章志遠

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足全面從嚴治黨和依規(guī)治黨的重大現(xiàn)實需求，以加強頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃為抓手，圍繞新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出了一系列重大戰(zhàn)略部署，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)和理論研究都取得了顯著成效。在法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科中，“黨內(nèi)法規(guī)”逐漸成為一個熱門的政法話語。“黨內(nèi)法規(guī)體系話語的勃興，反映了當(dāng)下中國法治意識形態(tài)和法律治理過程的全面深化。”①廖奕：《中國特色社會主義法學(xué)話語體系研究反思——以“黨內(nèi)法規(guī)”話語為例》，《法學(xué)家》2018年第5期。作為中國特色社會主義法治理論體系的有機組成內(nèi)容之一，黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象的出現(xiàn)呼喚一門獨立的“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”的建立。早在2015年，黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威論者就指出，從研究對象的獨立性和研究方法的獨特性上來看，黨規(guī)理論研究應(yīng)當(dāng)成為一門獨立的學(xué)問、一個獨立的學(xué)科；但從成熟學(xué)問所必備的科學(xué)的概念體系、完備的理論體系和完善的方法體系上看，黨規(guī)理論研究與成熟的學(xué)問之間尚有很大距離。②參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第431-433頁。筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、理論研究和學(xué)科發(fā)展之間是一種相輔相成、相互促進和相互保障的關(guān)系。一方面，快速推進的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和日漸升溫的黨內(nèi)法規(guī)理論研究為黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科的獨立化奠定了重要基礎(chǔ)；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科的獨立設(shè)置和建設(shè)反過來又能夠進一步助推黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和理論研究的新發(fā)展。在中國特色社會主義進入新時代的當(dāng)下，特別是在建黨100周年臨近之際，建構(gòu)獨立的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)已經(jīng)成為擺在法學(xué)界面前的重要議題。本文不揣淺陋，擬就獨立的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的時代意義、理論體系和建設(shè)方案等三個問題加以論述，希冀引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)理論研究真正步入快車道。

一、建構(gòu)獨立的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科的時代意義

黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）首次將形成“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”與形成“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”相提并論，使黨內(nèi)法規(guī)正式成為與國家法律具有同等重要地位的法治新范疇。同時，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的新表述，使得黨內(nèi)法規(guī)成為中國特色社會主義法治體系的“特色”所在?！包h內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系中的‘擔(dān)綱者’，是中國特色社會主義法治體系的保障力量。”①陳柏峰：《黨內(nèi)法規(guī)的功用和定位》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第5期。這些有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的頂層設(shè)計，直接推動了黨內(nèi)法規(guī)研究的升溫，進一步豐富了中國特色社會主義法治道路的內(nèi)涵和中國共產(chǎn)黨治國理政的實踐，成為建構(gòu)獨立的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科的時代背景。

