馮衛(wèi)國(guó)

1994年12月29日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》（以下簡(jiǎn)稱“《監(jiān)獄法》”）的頒布施行，意味著新中國(guó)監(jiān)獄工作正式步入了法治軌道，這是我國(guó)法治建設(shè)中的一件大事，也對(duì)此后的監(jiān)獄工作與罪犯改造事業(yè)產(chǎn)生了深刻影響。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面深化司法改革的背景下，回顧和總結(jié)《監(jiān)獄法》出臺(tái)以來(lái)監(jiān)獄法治建設(shè)取得的成就和經(jīng)驗(yàn)，梳理和分析存在的問(wèn)題和不足，對(duì)于即將啟動(dòng)的《監(jiān)獄法》再修改工作以及監(jiān)獄法治進(jìn)一步發(fā)展，都具有積極意義。

一、《監(jiān)獄法》頒行的意義及其歷史貢獻(xiàn)

作為新中國(guó)第一部監(jiān)獄法典，《監(jiān)獄法》的出臺(tái)，對(duì)當(dāng)代中國(guó)的監(jiān)獄法治具有奠基性意義?！侗O(jiān)獄法》取代了實(shí)施40年之久的《勞動(dòng)改造條例》，改變了監(jiān)獄行刑主要依賴政策和行政法規(guī)調(diào)整的局面，使我國(guó)監(jiān)獄工作邁向規(guī)范化和法治化；同時(shí)，《監(jiān)獄法》作為刑事執(zhí)行法的主干法，其頒行標(biāo)志著刑事法律體系“三位一體”的立法格局初步形成，使得我國(guó)的刑事立法結(jié)構(gòu)更趨合理、完備。就立法具體內(nèi)容而言，《監(jiān)獄法》既總結(jié)吸收了新中國(guó)成立40多年來(lái)監(jiān)獄工作的成功經(jīng)驗(yàn)，也借鑒了國(guó)外監(jiān)獄制度的一些行之有效的做法，具有諸多的突破和亮點(diǎn)。

1.闡明了監(jiān)獄工作的主旨與理念?！侗O(jiān)獄法》第1條規(guī)定：“為了正確執(zhí)行刑罰，懲罰和改造罪犯，預(yù)防和減少犯罪，根據(jù)憲法，制定本法?！边@一規(guī)定，既闡述了《監(jiān)獄法》的立法宗旨，也指明了監(jiān)獄工作的基本使命與目標(biāo)。原來(lái)的《勞動(dòng)改造條例》規(guī)定的立法目的是：“為了懲罰一切反革命犯和其他刑事犯，并且強(qiáng)迫他們?cè)趧趧?dòng)中改造自己，成為新人。”比較而言，《監(jiān)獄法》在立法理念上有顯著變化，拋棄了過(guò)去偏重懲罰、忽略法治的行刑觀念，轉(zhuǎn)向?qū)π行坦?、行刑教育理念的追求，這是立法上的重大進(jìn)步。

2.厘清了監(jiān)獄的性質(zhì)和職能定位。根據(jù)《監(jiān)獄法》規(guī)定，監(jiān)獄不同于一般的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，也不是特殊的學(xué)校或?qū)ｉT從事生產(chǎn)的企業(yè)，而是國(guó)家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，其具體職能是依法對(duì)被判處死緩、無(wú)期徒刑、有期徒刑的罪犯執(zhí)行刑罰。據(jù)此，追求經(jīng)濟(jì)效益是有悖于監(jiān)獄作為行刑機(jī)關(guān)的法律地位的，這就在立法上澄清了長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)獄職能定位模糊甚至錯(cuò)亂的問(wèn)題，為后來(lái)的監(jiān)企分離改革提供了立法依據(jù)。

3.明確了監(jiān)獄行刑的基本原則。新中國(guó)成立后的40多年間，黨和國(guó)家曾經(jīng)提出了一系列有關(guān)監(jiān)獄工作的方針、政策，如“懲罰管制與思想改造相結(jié)合，勞動(dòng)生產(chǎn)與政治教育相結(jié)合”“改造第一、生產(chǎn)第二”等。這些方針、政策是在特定的歷史條件下提出來(lái)的，當(dāng)時(shí)有其合理性和積極意義，但隨著時(shí)代變化而顯現(xiàn)出一定的局限性。《監(jiān)獄法》指出了監(jiān)獄行刑的基本原則，即“監(jiān)獄對(duì)罪犯實(shí)行懲罰和改造相結(jié)合、教育和勞動(dòng)相結(jié)合的原則，將罪犯改造成為守法公民”。這就在承繼原來(lái)的監(jiān)獄方針、政策的合理內(nèi)核基礎(chǔ)上，進(jìn)行了符合時(shí)代精神的表述，并以立法形式加以定型化、規(guī)范化，為監(jiān)獄工作指明了方向和路徑。

4.確立了罪犯的法律主體地位?！侗O(jiān)獄法》頒行前的相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，監(jiān)獄被簡(jiǎn)單理解為執(zhí)行專政職能的“刀把子”，罪犯被當(dāng)成單純的改造客體，不具有法律上的主體地位，也缺乏相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制，因而實(shí)踐中打罵、虐待罪犯的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。《監(jiān)獄法》第7條對(duì)罪犯的權(quán)利和義務(wù)作了原則性規(guī)定，從而確立了罪犯的法律主體地位，同時(shí)，在分則條文中對(duì)罪犯的相關(guān)權(quán)利及其救濟(jì)途徑作了進(jìn)一步的具體規(guī)定。這是監(jiān)獄立法的一大突破，表明我國(guó)監(jiān)獄工作的法治化和人道化水平有質(zhì)的飛躍。

