□潘青鋒

黨的十九大提出全面實施績效管理的理念，2018年9月出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，更加明確了實施預(yù)算績效管理是加強國家治理能力和完善治理體系的必要工作，是加快改革財稅體制、健全當(dāng)代財政體制的核心內(nèi)容，是公共服務(wù)質(zhì)量提高、財政資源優(yōu)化配置的主要措施。全面實施預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容體現(xiàn)為“三個全面”，即：“全覆蓋”、“全方位”和“全過程”。無論是“全覆蓋”還是“全方位”都應(yīng)圍繞“全過程”預(yù)算績效管理開展，所謂“全過程”就包括事前、事中、事后，由此可見在建立“三全”體系中，樹立全過程預(yù)算績效管理鏈條是根底與核心，是整體實施預(yù)算績效管理的重點?！兑庖姟分赋鼋⒖冃гu價機(jī)制，每個預(yù)算單位要結(jié)合預(yù)算的評審和項目的審批，對重點政策和項目展開事前績效評價，論證立項該政策或者項目的必要性、投入的經(jīng)濟(jì)性、預(yù)期達(dá)到的績效目標(biāo)合理性和政策或項目的實施方案可行性、資金籌集的合規(guī)性等，投資單位要強化投資績效評價，將評價的結(jié)果作為預(yù)算單位申請資金的重要條件。各級的財政部門也需要進(jìn)一步加大預(yù)算審核力度，或委托中介部門進(jìn)行獨立客觀的評價工作，安排財政預(yù)算資金時以評價結(jié)論為必要條件。由此看來對重大政策和項目的事前績效評價勢在必行。

一、財政預(yù)算評審的職能轉(zhuǎn)變與事前績效評價的聯(lián)系

為了適應(yīng)深化財政改革和經(jīng)濟(jì)社會形勢發(fā)展的需要，根據(jù)財政部、省財政廳關(guān)于機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求，各地將原財政投資評審中心的名稱更改成財政預(yù)算評審中心，同時對機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍進(jìn)行了調(diào)整；配合進(jìn)行部門的績效評價；配合規(guī)范項目支出基準(zhǔn)建設(shè)工作；配合完善績效評價指標(biāo)建設(shè)工作；承擔(dān)財政資金投資項目工程的預(yù)決算評審工作。機(jī)構(gòu)職責(zé)的調(diào)整標(biāo)志著財政預(yù)算評審已成為財政預(yù)算管理必不可缺的工作，是提升預(yù)算編制質(zhì)量，優(yōu)化財政資源配置的重要方式。財政預(yù)算評審中心的工作重心就是要積極參與預(yù)算績效管理，特別是事前績效管理，通過事前績效評價對財政預(yù)算支出的規(guī)模是否適度、政策實施效果是否顯著、是否實現(xiàn)了與國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相一致、是否偏離了公共管理預(yù)期目標(biāo)、是否實現(xiàn)了公眾效益最大化提供決策依據(jù)。

作為績效管理的重要基礎(chǔ)，事前績效評價工作對一項政策或項目的決策和實施有一定的必要性。首先事前績效評價的結(jié)果應(yīng)用對于是否立項該政策或項目的預(yù)算和對該政策或項目分配多少預(yù)算資金的運用都會發(fā)生直接影響作用。其次事前的績效評價對于各地財政系統(tǒng)掌握各行業(yè)發(fā)展未來、預(yù)算機(jī)構(gòu)安排項目資金、項目的工作進(jìn)度管理等都可以做好全面把控，提高了財政預(yù)算資金使用的可控性和合理性。最后還可以通過分析政策或項目實施的依據(jù)、行業(yè)背景和項目預(yù)期效果，細(xì)化量化其績效目標(biāo)、準(zhǔn)確對應(yīng)受益范圍、提高政策或項目的預(yù)期效果，強化績效管理的成效。

二、當(dāng)前財政預(yù)算與績效管理的發(fā)展情況

從績效評價的發(fā)展歷程來看，我國是1981年在政府報告中首次提出“經(jīng)濟(jì)效益”，隨后在經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)展的矛盾中研究績效評價的思路，于十六屆三中全會提出了“建立預(yù)算績效評價體系”。2014年國務(wù)院提出全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，加強財政支出管理，逐漸將績效管理理念推廣至各級財政預(yù)算單位及全部財政資金，把績效評價的重心工作由單一的項目支出擴(kuò)展到部門整體支出等各個方面，并強調(diào)重點加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價的結(jié)果運用作為各級財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、財政政策執(zhí)行和預(yù)算資金合理安排的必要依據(jù)。2015年開始實施的新預(yù)算法也為預(yù)算績效管理提供了法律基礎(chǔ)。2017年十九大中更是提出了財政預(yù)算制度改革的新內(nèi)涵，要建立健全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力和透明規(guī)范的財政預(yù)算制度，全面實施績效管理。

三、開展事前績效評價工作需要把握的重點

開展項目事前績效評價，我們認(rèn)為主要從以下幾方面著手：

第一，立項必要性。重點關(guān)注評價項目的立項依據(jù)是否充分，與別的項目內(nèi)容是否重疊，與相關(guān)法規(guī)政策是否緊密相關(guān)，項目立項是否規(guī)范等。

