王斌林

（南華大學(xué)馬克思主義學(xué)院 湖南 衡陽 421001）

簡政放權(quán)、減少審批項(xiàng)目一直是中國行政審批改革的主方向。但隨著實(shí)踐的深入與時(shí)代的發(fā)展，人們對審批的要求不但要簡而少，而且要精而好。也就是說行政審批的項(xiàng)目數(shù)量以及審批權(quán)要越來越少，審批的質(zhì)量卻要越來越高；審批時(shí)間越來越短，審批提供的服務(wù)卻越來越多。而且行政審批不光是呈現(xiàn)出檢查、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)等這樣的純粹性“主”審批行為，還要附帶其它有關(guān)信息提供、告知、指導(dǎo)、咨詢等“從”行為，從而使行政審批體現(xiàn)出程序集成性、法律整體性、方式綜合性、功能完整性和責(zé)任全面性的特點(diǎn)，這就是所謂的行政“大”審批?？傊绱髷?shù)據(jù)之“大”在于能力之大、方式之多、效率之高等，大審批之“大”也在于它包含著多個(gè)行為、多重內(nèi)容，散發(fā)出多樣形式，遵循著多元規(guī)則，體現(xiàn)出多種而又高效的功能。

一、大審批的建構(gòu)方向

諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，行政大審批是更系統(tǒng)、更完整的審批，是各種審批事項(xiàng)、審批技術(shù)關(guān)聯(lián)更大，各審批環(huán)節(jié)相互聯(lián)系更緊密，審批效果更加綜合化的行政行為。正如大數(shù)據(jù)的能力在于對各種數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)的“加工能力”，大審批也不是為大而大，而是為了在各種因素、各種問題中找到相關(guān)點(diǎn)和突破口，在有機(jī)整體中發(fā)現(xiàn)激活碼。為了完成自己的功能，大審批也有著自己的“庫”式表現(xiàn)形式：既有分又有合，既有分散又有構(gòu)成、既有多種小目標(biāo)又有集中大目的。所以，大審批的具體表現(xiàn)方式是多種多樣的，大審批建構(gòu)的大方向也就是系統(tǒng)化和整體化的完善。

（一）一個(gè)主行為，多個(gè)從行為，建構(gòu)“大”職能審批

大審批的首要表現(xiàn)就在于行為之“大”，很多不屬于常規(guī)審批方式的行為不斷涌現(xiàn), 如說、勸、商、引、幫、引導(dǎo)、提醒、預(yù)警等。當(dāng)然，行為變大的原因在于審批的服務(wù)職能范圍的變大，現(xiàn)代法治視野下的行政審批已經(jīng)遠(yuǎn)不是蓋印式許可與核準(zhǔn)，而是既要管理，又要協(xié)調(diào)；既要核準(zhǔn)，又要指導(dǎo)；既要保障，又要激勵(lì)；既要監(jiān)督，又要服務(wù)。所以，現(xiàn)代社會(huì)需要的是集成的行政審批，審批的集成最直接表現(xiàn)為行為的集成，部門的協(xié)作也必須由行為協(xié)調(diào)來體現(xiàn)，審批效能的提升也必須由多樣行為方式來完成等。

審批的“大”行為方式一方面反映了審批本身的變大變強(qiáng)，又說明了現(xiàn)代行政審批對復(fù)雜環(huán)境與社會(huì)需要的回應(yīng)力與適應(yīng)力的與日俱增。行為方式多樣化后不僅能使審批的功能變得強(qiáng)大，更能使審批權(quán)收縮后審批制度本身的活力不至于也縮小，如有的學(xué)者指出的那樣：“大量的行政審批事項(xiàng)取消后，政府監(jiān)管相應(yīng)轉(zhuǎn)向事中與事后的監(jiān)管，建立與新體制相適應(yīng)的新型監(jiān)管制度，成為管理立法創(chuàng)新的重要方面。通過統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記，健全備案、公示、公告等方式建立統(tǒng)一規(guī)范的信息管理與信息共享制度，通過行政指導(dǎo)、信息公開、告知、風(fēng)險(xiǎn)提示等方式推進(jìn)行政服務(wù)與行政督促制度，通過行政委托、公共服務(wù)外包等方式建立公私合作的監(jiān)管制度，通過認(rèn)繳、承諾、申報(bào)、保證等方式建立市場主體的自我約束機(jī)制，通過統(tǒng)一市場主體代碼、個(gè)人征信系統(tǒng)、黑名單等方式系統(tǒng)建構(gòu)社會(huì)信用體系?！盵1]

所以一個(gè)審批，實(shí)際上包含著多個(gè)行為，一個(gè)明確的主行為必然要有相應(yīng)的附帶行為的輔助。當(dāng)然，審批行為多樣化后，要防止的是審批行為的散漫化與迷糊化，這就要求多樣的行為必須在許可與核準(zhǔn)這樣的主行為統(tǒng)領(lǐng)下集成為一個(gè)協(xié)調(diào)一致、互為整體的“大”模式。因此，在行為主體的建構(gòu)上，必須以“中心機(jī)構(gòu)”這樣的整體政府模式來實(shí)現(xiàn)各種審批職能，這樣，當(dāng)代的審批機(jī)制建構(gòu)必須廣泛運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代高科技手段，使得審批的集中化與多樣化能真正達(dá)到一致。