5.在保障監(jiān)獄行刑權(quán)有效運(yùn)作的同時(shí)對(duì)其加以合理規(guī)制。《監(jiān)獄法》第5條規(guī)定了監(jiān)獄人民警察的職權(quán)和法律地位，第8條規(guī)定了國(guó)家對(duì)監(jiān)獄的財(cái)政保障機(jī)制，第9條規(guī)定了國(guó)家對(duì)監(jiān)獄財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，這些規(guī)定有助于保障監(jiān)獄行刑權(quán)的有效運(yùn)作；在依法授權(quán)和保障的同時(shí)，針對(duì)公權(quán)力尤其是在相對(duì)封閉環(huán)境中行使的監(jiān)獄行刑權(quán)容易濫用的現(xiàn)象，《監(jiān)獄法》設(shè)計(jì)了對(duì)行刑權(quán)的制衡機(jī)制，如人民檢察院的行刑監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)獄警察的職業(yè)道德與工作紀(jì)律要求、罪犯的申訴、控告、檢舉制度等，通過(guò)這些制度促進(jìn)行刑權(quán)的公正、規(guī)范運(yùn)作。

6.對(duì)未成年罪犯的行刑予以特別關(guān)注?！侗O(jiān)獄法》第6章對(duì)未成年人的教育改造做了專門規(guī)定，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、行刑理念、管教模式上都同成年罪犯有所區(qū)別，這體現(xiàn)了比較先進(jìn)的立法理念，尤其在當(dāng)時(shí)的立法條件下更是難能可貴。對(duì)未成年人進(jìn)行特別處遇、單獨(dú)規(guī)定，是國(guó)際刑事立法的趨向，我國(guó)2012年新修訂的《刑事訴訟法》也設(shè)置了未成年人犯罪案件的訴訟程序?qū)Ｕ?，而監(jiān)獄法在這方面無(wú)疑走在了前面，盡管規(guī)定比較簡(jiǎn)略，但畢竟在立法上有開創(chuàng)意義。

二、《監(jiān)獄法》頒行以來(lái)監(jiān)獄法治建設(shè)的新進(jìn)展

《監(jiān)獄法》頒行25年來(lái)監(jiān)獄法治建設(shè)取得了令人矚目的成就。

1.監(jiān)獄法律體系進(jìn)一步完善

監(jiān)獄法律體系是一個(gè)多元因子組成的集合體，除了監(jiān)獄法這一主干法律以外，還包括相關(guān)法律中有關(guān)監(jiān)獄行刑方面的規(guī)定，關(guān)于監(jiān)獄工作的部門規(guī)章、實(shí)施細(xì)則、配套制度，相關(guān)的司法解釋等?！侗O(jiān)獄法》頒行后的25年中，《刑法》《刑訴法》兩大基本法律都經(jīng)歷多次修正，涉及監(jiān)獄行刑的某些制度，如死緩制度、減刑制度、假釋制度、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度，都有大的修改和變化。為了同《刑法》《刑訴法》的相關(guān)內(nèi)容保持協(xié)調(diào)，2012年10月26日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改監(jiān)獄法的決定》，對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行、減刑、假釋、獄內(nèi)偵查等制度及看守所代為執(zhí)行的罪犯的刑期期限等，做了相應(yīng)的修改和完善。司法部作為全國(guó)監(jiān)獄工作的主管機(jī)關(guān)，先后頒布了《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定》《監(jiān)管改造環(huán)境規(guī)范》《罪犯改造行為規(guī)范》《監(jiān)獄教育改造工作規(guī)定》《關(guān)于計(jì)分考核罪犯的規(guī)定》等部門規(guī)章，對(duì)于規(guī)范監(jiān)獄工作發(fā)揮了重要作用。此外，有關(guān)的司法解釋，如最高人民法院關(guān)于《辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》等，也對(duì)監(jiān)獄行刑工作具有指導(dǎo)意義。

2.監(jiān)獄警察的法治意識(shí)與執(zhí)法水平普遍提高

在《監(jiān)獄法》頒行前，由于相關(guān)法律不健全等原因，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了監(jiān)獄人民警察個(gè)人的威信與感召力，這與法律至上的原則是相悖的?！侗O(jiān)獄法》的實(shí)施，提高了監(jiān)獄人民警察依法行刑的法治意識(shí)和執(zhí)法水平，進(jìn)而促進(jìn)了刑罰執(zhí)行的公正性與獄政管理的規(guī)范化。

3.罪犯權(quán)利保障機(jī)制逐步健全

對(duì)罪犯權(quán)利保障的水平，是衡量一國(guó)監(jiān)獄法治化程度的重要標(biāo)尺。在《監(jiān)獄法》的引領(lǐng)和推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)目前初步形成了比較系統(tǒng)的罪犯權(quán)利保障機(jī)制，保證了罪犯法定權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

