王 婧

(江蘇警官學(xué)院現(xiàn)代警務(wù)研究中心，江蘇 南京 210031)

“第三方警務(wù)”這一理念最早由邁克爾·伯格和洛林·梅熱羅爾等人在1998年提出(1)Buerger, M. E., Mazerolle, L. G. Third-Party Policing: A Theoretical Analysis of an Emerging Trend, Justice Quarterly,1998,(2)：301-328.,作為基于社區(qū)警務(wù)發(fā)展出的一個(gè)重要分支，因應(yīng)了當(dāng)時(shí)犯罪分析計(jì)算機(jī)化、將民事救濟(jì)措施應(yīng)用于犯罪問題，以及以“日常生活質(zhì)量”為中心的三大警務(wù)發(fā)展趨勢(shì)(2)Buerger, M. E.. The Politics of Third-Party Policing[A].Crime Prevention Studies[C]. 1998,(9):89-116.，并在應(yīng)對(duì)白領(lǐng)犯罪、毒品犯罪、青少年犯罪等問題的實(shí)踐中發(fā)揮了有效作用。第三方警務(wù)為我國研究警務(wù)本質(zhì)及未來警務(wù)發(fā)展趨勢(shì)提供了一個(gè)全新的視角，對(duì)完善犯罪防控理論、指導(dǎo)社會(huì)治安防控實(shí)踐具有重要借鑒意義。

一、第三方警務(wù)的理論基礎(chǔ)

第三方警務(wù)的出現(xiàn)與政府的治理轉(zhuǎn)型、社會(huì)協(xié)同治理推進(jìn)、犯罪控制模式轉(zhuǎn)化存在密切聯(lián)系。

(一)政府治理與善治理論

英美國家政府理論中，用“政府”指稱國家的正式機(jī)構(gòu)及其對(duì)合法的強(qiáng)制性權(quán)力的壟斷，也作“統(tǒng)治”意義理解。世界銀行1989年在就非洲發(fā)展問題首次提出“治理危機(jī)”概念后，治理的用法和內(nèi)涵發(fā)生變化，打破了“統(tǒng)治”以國家權(quán)威自上而下單向管理社會(huì)事務(wù)的模式，而是在社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人之間產(chǎn)生權(quán)威，形成平等合作的伙伴關(guān)系。俞可平對(duì)治理和統(tǒng)治進(jìn)行區(qū)分，認(rèn)為“善治”是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[1]正因政府管理向治理轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷去中心化，警務(wù)部門也出現(xiàn)由中央集權(quán)的層級(jí)管理體制向網(wǎng)格化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，警務(wù)治理過程中加強(qiáng)社會(huì)力量參與成為必然選擇。

(二)社會(huì)協(xié)同治理理論

德國系統(tǒng)科學(xué)家赫爾曼·哈肯教授在從事激光理論研究中發(fā)現(xiàn)“協(xié)同效應(yīng)”，后協(xié)同原理被廣泛運(yùn)用于自然科學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。有學(xué)者按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，用“熵”增效應(yīng)分析社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的積聚，發(fā)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的理論及其產(chǎn)生的系統(tǒng)性力量增值和整體功效不失為一種社會(huì)治理的良策。[2]協(xié)同治理是社會(huì)管理的重要模式，其中，社會(huì)公眾的協(xié)同作用是在維護(hù)社會(huì)公平的前提下以非政府組織形式參與社會(huì)管理，提高政府管理效能。單一警務(wù)模式隨著犯罪形態(tài)變化、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐漸凸顯其弊病，第三方警務(wù)實(shí)質(zhì)上就是在社會(huì)協(xié)同治理模式之上，完善了法律杠桿的約束作用，通過法律制度有效規(guī)范公民在社會(huì)中扮演的角色，強(qiáng)化社會(huì)參與主動(dòng)性，完善二元治理模式。

(三)犯罪控制理論

對(duì)犯罪這一社會(huì)現(xiàn)象的控制，包括對(duì)已然犯罪的懲罰和對(duì)未然犯罪的預(yù)防?！翱刂坪头乐狗缸锏目赡苄缘拇笮?，在很大程度上取決于社會(huì)的性質(zhì)和政府的決策及其作為?！盵3]犯罪控制的目標(biāo)是社會(huì)安全和社會(huì)秩序，這種安全和秩序的建立不僅需要政府及專門司法部門等機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)和推動(dòng)，還需要廣泛的社會(huì)參與。我國的犯罪控制模式正從“國家本位”向“國家—社會(huì)”雙本位轉(zhuǎn)變，因此在國家刑事司法控制的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)參與控制提出了更高的要求，第三方警務(wù)策略正是順應(yīng)了犯罪控制模式的變化趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、個(gè)人在犯罪控制預(yù)防中的作用，鼓勵(lì)、引導(dǎo)甚至強(qiáng)迫社會(huì)組織、個(gè)人加入到犯罪控制體系中，以實(shí)現(xiàn)犯罪控制。