（二）一個(gè)集成程序，多個(gè)環(huán)節(jié)，建構(gòu)“大”內(nèi)容審批

理想的審批固然是一個(gè)窗口、一次性蓋章這樣省事省時(shí)性審批，但由于審批內(nèi)容所涉及的專業(yè)性之復(fù)雜、項(xiàng)目之繁多，這就要求審批能簡約，但不能簡單，要求簡約下面有各種銜接，整體下面有各種協(xié)作。表面上看，簡約的審批是程序集中的審批，實(shí)質(zhì)上簡約的審批是多種業(yè)務(wù)、多種信息、多種功能集成的審批，是“大”內(nèi)容的審批。正因?yàn)槿绱?，在?shí)踐中諸如合并審批、模擬審批等一些以簡單辦法對付復(fù)雜內(nèi)容的新型審判應(yīng)運(yùn)而生，這正如有的學(xué)者所形象地描述那樣：“在疊床架屋、分工負(fù)責(zé)的行政體制中，要實(shí)現(xiàn)真正的并聯(lián)審批，其實(shí)面臨審批事項(xiàng)互為前置、審批交叉、審批權(quán)限相互制約等制度瓶頸，而模擬審批的積極功能正在于通過模擬審批批件這樣一個(gè)粘合劑，將疊床架屋的行政部門架構(gòu)及環(huán)節(jié)繁復(fù)的審批事項(xiàng)，組合成一個(gè)虛擬整體性政府，從而實(shí)現(xiàn)真正的并聯(lián)審批和無縫對接?！盵2]所以，簡潔的審批應(yīng)該是粘合劑，并做到有容乃大，這樣就能容納與粘合各種資源、各種關(guān)系、各種機(jī)構(gòu)等。這樣的審批一定是“以法律關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系、邏輯關(guān)系為紐帶的藕合體?！盵3]

因此，“大”內(nèi)容的審批就是“藕合體”式的審批，它要的是服務(wù)大、功能大而權(quán)力小，環(huán)節(jié)多而時(shí)間少，信息多而辦事簡，公民參與環(huán)節(jié)多而被審程序少。要真正做到事多權(quán)小其實(shí)是對政府現(xiàn)代治理能力的考驗(yàn)，也是對新型審批質(zhì)量的檢驗(yàn)?！按蟆睂徟谝欢ㄒ饬x上就是能應(yīng)對“大”內(nèi)容有著“大”本領(lǐng)的審批，這種審批的實(shí)現(xiàn)不是收權(quán)那么簡單，而是要在適應(yīng)現(xiàn)代公共治理的基礎(chǔ)上，對政府結(jié)構(gòu)、管理體制、治理制度與公共目標(biāo)等多方面進(jìn)行改革。只有具備現(xiàn)代治理能力的政府，才會(huì)有這種審批本領(lǐng)。

（三）一個(gè)項(xiàng)目，多個(gè)銜接，建構(gòu)“大”屬性審批

在復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系中，不但審批內(nèi)容繁雜，而且對象的屬性也很多樣，一個(gè)項(xiàng)目往往包括環(huán)保、自然資源管理、衛(wèi)生醫(yī)療等多重屬性。當(dāng)行政審批本身還是碎片狀態(tài)時(shí)，哪怕是以一個(gè)項(xiàng)目申報(bào)的審批其程序也會(huì)成為一個(gè)馬拉松過程，正如有的學(xué)者所描述的那樣：“一個(gè)項(xiàng)目從審批啟動(dòng)到開工建設(shè)持續(xù)兩三年，實(shí)屬家常便飯。在這其中，相對人需要經(jīng)過以下一連串足以讓人眼花繚亂的審批程序：水保方案審批、環(huán)評審批、項(xiàng)目核準(zhǔn)、建設(shè)用地規(guī)劃許可……建設(shè)工程許可、市政園林工程等等?！盵2]因此，如果我們根據(jù)對象的屬性而分門別類地使每一個(gè)對象都被審批一道，那么這種繁瑣審批、多頭審批、捆綁審批、塔配審批不但效率低，而且會(huì)根本背離行政法的根本價(jià)值觀。

但是，審批對象屬性的多樣化是客觀存在的，在精簡與放權(quán)的大政方針之下，審批客體的自然屬性呈現(xiàn)多，在其法律屬性和行為方上必然是一種“一”：一條龍服務(wù)、一站式審批、一個(gè)審批中心等。但審批對象的不同屬性所提出的各種要求是不會(huì)自然消失的。所以，行政審批改革表面上看是減、放、瘦、簡，但實(shí)際上也是一種“大”：審批主體變成了一個(gè)整體化主體，集收了各種碎片化主體的全部功能；審批程序是簡單了，但卻集成了各種監(jiān)管職責(zé)；審批平臺(tái)變成一個(gè)中心了，卻包含了咨詢、服務(wù)、預(yù)約等各種“內(nèi)臟”?？傊?，精簡后的審批要服從于審批屬性多元化這個(gè)客觀前提，它是一種“全事項(xiàng)管理、全數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、全過程監(jiān)督”[3]