4.監(jiān)獄體制改革初見成效

《監(jiān)獄法》明確了監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能定位，確立了國(guó)家對(duì)監(jiān)獄的財(cái)政保障機(jī)制，這為2003年啟動(dòng)的監(jiān)獄體制改革奠定了法律基礎(chǔ)。2004年，黨中央、國(guó)務(wù)院將監(jiān)獄體制改革列入司法體制和工作機(jī)制改革的重要內(nèi)容，確立了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”的改革目標(biāo)。經(jīng)過(guò)近10年的改革，目前，監(jiān)獄體制改革任務(wù)已基本完成，通過(guò)改革，對(duì)監(jiān)獄的財(cái)政保障基本到位，改變了長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠監(jiān)獄生產(chǎn)收入提供監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的局面，“監(jiān)企分開”“收支分開”基本實(shí)現(xiàn)，監(jiān)獄職能得以純化；明確了監(jiān)獄生產(chǎn)服務(wù)于改造罪犯需要的性質(zhì)，建立了以改造人為核心、保障監(jiān)獄工作規(guī)范運(yùn)行的制度體系，促進(jìn)了刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造工作的規(guī)范運(yùn)行。

5.監(jiān)獄“三化”建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

2003年，司法部提出了推動(dòng)監(jiān)獄工作法制化、科學(xué)化、社會(huì)化的目標(biāo)任務(wù)，簡(jiǎn)稱“三化”建設(shè)。通過(guò)大力推進(jìn)“三化”建設(shè)，干警的依法治監(jiān)和依法行刑理念得以強(qiáng)化，執(zhí)法監(jiān)督體系趨于健全，深入開展獄務(wù)公開，尤其是在減刑假釋工作中實(shí)行“三公開、兩公示、一監(jiān)督”制度，監(jiān)獄公正執(zhí)法水平不斷提高；監(jiān)獄分類與布局、監(jiān)獄設(shè)施建設(shè)、技術(shù)裝備和罪犯分類更趨合理，罪犯改造手段更加科學(xué)，心理矯正、個(gè)案矯正、循證矯正等先進(jìn)理念與方法逐步推廣，促進(jìn)了罪犯改造質(zhì)量的提升；打破了傳統(tǒng)的孤立、封閉的行刑模式，監(jiān)獄行刑的社會(huì)化程度顯著增強(qiáng)，社區(qū)矯正蓬勃發(fā)展，社會(huì)力量參與罪犯改造事業(yè)的深度和廣度都在不斷拓展。

三、新時(shí)代呼喚監(jiān)獄法治新發(fā)展

盡管《監(jiān)獄法》出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)監(jiān)獄法治建設(shè)成就裴然，但必須承認(rèn)，目前的中國(guó)監(jiān)獄法治還存在一些不足及制約因素，不能完全適應(yīng)時(shí)代發(fā)展與社會(huì)變遷的要求。

第一，由于受立法水平和客觀條件的局限，《監(jiān)獄法》從內(nèi)容到形式都存在一些缺憾。一是法律條文較少，《監(jiān)獄法》條文只有78條，比1954年的《勞動(dòng)改造條例》僅多1條①參見王平：《刑罰執(zhí)行現(xiàn)代化：觀念、制度與技術(shù)》，北京大學(xué)出版社2017年版，第271頁(yè)。，而且一些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，還有些比較重要的內(nèi)容缺乏規(guī)定。如關(guān)于追捕逃犯、武裝警戒、罪犯的工傷賠償、疾病救治、死亡處理等問(wèn)題，規(guī)定太過(guò)原則，操作難度較大，尤其是罪犯的疾病救治與死亡處理問(wèn)題，給監(jiān)獄工作帶來(lái)很大困擾；再如監(jiān)獄執(zhí)行管轄、遣送回原籍服刑、異地調(diào)犯、對(duì)外籍犯的監(jiān)管等問(wèn)題，都沒(méi)有專門加以規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法中的隨意性。二是立法技術(shù)比較粗糙，一些地方存在用語(yǔ)不規(guī)范、邏輯不通等問(wèn)題。三是與《監(jiān)獄法》相配套的《監(jiān)獄法實(shí)施細(xì)則》《未成年罪犯管教條例》《出獄人保護(hù)法》等遲遲未能出臺(tái)，影響到監(jiān)獄法的適用效果。四是監(jiān)獄法的一些內(nèi)容同刑法、刑訴法乃至憲法有不協(xié)調(diào)之處，盡管通過(guò)立法的最新修訂，解決了一些明顯的相互沖突的問(wèn)題，如有關(guān)減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行的條件和程序方面，但仍然有一些立法沖突現(xiàn)象，如《監(jiān)獄法》第59條“罪犯在服刑期間故意犯罪的，依法從重處罰”的規(guī)定，同《刑法》的有關(guān)規(guī)定存在沖突。除了個(gè)別條款的沖突現(xiàn)象，由于立法當(dāng)時(shí)缺乏通盤考慮，監(jiān)獄法先于刑法和刑訴法出臺(tái)，導(dǎo)致監(jiān)獄法同幾部相關(guān)法律之間，在立法的理念及整體協(xié)調(diào)性方面，存在難以彌合的裂痕，這是通過(guò)小修小補(bǔ)無(wú)法徹底解決的。