二、第三方警務(wù)內(nèi)涵的幾個(gè)關(guān)鍵問題

第三方警務(wù)關(guān)于概念的界定經(jīng)歷多個(gè)發(fā)展階段，《第三方警務(wù)》一書中對(duì)“第三方警務(wù)”進(jìn)行了5次定義(3)這5次定義分別為：警務(wù)部門通過說服或強(qiáng)制各種社會(huì)組織或非犯罪人(沒有違法行為的人)，如廉租房(政府為低收入者所建的住房)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主(財(cái)產(chǎn)所有者)、家長、衛(wèi)生與建筑監(jiān)督員以及企業(yè)主們共同擔(dān)負(fù)起預(yù)防犯罪和減少犯罪的職責(zé)；為了預(yù)防和減少犯罪問題，警方努力說服或迫使非犯罪方，諸如衛(wèi)生檢查員、建筑檢查員、公共住房管理機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)所有者、業(yè)主、父母和學(xué)校擔(dān)負(fù)起預(yù)防和控制犯罪的職責(zé)；第三方警務(wù)是一種干預(yù)工作；警察努力說服或迫使組織或非犯罪的個(gè)人，如公屋供給機(jī)構(gòu)、房主、家長、衛(wèi)生和建筑督察以及工商業(yè)主，承擔(dān)起相應(yīng)的預(yù)防或減少犯罪問題的責(zé)任；第三方警務(wù)是社會(huì)背景中一種減少一系列犯罪問題的有效方法。參見[澳] 洛林·梅熱羅爾，珍妮特·蘭斯莉.第三方警務(wù)[M]. 但彥錚,劉瑩,劉瑞，何文娟，譯.北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2012.3.26.101.183.208.，《試論第三方警務(wù)》一文中將第三方警務(wù)的發(fā)起人限定為“警察”[4]，《第三方警務(wù)與保險(xiǎn)——以市場(chǎng)為基準(zhǔn)的犯罪預(yù)防案例研判(上》提出了廣義的第三方警務(wù)及私人第三方警務(wù)[5]。目前，普遍認(rèn)為第三方警務(wù)根據(jù)發(fā)起人的不同可分為廣義和狹義的第三方警務(wù)，狹義的第三方警務(wù)由警務(wù)部門發(fā)起，而廣義的第三方警務(wù)發(fā)起人還包括私人警務(wù)部門、其他公共部門、社會(huì)組織甚至企業(yè)等。本文以狹義的第三方警務(wù)為討論對(duì)象。

《第三方警務(wù)》一書將“第三方警務(wù)”定義為“警察通過勸說或強(qiáng)制手段促使各種組織或非犯罪群體幫助警方防止或減少犯罪，這些組織或群體包括公共住房機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)主、家長、健康和房屋監(jiān)查人員以及業(yè)主等?！盵6]該定義對(duì)第三方的描述采取排除與列舉相結(jié)合，范圍并不明確且無法體現(xiàn)出第三方在此警務(wù)策略中的主體地位；對(duì)具體警務(wù)措施進(jìn)行目的性概括、警察手段進(jìn)行模糊性說明極易造成第三方警務(wù)適用范圍無限擴(kuò)張和概念混淆濫用。因此，界定“第三方”范圍，明確“勸說和強(qiáng)制”手段指向，厘清警務(wù)策略運(yùn)行主體、適用范圍及路徑選擇至關(guān)重要。

(一)組織要素中“第三方”主體的界定

想要界定清楚“第三方”，就必須區(qū)分“第一方”、“第二方”分別是哪些主體。第一方警務(wù)模式即傳統(tǒng)警務(wù)模式，警察直接面對(duì)違法犯罪分子，通過警力部署和技法戰(zhàn)術(shù)的實(shí)施，將違法犯罪分子繩之以法。顯而易見，“第一方”所指的是警務(wù)部門。第二方在上文定義中指向了犯罪人(包括犯罪嫌疑人)，這一排除式的定義方式在劃定第二方邊界的同時(shí)，也將第三方的外延擴(kuò)展到了無限大，似乎只要是未被確定為犯罪嫌疑人和犯罪人的社會(huì)人都可以被納入警務(wù)活動(dòng)的第三方體系之中，這顯然是不合理的。以下幾種主體在適用第三方時(shí)同樣應(yīng)考慮排除：

1.承擔(dān)安全維護(hù)法定職責(zé)的公共部門。在政府管理體系之中，除了警察部門承擔(dān)了犯罪預(yù)防和控制的職能外，法律規(guī)定部分公共部門必須承擔(dān)起維護(hù)國家安全、社會(huì)秩序，預(yù)防和控制犯罪的職能。如市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、海關(guān)等政府機(jī)構(gòu)以及具有犯罪偵查控制職能的檢察院、軍隊(duì)、監(jiān)獄、國家安全機(jī)關(guān)等。它們必須依據(jù)法律賦予的職權(quán)，主動(dòng)采取措施，依規(guī)定定期對(duì)有關(guān)組織或個(gè)人進(jìn)行檢查，對(duì)發(fā)生的違法犯罪行為及時(shí)控制，對(duì)潛在犯罪人的情況及時(shí)掌握、不定時(shí)地抽查反饋，起到監(jiān)督作用，從而控制、減少犯罪。因此，此類公共部門參與到犯罪控制和預(yù)防體系中并非是由于警察機(jī)構(gòu)采取說服或強(qiáng)制的手段造成的，而是公共部門固有的職能屬性。

