郭愛蘭，肖生祿

（中共白銀市委黨校，甘肅 白銀 730900）

黨的十九大報告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提高到國家戰(zhàn)略高度的同時，在鄉(xiāng)村治理上作了新的制度安排，指出要“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。近期，中共中央、國務院印發(fā)實施的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，也提出要健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。為了全面了解當前鄉(xiāng)村治理情況，筆者利用一周多的時間，深入甘肅省白銀市平川區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，通過實地走訪，交流座談，查看資料，與村干部、農(nóng)戶面對面溝通，發(fā)放調(diào)查問卷等方式，對鄉(xiāng)村治理情況進行了深度的調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，鄉(xiāng)村干部、村民對鄉(xiāng)村治理的知曉度和對美好生活的期盼均較高，同時也反映出當前影響鄉(xiāng)村治理的一些制約因素，鄉(xiāng)村治理仍任重而道遠，需凝心聚力綜合施策，砥礪前行。

一、目前鄉(xiāng)村治理中存在的突出問題

（一）鄉(xiāng)村基層組織動員能力弱化，治理乏力

部分座談代表反映，由于升學、參軍、務工等原因?qū)е罗r(nóng)村青壯年大量外流，使得發(fā)展年輕黨員困難；加之村干部待遇低，一些有文化、有能力的青年人不愿擔任村干部，從而導致干部隊伍后繼無人，農(nóng)村基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力不強，軟弱渙散的現(xiàn)象比較嚴重，整治有難度。

（二）存在依賴思想，缺乏謀劃發(fā)展的主動性

調(diào)研過程中，一些鄉(xiāng)村干部反映，現(xiàn)在精準扶貧到戶到人政策很多，資金項目幫扶力度也很大，過去這種包辦代替、大包大攬的做法也助長了一些貧困戶“等、靠、要”的思想，凡事不去主動謀劃，就想著靠國家，靠政策，一旦低保被取消了，就找有關(guān)方面鬧，甚至上訪，導致干群關(guān)系緊張，甚至在一些地方出現(xiàn)“只見官忙，不見民動”的怪相。

（三）村級集體經(jīng)濟薄弱，缺乏持續(xù)性的穩(wěn)定收入

調(diào)研中我們了解到，受地域、資源條件、投入等因素的制約，村集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡。目前平川區(qū)仍有18個村集體經(jīng)濟收入在2萬元以下，占比近30%，收入達到10萬元以上的僅有10個村，占比不足16.4%。各村在發(fā)展集體經(jīng)濟過程中多是依托本村種植或養(yǎng)殖合作社，規(guī)模較小、收效緩慢，易受市場波動和自然災害雙重風險的影響。在小規(guī)模生產(chǎn)時這個風險因為投入少而小，一旦投資放大風險將成倍放大。就經(jīng)營方式而言，部分集體經(jīng)濟經(jīng)營方式粗放、單一，加之村組間土地調(diào)整和人員流動的限制，也在一定程度上增加了集體經(jīng)濟的發(fā)展成本。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏后勁，帶動農(nóng)民致富作用發(fā)揮不夠

在鄉(xiāng)村，普遍缺乏規(guī)模體量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、科技含量高、帶動能力強、就業(yè)門路多、符合地區(qū)發(fā)展規(guī)劃要求的產(chǎn)業(yè)項目，沒有形成長期穩(wěn)定足夠的村級集體積累和群眾收入；再者，龍頭企業(yè)規(guī)模小，也導致了其抗風險能力較低。新型職業(yè)農(nóng)民少，大部分農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富能力不強，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍不濃。

（五）技術(shù)人才支撐不足，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)氛圍不濃

通過調(diào)查了解，絕大部分受教育程度高的青壯年勞動力外出務工，農(nóng)村在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是四五十歲以上人口，有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民數(shù)量偏少，能夠承接網(wǎng)絡經(jīng)濟時代的旅游文化產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)電商產(chǎn)業(yè)的復合型人才更少。選派的第一書記和選調(diào)的大學生村官流動性較大，穩(wěn)定性不夠，大多在很短時間內(nèi)通過考試、上級抽調(diào)等方式離開村官崗位。

（六）鄉(xiāng)村治理中村民主體意識缺失

在與縣區(qū)直有關(guān)部門座談中，反映比較突出的一個問題就是村民對參與村內(nèi)公共事務熱情不高，態(tài)度冷淡，或有一定參與熱情，但在涉及與自身利益相沖突的事宜時，則極不配合，表現(xiàn)得自私狹隘，致使有關(guān)工作推進時阻力重重，相當困難。另外反映比較突出的一個問題就是隨著國家相繼推出的一系列針對鄉(xiāng)村發(fā)展的利好政策與措施，使農(nóng)民的物質(zhì)與經(jīng)濟條件得到極大改善，收入也增加了，但由于農(nóng)民在思考、表達、議事等方面的能力欠缺，結(jié)果影響其精神層面質(zhì)量的提升。

（七）法治建設依然是鄉(xiāng)村治理的薄弱環(huán)節(jié)