（四）一個(gè)法律，多個(gè)法規(guī)規(guī)章，建構(gòu)“大”標(biāo)準(zhǔn)審批

行政審批中法律的任務(wù)與功能遠(yuǎn)不只是“規(guī)范”權(quán)力這么簡單，因?yàn)樵趯徟鷮?shí)踐中，要被規(guī)范的權(quán)力不是孤立的，這里面所涵蓋的是許多權(quán)力的相互鏈接、相互配合的問題，有許多節(jié)點(diǎn)、聯(lián)系點(diǎn)的需求呵護(hù)與潤接。所以，從所謂“審批難”的種種表征中不難看到，革除行政審批的痼疾，取消和下放審批事項(xiàng)只是改革任務(wù)中的一項(xiàng)，改革的核心是“要變革行政審批行為以及行政審批權(quán)力的運(yùn)行方式”。[4]而正當(dāng)?shù)臋?quán)力運(yùn)行方式需要的不是單一的、靜態(tài)的規(guī)則性合法，更需要包括各個(gè)層次標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一與互動(dòng)，需要的是“大”標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范“大”行為。

一是，法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的配套化、協(xié)調(diào)化與體系化。人們在感嘆行政審批權(quán)“不聽話”的同時(shí)，往往會(huì)無可奈何地發(fā)現(xiàn)另一個(gè)更傷腦筋的事實(shí)：行政審批或行政許可本身涵義、范圍和類型的極其復(fù)雜性與廣泛性，不同審批行為在現(xiàn)實(shí)中實(shí)際是交錯(cuò)關(guān)系、交叉關(guān)系和重疊關(guān)系，行政許可行為與非行政許可行為也是呈現(xiàn)出穿梭狀態(tài)。以上現(xiàn)象固然有行政主體肆意擴(kuò)權(quán)的因素，但更多的原因在于行政審批擴(kuò)“大”的必然趨勢。在這種情況下，法律應(yīng)該用自己的“大”本領(lǐng)去規(guī)范行政審批的多元性，不能像《行政許可法》這樣的基本法律能成為無所不包的如來佛手心，而應(yīng)該把不同法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)配套化、協(xié)調(diào)化與體系化地使用，力爭“實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可行性咨詢、項(xiàng)目審批要件把關(guān)、項(xiàng)目管理服務(wù)、項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的四位一體?！盵5]這樣，法律不但要管好每個(gè)審批行為，更要保障不同行為、不同審批功能之間的整體合作是否順暢，不同審批行為的搭配比例是否恰當(dāng)?shù)取?/p>

二是，法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)要不斷跳轉(zhuǎn)。在審批的“大”格局中，審批權(quán)力與行為的方式與性質(zhì)往往是要轉(zhuǎn)跳的：一會(huì)兒是強(qiáng)制審批與檢查，一會(huì)兒是行政助成或協(xié)商；一會(huì)兒面對的是行政性事物，一會(huì)兒處理的是民事性事情；一會(huì)兒需求的是行政被動(dòng)行為，一會(huì)兒依靠的又是行政主動(dòng)行為。權(quán)力往往就是在這種流程與傳遞中失范的，法律也往往是在傳遞中受阻的，審批行為的不斷“變臉”是必要的，要審批權(quán)以一個(gè)面目老老實(shí)實(shí)地待在一個(gè)固定的框架內(nèi)也是不可能的，審批權(quán)規(guī)范的難點(diǎn)往往也在于此。所以，與“大”格局審批相適應(yīng)的法律規(guī)范也應(yīng)該是靈活多變的。

二、“大”審批建構(gòu)基礎(chǔ)和方式

行政審批之所以能成為“大”審批，以及種種“大”特征的形成是有著深厚的客觀條件、基本現(xiàn)實(shí)、技術(shù)方法與制度手段作為基礎(chǔ)保障的?！按蟆睂徟男纬苫A(chǔ)決定著它的建構(gòu)特殊方式：主要是指其相關(guān)的各種法律關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、利益關(guān)系及其技術(shù)方法之間都能形成一定的邏輯關(guān)系和時(shí)空布局關(guān)系，從而構(gòu)成各種環(huán)環(huán)相扣、節(jié)節(jié)相關(guān)、目標(biāo)共同、效果綜合的行政服務(wù)鏈條。這種“大”審批力求的是各種小目標(biāo)、小方法之間的無縫對接，強(qiáng)化審批內(nèi)外節(jié)點(diǎn)的有效聯(lián)系，確保各種審批法治目標(biāo)之間的一致性與各種審批法治政策之間的協(xié)調(diào)性。

（一）社會(huì)與市場基礎(chǔ)：奠定審批的大方式

現(xiàn)代行政必然在法治的推動(dòng)下不斷增強(qiáng)其服務(wù)功能的特質(zhì)與治理能力的本領(lǐng)，這不是什么道德主義層面上行政主體某種“善心”的發(fā)現(xiàn)，根本原因在于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基礎(chǔ)的變化?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是主體自由與自治的經(jīng)濟(jì)，所以放松與減少審批也就成了一個(gè)重要趨勢。但是真正復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)層面上的市場經(jīng)濟(jì)絕對不只是要自由那么簡單，也就是說現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的自由性不在于政府干預(yù)的多或者少，而是在于能真正根據(jù)市場的需要自由地選擇所需要的法律與服務(wù)，如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱斯·R·孫斯坦所說的：“只關(guān)心應(yīng)當(dāng)有更多或更少規(guī)則對于將來問題的解決沒有太大意義。真正的問題是什么樣的規(guī)范（值得強(qiáng)調(diào)的是，包括那些能夠使市場成為可能的規(guī)范）能夠在不同境況下實(shí)現(xiàn)人類的幸福?！盵6](P9)

