趙 倩

（南京審計大學 江蘇 南京 211815）

一、引言

在我國，自然資源作為全社會的公眾物品，由政府部門代為執(zhí)行開發(fā)、使用和管理的職能。這便形成了委托代理關系，可能會產(chǎn)生負面問題。其中領導干部對自然資源的保護和管理負有尤為重要的責任。

在此背景下，黨和國家機關高度關注日益惡化的環(huán)境問題，十八屆三中全會出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，以文件形式明確將會開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。隨后出臺的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》等諸多文件也對開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計進行了補充和規(guī)定。

二、江蘇省開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計現(xiàn)狀

（一）江蘇省自然資源情況

江蘇省地理位置優(yōu)越，氣候適宜，各類自然資源儲備豐富，占地廣闊。可將江蘇省占有的自然資源劃分為水資源、土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源及其他資源。

從水資源分布來看，江蘇地處于長江流域下游，同時處于淮河水系和沂沭泗水系之中。截至2018年，該省本地水資源儲備量達321億立方米，就過境水量而言達9492億立方米。

從土地資源分布來看，全省可供耕地面積為6870萬畝，園藝蔬菜、畜禽、特色糧食經(jīng)濟作物等產(chǎn)量穩(wěn)定。領導干部對土地資源的有效監(jiān)管是使土地資源被合理高效地利用的重要保障。

從森林資源分布來看，近年來江蘇森林資源得到了較好的保護和培育，森林總面積和林木覆蓋率都有穩(wěn)定增長，截至2017年，江蘇省森林總面積為2340萬畝，全省林木覆蓋率為22.9%。

除上述資源外，江蘇省還存在豐富的礦產(chǎn)資源、生物資源、濕地資源等其他資源儲備。

（二）江蘇省實施領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的文件要求

江蘇省緊跟黨的十八屆三中全會文件精神，于2014年開始實施領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，當年對全省280多名領導干部實施了資源環(huán)境離任審計。

2019年1月，江蘇省人民政府印發(fā)了《江蘇省領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計辦法（施行）》。這份辦法是在國家《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定（試行）》的基礎之上，結合江蘇省地方自然資源資產(chǎn)的特點以及政府的具體規(guī)定出臺的，強調要建立審計的領導小組制度，并對開展審計工作的方式提出了共享、協(xié)同、合理計劃等明確要求。

（三）各市縣開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計具體做法

連云港市積極探索新型審計模式。在傳統(tǒng)審計方法中加入新興審計技術：空間比對上利用地理信息系統(tǒng)軟件獲取圖像，將其與記載的資源數(shù)據(jù)進行比較，發(fā)現(xiàn)疑點后再細化分析；時效性比對上利用谷歌地球技術勘察疑點地區(qū)不同時間段上的資源情況。審計人員實地調查取證時，還可借助無人機等技術型設備縮小取證難度，提高取證效率。

江蘇省徐州市為更好地開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，決定籌建審計專家?guī)煲约暗谌椒諑?，這些機構為審計工作提供咨詢、檢測、鑒定、評估等服務。專家?guī)旌偷谌椒諑旄鶕?jù)不同時點審計工作的任務和重心實行動態(tài)管理制度，以求切實為審計工作提供幫助。

三、開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計中存在的問題

江蘇省開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計以來，取得了豐碩的成果。但從現(xiàn)有的領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作來看，還存在著不少問題。

（一）自然資源資產(chǎn)權責不夠明晰、價值估量困難

由于我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權界定和登記工作開展時間有限，自然資源種類多、范圍廣，目前我國自然資源資產(chǎn)之間難以做到明確界定。以長江為例，其流經(jīng)江蘇省的沿線城市達8個，水資源的質量與其所經(jīng)的各行政區(qū)域相關聯(lián)，下游水域的水資源質量也與上游質量相關，導致簡單將某一流域的水資源管理責任劃歸到該片區(qū)的領導有失公允。

同時，對自然資源資產(chǎn)的價值進行量化需要從經(jīng)濟價值、生態(tài)價值等多維度入手，不同地區(qū)相同資源的經(jīng)濟價值難以統(tǒng)一量化，而生態(tài)價值是抽象概念，利用數(shù)字實現(xiàn)準確計量較難實現(xiàn)。

（二）審計人員知識結構單一，審計力量有限

領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是審計實務中的一大新興領域，由于領導干部自然資源資產(chǎn)審計專業(yè)性強，這要求審計人員不僅應具有扎實先進的審計背景，同時也需要對領導干部的日常管理活動以及自然資源相關的政策法規(guī)和專業(yè)知識有相應的了解。但是目前審計一線工作者主要是財會金融類背景出身，審計專業(yè)知識過硬，但是對于自然資源（包括土地、森林、礦產(chǎn)、水、海洋等）類的專業(yè)知識，精通的審計人員占比較少，容易產(chǎn)生制約領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的情形出現(xiàn)。