第二，在罪犯權(quán)利保障方面，無(wú)論在實(shí)體還是程序上，仍有進(jìn)一步完善的空間。例如，實(shí)踐中罪犯的某些權(quán)利受到過(guò)多的限制，如出版權(quán)利、在獄內(nèi)會(huì)見律師的權(quán)利、離監(jiān)探親權(quán)利等；對(duì)違紀(jì)罪犯處罰的立法規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致一定程度的處罰上的隨意性，尤其是對(duì)禁閉處罰缺乏嚴(yán)格控制，不盡符合國(guó)際刑事司法準(zhǔn)則的要求；另外，對(duì)違紀(jì)罪犯的懲戒程序不夠健全，罪犯遭受侵犯后的救濟(jì)手段單一、訴冤途徑不盡通暢等。

第三，對(duì)刑事執(zhí)行的社會(huì)關(guān)注不夠，監(jiān)獄法的權(quán)威性公眾認(rèn)同不足。刑事執(zhí)行是刑事法律運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)，但長(zhǎng)期以來(lái)刑事執(zhí)行工作得不到各方面的足夠重視，“重審判、輕執(zhí)行”問(wèn)題一直困擾著刑事司法實(shí)踐。同時(shí)，作為國(guó)家刑事法律體系中的重要組成部分，《監(jiān)獄法》不僅調(diào)整監(jiān)獄同罪犯之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，同時(shí)還調(diào)整監(jiān)獄同其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及公民在行刑改造過(guò)程中所發(fā)生的關(guān)系，然而，實(shí)踐中的《監(jiān)獄法》事實(shí)上處于行業(yè)法的地位，很多人誤認(rèn)為《監(jiān)獄法》就是“管監(jiān)獄的法”或“管犯人的法”，全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)遵守監(jiān)獄法，都有義務(wù)協(xié)助監(jiān)獄做好對(duì)罪犯的改造工作這一意識(shí)仍然比較淡薄。②參見馮衛(wèi)國(guó)、李百超：《行刑體制改革初探》，《政法學(xué)刊》2001年第4期。

第四，監(jiān)獄警察的職業(yè)保障機(jī)制不健全。監(jiān)獄是一個(gè)關(guān)押特殊人群的場(chǎng)所，監(jiān)獄工作是和平年代最具風(fēng)險(xiǎn)的工作之一，監(jiān)獄警察工作負(fù)荷重、心理壓力大。根據(jù)司法部對(duì)4個(gè)省份監(jiān)獄工作的調(diào)研，監(jiān)獄警察法定工作日人均每月超時(shí)工作86.87小時(shí)，法定工作日以外人均每月加班43.92小時(shí)。③參見司法部調(diào)研組：《關(guān)于湖北、湖南、貴州、云南的監(jiān)獄工作調(diào)研情況》，載李豫黔：《中國(guó)刑事執(zhí)行新論——監(jiān)獄工作創(chuàng)新及變革》，法律出版社2017年版，第101頁(yè)。2019年清明節(jié)期間，司法部官網(wǎng)公布了司法行政系統(tǒng)2018年以來(lái)犧牲的干警名單，37人中有36人來(lái)自監(jiān)獄戒毒系統(tǒng)。但就目前而言，監(jiān)獄警察同法官、檢察官及人民警察的其他警種相比，在薪酬待遇、晉升通道、繼續(xù)教育機(jī)會(huì)等方面，都存在相當(dāng)大的差距，尤其是目前尚未建立監(jiān)獄警察的履職保障機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)獄警察正當(dāng)履職與失職瀆職之間的界限不清，在罪犯脫逃、自殺、自殘等獄內(nèi)突發(fā)性事件發(fā)生后，一些地方對(duì)值班監(jiān)獄警察的追責(zé)過(guò)于嚴(yán)苛，甚至于存在“服刑人員自殺就抓民警”而不問(wèn)具體情況的做法，使得監(jiān)獄警察履職如履薄冰。隨著監(jiān)察體制改革的完成，檢察機(jī)關(guān)僅保留針對(duì)司法工作人員的14個(gè)罪名的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，由于監(jiān)獄工作的特殊性，監(jiān)獄警察因職務(wù)行為被刑事追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大，如何準(zhǔn)確、合理地厘定責(zé)任性質(zhì)與范圍，避免責(zé)任追究的擴(kuò)大化、過(guò)度化，這是迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

《監(jiān)獄法》頒行25年來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)生活各方面都發(fā)生了巨大變化。隨著改革開放的深入進(jìn)行，法治進(jìn)程不斷加速，法律領(lǐng)域發(fā)生了一系列重大事件，對(duì)監(jiān)獄法治建設(shè)帶來(lái)重大影響和新的要求，例如，依法治國(guó)方略的確立，國(guó)際人權(quán)公約的加入，人權(quán)保障條款入憲，刑法、刑訴法的全面修訂，司法改革與監(jiān)獄體制改革的推進(jìn)、總體國(guó)家安全觀的提出等。2012年中共十八大報(bào)告中，在原來(lái)的法制建設(shè)十六字方針即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新法治十六字方針，把科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量放在新時(shí)期法治建設(shè)的突出地位上。2013年底召開的中共十八屆三中全會(huì)，提出了創(chuàng)新社會(huì)治理、建設(shè)法治中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，并在具體部署中多處涉及監(jiān)獄工作的內(nèi)容，如，“嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序,強(qiáng)化監(jiān)督制度”“完善人權(quán)司法保障制度”“完善對(duì)違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度”等。2014年中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，明確提出“優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，將刑罰執(zhí)行體制機(jī)制的完善擺到一個(gè)突出位置。在中共十九大報(bào)告中，進(jìn)一步提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。在此背景之下，盡快啟動(dòng)監(jiān)獄法的全面修訂，全面提高監(jiān)獄立法的質(zhì)量，努力推動(dòng)監(jiān)獄法治的新發(fā)展，是大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。