2.受害人。讓受害人轉(zhuǎn)化為警察的“合伙人”，作為第三方一直就是第三方警務(wù)策略中最有爭議的問題。目前將受害人作為第三方的主要實(shí)踐是針對(duì)家庭暴力犯罪的民事保護(hù)令制度的適用。(4)伊利諾伊州在其反家庭暴力法(Illinois Domestie Violence Actof 1986,簡稱IDVA)中規(guī)定：“家庭暴力之受害人得向法院申請(qǐng)民事保護(hù)令，若法院認(rèn)定申請(qǐng)人業(yè)已受到家庭成員的暴力侵害或者有受家庭暴力侵害之虞時(shí)，則法院即可簽發(fā)保護(hù)令禁止該侵害行為以保護(hù)家庭暴力之受害人”。我國《反家庭暴力法》也對(duì)人身安全保護(hù)令作了專章規(guī)定。保護(hù)令的特殊性在于必須由受害人主動(dòng)提出，而不能由警察代表申請(qǐng)。因此，部分學(xué)者認(rèn)為警察機(jī)構(gòu)通過運(yùn)用強(qiáng)制力說服或迫使受害人申請(qǐng)保護(hù)令是符合第三方警務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)的，其潛在性與互動(dòng)性對(duì)于開展第三方警務(wù)工作具有十分重要意義。但是，筆者認(rèn)為將解決家庭暴力的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到受害人身上是不合適的，受害人在家庭暴力案件中處于無力的地位，必須依靠警察機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行調(diào)節(jié)和解決以保護(hù)受害人不受到直接傷害。家庭暴力的受害人是因?yàn)闀r(shí)效有限的保護(hù)令對(duì)施暴者產(chǎn)生暫時(shí)的強(qiáng)制權(quán)力，而不是依據(jù)法律規(guī)定對(duì)施暴者享有持續(xù)的對(duì)抗權(quán)力，受害人是不可能憑借自身力量強(qiáng)制改變施暴者行為的。

3.以營利為目的的保安公司、私人保鏢機(jī)構(gòu)、私人警察。保安公司、私人保鏢、私人警察通常是被納入第三方的體系范圍內(nèi)，認(rèn)為其可以被警察機(jī)構(gòu)通過法律或市民社會(huì)的規(guī)范通過說服或強(qiáng)制手段參與超越其日常生活行為以外的實(shí)踐活動(dòng)當(dāng)中，努力預(yù)防和控制犯罪問題。但是，以上以營利為目的的機(jī)構(gòu)是存在于政府控制體系之外的，并不當(dāng)然受到警察機(jī)構(gòu)的指揮、領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)受到有關(guān)組織或個(gè)人委托承擔(dān)起安全保護(hù)等職責(zé)時(shí)，也必須承擔(dān)起作為職務(wù)行為的保密、保護(hù)的義務(wù)。警察機(jī)構(gòu)沒有權(quán)力要求其承擔(dān)警察特勤人員職責(zé)，以及對(duì)潛在的違法犯罪行為進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)等行為，因?yàn)檫@往往給該類組織機(jī)構(gòu)造成更大的風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患。

(二)制度要素中“法律杠桿”的運(yùn)用

第三方警務(wù)對(duì)手段的描述為“勸說和強(qiáng)制”，勸說中包含一定的激勵(lì)手段，強(qiáng)制在觀點(diǎn)表達(dá)中被更多地描述為“法律杠桿”。警察的工作套路顯示出警察是犯罪監(jiān)控者和打擊者的集合體[7]，即犯罪預(yù)防與犯罪控制。在犯罪預(yù)防為主的情境下，警務(wù)部門通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法律知識(shí)的宣傳不斷密切和第三方的聯(lián)系，通過“情理”融合達(dá)成與目標(biāo)第三方的交流，為第三方警務(wù)實(shí)施進(jìn)行鋪墊，關(guān)系總體是十分和諧友好的。但當(dāng)工作重心轉(zhuǎn)為犯罪控制時(shí)，寬松的“勸說”手段缺乏制度張力，而法律約束成為維持警務(wù)部門與第三方松散的、偶然性的合作伙伴關(guān)系的重要支撐。

1.嘗試通過非刑事的法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)犯罪控制。“法律杠桿”即法律基礎(chǔ)，是幫助形塑促使第三方承擔(dān)犯罪預(yù)防和犯罪控制作用的強(qiáng)制或脅迫力量。第三方警務(wù)的產(chǎn)生原因之一就是民事、行政與刑事法律之間的界限模糊。主要原因在于政府越來越意識(shí)到刑事法律消除犯罪個(gè)體的方式并不能徹底根除犯罪問題，而民事司法和行政行為往往針對(duì)支持和刺激犯罪的要素，相對(duì)能起到更好的犯罪控制作用。因此，非刑事的救濟(jì)途徑與刑事規(guī)制結(jié)合能在更大范圍內(nèi)提供更好的制裁措施和激勵(lì)辦法，借助中央、地方的各級(jí)法律法規(guī)、指令性或命令性的規(guī)范及其他救濟(jì)方法等形式建立起穩(wěn)定的第三方關(guān)系。