市場經(jīng)濟(jì)對于行政審批的態(tài)度也是一樣的，行政審批要面對的也是由各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系聚合而成的市場，在這樣一個(gè)市場體系中，不但需要自由競爭、商業(yè)激勵(lì)機(jī)制等，也需要政府服務(wù)、社會(huì)保障、政府供給等等；不但要尊重市場、服從市場，也要保障市場、規(guī)范市場。在法律關(guān)系層面，行政審批要處理的也不僅僅是行政法律關(guān)系，也可能是民事法律關(guān)系或其他法律關(guān)系。多種法律關(guān)系雖然在理論上是可以分門別類的，但在實(shí)際社會(huì)關(guān)系中，要完成一個(gè)完整審批任務(wù)，是不可能單純選擇一種法律方法，一個(gè)法律部門，而是必須把法律問題當(dāng)作一個(gè)整體，綜合不同法律部門的不同特質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上達(dá)到一個(gè)新的集成高度。

所以，適用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的行政審批的方式必須是大樣的，首先，一個(gè)統(tǒng)一的審批很可能是多重行為方式的，一個(gè)審批可能是市場資格類型審批，但也很可能兼具資源配置類型審批和危害控制類型審批的特點(diǎn)；其次，一個(gè)完整的審批很可能是多樣行為屬性的，相對強(qiáng)制的行政審批在很多情況下必然與相對溫和的行政指導(dǎo)與之相匹配，以完成完整的行政功能；最后，最重要的是，我們應(yīng)該有一個(gè)可供自由選擇的審批方式體系，①以靈活的辦法應(yīng)對變化的市場需要是行政審批“大”方式的最大體現(xiàn)。

（二）利益關(guān)系基礎(chǔ)：決定審批的大機(jī)制

從最現(xiàn)實(shí)的角度看，利益關(guān)系的調(diào)整才是審批改革最需要切實(shí)考慮的問題，馬克思認(rèn)為利益的思考是人的感性活動(dòng)和實(shí)踐的真正開始。在法理學(xué)意義上，利益法學(xué)是法學(xué)成為實(shí)踐科學(xué)的開始。對于行政審批改革也是一樣，只有利益的思考的介入，才不會(huì)僅僅從審批時(shí)間的長短、手續(xù)的繁簡上形式性地判斷審批的好壞。中外行政法治史都表明，利益格局安排的效果如何，是公共行政改革是否成功的關(guān)鍵。也正是利益調(diào)整的需要，諸如“消費(fèi)者主權(quán)”意識(shí)、“顧客滿足”意識(shí)已經(jīng)是現(xiàn)代行政制度中的核心命題。

在行政審批法律關(guān)系中，多主體、多層次、多方面利益關(guān)系就是最實(shí)際、最直接的社會(huì)關(guān)系。各級(jí)政府、行政機(jī)關(guān)、行政相對人、社會(huì)團(tuán)體等都有各自相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的利益訴求。社會(huì)福利、政治效益、職責(zé)績效、經(jīng)濟(jì)利益等構(gòu)成了一幅復(fù)雜的利益交叉網(wǎng)。在這種復(fù)雜的利益關(guān)系中，有利益博弈關(guān)系、利益分配關(guān)系、利益協(xié)調(diào)關(guān)系、利益合作關(guān)系等等。事實(shí)證明，正是利益的膨脹與刺激導(dǎo)致了越權(quán)審批與重復(fù)審批，正是權(quán)力與利益的不正當(dāng)搭配驅(qū)使著不合理審批的發(fā)生。[7]

從利益這個(gè)最簡單、最基本的東西出發(fā)，可以引申出行政審批最復(fù)雜、最大氣的審批機(jī)制范疇，是利益合作把行政審批變成了有協(xié)同治理大能力、協(xié)商合作大機(jī)能的真正有效率的現(xiàn)代化審批。一站高效、雷厲風(fēng)行的審批應(yīng)該是上下同心、互利互惠、良性循環(huán)的審批，破解利益難題的審批不能不有一種特別的大智慧、大能耐。同時(shí)，復(fù)雜利益關(guān)系的存在，決定了審批的簡潔不能消弭與忽視很多復(fù)雜問題的存在，所以，行政審批必須包容與整合許多機(jī)制：其一必須有審計(jì)機(jī)制，審批的放權(quán)實(shí)際就是放利，審批的時(shí)間縮短必須落實(shí)在成本的節(jié)約上，這些都要用完整的審計(jì)制度來保障；其二必須建立績效考核機(jī)制，利益考核是責(zé)任正常落實(shí)的最佳途徑，績效考核實(shí)際上就是責(zé)任的現(xiàn)實(shí)性保證；其三必須完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在行政審批法律關(guān)系中，各種利益屬性與產(chǎn)出的特質(zhì)是不一樣的，壟斷性、公共性、私利性是交叉在一起的，在一定意義上，審批的合法性就在于利益的協(xié)調(diào)性、協(xié)商性；其四，還必須有利益激勵(lì)機(jī)制，利益追求是最有效的動(dòng)力性手段，通過合理合法的利益激勵(lì)方法肯定是比任何命令性與管制性方式更有效。

