在其他黨內(nèi)法規(guī)中，對請示報告涉及的相關(guān)主體、相關(guān)情況作出了規(guī)范。從報告主體來看，新修訂的《黨組工作條例》和《地方黨委工作條例》規(guī)定：黨委、黨組原則上應(yīng)該一年向上級黨委、黨組進行一次綜合匯報，如果遇到必要的情況下，可以進行隨時報告；從運行情況來看，新修訂的《紀律處分條例》專門對違反請示報告制度的處理作出具體規(guī)定。以上措施推動形成了層次完善、緊密聯(lián)系的請示報告制度體系，規(guī)范了相關(guān)主體的行為情況，成為了保障民主集中制的新舉措。

3.發(fā)展述職制度。提出述職制度是維護中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導和權(quán)威、保障民主集中制的新舉措。黨的十八大以來，黨中央以上率下、層層落實，保障述職制度落地生根。第一，2017年10月27日，中共中央出臺《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的若干規(guī)定》指出：要建立中央政治局向黨中央和總書記述職制度。黨的中央機構(gòu)中央書記處、中央紀委和國家機關(guān)黨組即國務(wù)院黨組、全國人大常委會黨組、全國政協(xié)黨組以及最高法最高檢黨組也應(yīng)該進行述職報告。通過《規(guī)定》的出臺以及施行，完善了述職制度的頂層設(shè)計，形成了表率作用。第二，對各級各類黨組織也提出了完善述職制度的要求。《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》明確黨委書記、黨組書記述職制度，要求每年向上級黨組織進行述職。第三，各級黨委（黨組）自身出臺的工作辦法、實施細則也明確了本黨委（黨組）內(nèi)述職制度的使用方式、作用范圍。通過對黨的中央組織、地方組織、派出組織的請示報告制度的制度化完善，形成了縱向的述職制度體系，保障了在重大事項上能夠統(tǒng)一行動、形成合力，推動了全黨行動統(tǒng)一。

（三）場域：以健康和諧的黨內(nèi)政治生活為載體

民主集中制不僅是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導所堅持的工作方式，更是黨內(nèi)政治生活必須堅持的原則。健康的黨內(nèi)政治生活離不開民主集中制作為根本指導原則，民主集中制執(zhí)行也需要健康的黨內(nèi)政治生活這一形式載體。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨以保障全體黨員知情權(quán)、參與權(quán)為前提，以三會一課、民主生活會、組織生活會為載體、以批評與自我批評為手段加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，推動民主集中制落地生根。

1.以保障黨員民主權(quán)利為前提。黨內(nèi)民主是黨的生命，是黨內(nèi)政治生活積極健康的重要基礎(chǔ)。[3]黨內(nèi)民主的前提與基礎(chǔ)是黨員權(quán)利的充分保障。權(quán)利的充分保障依托于黨員對黨內(nèi)事務(wù)的了解與參與，而黨務(wù)公開是了解與參與的主要渠道?！吨袊伯a(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》之中對于黨務(wù)公開的原則、內(nèi)容與范圍、程序與方式、監(jiān)督與追責等方面進行規(guī)定，為黨員了解黨內(nèi)事務(wù)、保障黨員參與權(quán)、知情權(quán)提供了法規(guī)依據(jù)。同時，開展黨內(nèi)政治生活、鞏固黨內(nèi)民主不僅需要單向黨務(wù)公開，更需要基于公開基礎(chǔ)上的雙向互動?！稐l例》之中規(guī)定，要保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)，及時回應(yīng)黨員和群眾關(guān)切，加強黨員對于黨務(wù)工作的監(jiān)督。通過黨務(wù)公開、黨務(wù)監(jiān)督與回應(yīng)，保障了廣大黨員的知情權(quán)、參與權(quán)，發(fā)展了黨內(nèi)民主，也成為實現(xiàn)民主集中制的新表現(xiàn)。