2.審慎使用法律手段以避免過度責(zé)任分擔(dān)。第三方警務(wù)的目的是犯罪預(yù)防和犯罪控制，旨在控制犯罪基因條件的影響和改變違法犯罪人的日常活動(dòng)方式，即控制社會(huì)行為的異常者?！胺筛軛U”既不是為了增加第三方的警務(wù)義務(wù)，也不是為了擴(kuò)張警察權(quán)力，僅僅作為推動(dòng)實(shí)施第三方警務(wù)模式的手段，在能夠有效阻止違法行為的前提下，通過設(shè)置符合正當(dāng)性、比例性的責(zé)任機(jī)制使私人主體承擔(dān)第三方義務(wù)。因此，不應(yīng)將法律設(shè)定作為實(shí)施“法律杠桿”的前提要件甚至是唯一實(shí)現(xiàn)路徑，應(yīng)當(dāng)避免陷入設(shè)定法困境，如銀行柜面挽損中，通過認(rèn)定為見義勇為等激勵(lì)銀行工作人員的方式減少潛在受害人匯款行為，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)控制電信詐騙犯罪的目的，無需過多使用責(zé)任機(jī)制。

3.“法律杠桿”應(yīng)用受到多重內(nèi)外部條件制約。有學(xué)者指出四點(diǎn)問題可能削弱第三方義務(wù)的履行：其一，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不明確產(chǎn)生模糊的監(jiān)督效果；其二，相關(guān)人可能產(chǎn)生共謀；其三，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力；其四，較高的實(shí)施成本。[8]在第三方“法律杠桿”作用下，警務(wù)模式實(shí)施與第三方責(zé)任履行過程面臨較多挑戰(zhàn)。就內(nèi)部條件而言，法律基礎(chǔ)所要求的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性、內(nèi)容明確可執(zhí)行性、責(zé)任分擔(dān)合理性、監(jiān)督保障體系性在實(shí)踐中與制度構(gòu)想匹配度有限，警務(wù)部門對(duì)法律規(guī)制的嘗試受到傳統(tǒng)警務(wù)模式局限，對(duì)第三人和違法犯罪人之間間接預(yù)防控制措施尋找缺乏方向性。而外部條件中，基于對(duì)執(zhí)行警務(wù)策略成本收益、與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性、對(duì)組織及個(gè)人資源力量的有效配置、監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制運(yùn)行等考慮，使得“強(qiáng)制”手段看似沒有“勸說”手段安全保險(xiǎn)而不被適用。

(三)運(yùn)行要素中策略的選擇

第三方警務(wù)中警務(wù)部門是最為重要的發(fā)起人，但實(shí)現(xiàn)犯罪預(yù)防和犯罪控制目標(biāo)的主體是“第三方”，并非所有人都適合成為第三方主體，也并非所有場(chǎng)景、情境、環(huán)境、犯罪對(duì)象、犯罪手段都適合作為第三方警務(wù)焦點(diǎn)采取預(yù)防和控制手段。

1.警務(wù)策略選擇。第三方警務(wù)在手段上與社區(qū)警務(wù)模式、情境警務(wù)模式等存在一定相似性，但并不完全相同。第三方警務(wù)不以社區(qū)等地域范圍為限制，不以創(chuàng)設(shè)、歸納、打破特定犯罪情境為目標(biāo)，除關(guān)于私人利益考慮外還包含著一定程度的強(qiáng)制參與。選擇使用傳統(tǒng)警務(wù)模式、其他社會(huì)參與類警務(wù)模式還是引入第三方，必須對(duì)控制犯罪的成本效益、不同模式產(chǎn)生的威懾效應(yīng)、第三方主體選擇難易程度、警務(wù)策略長期運(yùn)行結(jié)構(gòu)的構(gòu)建以及成果評(píng)價(jià)有效性指標(biāo)等進(jìn)行綜合考查。

2.主體選擇。上文已詳細(xì)說明第三方在形式要件上不應(yīng)被簡單理解為排除警務(wù)部門與犯罪人的其他社會(huì)參與主體，而第三方主體特殊性更重要的體現(xiàn)在其功能性上。第三方主體承擔(dān)警務(wù)部門轉(zhuǎn)移的部分社會(huì)管控風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。第三方主體的行為必定是超出其日?；顒?dòng)范圍的，因具備一定身份或能力而對(duì)某領(lǐng)域(場(chǎng)所、行業(yè)等)具備控制和信息獲取能力，通過自己行為調(diào)整可以改變犯罪人的日常行為活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)犯罪控制和社會(huì)秩序維護(hù)。

3.焦點(diǎn)選擇。第三方警務(wù)的焦點(diǎn)可以是人、場(chǎng)景、情境或是環(huán)境、犯罪對(duì)象以及犯罪手段等。例如，警察強(qiáng)迫業(yè)主驅(qū)逐房產(chǎn)中的特定目標(biāo)是以個(gè)人為焦點(diǎn)；拉斯帕爾馬斯公園的“敦促告知”法令禁止幫派成員進(jìn)入公園是以場(chǎng)景為焦點(diǎn)；對(duì)于易于發(fā)生搶劫的公交車站強(qiáng)迫政府機(jī)構(gòu)改變公交車站的地點(diǎn)是以情境為焦點(diǎn)；控制犯罪工具，如二手車、假身份證、詐騙電話等是以犯罪手段為焦點(diǎn)等。