（一）引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)理論研究向縱深方向快速發(fā)展

客觀上看，黨的十八大以來的6年間，法學(xué)、政治學(xué)和黨史黨建等學(xué)科的一些學(xué)者圍繞“黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論”“黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范”和“黨內(nèi)法規(guī)實踐探索”三大主題，在核心期刊發(fā)表了600余篇論文。②參見肖金明、馮曉暢：《新時代以來黨內(nèi)法規(guī)研究回顧——以2012—2018年CNKI核心期刊文獻為分析對象》，載武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主辦：《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2018年第1期，第109-132頁。同時，一批黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)、研究會相繼成立，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)研究的國家級和省部級項目也在不斷增加。僅就這些論文、項目和平臺數(shù)據(jù)而言，黨內(nèi)法規(guī)“顯學(xué)”地位似乎正在形成。然而，黨內(nèi)法規(guī)研究繁榮表象的背后還存在很多隱憂：低水平重復(fù)現(xiàn)象比較明顯，容易招致“局外者”的輕視；高端刊物特別是法學(xué)類高端刊物很少刊發(fā)黨內(nèi)法規(guī)研究論文，容易挫傷“局中者”的積極性；聚焦黨內(nèi)法規(guī)展開可持續(xù)性研究者甚少，難以形成規(guī)模集聚效應(yīng)；黨內(nèi)法規(guī)理論研究成果極少能夠影響、引領(lǐng)制度建設(shè)，無法形成理論與實踐之間的互動。這些現(xiàn)象表明，黨內(nèi)法規(guī)研究在當(dāng)下哲學(xué)社會科學(xué)界“冰火兩重天”的命運還沒有得到根本改變。究其根源，主要還在于研究者普遍面臨身份認同的自我拷問和外在評價。具體言之，對于已經(jīng)功成名就的中生代學(xué)者來說，全身心投入黨內(nèi)法規(guī)研究需要考量學(xué)術(shù)成本和收益之間的平衡；對于剛剛步入學(xué)術(shù)界的年輕學(xué)者來說，則面臨著學(xué)術(shù)同行稀少、難入傳統(tǒng)主流學(xué)科“法眼”的風(fēng)險。一言以蔽之，學(xué)科歸屬模糊已經(jīng)成為阻礙黨內(nèi)法規(guī)理論研究深入發(fā)展的重要原因。雖然學(xué)術(shù)研究主要還是研究者個體的興趣和選擇問題，但行政力量的積極引導(dǎo)和政策扶持同樣重要，這也是中國特色學(xué)術(shù)研究體制運行規(guī)律使然。③參見《習(xí)近平在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的講話》，《人民日報》2016年5月19日。在“優(yōu)化營商環(huán)境”成為各級黨委和政府中心工作的當(dāng)下，進一步優(yōu)化學(xué)術(shù)環(huán)境絕非沒有必要。只有盡快將“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”明確列為一門相對獨立的學(xué)科，按照獨立學(xué)科建制模式配置相應(yīng)的學(xué)術(shù)資源，才能從根本上解決黨內(nèi)法規(guī)研究者的后顧之憂，并吸納越來越多的研究者加入其中。可以預(yù)見的是，獨立的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科的設(shè)立，能夠進一步激發(fā)學(xué)者愛黨愛國情懷，激勵更多的研究者全身心投入其中，黨內(nèi)法規(guī)研究的繁榮景象才有可能真正出現(xiàn)。

（二）助推中國特色社會主義法治話語體系的形成

努力建設(shè)具有中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的哲學(xué)社會科學(xué)是新時代堅定“四個自信”的題中應(yīng)有之義。2016年5月習(xí)近平總書記《在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的講話》中明確指出：“發(fā)揮我國哲學(xué)社會科學(xué)作用，要注意加強話語體系建設(shè)。在解讀中國實踐、構(gòu)建中國理論上，我們應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)，但實際上我國哲學(xué)社會科學(xué)在國際上的聲音還比較小，還處于有理說不出、說了傳不開的境地。要善于提煉標識性概念，打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導(dǎo)國際學(xué)術(shù)界展開研究和討論。這項工作要從學(xué)科建設(shè)做起，每個學(xué)科都要構(gòu)建成體系的學(xué)科理論和概念?！痹凇八膫€全面”戰(zhàn)略布局之下，中國特色社會主義法治話語體系的形成就必須扎根中國大地、解決中國問題、講好中國故事，決不照搬外國法治理念和模式。黨內(nèi)法規(guī)既是我們黨管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障，理應(yīng)成為社會主義法治話語體系的中國特色所在。從目前的研究狀況來看，簡單比附國家法律的一般原理闡釋黨內(nèi)法規(guī)的痕跡還比較明顯，法理學(xué)、憲法學(xué)及行政法學(xué)者對“軟法”“社會法”“活法”“高級法”等理論資源的運用還難以形成富有說服力的法治新話語。事實上，黨內(nèi)法規(guī)話語與國家法律話語之間已經(jīng)形成了“我中有你”“你中有我”的生動活潑局面，國家法律中間或出現(xiàn)某些“黨言黨語”，黨內(nèi)法規(guī)中也出現(xiàn)若干“法言法語”?？梢哉f，中國特色社會主義法治話語體系是一個黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“各行其道、并行不悖、相輔相成、共襄法治”的二元法治格局。①參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，“序言”第1頁。為此，應(yīng)當(dāng)盡快確立黨內(nèi)法規(guī)學(xué)應(yīng)有的相對獨立的學(xué)科地位，通過對黨內(nèi)法規(guī)基本范疇、概念體系和理論體系的闡述，形成富有中國特色、中國風(fēng)格和中國氣派的社會主義法治話語體系。