（三）新興審計技術方法的運用不夠普及

傳統(tǒng)的審計方法難以適應復雜多變，范圍廣闊的領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。但是長期以來審計人員受傳統(tǒng)審計方法的影響，思維可能會產(chǎn)生局限。對新興技術方法的探索和運用可能較為緩慢。

同時，領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計對審計工作人員的審計知識和自然資源專業(yè)性水平都有較高的要求，這要求審計人員借助包括水文檢測、環(huán)境保護、海洋資源測量、森林測量等多方面的各類專業(yè)人士的幫助。針對這項問題，探索一種新型的傳統(tǒng)審計方法與新興審計技術相結合的審計模式，幫助審計人員克服專業(yè)知識整合困難的問題，也是現(xiàn)在需要考慮的問題。

（四）問責機制不健全，審計結果運用尚不到位

由于環(huán)境問題是一個需要長期治理的過程且具有滯后性，當下領導干部的考核體系不甚完善，后續(xù)監(jiān)管相對乏力，若僅對該任領導進行問責而不追究前任領導的責任，易使領導干部產(chǎn)生僥幸心理，問責機制不健全導致無法有效抑制破壞自然資源資產(chǎn)的行為。

從目前的情況來看，審計結果運用尚有可提升的空間。審計現(xiàn)場結束并出具審計報告后，后續(xù)跟蹤核查被審計單位整改情況長效機制尚不完善。我國對自然資源資產(chǎn)的管理和監(jiān)管在某些方面仍存在較大的不足之處，建設合理高效地自然資源資產(chǎn)管理體系任重而道遠。

四、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的改進建議

（一）明確自然資源權限，健全相關法律法規(guī)

我國自然資源產(chǎn)權界定和登記工作開展時間有限，自然資源資產(chǎn)體量大范圍廣，盡快推進自然資源資產(chǎn)登記利于更好地對資源進行集中管理。對于有明確產(chǎn)權歸屬的資源將其產(chǎn)權歸于相應主體，對于產(chǎn)權歸屬不明確的資源可設立專門的管理機構代為管轄。同時可以結合當下迅速發(fā)展的信息技術，利用互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)資源數(shù)據(jù)的共通共享，構建高效的數(shù)據(jù)收集、整理、查詢和使用平臺。

（二）加快審計隊伍建設，改善審計人才結構

審計人員的數(shù)量及質量對于審計工作是否能夠高效優(yōu)質地展開具有十分顯著的影響。在學科建設方面，審計學專業(yè)教育中可以融入有關資源環(huán)境審計的相關知識和案例，培養(yǎng)具有復合學科背景的審計專業(yè)人才。在業(yè)務培訓方面，要求審計人員要提高自身定位，保持持續(xù)學習的狀態(tài)，審計機關應定期開展培訓，對審計中出現(xiàn)的新興問題和難點問題有針對性地組織學習。在考核評價方面，結合審計項目和審計效果建立科學完善的評價指標體系，讓審計人員感到勞有所獲。

（三）優(yōu)化審計技術方法，增加新興審計技術

就目前的形式來看，部分地區(qū)已經(jīng)開始在審計工作中融入諸如GPS定位，地理信息系統(tǒng)核查等新興審計方法，效果顯著。持續(xù)大力推進新型審計技術的發(fā)展是未來領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的趨勢。

可參考江蘇省徐州市的做法，組建第三方服務庫以及專家咨詢組，以便協(xié)助審計人員合理確定資源的潛在價值，提升審計結果的科學性和可靠性，推動社會公眾以及黨和國家政府更為認可審計機關的審計成果。

（四）強化審計結果運用，增進審計事后監(jiān)督

審計結果的有效利用是確保審計有效性的重要環(huán)節(jié)。為強化審計結果運用，首先應針對審計發(fā)現(xiàn)的各項問題，科學合理地提出整改意見，促進被審單位和個人更好地履行環(huán)境保護和環(huán)境整治的責任。其次，對于查出的問題進行整體分析，如遇重大違法違規(guī)問題應及時公告披露并向有關部門進行移送，以強化輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督。切實將審計結果與領導干部切身利益相結合，將審計結果計入領導干部任職階段評價體系，整改結果作為晉升的評價指標，以推進問題整改和事后監(jiān)督。

五、總結

領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是順應社會需要產(chǎn)生的新型審計，在對其進行實踐探索時，應當結合審計理論，科學合理地開展審計。但是我們也應當認識到該類審計中存在眾多尚待解決的問題，審計工作任重而道遠。