（三）技術(shù)方法基礎(chǔ)：保障審批的大技能

互聯(lián)網(wǎng)及其各種電子技術(shù)已經(jīng)廣泛運(yùn)用于行政審批并成為改革行政審批的重要客觀基礎(chǔ)，很多電子審批平臺(tái)也應(yīng)運(yùn)而生。電子審批給人的直觀印象是方便、簡潔、集中等等，但科學(xué)技術(shù)真正給現(xiàn)代法治和現(xiàn)代治理帶來的主要影響不在于這些外延性東西，十八屆五中全會(huì)在談到科技對社會(huì)治理的作用時(shí)提出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化,構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局?！彼?，科技真正帶來的是“治理精細(xì)化”，滿足的是“全民共建共享”。

同樣，科學(xué)技術(shù)對于行政審批的法治化意義也在于科技以其工具理性的特點(diǎn)給行政審批的價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)客觀基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)還是在于建立新型“權(quán)利—權(quán)力”關(guān)系，把先進(jìn)的技術(shù)方法變成更公正、更合理的行政法律關(guān)系。在這里，權(quán)利和權(quán)力都變“大”了，審批權(quán)力的“大”在于其精細(xì)化的本領(lǐng)變大：通過審批的職能化水平的提高，使審批的并聯(lián)性、集中性、統(tǒng)一性、集成性得到空前的提升，審批的服務(wù)功能與范圍也隨之變大。行政相對人權(quán)利變“大”又表現(xiàn)于其共建共享的可能性變大：通過網(wǎng)絡(luò)與電子平臺(tái)，相對人咨詢、詢問、監(jiān)督、投訴等途徑更多、機(jī)會(huì)更大。

總之，有了現(xiàn)代科技這個(gè)客觀基礎(chǔ)，行政審批不但操作性本領(lǐng)變得更大，其法治的內(nèi)在屬性也應(yīng)該越來越明顯：依靠科技手段的先進(jìn)性，資源共享的公共性也應(yīng)愈發(fā)突出；通過網(wǎng)絡(luò)的方便性，使行政審批法律關(guān)系變得更加的協(xié)調(diào)互助；有了技術(shù)方法的可行性，各種信息的可用性也必然加強(qiáng)。這樣一來，網(wǎng)絡(luò)電子技術(shù)加上法律力量的推進(jìn)，行政審批必然是更有綜合成效的審批，更體現(xiàn)出政務(wù)集約性的審批。

（四）法律實(shí)踐基礎(chǔ)：催生審批的大職能

審批的合法性無疑是行政審批的首要前提之一，但從法律實(shí)踐的角度來看，有關(guān)審批的法律及其標(biāo)準(zhǔn)必然也是多元的，因?yàn)閱渭冃问揭饬x上的合法性好像也不是現(xiàn)代行政審批所需要的，實(shí)質(zhì)的合法成了行政審批中應(yīng)該深刻思考的問題。這樣一來，規(guī)范行政審批的法律本身成了一個(gè)問題，正如有的學(xué)者所指出的那樣：“一般認(rèn)為最理想的行政審批是符合以《行政許可法》為首的相關(guān)法律法規(guī)。但實(shí)踐證明，法律本身的模糊性、籠統(tǒng)性與空缺性，使得《行政許可法》本身到成為了深化行政審批改革三大因素之一?！盵8]法律之所以自己成為改革對象原因就在于現(xiàn)代合法的行政審批需要有著大職能的法律制度與之相配。

所以，只要我們所倡導(dǎo)的審批是任務(wù)指向的，是回應(yīng)社會(huì)的，它的工作組織與方式是開放性和溝通性的，那么，由實(shí)踐所催生的、與現(xiàn)代行政審批相標(biāo)配的法律和標(biāo)準(zhǔn)也就是一個(gè)大系統(tǒng)。從法律和標(biāo)準(zhǔn)本身來看，其內(nèi)在構(gòu)成應(yīng)該是綜合體現(xiàn)行業(yè)準(zhǔn)入的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)、城市管理標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、消防標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、治安標(biāo)準(zhǔn)等一攬子標(biāo)準(zhǔn)；標(biāo)準(zhǔn)變成“一攬子”還不足以說明法律問題之大，法律標(biāo)準(zhǔn)之外還必須有一些“重要說明”、“重要提示”等隨時(shí)補(bǔ)進(jìn)的動(dòng)態(tài)性、臨時(shí)性規(guī)矩；[9]更有甚者，法律本身制定好后，法律工作還遠(yuǎn)沒完結(jié)，因?yàn)殚_放的、回應(yīng)性的法律系統(tǒng)“從嚴(yán)格意義上說，制定‘規(guī)則’只是精心設(shè)計(jì)政策——如確立‘執(zhí)行準(zhǔn)則’制定、‘實(shí)施目標(biāo)’、系統(tǒng)提出‘指導(dǎo)方針’等——的許多方式的一種。因此，作出規(guī)定也只是處理問題的許多方式——如分配資源、形成動(dòng)機(jī)、完善設(shè)施、提供服務(wù)等——的一種?！盵10](P132)