（三）回應(yīng)新時代中國共產(chǎn)黨治國理政的新變化

黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)科歸屬不僅關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)自身研究的深化和法治話語體系的形成，而且還將直接影響到中國共產(chǎn)黨治國理政的實踐發(fā)展?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2016年12月13日）（以下簡稱“《意見》”）開宗明義地指出：“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安?！彪S后，黨的十九大報告強調(diào)要堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。可見，正確處理依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系，事關(guān)黨政關(guān)系、政治與法治關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)關(guān)系的科學(xué)調(diào)配，是中國特色社會主義法治建設(shè)的一個鮮明特色?！敖鉀Q這一問題，既無歷史先例可循又無域外經(jīng)驗可鑒，只能依靠社會主義民主政治建設(shè)實踐不懈探索?！雹谒喂Φ拢骸秷猿忠酪?guī)治黨》，《中國法學(xué)》2018年第2期。以作為法治國家建設(shè)重點和主體工程的法治政府而言，2015年12月23日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，成為“我國在新的歷史時期建設(shè)法治政府的總藍圖、路線圖和時間表”。③宋大涵：《建設(shè)法治政府總藍圖：深度解讀<法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》，中國法制出版社2016年版，第1頁。從某種意義上來說，這份規(guī)格最高的綱領(lǐng)性文件成為各級黨委和政府堅持依法行政、推進法治政府建設(shè)的根本遵循。隨后，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了混合型黨規(guī)《黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（2016年11月）、《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》（2019年4月），國務(wù)院發(fā)布了行政法規(guī)《重大行政決策程序暫行條例》（2019年4月），中央全面依法治國委員會辦公室發(fā)布了黨內(nèi)規(guī)范性文件《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的意見》（2019年4月），這些黨規(guī)、國法和文件都成為規(guī)范法治政府建設(shè)活動的重要規(guī)范依據(jù)。僅從加強黨對法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)的方式和依據(jù)上看，黨政關(guān)系就已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，昭示了新時代中國共產(chǎn)黨治國理政的新探索。為了理解好、闡釋好、宣傳好這些治國理政的新變化，必須加強對黨內(nèi)法規(guī)特別是黨政聯(lián)合發(fā)布的混合型黨規(guī)、規(guī)范性文件的理論研究，在黨政機關(guān)合署、合設(shè)的當(dāng)下，這些新型法治現(xiàn)象尤其值得加以關(guān)注。就此意義而言，獨立的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科設(shè)置十分迫切。

二、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)理論體系的構(gòu)成

理論研究是學(xué)科建設(shè)的核心任務(wù)。作為聚焦黨規(guī)制度現(xiàn)象的專門學(xué)問，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)理論體系亟待建構(gòu)。有的論者提出，針對黨規(guī)的學(xué)理探究由淺至深可以劃分為“事實描述”“因果解釋”“學(xué)術(shù)批評”和“理論建構(gòu)”4個層次①參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第403頁。；還有的論者則提出，黨內(nèi)法規(guī)的理論體系應(yīng)當(dāng)由總論和分論兩部分構(gòu)成，總論以黨內(nèi)法規(guī)通用的、一般的原理為研究對象，分論以黨內(nèi)法規(guī)各個部門為研究對象。②參見姬亞平：《論黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的學(xué)科建設(shè)》，《中國法學(xué)教育研究》2018年第2期。筆者認為，就完整的理論體系建構(gòu)而言，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)主要由本體論、價值論、制度論和運行論等4個部分組成。

（一）黨內(nèi)法規(guī)本體論

作為一種法治現(xiàn)象的黨內(nèi)法規(guī)，最早可以追溯到1921年8月黨的第一次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，可以算作歷史上第一部具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)；作為正式術(shù)語使用的黨內(nèi)法規(guī)，最早可以追溯到1950-1953年間毛澤東同志親自主持編輯《毛澤東選集》第一卷至第四卷第1版期間，將其在黨的六屆六中全會上所講的“黨規(guī)”概念改為“黨內(nèi)法規(guī)”概念。③參見李斌雄：《扎緊制度的籠子》，武漢出版社2017年版，第65頁、第67頁。目前有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵明確界定的，則是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條的規(guī)定，即“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。不過，面對快速發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐，有關(guān)“黨內(nèi)法規(guī)究竟是什么”的追問迫切需要得到回答。為此，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)理論體系的建構(gòu)，首先應(yīng)當(dāng)從黨內(nèi)法規(guī)本體論研究入手