四、監(jiān)獄法治建設(shè)的走向與《監(jiān)獄法》再修改的重點(diǎn)問(wèn)題

可以預(yù)見，同我國(guó)法治建設(shè)的總體走向步調(diào)一致，我國(guó)監(jiān)獄法治的未來(lái)發(fā)展將更加文明、更加公正、更加高效，同時(shí)，監(jiān)獄工作的法治化、科學(xué)化、專業(yè)化、社會(huì)化水平將進(jìn)一步提升。監(jiān)獄法治建設(shè)的關(guān)鍵之舉，在于規(guī)范監(jiān)獄工作的基礎(chǔ)性法律——《監(jiān)獄法》的修改和完善。盡管2012年立法機(jī)關(guān)對(duì)《監(jiān)獄法》做了一次修改，但這是為了配合《刑法》《刑事訴訟法》的修正而進(jìn)行的應(yīng)急性的修改，屬于針對(duì)局部問(wèn)題進(jìn)行的小幅度修改。總體看，誕生于25年前的《監(jiān)獄法》，顯然不能適應(yīng)新時(shí)代監(jiān)獄法治建設(shè)的需要，亟需進(jìn)行全面修訂。關(guān)于《監(jiān)獄法》修改的范圍和幅度，究竟是大修、中修還是小修，目前還有一些不同的看法。筆者認(rèn)為，站在社會(huì)變遷與時(shí)代發(fā)展的高度，放眼我國(guó)法治建設(shè)和司法改革的全局，《監(jiān)獄法》的大修應(yīng)是理性選擇與必然路徑，從理念、制度、規(guī)范各個(gè)層面，《監(jiān)獄法》都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整體性的重構(gòu)，這樣才能保證其具有較高的立法質(zhì)量、較強(qiáng)的生命力與適應(yīng)性以及較好的施行效果。

1.關(guān)于立法模式的選擇問(wèn)題

關(guān)于《監(jiān)獄法》修訂的立法走向，曾經(jīng)有兩種意見，一種意見是主張由全國(guó)人大制定《刑事執(zhí)行法》，全面系統(tǒng)地規(guī)范監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的執(zhí)行。①參見儲(chǔ)槐植、汪永樂(lè)：《論刑事執(zhí)行主體的合理配置》，《犯罪與改造研究》2000年第10期。另一種意見是維持多元的行刑立法模式，在修訂《監(jiān)獄法》的同時(shí)，另行制定《社區(qū)矯正法》，以后者規(guī)范社區(qū)刑罰的執(zhí)行。筆者認(rèn)為，制定《刑事執(zhí)行法》固然是理想的立法模式，有助于提升行刑法的立法規(guī)格，實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行立法的一體化，并有助于提高刑事執(zhí)行工作的權(quán)威性；國(guó)外也有一些國(guó)家制定了統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法典，如德國(guó)、俄羅斯、丹麥等國(guó)。但是，我國(guó)近期內(nèi)尚不具備這樣的立法條件。社區(qū)矯正興起時(shí)間不是很長(zhǎng)，有些制度及做法還在探索之中，《社區(qū)矯正法》的制定尚有很多難點(diǎn)及爭(zhēng)議，此時(shí)著手刑事執(zhí)行法典的制定并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，在以后若干年條件成熟時(shí)可以啟動(dòng)統(tǒng)一行刑法的立法工作，只是這需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。在目前的條件下，盡快啟動(dòng)《監(jiān)獄法》的全面修訂，并在此基礎(chǔ)上陸續(xù)出臺(tái)《監(jiān)獄法實(shí)施細(xì)則》《監(jiān)獄人民警察組織條例》《未成年罪犯管教條例》《分級(jí)處遇條例》等單行監(jiān)獄行刑規(guī)范，這應(yīng)是當(dāng)前監(jiān)獄法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇。