總之，審批過程中遵守法律、適用法律是一個(gè)大的實(shí)踐職能，要做到審批合法，就要求審批機(jī)構(gòu)職能的加大。從審批合法這樣一個(gè)邏輯起點(diǎn)開始思考，我們催生出審批的法律職能和機(jī)構(gòu)必然會(huì)是大號(hào)的，這樣我們就“需要建立一個(gè)獨(dú)立的、能夠履行夸部門職權(quán)的綜合性法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)。”[11]

三、“大”視角下行政審批制度建構(gòu)思路及其法律性的升級(jí)

對行政大審批問題的思考來自于改變行政審批制度中存在的問題的需求，審批的逐步變“大”實(shí)際上也是審批法律能力的變大。行政審批的真正問題表面上看來是權(quán)力越軌，實(shí)際上是“小”不能成“大”，如繁瑣的審批事項(xiàng)不能整合，多元的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則不能相互體系化，部門眾多的審批機(jī)構(gòu)彼此之間不能互為整體，而是各自為政、相互扯皮等。所以，由“小”到“大”的改變是行政審批制度改革的關(guān)鍵與實(shí)質(zhì)，行政審批建構(gòu)的思路也就應(yīng)該是用機(jī)制化、公共化、主動(dòng)化與目的性方法去做大行政審批，以適應(yīng)整體化與系統(tǒng)化的發(fā)展趨勢。行政審批也應(yīng)該在由“小”變“大”的過程中實(shí)現(xiàn)審批制度及其法律性的升級(jí)。

（一）變單性化審批為機(jī)制化審批，變單性法律控制為復(fù)合性法律控制

一直以來，行政審批改革的目的幾乎都是為了規(guī)范審批權(quán)、減少審批項(xiàng)目和縮減審批的范圍。但是在實(shí)際的、系統(tǒng)化的行政審批過程中，審批是連續(xù)性、積累性、變動(dòng)性和發(fā)散性的，在審判行為背后包含的是機(jī)構(gòu)整合、信息整合和業(yè)務(wù)整合。所以，行政審批必然由單性化審批變?yōu)闄C(jī)制化審批。在實(shí)踐中，以寧波市為代表的一些地方所設(shè)計(jì)的“6+1”會(huì)商機(jī)制和“9+X”會(huì)審制度就是這方面的典型實(shí)例[12]。當(dāng)然，機(jī)制化審批不只是多設(shè)計(jì)幾個(gè)程序、多合并幾個(gè)結(jié)構(gòu)、多發(fā)揮幾個(gè)功能這么簡單。機(jī)制化審批仍然以理性地規(guī)范權(quán)力、保障公民權(quán)利為己任，但這種價(jià)值觀不再停留在理想主義階段，而是開始思考以結(jié)構(gòu)性與實(shí)踐性方式去實(shí)現(xiàn)這個(gè)理想。理想與理性的價(jià)值一旦生活化與實(shí)踐化，那么多元因素的整體組合就不可避免，如韋伯所說：“事實(shí)上，我們可以從根本不同的基本觀點(diǎn)并在完全不同的方向上使生活理性化。理性主義是一個(gè)歷史的概念，它包含著由各式各樣?xùn)|西構(gòu)成的一個(gè)完整的世界。”[13](P32)同理，機(jī)制化的“大”審批也是一個(gè)“從完全不同方向努力”、把“各式各樣?xùn)|西構(gòu)成的一個(gè)完整的世界”的理性主義，審批程序的集成化、政府行為的整體化就是這種理性主義的集中體現(xiàn)。

機(jī)制化審批的法律性控制應(yīng)由單體把關(guān)變?yōu)闉檎w把關(guān)，既要審批時(shí)間短，又要審批高效；既要審批簡潔，又要作用齊全，既要參與主體多樣，又要整體協(xié)調(diào)。所以，行政大審批行的形成需要很多法律關(guān)系的整合。因此，審批的機(jī)制化，包括審批法律控制的機(jī)制化，本質(zhì)在于全程化與多樣化，在理性化與標(biāo)準(zhǔn)化背后是多樣?xùn)|西的結(jié)合與整合，如有的學(xué)者指出的那樣：“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是理念、機(jī)制和方法的結(jié)合體：在理念方面，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化以主動(dòng)滿足社會(huì)公眾需求為導(dǎo)向，力求打造服務(wù)型政府。在機(jī)制層面，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化通過全程標(biāo)準(zhǔn)化的方式使整個(gè)審批流程都處于監(jiān)督之下，使崗位責(zé)任的考量更為數(shù)量化和客觀化，更加有利于調(diào)動(dòng)審批人員的積極性。在方法方面，通過引入標(biāo)準(zhǔn)化，審批過程進(jìn)一步便利，審批環(huán)節(jié)進(jìn)一步精簡，申報(bào)材料進(jìn)一步整合?！盵2]