黨內(nèi)法規(guī)本體論可以從黨內(nèi)法規(guī)概念論、屬性論、范疇論及其與國法關(guān)系論等4個維度展開。概念論旨在通過對黨內(nèi)法規(guī)的語義分析，精準界定其自身的理論內(nèi)涵和識別標準，使其與黨的主張、黨的政策、黨的紀律、黨內(nèi)規(guī)矩、黨內(nèi)規(guī)范性文件等相鄰近的概念相互區(qū)分，最終使其能夠成為一個獨立的法學(xué)新范疇。屬性論旨在通過對相關(guān)理論資源的調(diào)動，回答黨內(nèi)法規(guī)自身的法理屬性和定位。除了從學(xué)理上借助“軟法”“社會法”“高級法”“活法”等理論工具進行闡釋外，還需要跳出傳統(tǒng)的法學(xué)認識分析框架，從中國特色社會主義法治演化的特殊性上去解讀黨內(nèi)法規(guī)的法理屬性?！斑@種特殊性要求既不能簡單地對黨內(nèi)法規(guī)進行拆解式的語義分析，也不能簡單地照搬國家法律對黨內(nèi)法規(guī)進行比附式的屬性分析?！雹苷轮具h：《新時代黨內(nèi)法規(guī)重大理論研究的新課題》，《人民法治》2018年第12期。范疇論旨在通過對黨內(nèi)法規(guī)基本范疇的提煉和體系化，正確揭示黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)與規(guī)律，建構(gòu)合乎邏輯的黨內(nèi)法規(guī)理論體系和話語體系。有學(xué)者關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法治”“領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政”“民主與集中”“權(quán)利與義務(wù)”等黨內(nèi)法規(guī)四對范疇的論述，豐富了對黨內(nèi)法規(guī)基本范疇的認知，對作為獨立學(xué)科的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)建立起到了很好的指引作用。①參見伍華軍：《論黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇》，《法學(xué)雜志》2018年第2期。黨規(guī)國法關(guān)系論旨在通過對兩者之間相異性、相似性和協(xié)同性的深入剖析，使兩者“比翼鳥”和“連理枝”的特殊關(guān)系在中國特色社會主義法治體系的建構(gòu)中得到充分彰顯。有學(xué)者關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間“并行關(guān)系”“交叉關(guān)系”和“一體關(guān)系”的獨特解讀，就為理論界的深入探討提供了很好的視角。②參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，第59頁。本體論研究通過對上述“元問題”的追問，能夠為黨內(nèi)法規(guī)理論體系的建構(gòu)奠定堅實的認識論基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)價值論

“黨內(nèi)法規(guī)是我們黨長期執(zhí)政形成的制度成果，是中國特色社會主義法治體系的有機組成內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)的出現(xiàn)，在事實上改變了長期以來國家法律一元主義的格局，逐漸形成了黨規(guī)國法二元并存的法治新格局?！雹壅轮具h：《新時代黨內(nèi)法規(guī)研究的三重使命》，《中國社會科學(xué)報》2019年1月16日?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)是理解中國特色社會主義法治體系的一把鑰匙，也是增強中國特色社會主義法治道路自信的一副錦囊。為此，從不同角度闡釋和論證黨內(nèi)法規(guī)存在的正當(dāng)性和價值，就成為黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)的重要任務(wù)。只有全面回答“黨內(nèi)法規(guī)為什么會存在”的追問，才能消除思想層面的困惑，為黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科發(fā)展掃清認識上的障礙。