第二，投入經(jīng)濟(jì)性。重點關(guān)注項目規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是否適當(dāng)，是否與我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，是否選擇最優(yōu)的方式方法，用較經(jīng)濟(jì)的投入取得較好的效果等。

第三，實施方案的可行性。重點關(guān)注項目是否具有實施的條件，項目的實施方案是否有操作性，是否具備相應(yīng)的實施資質(zhì)等。

第四，績效目標(biāo)合理性。重點關(guān)注項目績效目標(biāo)是否完整、清晰，是否與相關(guān)政策相符；預(yù)期績效是否合理，產(chǎn)出和效果是否相關(guān)聯(lián)；績效目標(biāo)是否可以充分實現(xiàn)等。

第五，預(yù)算編制精準(zhǔn)性。重點關(guān)注項目預(yù)算編制的真實性、完整性，編制內(nèi)容的科學(xué)性（與績效目標(biāo)、實施方案等是否銜接），預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的適當(dāng)性，測算的準(zhǔn)確性等。

四、積極探索財政評審和事前績效評價的有機(jī)結(jié)合

（一）強化評審把關(guān)，強化績效目標(biāo)前置要求

績效目標(biāo)是資金使用單位根據(jù)其履行職能和事業(yè)發(fā)展需要所申請的預(yù)算資金規(guī)劃在一段時期所完成的產(chǎn)出和效果，是財政預(yù)算績效管理的最前端工作，是整個預(yù)算績效管理的主要目的，也是安排項目的財政資金、進(jìn)行項目的績效跟蹤和項目完成后的績效評價工作的必要根據(jù)。把預(yù)算績效目標(biāo)定為財政資金使用的必需依據(jù)，強化績效目標(biāo)編制的剛性約束作用，要求財政資金使用單位在編制預(yù)算時必須制定項目或者部門整體的績效目標(biāo)，如若不依據(jù)規(guī)定編制績效目標(biāo)的項目或者部門不予納入財政預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行“無績效不預(yù)算”。而且要強化評審把關(guān)，預(yù)算和績效同審核。明確財政管理部門和財政資金使用單位位于績效目標(biāo)管理程序中的權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”，“誰分配資金，誰審核目標(biāo)”，對項目或者部門整體的績效目標(biāo)進(jìn)行全面評審。

（二）積極探索，建立健全事前績效指標(biāo)體系

指標(biāo)體系是最能反映績效評價科學(xué)性和合理性的部分，也是績效評價過程中最大的難點，針對各類資金、各種規(guī)模、各個行業(yè)確定適合自身特點的個性評價指標(biāo)。設(shè)置科學(xué)的指標(biāo)體系是績效評價工作的基本條件，合理、科學(xué)的指標(biāo)體系不僅僅是績效評價質(zhì)量的重要保證，也有利于客觀地對績效評價結(jié)果進(jìn)行量化衡量，更好地反映該項目的效益和效果。

事前績效指標(biāo)體系的制定如果過于籠統(tǒng)，沒有細(xì)化、量化，部分指標(biāo)的設(shè)置不規(guī)范，對項目中存在的問題不能準(zhǔn)確定性，評價建議針對性不強，設(shè)計的問卷調(diào)查不夠合理，相關(guān)的印證依據(jù)收集不完整等，都會導(dǎo)致績效評價報告的質(zhì)量低下。構(gòu)筑科學(xué)、完善的事前預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，使績效目標(biāo)的設(shè)定不僅可以引導(dǎo)準(zhǔn)確的預(yù)算資金安排，而且可以積極促進(jìn)預(yù)算的有效執(zhí)行和實施。特別是一些重點項目進(jìn)行撥付預(yù)算資金前的績效前評價，將財政預(yù)算評審工作嵌入到預(yù)算績效管理當(dāng)中，把財政預(yù)算評審作為預(yù)算績效評價管理的重要部分，對于科學(xué)分配和管理財政預(yù)算資金、提高績效評價結(jié)果公信度和影響力都具有積極的意義。

（三）注重評價質(zhì)量，深入推進(jìn)事前評價結(jié)果應(yīng)用

全面、客觀、高效、高質(zhì)量的完成評價任務(wù)對評價機(jī)構(gòu)提出了更高要求，因此必須要積極提升人員專業(yè)技能，積極參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，注重對法規(guī)、政策、工作流程和規(guī)范的及時更新，摒棄慣性傳統(tǒng)思維和評價方式，創(chuàng)新工作理念和方法，從高度、深度和廣度上有所突破，注重提高評價質(zhì)量，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用。通過績效評價查找不足之處，發(fā)現(xiàn)項目中存在的問題，提出改進(jìn)建議和措施，為財政提供高質(zhì)量的評價報告，從項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等角度出發(fā)，對財政項目和資金的前期立項和投入進(jìn)行分析，讓財政資金真正的發(fā)揮效應(yīng)，真正的服務(wù)于民，將評價結(jié)果作為項目預(yù)算制定的重要依據(jù)，真正體現(xiàn)績效評價報告應(yīng)有的價值，

綜上所述，事前績效評價工作可以促使預(yù)算單位更好的加強預(yù)算管理，讓資金投入的更為合理，讓項目實施的更合理，更科學(xué)，對于進(jìn)一步提升財政預(yù)算資金使用效力，促使預(yù)算部門重視公共財政預(yù)算工作，加強公共財政使用的方向性和正確性，強化預(yù)算的合理性和科學(xué)性具有積極的意義。