2.關(guān)于立法的基本思路問(wèn)題

《監(jiān)獄法》的再修改，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀的要求，體現(xiàn)法治、人道、公正、效益等現(xiàn)代法治理念，將其作為指導(dǎo)立法工作的基本指導(dǎo)思想與價(jià)值目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)著重把握好以下幾對(duì)關(guān)系：一是懲罰性與保障性的關(guān)系?，F(xiàn)代監(jiān)獄擔(dān)負(fù)著雙重使命，在依法執(zhí)行刑罰、懲罰犯罪的同時(shí)，又承擔(dān)著保障罪犯權(quán)利的義務(wù)和責(zé)任。監(jiān)獄法應(yīng)進(jìn)一步對(duì)監(jiān)獄及干警的權(quán)力與責(zé)任、罪犯的權(quán)利與義務(wù)加以明晰規(guī)定，并繼續(xù)完善對(duì)行刑權(quán)力的規(guī)范機(jī)制、對(duì)罪犯權(quán)利的保障機(jī)制以及對(duì)違規(guī)罪犯的懲戒機(jī)制，以平衡懲罰與保障的關(guān)系，使法律的公正價(jià)值與人道價(jià)值得以同步實(shí)現(xiàn)。另一方面，針對(duì)以往行刑實(shí)踐中曾經(jīng)出現(xiàn)的一些過(guò)度強(qiáng)調(diào)人性化管理，導(dǎo)致罪犯改造意識(shí)淡化、刑罰懲戒效果削弱的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)厘清罪犯權(quán)利與人道待遇的邊界，以維護(hù)法律權(quán)威和改造秩序。二是穩(wěn)定性與適應(yīng)性的關(guān)系。立法修訂應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，既不能過(guò)于保守，也不能過(guò)于超前。對(duì)于實(shí)踐證明行之有效的一些原則、制度與規(guī)則，應(yīng)當(dāng)在適度完善的前提下予以承繼，對(duì)于明顯不符合時(shí)代要求及現(xiàn)實(shí)需要的一些規(guī)定，應(yīng)當(dāng)果斷予以廢除或修改，對(duì)于原來(lái)立法上缺失但有必要規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以立法化，以適應(yīng)行刑實(shí)踐的需要。對(duì)于近年來(lái)監(jiān)獄體制改革及監(jiān)獄工作創(chuàng)新產(chǎn)生的一些成果，如監(jiān)獄企業(yè)的重新定位、監(jiān)企分離與收支分開、罪犯心理矯治、監(jiān)獄警戒等級(jí)分類、罪犯分級(jí)處遇、減刑假釋聽證程序、監(jiān)區(qū)文化建設(shè)、罪犯危險(xiǎn)性評(píng)估和改造質(zhì)量評(píng)估等，應(yīng)當(dāng)通過(guò)《監(jiān)獄法》的修訂，使之制度化、法律化，通過(guò)立法加以推行，使改革成果得以固定并發(fā)揮更大的效能。三是本土化與國(guó)際化的關(guān)系。監(jiān)獄立法必須立足于中國(guó)國(guó)情，致力于解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不能背離現(xiàn)實(shí)，機(jī)械照搬別國(guó)的模式與經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，監(jiān)獄立法要有一定的國(guó)際視野，應(yīng)大膽吸收、借鑒國(guó)外有益的立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是對(duì)于各國(guó)通行的某些國(guó)際刑事司法準(zhǔn)則，包括國(guó)際人權(quán)公約及最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，如《聯(lián)合國(guó)罪犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，因其具有國(guó)際法意義，應(yīng)當(dāng)在立法中予以充分體現(xiàn)，對(duì)于涉及刑事執(zhí)行的最低限度國(guó)際規(guī)則的，不應(yīng)該以“中國(guó)特色”為由而加以拒絕或者打折扣。四是獨(dú)立性與協(xié)調(diào)性的關(guān)系。刑罰執(zhí)行是刑事法運(yùn)作中相對(duì)獨(dú)立的環(huán)節(jié)，《監(jiān)獄法》也是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，具有特定的調(diào)整對(duì)象與特殊的調(diào)整手段，因此，監(jiān)獄立法應(yīng)保持自己的特質(zhì)，適應(yīng)監(jiān)獄工作的特別需要。同時(shí)，《監(jiān)獄法》應(yīng)同相關(guān)法律之間保持協(xié)調(diào)，以維護(hù)國(guó)家法治的體系性與權(quán)威性。除了要同作為母法的憲法保持協(xié)調(diào)外，特別要注意同現(xiàn)行《刑法》《刑事訴訟法》及正在制定中的《社區(qū)矯正法》保持協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)刑事立法的一體化發(fā)展；此外，要注意同其他相關(guān)法律，如《人民警察法》《國(guó)家賠償法》《職業(yè)教育法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等保持協(xié)調(diào)。

3.關(guān)于立法主旨的更新問(wèn)題

如前所述，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》在立法宗旨上，較原來(lái)的《勞動(dòng)改造條例》有很大進(jìn)步，但仍有完善的必要，建議將再社會(huì)化理念寫入監(jiān)獄法的立法宗旨當(dāng)中。所謂再社會(huì)化理念，就是指執(zhí)行刑罰應(yīng)以幫助罪犯復(fù)歸社會(huì)，促進(jìn)其健康發(fā)展為主旨。二戰(zhàn)后，隨著人權(quán)、法治精神的勃興，再社會(huì)化理念廣為各國(guó)所接受，促進(jìn)犯罪人的再社會(huì)化成為現(xiàn)代刑事政策的基本目標(biāo)。在當(dāng)今許多國(guó)家或地區(qū)，在監(jiān)獄法或刑事執(zhí)行法中普遍規(guī)定了再社會(huì)化原則，有的甚至在刑法典乃至憲法中也規(guī)定了這一原則。如《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》第1條規(guī)定，該法的立法任務(wù)之一就是“在被判刑人適應(yīng)社會(huì)方面給予幫助”①黃道秀、李國(guó)強(qiáng)譯：《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第13頁(yè)。。聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第10條第3款也規(guī)定：“監(jiān)獄制度的宗旨即應(yīng)以爭(zhēng)取囚犯改造和社會(huì)復(fù)員為基本目的?！痹诰唧w的設(shè)計(jì)上，可將現(xiàn)行的《監(jiān)獄法》第1條規(guī)定修改為：“為了正確執(zhí)行刑罰，促進(jìn)罪犯的再社會(huì)化，預(yù)防和減少犯罪，根據(jù)憲法，制定本法?！毙塘P就是依法采取的對(duì)犯罪人剝奪或限制權(quán)利的措施，“正確執(zhí)行刑罰”本身，就涵蓋了懲罰的內(nèi)容，所以懲罰一詞可以在此省略。另外，再社會(huì)化也包含了改造的意蘊(yùn)，現(xiàn)代意義上的改造一詞，其本質(zhì)就是協(xié)助罪犯接受主流的價(jià)值觀與社會(huì)規(guī)范，重新融入社會(huì)。再社會(huì)化理念的入法，更能彰顯我國(guó)《監(jiān)獄法》的人道價(jià)值與時(shí)代精神。