（二）變封閉審批為公共審批，變單向控“惡”性法律模式為雙向協(xié)商性法律模式

行政審批的變“大”，絕不是對行政權(quán)力擴(kuò)張的容忍，而是指現(xiàn)代行政的公共化、公開化與多元化。所以，行政審批由“小”方式變成“大”模式也是一個(gè)由封閉審批變成公共審批的過程，中國行政“公共”性首先是由行政權(quán)力的公性決定的，并由此導(dǎo)致審批過程、審批程序乃至審批方式變得更加公開化與參與主體的多元化。所以，大審批模式必然伴隨著公眾意見發(fā)表機(jī)制、第三方評估機(jī)制、公開責(zé)任追究機(jī)制等。這樣，審批越來越“大”，實(shí)際在于審批行政的越來越公共化，行政審批不但要尊重具體的行政相對人的利益，而且要有更宏觀、更整體性的問題解決意識(shí)。

這就是說，在公共行政理念下，審批的目標(biāo)在于社會(huì)公共利益與私人利益的總體性滿足與全方位權(quán)衡，是在管理基礎(chǔ)上完成治理任務(wù)。審批之所以“大型”化，原因在于利益要求的復(fù)雜化與治理方法的復(fù)雜化。審批變“大”后，審批機(jī)制的容納度也在變大，也就是說行政行為多樣性背后應(yīng)該也是多種意見到位、論證到位、主張到位、辯論到位，行政大審批的質(zhì)量與合理性取決于服務(wù)目的的達(dá)成、公民意見與公共論證的蒞臨。行政大審批仍然要控權(quán)，但已不光是對權(quán)力“惡”性的不信任式控權(quán)，而是整合各種力量來協(xié)商協(xié)調(diào)、相互論證以形成良性政治秩序。因?yàn)?，“完善而成熟的主張?yīng)當(dāng)成為民主政治的組成部分；決策質(zhì)量應(yīng)該成為公共辯論的核心；政治理性與面對他人而做出辯護(hù)的思想不可分開；增強(qiáng)論證的合理性對于尋找解決集體問題的最佳方案是至關(guān)重要。”[14](P290)

因此，以完成公共治理目標(biāo)為己任的行政大審批是在各種對話中求真實(shí)，在各種論證中求真識(shí)，審批權(quán)力的法律控制不能光指望形式化的依法依規(guī)，而是一種雙向協(xié)商性法律模式，“合法的政治秩序是一種不斷調(diào)和或談判的秩序，它總是允許通過對話提出質(zhì)疑——這是一種思想和行動(dòng)上的批評實(shí)踐，它可以防止政治僵化和制度惰性?！盵14](P279)在協(xié)商性法律模式中，沒有公眾認(rèn)可的審批不是“合法”的審批，沒有討論的標(biāo)準(zhǔn)不是“合法”的標(biāo)準(zhǔn)，沒有公眾追責(zé)機(jī)制不會(huì)是穩(wěn)靠的法律保障。所以，協(xié)商性法律模式雖然依靠權(quán)力、信任權(quán)力，但也可對權(quán)力形成更大的牽肘力量。

（三）變被動(dòng)控權(quán)性審批為主動(dòng)、供給型審批，變消極性法律控制為積極性法律控制

為了克制審批權(quán)擴(kuò)張與膨脹的任性，規(guī)范和明確權(quán)力的邊界是我們一貫的認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)有它的道理，但也明顯體現(xiàn)出單向性思維特點(diǎn)，即認(rèn)為審批只是諸如審查、許可、批準(zhǔn)這樣的“行政”性行為，基于權(quán)力“惡性”的天性，所以要本著提防與對抗的目的而必然讓審批權(quán)被動(dòng)而又消極性地屈服法律。在現(xiàn)代大審批體系中，被動(dòng)限權(quán)已經(jīng)不是唯一目的，因?yàn)樵趯徟c批之外，還需要行政主動(dòng)地提供行政指導(dǎo)、告知、協(xié)調(diào)等多種“行政”味并不濃的其它行為。同時(shí)，在現(xiàn)代行政福利、行政救濟(jì)的不斷興起以及我國供給側(cè)改革、創(chuàng)新型社會(huì)建設(shè)的背景下，行政審批也必然變被動(dòng)控權(quán)性審批為主動(dòng)、供給型審批。這就給依法行政與依法限權(quán)提供了新的課題。

在行政制度的發(fā)展史上，行政法的不斷涌現(xiàn)往往就是行政主體主動(dòng)求變的結(jié)果，比如行政指導(dǎo)這種行政主體主動(dòng)或自我發(fā)動(dòng)的一種行為，往往是先于相關(guān)法律而產(chǎn)生的,也就是很多新型行政行為的初生之期往往是“無法”控制的，以致于一些日本學(xué)者在面對行政指導(dǎo)不斷涌現(xiàn)的局面時(shí)發(fā)出了“法治主義崩潰”的哀嘆[15](P141)。當(dāng)然，這種不可避免的狀況并沒有真正造成法治“崩潰”，相反，它也給法治的完善提供了契機(jī)，所以，在日本行政指導(dǎo)出現(xiàn)后不久，世界第一部《行政指導(dǎo)程序法》也就誕生了，一些諸如行政法基本原則、行政法律保留等基本理論也得到了完善。在英國，隨著行政權(quán)力的“大范圍”化，行政自身也推動(dòng)了相關(guān)法律裁判機(jī)構(gòu)的復(fù)雜化，不同類型的裁判所像“蘑菇一樣地發(fā)展”，司法程序也體現(xiàn)出其“積極主義”（activism）的一面。[16](P456)