2.充分發(fā)揮組織生活的載體作用。風清氣正的政治生態(tài)依托健康的黨內(nèi)政治生活，黨內(nèi)政治生活則以組織生活為主要表現(xiàn)形式。習近平總書記指出：“黨的組織生活是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容和載體，是黨組織對黨員進行教育管理監(jiān)督的重要形式。”[4]（P182）黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨積極推動黨內(nèi)組織生活的健康發(fā)展，在發(fā)揮“三會一課”等傳統(tǒng)組織形式的基礎(chǔ)上，抓住重點，積極推動民主生活會和領(lǐng)導干部雙重組織生活的開展。

第一，鞏固“三會一課”制度，開展組織生活會和民主評議黨員?！叭龝徽n”制度是黨的組織生活的基本形式，是黨支部工作的基礎(chǔ)內(nèi)容。在《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》之中，提出要嚴格執(zhí)行黨的組織生活制度，對于“三會一課”的開展頻次、開展要求等作出了規(guī)定，對主題黨日的開展提出了指導性意見。通過原則性規(guī)定，明確三會一課作為黨內(nèi)組織生活實現(xiàn)的基本形式的地位，為民主集中制運行提供基礎(chǔ)性保障。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨要求在基層黨支部開展組織生活會和民主評議黨員，并將其納入《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》。在組織生活會中，黨員進行批評與自我批評，坦誠交流，形成共識；在民主評議黨員中，尊重黨員的民主權(quán)利，將優(yōu)秀黨員選拔出來，形成民主討論、民主推薦的良好氛圍。

第二，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，在縣處級以上領(lǐng)導班子中開展高質(zhì)量的民主生活會。民主生活會是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容，是發(fā)揚黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督、依靠領(lǐng)導班子自身力量解決矛盾和問題的重要方式。[5]黨的十八大以來，黨中央從群眾路線教育實踐活動破題，總書記和中央政治局委員親自示范，各級領(lǐng)導干部紛紛參與，有效發(fā)揮民主生活會的重要作用。黨的群眾路線教育實踐活動伊始，黨中央便要求各級黨委（黨組）召開民主生活會，在會前要精心準備、聽取意見、相互談心，在會中要嚴格查擺、坦率交流，在會后更要切實整改、以改促進。2014年5月8日，習近平總書記在河南蘭考縣參加縣委常委專題民主生活會，聽取了蘭考縣委常委的報告，充分肯定其開會效果的同時又作出了深刻的點評，表示著民主生活會制度的深入推進。

第三，深入貫徹領(lǐng)導干部雙重組織生活制度。雙重組織生活是保證黨內(nèi)平等、激發(fā)領(lǐng)導干部的黨員觀念的重要渠道。領(lǐng)導班子成員不僅要參加領(lǐng)導班子專題民主生活會，更要以普通黨員身份參加所在黨組織的組織生活會。2016年，習近平總書記以普通黨員身份參加了所在的中共中央辦公廳機關(guān)黨委直屬黨支部的組織生活會，與支部成員一起交流。在組織生活中，領(lǐng)導干部參與組織生活、聽取黨員聲音、接受黨員監(jiān)督，讓廣大領(lǐng)導干部明確了自身普通黨員的身份，激發(fā)了組織意識、組織觀念，為營造民主、引導集中創(chuàng)造了良好氛圍。

三、新時代堅持和發(fā)展民主集中制原則的著力點

（一）堅持與全面從嚴治黨相聯(lián)系

黨的領(lǐng)導全面加強、黨的建設(shè)全面推進、管黨治黨全面從嚴，涵蓋了執(zhí)政黨的領(lǐng)導、建設(shè)、治理三大方面，是國家、社會、政黨三者互動的重要框架。[6]黨的領(lǐng)導、建設(shè)治理與民主集中制之間有著密切的關(guān)系，民主集中制依靠黨的領(lǐng)導、建設(shè)、治理得到保障以及落地生根。因此，新時代堅持與發(fā)展民主集中制要堅持與黨的領(lǐng)導、建設(shè)、治理相聯(lián)系，將民主集中制作為黨的領(lǐng)導、建設(shè)、治理的根本原則，要將民主集中制的各項制度作為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、建設(shè)、治理的方法與載體，將建設(shè)朝氣蓬勃、生動活潑、行動一致的執(zhí)政黨作為黨的建設(shè)的重要目標。

