趙德友 常冬梅 楊 琳/文

一、河南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)總體情況

2004年，我國正式建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，由中央財(cái)政對(duì)國家級(jí)公益林實(shí)施補(bǔ)償。按照國家林業(yè)局、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法〉的通知》（林策發(fā)〔2004〕94號(hào)）規(guī)定，河南省于2004年7月完成了全省公益林區(qū)劃界定工作。2004年，國家下達(dá)河南省列入中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍的第一批國家級(jí)公益林面積550萬畝，此后，分年度逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，到2011年，除天保工程區(qū)部分國有林列入天保森林管護(hù)補(bǔ)助范圍外，其他區(qū)域國家級(jí)公益林全部納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。

為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2016年10月，河南省人民政府辦公廳制定印發(fā)了《河南省人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》（豫政辦〔2016〕184號(hào)），建立健全河南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，深入推進(jìn)生態(tài)文明和美麗河南建設(shè)。

為維護(hù)國家生態(tài)安全，搞好南水北調(diào)水質(zhì)保護(hù)和促進(jìn)水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)南北雙贏的戰(zhàn)略目標(biāo)，2008年，國家把南水北調(diào)中線工程水源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償納入全國第一批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，中央財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，初步建立了南水北調(diào)中線工程水源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。南水北調(diào)水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金從2008年實(shí)施以來，范圍不斷擴(kuò)大，資金不斷增加，管理不斷完善。僅從南陽市來看，從2008年到2018年11年間共爭取國家南水北調(diào)水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金54.2億元。水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立10年來，極大地調(diào)動(dòng)了水源區(qū)地方政府加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和改善民生的積極性，較好地發(fā)揮了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向作用，促進(jìn)了水源區(qū)生態(tài)建設(shè)，改善了調(diào)水水質(zhì)。

二、河南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)資金來源與使用情況

1.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政部自2008年設(shè)立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，南水北調(diào)水源區(qū)欒川、盧氏、淅川和西峽4個(gè)縣首批納入補(bǔ)助范圍。經(jīng)河南省財(cái)政部門積極爭取，2009年水源區(qū)其余兩縣內(nèi)鄉(xiāng)縣和鄧州市也納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。2015—2019年，財(cái)政部共下達(dá)河南省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金98.44億元。

2.月度水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度

自2017年5月起，河南省率先在全國實(shí)施月度生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)水質(zhì)下降的市縣予以扣繳，對(duì)水質(zhì)上升的市縣予以獎(jiǎng)勵(lì)，倒逼各地落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任，從源頭上管控和改善環(huán)境狀況。生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果按月公布，生態(tài)補(bǔ)償資金可以由市縣直接用于環(huán)境污染防治，進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和約束手段，提高了市縣黨委和政府打好水污染防治攻堅(jiān)的積極性。

3.森林生態(tài)效益補(bǔ)償

自2005年起，對(duì)營造、撫育、保護(hù)和管理國家重點(diǎn)公益林和省級(jí)公益林的所有者或經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)償，中央財(cái)政承擔(dān)國家級(jí)公益林補(bǔ)償資金，省財(cái)政承擔(dān)省級(jí)公益林補(bǔ)償資金。目前，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)國有公益林10元/畝、集體和個(gè)人所有公益林16元/畝。2018年中央和省級(jí)落實(shí)公益林補(bǔ)償資金31571萬元（中央財(cái)政25548萬元，省級(jí)財(cái)政6023萬元）。

4.濕地生態(tài)效益補(bǔ)償

2014年，國家出臺(tái)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償政策，對(duì)候鳥遷飛路線上的國際重要濕地、國家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)及周邊社區(qū)（村、組）開展生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治等方面的支出進(jìn)行補(bǔ)助。當(dāng)年將丹江口庫區(qū)及周邊納入國家濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)范圍，撥付資金4000萬元。

三、丹江口水庫庫區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)卓有成效

近年來，河南省以生態(tài)文明建設(shè)為抓手，踐行“兩山”理論，促進(jìn)丹江口水庫庫區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。