調(diào)查顯示，大多數(shù)村民認為只要自己沒有干違法犯罪的事情，法律就和自己沒有任何關(guān)系，當然也有一些村民表現(xiàn)出具有一定法律意識，但對法律法規(guī)的理解是片面的，對自己享受的權(quán)利爛熟于心，而對自己應盡的義務卻知之甚少；部分村民文化素養(yǎng)不高、法治觀念薄弱，還存在“信訪不信法”、“信上不信下”的現(xiàn)象，讓一些矛盾不能就地化解，有時導致擴大化現(xiàn)象；對于基層司法人員來講，法治建設主要體現(xiàn)在普法難、用法難和執(zhí)法難三難上；還有一些基層干部還沒有形成用法治思維、用法治手段推動鄉(xiāng)村治理的意識和有效機制，嚴重影響著鄉(xiāng)村社會的有效治理。

（八）形式主義、“非農(nóng)化”現(xiàn)象較為普遍

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，形式主義仍然潛伏或凸顯在鄉(xiāng)村治理之中，美麗鄉(xiāng)村建設存在表面化、形式化的現(xiàn)象，老百姓對此也多有非議。另外還普遍存在“非農(nóng)化”現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中農(nóng)村青壯勞動力的過速非農(nóng)化；在美麗鄉(xiāng)村建設中，較多關(guān)注外在形式，而對于最根本的生產(chǎn)問題，即如何強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營卻沒有足夠重視；形式化的工作需求擠占了鄉(xiāng)村干部有限的工作精力，對此基層同志意見很大。

（九）農(nóng)村留守老年人無人照料問題凸顯

由于大量的農(nóng)村青壯年外出打工，使得留守的老年人越來越多，留守老年人不僅無人照料，還承擔著撫育孫輩和農(nóng)務等繁重的勞動；有的家庭舉家長期在外打工，只留下雙親呆在家里，少有照顧與問候，導致老年人生活水平低下、沒有保障。

二、解決鄉(xiāng)村治理突出問題的對策建議

（一）配強班子，夯實發(fā)展村級集體經(jīng)濟的組織基礎

一是配強配好村級班子，建議在進行村委會換屆選舉時對一些有能力、有想法、在村中有一定威信的村干部留任，而不受換屆的影響，讓他們繼續(xù)發(fā)揮領導和帶動作用；對一些不作為的村級干部，及時調(diào)整；對于調(diào)研中反映的有些選不出合適的村干部的鄉(xiāng)村，可以考慮制定一些獎勵政策，向社會招聘，或者吸引本村在外務工、創(chuàng)業(yè)的有能力的人回來任職，也可選派志愿服務農(nóng)村的黨政部門的干部到農(nóng)村任職。二是汲取“楓橋經(jīng)驗”做好職能分類，讓擅長日常事務工作的村干部專心搞村務，讓擅長搞經(jīng)濟的干部把主要精力放在經(jīng)濟工作上。三是建議試點將村黨組織書記納入正科或副科實職崗位進行管理，將鄉(xiāng)村任職納入干部任職全過程考核。四是積極發(fā)展農(nóng)村致富能手、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年和新型職業(yè)農(nóng)民入黨，為基層黨組織注入新鮮血液，解決黨員老齡化問題和村級后備干部培養(yǎng)問題。五是加大農(nóng)村基層組織經(jīng)費投入，強化村干部激勵保障機制，確保村級組織正常有序運行。

（二）加強鄉(xiāng)村文明治理，夯實鄉(xiāng)村治理思想道德基礎

首先，以文化活動為載體，構(gòu)建鄉(xiāng)村德治的信任基礎。要通過道德講堂，農(nóng)民講習所等多種載體，用當?shù)匕傩找子诮邮艿奈幕问胶臀幕瘶討B(tài)來宣傳好人好事和優(yōu)良傳統(tǒng)，對鄉(xiāng)村陳規(guī)陋俗和不良風氣予以譴責、鞭撻。其次開展農(nóng)村文化傳承、道德模范評選、文明家庭創(chuàng)建等活動，對評選出的各類先進人物，進行表彰獎勵，引導農(nóng)民在參與創(chuàng)評的過程中受教育、得實惠，推進移風易俗進入千家萬戶。最后是通過完善村規(guī)民約引導農(nóng)戶自覺參與村級治理，并養(yǎng)成良好習慣。

（三）培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，夯實鄉(xiāng)村治理的產(chǎn)業(yè)基礎