黨內(nèi)法規(guī)價值論研究既要關(guān)注歷史、立足當(dāng)下，也要面向未來，在多元視角的深入觀察中論證黨內(nèi)法規(guī)存在的理論和實踐正當(dāng)性。首先，要從全面從嚴治黨的高度闡釋黨內(nèi)法規(guī)存在的時代價值?！叭鎻膰乐吸h是黨的十八大以來黨中央抓黨的建設(shè)的鮮明主題。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴治黨。新的歷史條件下，我們要更好進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭、推進中國特色社會主義偉大事業(yè)，就必須以更大力度推進黨的建設(shè)新的偉大工程，堅定不移推進全面從嚴治黨，切實把黨建設(shè)好、管理好，保持黨的先進性和純潔性，增強黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第14-15頁。全面從嚴治黨要堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，而加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)則是全面從嚴治黨的“長遠之策”和“根本之策”。⑤參見習(xí)近平：《就加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示》，《人民日報》2016年12月26日。其次，要從堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的高度闡釋黨內(nèi)法規(guī)存在的深遠價值。“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是具體的，不是空洞的、抽象的，必須體現(xiàn)到治國理政的方方面面，體現(xiàn)到國家政權(quán)的機構(gòu)、體制、制度等的設(shè)計、安排、運行之中，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。”⑥中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第79頁。為了全面增強黨的執(zhí)政本領(lǐng)，黨的十九大報告提出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。最后，要從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的高度闡釋黨內(nèi)法規(guī)存在的歷史價值。中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革的不同歷史時期，始終都在探索局部和全面執(zhí)政的經(jīng)驗。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！雹倭?xí)近平：《在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上的講話》（2013年11月12日）。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)關(guān)乎黨和國家的長治久安，是黨勇于自我革命、領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會革命實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有力保障。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度論

中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018－2022年）》明確提出，要適應(yīng)新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進黨的各項建設(shè)的需要，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。“完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”是一個具有豐富內(nèi)涵的概念，既包括以黨章為根本、以準則和條例為主干、以規(guī)則規(guī)定辦法和細則為配套的“各位階”黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，也包括由黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)所構(gòu)成的“各領(lǐng)域”黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，還包括中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)上下貫通的“各層面”黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。②參見宋功德：《全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日報》2018年9月27日。在對黨內(nèi)法規(guī)的本體問題和價值問題進行闡釋的同時，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)還應(yīng)當(dāng)聚焦具體制度問題，助力良規(guī)體系的形成。

黨內(nèi)法規(guī)制度論的基調(diào)是靜態(tài)的、實證的，可以從4個維度展開：一是縱向制度論研究，分別就中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、省級黨委地方黨規(guī)和經(jīng)中央授權(quán)的副省級城市及省會城市黨委地方黨規(guī)進行研究，尤其要加強地方黨規(guī)研究，凸顯地方特色；二是橫向制度論研究，除了繼續(xù)強化黨章研究外，分別圍繞黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)進行研究，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)“主體—行為—監(jiān)督”的理論體系；三是全流程制度論研究，分別圍繞黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、起草、審批、適用、解釋、備案、清理和評估等環(huán)節(jié)進行研究，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)“將來時—進行時—過去時—完成時”的理論體系；四是制度體系論研究，將黨內(nèi)規(guī)范性文件的研究置于同等重要的地位，深入研究黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系、黨政聯(lián)合發(fā)文的必要及其界限，努力回應(yīng)中國特色的依文件治理模式，構(gòu)建“黨內(nèi)法規(guī)—黨內(nèi)規(guī)范性文件”的理論體系。

（四）黨內(nèi)法規(guī)運行論

黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威源于有效實施，黨內(nèi)法規(guī)的生命力也源于有效實施。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“要抓好制度的執(zhí)行。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況總體上是好的，但也存在一些重制定、輕執(zhí)行的問題，有的制度先緊后松，有的上緊下松，有的外緊內(nèi)松，有的違反之后未得到及時懲處，產(chǎn)生‘破窗效應(yīng)’。要嚴格責(zé)任追究，對于違規(guī)、變通、規(guī)避行為，發(fā)現(xiàn)一起查處一起。各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手一定要發(fā)揮示范帶頭作用，上行下效、上率下行，讓遵守法規(guī)制度蔚然成風(fēng)，切實做到有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究?！雹哿?xí)近平：《在中央政治局常委會會議審議中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）時的講話》（2013年11月12日）。為此，《意見》將“提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力”與“加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”相并列加以規(guī)定，體現(xiàn)出“執(zhí)規(guī)”與“立規(guī)”的高度統(tǒng)一。在黨內(nèi)法規(guī)制度論研究全面推進的同時，抓緊開展黨內(nèi)法規(guī)運行論研究，真正形成“鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威”的黨內(nèi)善治局面。

