張婉慧敏/ 文

一、引言

分稅制改革后，地方政府的財政收入難以滿足財政支出的需要。在這種情況下，為了保證政府工作的正常運轉，地方政府普遍選擇對外舉債。從縱向來看，各級地方政府負債累累，債務管理問題在市級尤其是省會城市更為突出，借款規(guī)模較大。從橫向來看，無論是東部、中部還是西部，不管是經濟發(fā)達地區(qū)還是經濟欠發(fā)達地區(qū)，都存在地方政府債務。地方政府債務和國民經濟、民生息息相關，它關系到政府的正常運行、社會的和諧穩(wěn)定和國家的經濟安全。大量的地方政府債務意味著巨大的風險。所以要加強和規(guī)范地方政府性債務管理，監(jiān)管地方政府債務過程中的債務規(guī)劃、舉借、資金的使用和償還，確保地方政府防范和化解債務風險，提高債務資金使用效率，為實現地方政府性債務全方位、全過程監(jiān)管打下基礎，避免違規(guī)、違法行為發(fā)生。

二、我國地方政府性債務管理存在的問題

（一）在立法上存在問題

1. 當前我國關于地方政府債務融資監(jiān)管的法律規(guī)范以規(guī)范性文件為主。部委規(guī)章已是相關法律規(guī)范中位階最高的，且其所占數量非常少，大部分還是地方政府及其所屬部門發(fā)布的規(guī)范性文件，行政法規(guī)更是沒有。雖然修改后的《預算法》賦予了地方政府發(fā)債權，《擔保法》嚴格限制地方政府提供擔保，但是這些法律只是作出了原則性的規(guī)定，大量具體的監(jiān)管規(guī)則是以規(guī)范性文件為主。即使這些規(guī)范性文件合法，對地方政府債務融資監(jiān)管作出了全面有力的規(guī)定，但其非常有限的效力范圍和約束力決定了其對地方政府債務融資監(jiān)管所能發(fā)揮的作用也相當有限。

2.目前的法律規(guī)范體現出“堵漏”的特點，對于存在風險隱患的重點領域隨著風險暴露而逐步進行監(jiān)管，具有滯后性，不能很好地預防風險。比如隨著PPP、政府投資基金、政府購買服務幾種新型融資方式發(fā)展起來，出現隱性債務風險后，財政部等部門就針對這幾種融資方式出臺了一系列政策法規(guī)。

（二）管理沒有形成系統(tǒng)

從橫向來看，目前地方政府性債務的管理對于地方政府舉債的途徑界限、程序、信息披露及風險應對等尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范。各部門都針對自己管理方面的問題提出相應的政策制度，相互沒有關聯，沒有形成一個規(guī)范的監(jiān)管系統(tǒng)來對政府性債務進行管理，難以形成各部門間的有效監(jiān)督和管理，各部門的聯合監(jiān)管沒有做到。

從縱向來看，地方政府性債務管理沒有形成一個從中央到地方的系統(tǒng)規(guī)范。地方基本都是在中央后出臺相應的政策法規(guī)，比如各地出臺的《地方政府性債務風險應急處置預案》。地方的政策法規(guī)都是仿照中央的政策法規(guī)，沒有太多差別，沒有與地方實際情況相結合，體現地方特色，也沒有一套相互呼應、嚴密的管理系統(tǒng)。

（三）政府性債務管理主體責任落實不到位

近年來，國家持續(xù)加強政府性債務管理，防范財政金融重大風險，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出：“各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任?！薄暗胤秸袑崜撈鸺訌姷胤秸詡鶆展芾?、防范化解財政金融風險的責任?！薄案鞯貐^(qū)、各部門要切實履行職責，加強協(xié)調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。”但近年來的審計發(fā)現，一些政府未積極履行政府性債務管理職責，對下級政府和部門政府性債務“借用還”的日常監(jiān)督管理不嚴格，從政府性債務管理使用情況來看，違規(guī)決策、違規(guī)舉債、要求企業(yè)為政府變相舉債、債券管理混亂等問題仍然突出。

（四）地方政府債務透明度較低

目前，我國地方政府主要采用政府預決算報告作為對外披露債務信息的渠道，對債務信息的披露不全面、不清晰、不完整。根據中央相關部口發(fā)布的公告和各自的職責，每個部門在地方債務信息公示方面有著不同的作用。財政部致力于推動地方政府預算改革，要求地方政府合理甄別篩選，將債務囊括在政府預算之中。審計署使用大量的人力物力對地方政府債務進行攤查，全面系統(tǒng)地掌握地方政府債務的數額、來源、資金使用范圍等信息。但就目前為止，關于我國地方政府債務信息公開比較全面的就是審計署2011 年和2013 年的地方政府債務審計結果，此外中央相關部門并沒有詳細的數據統(tǒng)計。到目前為止，我國并沒有相關部門公布截至2013 年12 月31 日之后的地方政府債務的增長額和結構數據。中央政府部門沒有制定明確的政策，要求地方政府債務逐年公布，導致現在地方政府債務的透明度依然很低。地方政府對各自債務的篩選排查工作做得還不夠充分，信息披露還不及時。