（二）堅持與依法治國、依規(guī)治黨相結(jié)合

民主集中制作為一種制度原則以及制度精神，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導國家的政治實踐之中衍生了眾多的制度支撐，并已通過國家法律、政黨法規(guī)得以確立和保障。在新時代繼續(xù)彰顯民主集中制的巨大制度活力，就要繼續(xù)發(fā)揮從法律法規(guī)保障入手，堅持與依法治國、依規(guī)治黨相聯(lián)系，并堅持以下幾點要求。第一，繼續(xù)鞏固民主集中制在國法黨規(guī)之中的地位與作用。繼續(xù)堅持民主集中制作為政權(quán)組織形式、政黨領(lǐng)導原則與組織原則，并在憲法黨章中繼續(xù)加以明確。第二，堅持完善黨內(nèi)法規(guī)，將民主集中制的新的表現(xiàn)形式用明確的黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)定。繼續(xù)沿襲《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生及運行的優(yōu)秀經(jīng)驗與做法，將新的適用情形用相關(guān)專門法規(guī)、相關(guān)專門條文進行制度化規(guī)定。第三，堅持黨規(guī)國法一體構(gòu)建，完善國家法律黨內(nèi)法規(guī)的條文協(xié)調(diào)、程序銜接，充分保證民主集中制在執(zhí)行步驟中有法可依、有規(guī)可循、有律可守。

（三）堅持問題導向，與時俱進

人類的活動是一個改造世界的過程，也是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。正是堅持發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的基本思路，中國共產(chǎn)黨才會在不同發(fā)展階段，提出了一系列工作方法，取得了一系列成就。黨的十八大以來，堅持問題導向的基本思路，民主集中制的內(nèi)涵在維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導、規(guī)范黨內(nèi)政治生活等方面得到豐富與發(fā)展。因此，新時代發(fā)展民主集中制應(yīng)繼續(xù)堅持問題導向、與時俱進的原則，從民主集中制運行過程中發(fā)現(xiàn)與時代不相符、不適應(yīng)的問題，制定出符合制度精神和時代需求的新辦法、新規(guī)定，不斷充實民主集中制的內(nèi)涵。

（四）堅持民主集中的辯證統(tǒng)一

民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中，是集中指導下的民主。民主與集中是民主集中制的構(gòu)成要素，兩者統(tǒng)一于民主集中制的發(fā)展過程?！霸谌魏我粋€過程中，其發(fā)展動力都是兩個矛盾側(cè)面的互相聯(lián)系、互相斗爭?！盵7](P294)新時代堅持和發(fā)展民主集中制，就要堅持以下幾點要求。第一，要把堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導、維護黨中央的權(quán)威作為當前民主集中制的首要任務(wù)。第二，堅持兩點論、重點論相統(tǒng)一，在把握主要矛盾的時候不能忽視次要矛盾。在維護中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導的同時更要充分保障民主，保障黨員民主權(quán)利，暢通黨務(wù)公開通道，積極鼓勵黨員參與到黨內(nèi)事務(wù)的討論過程之中，匯集各方面的智慧，形成生動活潑、團結(jié)統(tǒng)一的黨內(nèi)政治局面，為維護黨中央權(quán)威與集中統(tǒng)一領(lǐng)導提供基礎(chǔ)。

總之，新時代堅持和發(fā)展民主集中制，是保障民主集中制功能發(fā)揮的本質(zhì)要求，是解決現(xiàn)階段問題的客觀需要，是完成新時代使命的內(nèi)在需求。在新時代執(zhí)政黨堅持發(fā)展民主集中制更要將其與堅持和加強黨的全面領(lǐng)導、全面推進黨的建設(shè)、全面從嚴治黨相聯(lián)系，堅持與依規(guī)治黨相結(jié)合，堅持問題導向、與時俱進，堅持民主集中辯證統(tǒng)一，為新時期黨建工作提供制度保證、動力源泉。