對行政審批來說也是一樣，積極性的審批需要積極性的法律思維與方法與之相呼應(yīng)。實(shí)踐一再證明，單純靠權(quán)力范圍與審批項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化，下位法服從上位法這些傳統(tǒng)而相對消極的做法是很不夠的，權(quán)力與責(zé)任的積極結(jié)合才是良性發(fā)展的基礎(chǔ)。因?yàn)榉e極的行為與積極的責(zé)任相結(jié)合不但使傳統(tǒng)的權(quán)力清單變得更加豐富多彩，也能使行政審批主體的責(zé)任意識(shí)主動(dòng)化、積極化。②

（四）變工作審批為目的審批，變形式合法為實(shí)質(zhì)合法

行政大審批絕不是行政權(quán)力變大了，也不簡單是行政工作多了,而是服務(wù)項(xiàng)目多了，功能齊全了，是服務(wù)目的與功能目標(biāo)導(dǎo)致了行政審批程序結(jié)構(gòu)的“大”樣化，行政審批改革也不是簡單地消減行政審批權(quán)，而是為了更好發(fā)揮政府作用，誠如《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》所指出的那樣：“實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是發(fā)揮市場資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)，是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。”

在行政審批中政府能否真正發(fā)揮政“更好”的作用，就不能單純看它是否符合某些條框與標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是行政審批必須實(shí)現(xiàn)大量的、系統(tǒng)性的目的與目標(biāo)，完成實(shí)在的服務(wù)功能。這樣，審批就不只是完成一種工作，更是布置完整的目的導(dǎo)向，總之，“（審批）流程再造的宗旨，就是要改職能導(dǎo)向?yàn)樾枨髮?dǎo)向”[5]。需求目的導(dǎo)向的行政審批之所以“大”，就是由于它外在的、形式的手續(xù)雖越來越簡單，而內(nèi)在的、實(shí)質(zhì)性服務(wù)卻越來越多；不規(guī)范的行政干預(yù)雖越來越少，而正當(dāng)?shù)钠渌δ苄孕袨閰s越來越多。

正因?yàn)橛斜姸嗄康呐c需求作為導(dǎo)向，變工作審批為目的審批的另一個(gè)邏輯思考結(jié)論必然是對行政審批合法性思考也必須發(fā)生轉(zhuǎn)變，這就是不再只考慮審批權(quán)與審批范圍是否在法律與標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，而是要進(jìn)一步考量審批的實(shí)際效果與實(shí)際功能方面的問題。進(jìn)一步來說就是，不只是看行政審批是否符合標(biāo)準(zhǔn)，而是還要看這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否來自于市場經(jīng)濟(jì)的需要；不只是看審批是否走完程序，更要看程序整體功能的完成情況；行政大審批之所以會(huì)引出整體政府的集成化審批程序，就是因?yàn)橐獫M足綜合性決策與多方面利益權(quán)衡的需要。目的導(dǎo)向的行政審批對與之相配的法律勢必也要提出新的要求，這種法律也必須變成目的性法律，因?yàn)橹挥羞@樣才能適用大審批的“大”需要。在法學(xué)發(fā)展史上，正是耶林創(chuàng)造的目的法學(xué)打破了以形式為主的實(shí)證主義法學(xué)對法律界的統(tǒng)領(lǐng)，從而為法律解釋、法律論證、法律創(chuàng)造開辟了新天地，形式性合法逐步讓位于實(shí)質(zhì)性合法。與大審批相適應(yīng)的目的性法律也應(yīng)該是追求實(shí)質(zhì)性法律效果與合法要求，即不主要是看是否形式性地符合法律規(guī)則，也是主要看法律功能是否多樣有效，法律責(zé)任是否全面到位，法律機(jī)構(gòu)是否協(xié)調(diào)互動(dòng)，法律體系是否多元合一，法律過程是否雜而有序。目的導(dǎo)向正是依法行政最好的規(guī)制力，因?yàn)椤坝心康牡姆伤季S限制了官員退隱于規(guī)則之后和逃避責(zé)任的傾向?！盵10](P92)所以，只有實(shí)質(zhì)目的性法律才能使大審批有大的法律效果。

注釋：

①在當(dāng)今中國各地方的行政審批改革中，選擇性、多類型審批方式的規(guī)定已成為一種趨勢。例如，2018 年2 月7 日，湖南省人民政府印發(fā)《湖南省“證照分離”改革試點(diǎn)工作方案》要求，將116 項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，根據(jù)不同情況，采取5 類管理方式，即：對市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理的事項(xiàng)，取消行政審批；對適合的行政許可事項(xiàng)，實(shí)行備案管理；對暫時(shí)不能取消審批，但通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行政許可事項(xiàng)，實(shí)行告知承諾制；對暫時(shí)不能取消審批或改為備案，也不適合采取告知承諾制的行政許可事項(xiàng)，公開行政審批事項(xiàng)目錄和程序，明晰具體受理?xiàng)l件和辦理標(biāo)準(zhǔn)；對涉及國家安全、公共安全等行政許可事項(xiàng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入管理。

②如2014 年頒布的《安徽省人民政府關(guān)于公布安徽省省級(jí)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄的通知》把權(quán)力清單與責(zé)任清單相結(jié)合的辦法就是很好的創(chuàng)新。