高校財(cái)務(wù)是一個(gè)廣義集合的概念，其內(nèi)涵不僅包括預(yù)算、核算、結(jié)算等主體業(yè)務(wù)，也包括薪資、科研、收費(fèi)、后勤等具體業(yè)務(wù)。每種業(yè)務(wù)的制度規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制、審批操作、資金流轉(zhuǎn)及處理方式都各不相同，既相互交織，又相對(duì)獨(dú)立。同時(shí)，隨著政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施落地，高校財(cái)務(wù)工作在做好原有系統(tǒng)升級(jí)改造的基礎(chǔ)上，還必須做好新舊科目體系銜接轉(zhuǎn)換、資產(chǎn)折舊攤銷、基建賬務(wù)合并、調(diào)整完善報(bào)表體系等工作，任務(wù)重、時(shí)間緊，進(jìn)一步增加了高校財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)整合的工作難度。

1.礦山環(huán)境治理情況

目前已治理面積410畝，治理區(qū)內(nèi)基本消除了礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患。

2.土地整治情況

累計(jì)整理土地近百萬畝，新增耕地3.8萬余畝，促進(jìn)了群眾增產(chǎn)增收。同時(shí)推廣使用生物有機(jī)肥，積極開展面源污染點(diǎn)治理，共治理耕地2.07萬畝，有力改善了面源污染狀況，有效的改善了庫區(qū)周邊的生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)、生活條件。

3.生物多樣性保護(hù)情況

水庫蓄水對(duì)生物多樣性影響不大，但庫區(qū)群眾在丹江流域沿岸植被破壞和發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)方面，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的動(dòng)植物生存環(huán)境有一定影響,目前已完成棲息地恢復(fù)1.93萬畝、建成生物圍欄30公里、生態(tài)隔離帶2.2萬畝，丹江濕地內(nèi)生態(tài)環(huán)境得到較大提升。

4.流域水環(huán)境綜合治理情況

目前工業(yè)企業(yè)、畜禽養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)生活等污染問題得到初步治理，根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，水庫水質(zhì)除總氮外連續(xù)多年穩(wěn)定在二類標(biāo)準(zhǔn)及以上，并在化學(xué)需氧量（COD）、氨氮等指標(biāo)上有明顯提升。入庫河流水質(zhì)除總氮外連續(xù)多年穩(wěn)定在二、三類標(biāo)準(zhǔn)，總體滿足水質(zhì)功能規(guī)劃要求。但老灌河、丹江等部分河段水質(zhì)尚未達(dá)標(biāo)或未穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

5.生態(tài)造林情況

目前累計(jì)完成營造林150萬畝，其中人工造林120萬畝，撫育、低改、封山育林等30萬畝。

6.農(nóng)村環(huán)境綜合整治情況

目前垃圾定點(diǎn)存放清運(yùn)率、生活垃圾無害化處理率以及禽糞便資源化利用率明顯提高，農(nóng)村村容村貌和環(huán)境條件得到改善，污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建成并有效運(yùn)行。

四、丹江口水庫庫區(qū)開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面存在的問題

目前，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制各地都還在探索，存在不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題，通過這次對(duì)丹江口水庫庫區(qū)實(shí)地調(diào)研，丹江口水庫庫區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面存在如下問題：

1.山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)系統(tǒng)治理體制機(jī)制不順，生態(tài)治理和修復(fù)任務(wù)較重

丹江口庫區(qū)生態(tài)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等方面治理，而且涉及土地、濕地、礦山等綜合治理。據(jù)相關(guān)部門反映，以往開展的治理工作是按照傳統(tǒng)類型切塊進(jìn)行，部門之間協(xié)同作戰(zhàn)的局面沒有形成，缺少一個(gè)牽頭單位整合各部門的資金、技術(shù)等力量，資金安排總體不盡合理，項(xiàng)目布局分散、彼此之間銜接不夠，不能形成一個(gè)有機(jī)的山水林田湖草綜合治理體系。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，脫貧致富艱難

因南水北調(diào)，南陽被確定為重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)高度敏感區(qū)，國家在南陽市劃定1627平方公里的水源保護(hù)區(qū)、在干渠兩側(cè)劃定850平方公里的保護(hù)區(qū)，南陽市的三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展都受到了不同程度的制約。工業(yè)方面，南陽市先后否決、終止各類項(xiàng)目超過450個(gè)，被拒之門外的項(xiàng)目投資額在70億元以上。農(nóng)業(yè)方面，保護(hù)區(qū)內(nèi)206.7萬畝耕地為控制面源污染，將加大有機(jī)肥和生物防治力度，減少化肥投入量和農(nóng)藥施用量，每年需增加生產(chǎn)成本4.77億元，加上養(yǎng)殖業(yè)方面的限制，農(nóng)業(yè)的整體損失巨大。旅游業(yè)方面，一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)涉水旅游項(xiàng)目和餐飲項(xiàng)目，要么全面叫停、要么嚴(yán)格控制規(guī)模，不達(dá)標(biāo)的全部關(guān)停，既影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也影響了群眾的就業(yè)和收入，涉水旅游項(xiàng)目受限造成的直接損失巨大。