三、審計如何促進地方政府性債務管理

審計作為國家治理與監(jiān)督的重要一環(huán)，對于促進地方政府性債務管理問題的改進具有重要意義。而現在，在不能形成常規(guī)審計的狀態(tài)下，地方政府性債務往往是在風險達到一定程度才會引起國家重視，而這時地方政府性債務風險可能已威脅到金融安全、財政安全和經濟安全，這樣的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，如果不在事前進行防范，就很難對地方政府性債務的風險進行有效的控制。針對地方政府性債務存在的問題，審計機關要將債務審計常態(tài)化，關注債務規(guī)模和債務風險的變化，及時發(fā)現債務管理中存在的問題，促進地區(qū)經濟發(fā)展。

（一）構建合理債務風險指標體系

首先，為了降低地方政府性債務風險，審計機關需要構建更加合理的債務風險指標體系。債務風險指標體系可以反映債務資金的結構和變動，降低地方政府性債務風險。其次，債務風險指標體系可以對債務資金進行實時監(jiān)控，防患于未然。審計報告已經具備債務規(guī)模指標，報告將負債按照不同的政府層級、不同的舉債主體、不同的債務資金來源、不同的債務資金投向以及不同的償債期限進行了分類。但是審計報告只是給出了債務規(guī)模的絕對值，并未給出涉及債務結構的比率指標，因此，債務風險評價指標體系需要補充債務結構比率指標。在審計報告中應當增加短期償債能力指標，可以通過年末政府現金存量與一年內到期債務額之比衡量政府短期償債能力，也應當添加資金使用績效指標，可以通過借新還舊債務額以及未投入使用債務額與總債務的比例衡量資金使用是否有效。

（二）加強控制地方政府債務審計風險點

一是通過發(fā)現債務產生的根源，指出債務管理中存在問題。地方政府債務審計應當通過查看政府債務管理制度是否頒布，風險預警制度有無建立，政府外債償債準備金制度是否規(guī)范；除此以外，還應該對債務資金的舉借情況進行監(jiān)督，例如在提供擔保時，是否以不合法的質押物作為擔保獲取貸款，是否有同一擔保物反復質押獲取貸款等。二是關注債務投向，提高政府性債務使用效率地方政府債務使用范圍廣泛，主要包括基礎設施建設，農、教、衛(wèi)投入等。為了提高債務使用效率，在政府審計過程中主要從債務資金的投資方向著手，檢查項目建設是否合規(guī)、項目是否可行以及所投資項目的效益如何和項目資金使用的真實性等，保證項目資金能夠物盡其用，并在保證其安全的前提下，促進社會、經濟和生態(tài)效益的均衡。

（三）推進審計信息化建設，創(chuàng)建聯動審計新模式

我們要不斷調整和改進信息技術在審計實施中的應用，積極推進聯網審計，將地方政府性債務審計過程中產生的電子數據存儲，同時，關注財政部門債務管理系統(tǒng)的運動維護情況，通過審計接口和計算機審計技術實時掌握債務數據和變化情況，動態(tài)監(jiān)控債務風險變化。以已建成的各項軟、硬件資源為基礎，進一步加強和完善政府各部門電子政務系統(tǒng)數據共享機制，加大數據交換力度，提供多方數據進行分析和審計查證，采取整合分工、上下聯動、重點攻關的方式，推進審計成果的全方位、多角度運用，建立一種聯動審計新模式。

（四）加強審計公開和整改追責問效管理

目前，對地方政府投融資平臺進行資金行審計調查工作時，審計機關只是核實損失是不夠的，還應注重審計后續(xù)整改，加強風險預防和減少損失，強化向地方政府和投融資平臺持續(xù)跟蹤問責、問效。當前審計工作對整改問責不斷提出新要求，一是及時公開，被審計單位要能主動并正確認識到審計發(fā)現的問題，及時整改并將整改結果對社會公開，接受社會監(jiān)督。二是強化責任追究，建立整改檢查跟蹤問效機制，政府審計作為維護國家經濟安全的免疫系統(tǒng)，所以要念好權力運行的“緊箍咒”，當好公共資金的“守護者”，及時發(fā)揮其主動性、獨立性、整體性、預防性、促進性作用。