4.運(yùn)行基本結(jié)構(gòu)。關(guān)于第三方警務(wù)實(shí)現(xiàn)的運(yùn)行基本結(jié)構(gòu)主要有：一是警察了解(或者被告知)一些一般性的法律手段，完成法律、法規(guī)、制度準(zhǔn)備；二是判斷待解決犯罪問題的性質(zhì)，識(shí)別可以利用法律手段緩和的問題；三是選定第三方目標(biāo)人群，通過指派或者選定非犯罪的個(gè)人或組織擔(dān)負(fù)起控制犯罪的角色和職責(zé)；四是運(yùn)用多方手段包括“法律杠桿”說服或強(qiáng)制目標(biāo)人群進(jìn)行犯罪預(yù)防控制；五是改變第三方目標(biāo)人群的行為活動(dòng)影響違法犯罪人的活動(dòng)；六是警察部門與第三方加強(qiáng)聯(lián)系，對(duì)職責(zé)履行情況和社會(huì)面犯罪情況進(jìn)行監(jiān)管和通報(bào)。

三、治安防控中第三方警務(wù)適用性討論

第三方警務(wù)作為警務(wù)社會(huì)化實(shí)踐在西方犯罪預(yù)防和控制工作中取得了一定成效，但遷移到國內(nèi)治安防控工作時(shí)面臨基礎(chǔ)理論、犯罪類型、警務(wù)實(shí)踐等方面的現(xiàn)實(shí)差異，針對(duì)第三方警務(wù)的適用性討論是吸收借鑒、推廣使用該警務(wù)策略的前提。

(一)第三方警務(wù)理念與我國社會(huì)治理內(nèi)涵相契合

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷要求社會(huì)治理方式必須與時(shí)俱進(jìn)。我國經(jīng)歷過運(yùn)動(dòng)式嚴(yán)打治理、維穩(wěn)式治理、“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，黨的十八屆三中全會(huì)后提出創(chuàng)新“社會(huì)治理”，黨的十九大后增加了共建共治共享和自治德治法治的時(shí)代內(nèi)容。[9]在這個(gè)過程中，黨和政府的治理理念不斷變化、對(duì)權(quán)力集中分配的組合不斷優(yōu)化、對(duì)調(diào)動(dòng)社會(huì)資源積極性參與行政管理的探索不斷深化，在治安防控工作中突出體現(xiàn)在關(guān)于警務(wù)社會(huì)化的不斷嘗試和發(fā)展。第三方警務(wù)與全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求相一致，由多元主體構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)來完成，倡導(dǎo)調(diào)和、注重互動(dòng)，突出源頭治理、綜合治理等；與高質(zhì)量推進(jìn)平安中國建設(shè)的理論基礎(chǔ)即“社會(huì)善治”相一致，重點(diǎn)是維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定、補(bǔ)齊社會(huì)治安防控短板、推進(jìn)社會(huì)治理“四化”建設(shè)、落實(shí)社會(huì)治安綜合治理等；工作模式與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中專群結(jié)合、發(fā)動(dòng)群眾、源頭預(yù)防的精髓和內(nèi)涵相一致，充分發(fā)揮社會(huì)力量，具有傳承性、啟發(fā)性和新的時(shí)代價(jià)值。

(二)第三方警務(wù)適用與我國警務(wù)改革發(fā)展趨勢(shì)相協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)開放化和社會(huì)治安需求激增，以及警察職能延伸、職權(quán)擴(kuò)張，傳統(tǒng)警務(wù)模式無論在體制機(jī)制還是運(yùn)行模式上都顯得力不從心，警務(wù)社會(huì)化成為必然選擇。警務(wù)社會(huì)化整合全社會(huì)的治安防范資源，打造社會(huì)治安防控體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的優(yōu)化治理。第三方警務(wù)作為警務(wù)社會(huì)化的一種表現(xiàn)方式，順應(yīng)了犯罪的管理和控制從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變，反映了當(dāng)今社會(huì)政府的外部壓力及總體的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)[10]，為大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新的警務(wù)科技和模式提供發(fā)展土壤，是警務(wù)改革進(jìn)程中的重要內(nèi)容。第三方警務(wù)與社會(huì)治安防控體系互補(bǔ)有利于實(shí)現(xiàn)打防控體系的科學(xué)均衡。第三方警務(wù)重視群眾作用，加強(qiáng)了社會(huì)因素在體系建設(shè)中的參與和互動(dòng)，并推動(dòng)警務(wù)模式運(yùn)行、法律保障和機(jī)制保障。在警務(wù)改革、警務(wù)社會(huì)化的研究范疇中主要以警察為研究對(duì)象，注重體制、機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、技術(shù)等方面，對(duì)參與社會(huì)治理及警務(wù)活動(dòng)的私人主體關(guān)注有限，而第三方警務(wù)為警務(wù)改革理論研究提供新的視角，在以自愿為原則的傳統(tǒng)治理模式之外還提供了“強(qiáng)制”手段的理論基礎(chǔ)、法律設(shè)想與制度建設(shè)，豐富了警務(wù)社會(huì)化內(nèi)涵。