3.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金偏少、標(biāo)準(zhǔn)偏低、覆蓋范圍偏小、渠道單一、分配不合理，資金使用的側(cè)重點(diǎn)不突出

水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與水源區(qū)實(shí)際所受的損失和為保護(hù)生態(tài)所做的貢獻(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)，難以補(bǔ)償?shù)胤缴鷳B(tài)保護(hù)的成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。為南水北調(diào)中線水源保護(hù)所受損失和所做貢獻(xiàn)的不僅是水源區(qū)各級(jí)政府，更多、更重要的是水源區(qū)有關(guān)企業(yè)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。但目前資金大部分用于各級(jí)政府的公共支出，少部分用于生態(tài)建設(shè)，沒有補(bǔ)償?shù)缴鷳B(tài)治理和保護(hù)區(qū)有關(guān)企業(yè)和群眾身上，形成了實(shí)際上的“補(bǔ)償客體模糊”和“補(bǔ)償錯(cuò)位”?，F(xiàn)行的水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金除了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，尚無其他的資金補(bǔ)償渠道，只有縱向轉(zhuǎn)移支付，而無利益相關(guān)者的橫向轉(zhuǎn)移支付。這種完全由中央政府買單的方式與“誰受益誰付費(fèi)”的原則極不相稱，單一中央財(cái)力支付的有限性導(dǎo)致了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題。

五、完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)建議

通過調(diào)研，對(duì)完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提出如下建議：

1.制定規(guī)范合理的生態(tài)補(bǔ)償辦法

按照公平正義、平等交換、得失對(duì)稱的補(bǔ)償原則以及誰受益、誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，合理分配資金，并明確資金用途、使用范圍、分配比例和管理要求等，確保生態(tài)補(bǔ)償資金能夠直接補(bǔ)到生態(tài)保護(hù)者和受損者頭上,真正調(diào)動(dòng)起水源區(qū)生態(tài)保護(hù)的積極性，充分發(fā)揮好生態(tài)補(bǔ)償資金的作用。

2.建立多元的資金保障渠道

建議建立以中央財(cái)政資金、生態(tài)補(bǔ)償基金為主，以受益區(qū)政府財(cái)政資金為輔和社會(huì)捐贈(zèng)為補(bǔ)充的多元資金保障渠道。一是中央財(cái)政資金，南水北調(diào)中線工程水源區(qū)是國家重要的生態(tài)功能區(qū)，搞好生態(tài)建設(shè)理應(yīng)以中央財(cái)政保障為主。二是建立生態(tài)補(bǔ)償基金作為國家水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來源。三是受益區(qū)政府補(bǔ)償資金，使南水北調(diào)中線工程受益區(qū)政府成為水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某鲑Y方。四是建立飲水思源募捐資金作為水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的補(bǔ)充。

3.完善水資源稅分配機(jī)制

目前，國家已經(jīng)試點(diǎn)開征水資源稅，河南省是試點(diǎn)地區(qū)之一，但對(duì)南水北調(diào)水資源稅的分配政策還沒有明確。為更好發(fā)揮政府調(diào)控作用，需要運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)用水需求，完善資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的政策導(dǎo)向，盡快完善水資源稅分配機(jī)制。

4.建立有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

水源區(qū)生態(tài)建設(shè)責(zé)任的主體是地方各級(jí)黨委、政府。地方各級(jí)黨委、政府要建立符合水源區(qū)實(shí)際的評(píng)價(jià)體系，把生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成效納入水源區(qū)各級(jí)黨政干部考核的重要內(nèi)容，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，把生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)績作為評(píng)價(jià)地方黨委和政府工作的重要依據(jù)。同時(shí)，嚴(yán)格根據(jù)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目荚u(píng)情況，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償資金分配。對(duì)考評(píng)不達(dá)標(biāo)的縣市暫停項(xiàng)目審批和減少生態(tài)補(bǔ)償資金的比例，使生態(tài)補(bǔ)償資金真正起到督促和激勵(lì)作用。