4.關(guān)于罪犯權(quán)利保障機(jī)制的完善問(wèn)題

針對(duì)現(xiàn)行《監(jiān)獄法》在罪犯權(quán)利保障機(jī)制方面的不足，建議增加以下規(guī)定：一是明確罪犯會(huì)見律師的權(quán)利。罪犯有權(quán)會(huì)見律師，這是國(guó)際刑事司法準(zhǔn)則所倡導(dǎo)的一項(xiàng)基本權(quán)利，許多國(guó)家在監(jiān)獄法規(guī)中對(duì)此專門予以規(guī)定。如英國(guó)《1999年監(jiān)獄規(guī)則》對(duì)囚犯與律師等法律人士通信、會(huì)見的權(quán)利做了詳細(xì)規(guī)定。②參見唐彥：《英國(guó)刑事執(zhí)行制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第114頁(yè)。我國(guó)《監(jiān)獄法》第48條規(guī)定：“罪犯在監(jiān)獄服刑期間可以會(huì)見親屬、監(jiān)護(hù)人”，但沒(méi)有規(guī)定罪犯會(huì)見律師的權(quán)利，這不利于罪犯權(quán)益的充分保護(hù)，有必要以立法明示的形式確認(rèn)這一權(quán)利。二是完善監(jiān)獄巡視制度，在官方巡視制度之外，可建立民間人士巡視制度，增強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)監(jiān)獄工作的監(jiān)督?？山Y(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，同時(shí)借鑒域外做法，強(qiáng)化監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督員的地位和職能，使之由政府直接委任而非監(jiān)獄聘請(qǐng),并由執(zhí)法監(jiān)督員組成獨(dú)立調(diào)查委員會(huì),接受罪犯的投訴、參與調(diào)查監(jiān)獄官員的違法違紀(jì)行為，使執(zhí)法監(jiān)督員的監(jiān)督行為更具有公信力。三是可設(shè)立涉及罪犯權(quán)利的重大事項(xiàng)的聽證程序。近年來(lái)，我國(guó)一些監(jiān)獄在辦理減刑、假釋等事項(xiàng)過(guò)程中，試行了聽證的做法，這有利于促進(jìn)監(jiān)獄執(zhí)法更加透明、公正，也體現(xiàn)出對(duì)罪犯權(quán)利主體地位的尊重。四是改進(jìn)罪犯訴冤機(jī)制。應(yīng)在立法上明確罪犯訴冤的各種具體情形，當(dāng)罪犯權(quán)利遭受侵犯或認(rèn)為受到不公正對(duì)待時(shí),都有權(quán)向訴冤機(jī)構(gòu)陳述冤情，主張自己的權(quán)利。例如，如對(duì)接受嚴(yán)管處遇、接受禁閉處分等，都可以提出申訴?？稍诒O(jiān)獄內(nèi)設(shè)立專門的訴冤機(jī)構(gòu)，并規(guī)范訴冤的程序，明確有關(guān)機(jī)關(guān)的受理流程、責(zé)任、有關(guān)部門接訴后處理或裁決的期限等。③參見馮衛(wèi)國(guó)、李?。骸斗倘藱?quán)利保障的不足及其完善》，《理論探索》2012年第2期。五是改善監(jiān)獄醫(yī)療衛(wèi)生條件、健全罪犯醫(yī)保社保機(jī)制。應(yīng)將罪犯醫(yī)療衛(wèi)生工作納入國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生工作規(guī)劃體系，明確相關(guān)部門的責(zé)任，加大經(jīng)費(fèi)投入；應(yīng)逐步將罪犯納入社會(huì)醫(yī)保社保體系，為其提供醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等基本社會(huì)保障。此外，罪犯的離監(jiān)探親、特許離監(jiān)以及赦免等制度，雖然不是完全意義上的罪犯權(quán)利，而具有“特許權(quán)”的性質(zhì)，或者屬于政策性的行刑調(diào)控措施，但畢竟同罪犯的正當(dāng)利益密切關(guān)聯(lián)，有必要在《監(jiān)獄法》中對(duì)其適用條件、程序等予以細(xì)化規(guī)定，防止一些好的制度和做法因規(guī)定籠統(tǒng)或配套制度不健全，而長(zhǎng)期處于虛置狀態(tài)的不正常局面。