(三)第三方警務(wù)是警務(wù)改革實(shí)踐探索的重要內(nèi)容

“第三方警務(wù)”概念引入國內(nèi)后，警務(wù)部門開展了豐富多樣的理論研究和實(shí)踐探索。在理論層面，學(xué)者對(duì)第三方警務(wù)的法律制度構(gòu)建、社會(huì)治理與執(zhí)法模式、基層實(shí)踐等作了探討：有的對(duì)第三方警務(wù)在毒品防控中的運(yùn)用進(jìn)行了研究[11]，有的對(duì)第三方警務(wù)在在線短租、寄遞業(yè)等治安管理基礎(chǔ)工作中的應(yīng)用進(jìn)行了研究[12]，有的對(duì)第三方警務(wù)模式的部門法建構(gòu)路徑進(jìn)行了研究[13]，還有的對(duì)第三方警務(wù)中的合作贊同式執(zhí)法模式進(jìn)行了研究[14]。在實(shí)踐層面，涼山彝族地區(qū)“十戶聯(lián)?！贝胧┚邆涞谌骄瘎?wù)雛形，用以防控毒品犯罪；張家港市出臺(tái)《出租房屋居住安全等級(jí)評(píng)定辦法》，評(píng)級(jí)結(jié)果分別張貼不同顏色標(biāo)牌，并成為新市民享受積分入學(xué)、就醫(yī)等同城待遇的重要指標(biāo)，改變了出租房屋亂象，提升了流動(dòng)人口管控效率；中國人民銀行《關(guān)于加強(qiáng)支付結(jié)算管理防范電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求銀行提供轉(zhuǎn)賬24小時(shí)可撤銷業(yè)務(wù)，預(yù)防和控制電信詐騙犯罪。同時(shí)，第三方警務(wù)不斷在引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮第三方作用、加強(qiáng)激勵(lì)手段運(yùn)用以及法律制度體系構(gòu)造等方面進(jìn)行嘗試和探索。

四、治安防控中第三方警務(wù)的實(shí)踐誤區(qū)

由于第三方警務(wù)屬于較新的警務(wù)模式，理論研究滯后、爭議問題尚未厘清，配套制度和運(yùn)行規(guī)范尚不完善，還不能完全有效地指導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐，實(shí)踐中存在一些誤區(qū)。

(一)第三方警務(wù)的通用主義

其主要表現(xiàn)有：一是概念偏差，將第三方警務(wù)與“社會(huì)協(xié)同”、“多元化治理”等概念混同，錯(cuò)誤地認(rèn)為以上均是相同概念下的不同形式表達(dá)，第三方警務(wù)只是警務(wù)領(lǐng)域的具體運(yùn)用，忽略了第三方的主體地位和運(yùn)用上的局限性。二是主體偏差，將 “第三方”與“第三人”等同，把警務(wù)活動(dòng)中出現(xiàn)的除警察外的任意第三人認(rèn)定為第三方，對(duì)第三方的特征缺乏把握，對(duì)第三方的選擇較為隨意。三是認(rèn)知偏差，認(rèn)為第三方警務(wù)可以參與絕大多數(shù)的警務(wù)活動(dòng)，甚至將警察公共關(guān)系等方面的內(nèi)容作為第三方警務(wù)實(shí)踐的重要構(gòu)成部分。如某地公安局較早探索第三方警務(wù)實(shí)踐，初期將第三方警務(wù)作為群防群治工作，隨后以微信平臺(tái)作為開展警務(wù)活動(dòng)的重要載體，最終創(chuàng)新了“防范、服務(wù)、調(diào)解”的服務(wù)管理模式。[15]不可否認(rèn)這是基層社會(huì)綜合治理的創(chuàng)新實(shí)踐，但與第三方警務(wù)模式相去甚遠(yuǎn)。

(二)第三方警務(wù)的萬能主義

其主要表現(xiàn)有：一是認(rèn)為第三方警務(wù)包容性的概括了犯罪預(yù)防控制的各種情境、類型、形式、內(nèi)容，適用于所有治安防控領(lǐng)域。任何犯罪問題都可以通過使用第三方警務(wù)的警務(wù)策略實(shí)現(xiàn)預(yù)防和控制，任何使用了第三方警務(wù)策略的場(chǎng)景都能獲得預(yù)期治理效果。二是對(duì)第三方警務(wù)主體的過度期待。忽略了第三方警務(wù)主體在強(qiáng)制場(chǎng)景下與警務(wù)部門的對(duì)抗性以及多種削弱第三方履行的因素，完全把第三方視作警務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)下的治理工具而非合作伙伴，對(duì)第三方警務(wù)作用發(fā)揮的強(qiáng)度效用認(rèn)識(shí)存在偏差，缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。三是將警務(wù)治理效果進(jìn)行無條件歸因。由于對(duì)第三方警務(wù)手段的監(jiān)控和評(píng)價(jià)缺乏尺度、標(biāo)準(zhǔn)和流程化規(guī)范，導(dǎo)致一旦引入第三方警務(wù)后即將犯罪發(fā)案率等指標(biāo)貢獻(xiàn)歸因于警務(wù)策略的應(yīng)用，對(duì)其發(fā)揮作用的真實(shí)狀況掌握不準(zhǔn)確。