首先，要促進產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，也就是經(jīng)濟發(fā)展。從我們調(diào)研的村莊看，凡是具有產(chǎn)業(yè)項目支撐和集體經(jīng)濟發(fā)展的鄉(xiāng)村，美麗鄉(xiāng)村建設和脫貧攻堅的力度就大，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展就快、就好。一是要結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展特色，培育扶持鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對在鄉(xiāng)村具有帶動性發(fā)展的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，要予以培育和政策扶持，形成聚集和膨脹效應；對相對落后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，要強化技改扶持政策，鼓勵和引導轉(zhuǎn)型升級，從新舊動能轉(zhuǎn)換中發(fā)展壯大、形成地區(qū)發(fā)展帶動。二是要規(guī)范凈化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要在稅收、用地、融資、服務等方面提供便利條件、營造寬松環(huán)境、開辟綠色通道，特別是要關(guān)注集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵和扶持新型社會合作組織發(fā)展壯大。其次，城鄉(xiāng)間的基礎設施、公共服務、社會事業(yè)等要一體化，要打通。再次要促進包容性增長。在促進包容性增長上，要著力構(gòu)建促進農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制，加快農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，全力挖掘經(jīng)營性收入潛力；要在尊重不同鄉(xiāng)村資源稟賦的基礎上，實現(xiàn)差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時，在“一村一品”基礎上，幾個相近的村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至縣區(qū)聯(lián)合起來，依托現(xiàn)有的特色產(chǎn)業(yè)的品牌優(yōu)勢，通過一些龍頭企業(yè)的帶動，做大做強產(chǎn)業(yè)。

（四）大力培養(yǎng)造就高素質(zhì)鄉(xiāng)村治理工作隊伍，夯實鄉(xiāng)村治理的人才基礎

一是充分發(fā)揮現(xiàn)有鄉(xiāng)村各級各類人才的作用。二是加大對鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民的培訓力度。三是要挖掘引進農(nóng)村實用型人才。制定出臺農(nóng)業(yè)農(nóng)村高層次人才引進獎勵激勵機制，堅持因才施用，把適應鄉(xiāng)村特點的實用型人才作為鄉(xiāng)村振興人才的首選，如允許農(nóng)村實用性人才的返鄉(xiāng)回流，吸收更多文化水平高的城市人口去農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，探索返鄉(xiāng)回流人員的農(nóng)村戶口落戶政策。四是利用好返鄉(xiāng)回流的農(nóng)民工，支持、引導他們參與鄉(xiāng)村的建設和治理。五是通過引導高素質(zhì)能人返鄉(xiāng)、選調(diào)生到村任職、選派第一書記和機關(guān)干部下派等多種途徑，強化基層工作者人才力量。

（五）注重培育鄉(xiāng)村治理主體，夯實鄉(xiāng)村治理群眾基礎

一是村干部要善于組織動員村民參與村內(nèi)公共事務活動，結(jié)合當?shù)卮迩槊袂閯?chuàng)新其他村民組織，尊重和挖掘鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興中的積極作用，引導帶領村民參與村內(nèi)治理活動。平川區(qū)寶積鎮(zhèn)響泉村就充分發(fā)揮了新鄉(xiāng)賢作用，鄉(xiāng)村人居環(huán)境、集體經(jīng)濟、鄉(xiāng)村旅游、教育等方面成效顯著。二是進一步健全完善村民選舉制度，在選舉上要做到普遍選舉，選舉出來的村干部要得到絕大多數(shù)村民認可。三是通過加強宣傳國家和地方政策激發(fā)村民在村集體中的主人翁意識，維護村民自治權(quán)利。四是保障村民的知情權(quán)和參與決策的權(quán)利，增強村民的參與意識，不能在村務活動中高高掛起認為村務只是村干部的事。五是加強宣傳引導，總結(jié)各地涌現(xiàn)的村民廣泛參與公共治理并取得滿意結(jié)果的好典型好案例，公開在全區(qū)乃至于在全市推介推廣。

（六）強化農(nóng)村普法力度，夯實鄉(xiāng)村治理的良好法治基礎

一是強化農(nóng)村法治宣傳教育，提升村民法治意識，培育村民法治精神、法治思維?！傲　被顒拥拈_展是平川區(qū)農(nóng)村基層治理工作的具體實踐，應該總結(jié)借鑒推廣這方面的成功經(jīng)驗和做法。二是通過講法述德，宣傳遵紀守法典型，弘揚社會正能量。三是把開展志愿服務作為倡導德治的主抓手。四是健全村民自治制度，完善村民自治章程,充分發(fā)揮好村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。五是對于基層干部，要加強對法律法規(guī)知識的學習與研究，將法律知識學懂弄通。六是基層司法人員要利用節(jié)慶活動、“黨員固定活動日”、道德講堂、法治講座等形式，通過案例等多種方式加強宣傳，使群眾懂法、守法、用法。

（七）進一步完善公共服務和社會保障體系，夯實“三農(nóng)”發(fā)展基礎

一是進一步完善農(nóng)村醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的社會保障制度。建議在政策許可范圍內(nèi)，降低低保政策的覆蓋面，取消有勞動能力的人口享受低保，鼓勵他們通過自己的勤勞脫貧，對一些因病、因?qū)W、因殘而返貧的家庭適當提高救助金額；適當提高老年人的養(yǎng)老金等。二是加大農(nóng)村社會救助和農(nóng)村社會福利投入，保證保障性收入分配到位，把符合條件的農(nóng)村留守老人納入低保范圍。三是要突出維護村民權(quán)益和社會公平正義。比如，制定切實可行的政策，保證外出務工人員的合法利益。四是建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險制度，為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各類主體提供有力保障，防止因災因市場風險而返貧現(xiàn)象發(fā)生。