5.關(guān)于監(jiān)獄警察職業(yè)保障機(jī)制的構(gòu)建問(wèn)題

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，加快建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系。目前，隨著司法改革的推進(jìn)，法官、檢察官等司法人員的任職保障機(jī)制已經(jīng)初步建立，關(guān)于監(jiān)獄警察職業(yè)保障機(jī)制的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)盡快提到議事日程。鑒于監(jiān)獄工作的特殊性、復(fù)雜性和較高的風(fēng)險(xiǎn)性，應(yīng)遵循從嚴(yán)治警、從優(yōu)待警的原則，在強(qiáng)化對(duì)監(jiān)獄警察的嚴(yán)格要求和規(guī)范管理同時(shí)，逐步改善其工作條件和生活待遇，并盡快建立監(jiān)獄警察的履職保障機(jī)制。履職保障機(jī)制的關(guān)鍵在于監(jiān)獄警察正當(dāng)履職行為的責(zé)任豁免，一方面，要明確監(jiān)獄警察執(zhí)法責(zé)任清單，對(duì)不盡職及不當(dāng)履職行為嚴(yán)肅追責(zé)；另一方面，對(duì)于正當(dāng)履職過(guò)程中因意外原因引發(fā)不良后果的獄警，只要沒(méi)有主觀上的故意或明顯的過(guò)失，客觀上不存在任何違法違紀(jì)或違背職業(yè)倫理的行為，就不應(yīng)對(duì)其追究責(zé)任，應(yīng)杜絕“唯結(jié)果論”，即只看客觀不利結(jié)果不問(wèn)主觀過(guò)錯(cuò)有無(wú)，輕易追究干警責(zé)任甚至刑事責(zé)任，這會(huì)挫傷監(jiān)獄警察的工作積極性，不利于隊(duì)伍穩(wěn)定和監(jiān)獄事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

6.關(guān)于監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正及刑釋人員安置的銜接問(wèn)題

《監(jiān)獄法》以調(diào)整監(jiān)獄行刑法律關(guān)系為主要內(nèi)容，但其調(diào)整范圍不限于監(jiān)獄內(nèi)部的活動(dòng)，而涉及監(jiān)獄對(duì)罪犯執(zhí)行刑罰所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系，其中，監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正的銜接，以及監(jiān)獄行刑同刑釋人員安置的銜接，是其中兩個(gè)重要問(wèn)題，完善相關(guān)的銜接機(jī)制，應(yīng)是監(jiān)獄法再修改考慮的重點(diǎn)問(wèn)題?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》早于社區(qū)矯正試點(diǎn)10年頒布，因而監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正的銜接在該法當(dāng)中存在諸多立法真空與盲區(qū)。雖然我國(guó)首部《社區(qū)矯正法》正在制定過(guò)程中，但應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，通盤考慮兩部主要的刑事執(zhí)行專門法律的銜接問(wèn)題，努力避免立法沖突現(xiàn)象，促使獄內(nèi)行刑與域外行刑實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，為刑事執(zhí)行一體化運(yùn)作提供立法保障。刑滿釋放人員的安置幫助是監(jiān)獄工作的后續(xù)工程，對(duì)于鞏固改造效果極為重要。刑釋人員出獄之初，難免會(huì)產(chǎn)生一定的適應(yīng)困難,面臨生活、就業(yè)等多方面壓力,若遭受社會(huì)的冷遇和歧視,有可能因報(bào)復(fù)社會(huì)而重蹈覆轍，致使獄內(nèi)改造成果前功盡棄。幫助刑釋人員平穩(wěn)度過(guò)難關(guān)、順利融入社會(huì)，是社會(huì)的責(zé)任。我國(guó)《監(jiān)獄法》對(duì)刑釋人員保護(hù)有所涉及,但規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),有必要細(xì)化相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確刑釋人員的權(quán)利、義務(wù)和社會(huì)有關(guān)部門的職責(zé)，從而為刑釋人員順利回歸社會(huì)架設(shè)順暢的法律橋梁。

7.關(guān)于監(jiān)獄信息化建設(shè)問(wèn)題

當(dāng)前人類社會(huì)已經(jīng)步入信息時(shí)代，信息技術(shù)的發(fā)展為監(jiān)獄管理與罪犯教育改造模式的創(chuàng)新提供了廣闊空間。近年來(lái)，我國(guó)各地監(jiān)獄積極利用信息技術(shù)服務(wù)于監(jiān)管改造工作面，取得了一些好的經(jīng)驗(yàn)與做法，如建立網(wǎng)上刑罰執(zhí)行辦案平臺(tái)、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)視頻進(jìn)行會(huì)見、幫教等。在《監(jiān)獄法》再修改中，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代潮流，對(duì)監(jiān)獄的信息化建設(shè)有所回應(yīng)，以立法推動(dòng)監(jiān)獄工作擁抱現(xiàn)代科技，努力打造“智慧監(jiān)獄”，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+罪犯改造模式，提升監(jiān)獄行刑改造工作的科學(xué)化、智能化水平；同時(shí)，在促進(jìn)監(jiān)獄工作信息與相關(guān)機(jī)構(gòu)及社會(huì)共享同時(shí)，規(guī)范信息資源的使用，以防止信息濫用，維護(hù)國(guó)家利益與相關(guān)個(gè)人權(quán)益。