(三)第三方警務(wù)的實(shí)踐形變

其主要表現(xiàn)有：一是手段趨于一元化，以“勸說”方式為主，“法律杠桿”使用謹(jǐn)慎，激勵(lì)手段使用有限。一方面“勸說”方式靠人情關(guān)系維持，較“強(qiáng)制”狀況操作簡單，但效果也有限；另一方面現(xiàn)成的“法律杠桿”有局限性，尋找法律的基礎(chǔ)上還需要參與到部分法律的設(shè)定中，提升了警務(wù)工作的難度、降低了警務(wù)工作的效率。有的警務(wù)部門將激勵(lì)手段狹隘地理解為物質(zhì)利益，喪失了手段運(yùn)用的靈活性。二是模式趨于行政化?！胺筛軛U”變成行政或刑事懲治手段，使私人主體在無力有效阻止違法行為的情況下過多承擔(dān)第三方義務(wù)。不可否認(rèn)，政府是社會(huì)治理責(zé)任的主體，但在該策略模式下至少警務(wù)部門與第三方應(yīng)當(dāng)處于一種平等伙伴關(guān)系，而非警察機(jī)關(guān)喧賓奪主，從引導(dǎo)者又重新成為實(shí)施者，回到傳統(tǒng)警務(wù)的老路上。三是運(yùn)行結(jié)構(gòu)趨于僵化。認(rèn)為第三方與犯罪人的影響關(guān)系邏輯只能是單層直接聯(lián)系，忽略“第三人”內(nèi)涵范圍內(nèi)可以通過間接聯(lián)系實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪人影響的“第四人”、“第五人”的尋找和運(yùn)用。如利用保險(xiǎn)公司對(duì)第三方在保險(xiǎn)政策方面的影響，間接影響第三方的行為，最終對(duì)犯罪人形成作用。

五、治安防控中第三方警務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑

第三方警務(wù)的應(yīng)用是基于對(duì)警務(wù)策略的充分理解和對(duì)防控目標(biāo)的正確選擇，依照第三方警務(wù)的運(yùn)行模式，采取靈活、多樣的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪人的行為影響和對(duì)犯罪的預(yù)防控制。

(一)正確構(gòu)建思維框架

從西方實(shí)踐來看，第三方警務(wù)主要應(yīng)用在預(yù)防或控制層級(jí)較低的犯罪，如街面犯罪、毒品犯罪等，但不應(yīng)產(chǎn)生思維定式。第三方警務(wù)的焦點(diǎn)是多樣的，因此適用時(shí)也應(yīng)當(dāng)多元地考慮。針對(duì)犯罪高發(fā)的熱點(diǎn)地區(qū)、容易導(dǎo)致犯罪的情境、高發(fā)的犯罪類型或犯罪人類型，應(yīng)分步驟考慮：一是適用前提。在單一警務(wù)活動(dòng)不能有效改善或成本過高的情況下，再考查是否有符合第三方警務(wù)運(yùn)用的條件。二是手段準(zhǔn)備。包括該情形下是否有已在警務(wù)部門視線范圍內(nèi)的管控載體、合適的第三方、第三方參與治理的路徑、可利用的法律制度規(guī)范等。三是試點(diǎn)采樣。選擇具有普遍性、代表性的場(chǎng)景實(shí)行第三方警務(wù)，動(dòng)態(tài)檢測(cè)、評(píng)估警務(wù)策略對(duì)犯罪人的行為影響及犯罪預(yù)防控制效果，同時(shí)可以調(diào)整策略尋找更有效的激勵(lì)制約方式或能實(shí)現(xiàn)更大影響的第三人。對(duì)于能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)警務(wù)目標(biāo)的應(yīng)用場(chǎng)景可以將該警務(wù)策略進(jìn)行推廣。四是監(jiān)督評(píng)價(jià)。第三方警務(wù)并非引入第三方就完成警務(wù)策略實(shí)施，還有與第三方保持密切聯(lián)系，建立評(píng)價(jià)和業(yè)務(wù)流程來管理第三方，從而避免削弱第三方履行的因素出現(xiàn)，以及根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化及時(shí)調(diào)整管理方式，決定采取引導(dǎo)、激勵(lì)或是強(qiáng)制手段。五是綜合實(shí)施。第三方警務(wù)并非排他性的警務(wù)策略，根據(jù)具體情況可以與社區(qū)警務(wù)、情境警務(wù)、問題導(dǎo)向警務(wù)等警務(wù)模式協(xié)調(diào)適用，共同解決治安防控中的問題。

(二)科學(xué)運(yùn)用警務(wù)策略

第三方警務(wù)并非適用于所有場(chǎng)景，要著眼于警察部門可利用的管控資源，牽制第三方。

一是依托行業(yè)場(chǎng)所管控工作，以《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)及《旅館業(yè)治安管理辦法》等具體行業(yè)場(chǎng)所管理規(guī)范為杠桿，選取行業(yè)場(chǎng)所協(xié)會(huì)、經(jīng)營者、從業(yè)者等作為第三方，如對(duì)娛樂場(chǎng)所要求其嚴(yán)格遵照硬件設(shè)施、消防設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)旅館業(yè)要求嚴(yán)格實(shí)名登記、填寫訪客登記簿并向公安機(jī)關(guān)及時(shí)上傳或提供可疑人員信息；對(duì)寄遞行業(yè)要求落實(shí)三個(gè)百分之百制度，全面安裝監(jiān)控設(shè)備等，用于預(yù)防和控制在行業(yè)場(chǎng)所高發(fā)的涉黃賭毒、涉未成年人、侵財(cái)?shù)冗`法犯罪。

二是依托人員基礎(chǔ)管控工作，以《租賃房屋管理規(guī)定》及《合同法》對(duì)租賃行為的調(diào)整等，將出租房主、物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)黨組織等作為第三方。例如，對(duì)房屋出租戶分級(jí)管控，違規(guī)出租、容留違法犯罪的降級(jí)并公開；對(duì)物業(yè)要求全面掌握業(yè)主信息，24小時(shí)嚴(yán)格控制人員進(jìn)出，對(duì)非業(yè)主進(jìn)行身份驗(yàn)證；邀請(qǐng)退休老黨員組成小組，收集了解人員流動(dòng)等信息，并進(jìn)行宣傳活動(dòng)等，用于控制和預(yù)防傳銷、家庭暴力及侵財(cái)類違法犯罪。

三是依托企、事業(yè)單位內(nèi)部管理要求。例如，銀行對(duì)柜面工作人員業(yè)務(wù)辦理有嚴(yán)格的操作規(guī)范要求，對(duì)于電信詐騙犯罪，警務(wù)部門要求銀行配合將風(fēng)險(xiǎn)提示納入操作流程，并采取對(duì)成功進(jìn)行柜面挽損的工作人員發(fā)放見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，有效降低案件發(fā)生率。

四是依托保險(xiǎn)業(yè)等市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段。一種情況是，保險(xiǎn)公司對(duì)于違反合同規(guī)定的行為有權(quán)提高保費(fèi)或撤銷合同，而該行為有助于犯罪預(yù)防控制，如美國停車場(chǎng)治安問題解決[16]就是執(zhí)行的這一策略；另一種情況是承保人提供各種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，如針對(duì)投保人的反犯罪行為減少或扣除其需交保費(fèi)金額，一個(gè)例子就是卑詩汽車保險(xiǎn)公司(ICBC)在接到汽車盜竊索賠時(shí)，如果投保人的“汽車配備了激活的防盜裝置，并能證明汽車被盜時(shí)偷盜者攻克了該裝置”，該公司將補(bǔ)償被保險(xiǎn)人100美元的扣除款。[7]

(三)全面落實(shí)監(jiān)督評(píng)價(jià)

洛林·梅熱羅爾在其《試論第三方警務(wù)》一文中提到，研究團(tuán)隊(duì)分五個(gè)部分對(duì)第三方警務(wù)策略進(jìn)行考量，似乎第三方警務(wù)對(duì)毒品控制、暴力犯罪和青少年問題有效，某種程度上對(duì)財(cái)產(chǎn)犯罪等似乎效果有限。盡管這種結(jié)果受研究證據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量的影響，但是對(duì)第三方警務(wù)有效性繼續(xù)衡量、記錄和評(píng)估仍然十分重要。我國在長期警務(wù)實(shí)踐中對(duì)警務(wù)策略本身的有效性評(píng)價(jià)重視不足，一方面由于體制機(jī)制和公安工作特性，單一警務(wù)策略持續(xù)性不強(qiáng)，不同警務(wù)模式干預(yù)手段、社會(huì)治理成果的記錄有限，難以切實(shí)開展評(píng)價(jià)工作；另一方面，評(píng)價(jià)能力和水平有限，通常以定性為主，缺乏定量評(píng)價(jià)的素材、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)模型，難以得出科學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)果。如果期望第三方警務(wù)能產(chǎn)生實(shí)際的警務(wù)效果，就必須完善監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。一是事前監(jiān)督評(píng)價(jià)，包括對(duì)是否適用第三方警務(wù)模式的監(jiān)督評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)對(duì)適用第三方警務(wù)的必要性和可行性、成本—效益、責(zé)任分擔(dān)合理性、可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行評(píng)價(jià)。二是事中監(jiān)督評(píng)價(jià)，對(duì)第三方警務(wù)模式運(yùn)行過程的監(jiān)督評(píng)價(jià)。包括對(duì)第三方開展警務(wù)活動(dòng)情況、引導(dǎo)和強(qiáng)制手段運(yùn)用情況、社會(huì)治安狀況等。三是事后監(jiān)督評(píng)價(jià)，對(duì)第三方警務(wù)模式實(shí)施效果的監(jiān)督評(píng)價(jià)。尋找更好的評(píng)估工具展示第三方警務(wù)的成本和效果，充分收集第三方警務(wù)實(shí)踐的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和材料，形成對(duì)警務(wù)成果常態(tài)化、長效化的監(jiān)督評(píng)價(jià)。