黨內(nèi)法規(guī)運行論的基調(diào)是動態(tài)的、社會的，要從構(gòu)建有效的運行機制入手，確保良規(guī)成為一種硬約束?！鞍隧椧?guī)定改變中國”的事實雄辯地證明，貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度“關(guān)鍵在真抓、靠的是嚴管”。④習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時的講話》（2015年6月26日）。基于中國“人情社會”“關(guān)系社會”的深厚傳統(tǒng)，至少應(yīng)當(dāng)引入如下3項嚴格規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)運行機制：一是仿照行之有效的行政執(zhí)法責(zé)任制，盡快建立常態(tài)化的執(zhí)規(guī)責(zé)任制，明確不同類型黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行主體和責(zé)任內(nèi)容，為真抓嚴管奠定基礎(chǔ)；二是仿照法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察制度，健全黨規(guī)運行督察制，通過真督實察逐級傳導(dǎo)壓力，真正形成一種覆蓋全黨的閉環(huán)責(zé)任體系；三是進一步強化黨規(guī)實施公開機制，讓黨規(guī)違反者無處逃遁，在全方位的社會監(jiān)督中有效提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)運行保障機制研究的深化，能夠助推黨內(nèi)法規(guī)學(xué)快速發(fā)展。

三、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)的任務(wù)

新時代黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)任務(wù)十分繁重，涉及師資隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)工作、教材體系建設(shè)、科學(xué)研究工作、學(xué)術(shù)團體建設(shè)、學(xué)術(shù)活動開展等具體任務(wù)。其中，在法學(xué)一級學(xué)科之下設(shè)立獨立的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)二級學(xué)科、全面啟動黨內(nèi)法規(guī)學(xué)博士生招生培養(yǎng)、成立全國性黨內(nèi)法規(guī)研究團體和舉辦全國高校黨內(nèi)法規(guī)師資培訓(xùn)班是目前亟待開展的4項具體工作。

（一）設(shè)置作為獨立法學(xué)二級學(xué)科的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)

從目前黨內(nèi)法規(guī)研究力量的學(xué)科分布來看，主要有法學(xué)、政治學(xué)和馬克思主義理論等三個學(xué)科的學(xué)者構(gòu)成。誠如黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威論者所言：“黨規(guī)制度是治黨、法治、政治三者的交集，黨規(guī)理論研究橫跨黨建學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)3個學(xué)科，很難將黨規(guī)制度現(xiàn)象納入其中任何一個學(xué)科的研究對象?！雹偎喂Φ拢骸饵h規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第432頁。從我國當(dāng)下學(xué)科設(shè)置的規(guī)范依據(jù)來看，國務(wù)院學(xué)位委員會和原國家教育委員會1997年6月聯(lián)合下發(fā)的《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》(1998年10月、2005年12月兩次補充修訂)最具權(quán)威性，它是國務(wù)院學(xué)位委員會學(xué)科評議組審核授予學(xué)位的學(xué)科、專業(yè)范圍劃分的依據(jù)。同時，學(xué)位授予單位按該目錄中各學(xué)科、專業(yè)所歸屬的學(xué)科門類，授予相應(yīng)的學(xué)位。培養(yǎng)研究生的高等學(xué)校和科研機構(gòu)以及各有關(guān)主管部門，可以參照本目錄制訂培養(yǎng)研究生的規(guī)劃，進行招生和培養(yǎng)工作。從該目錄的“學(xué)科門類”“一級學(xué)科”和“二級學(xué)科”設(shè)置來看，并沒有包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)。為此，作為獨立學(xué)科的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)究竟應(yīng)該設(shè)置在法學(xué)學(xué)科門類之下的哪一個一級學(xué)科之下，確實是一個需要認真對待的問題。筆者建議，在法學(xué)一級學(xué)科之下設(shè)立獨立的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)二級學(xué)科，其代碼可設(shè)置為“030111”，置于軍事法學(xué)之后。具體理由有四：一是《決定》將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入全面依法治國的整體框架之中，將其明確列為中國特色社會主義法治體系的組成內(nèi)容之一，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)“法治”現(xiàn)象的真諦；二是黨的十九大報告將“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”納入新時代中國特色社會主義基本方略之中，重申了黨內(nèi)法規(guī)的“法治”屬性；三是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間聯(lián)系最為緊密、關(guān)系最為密切，二者之間關(guān)系的正確處理事關(guān)全面依法治國和全面從嚴治黨基本方略的實現(xiàn)；四是能夠消除法學(xué)界尚存的疑慮，鼓舞廣大法學(xué)研究工作者特別是青年法學(xué)研究工作者積極投身黨內(nèi)法規(guī)學(xué)研究事業(yè)之中。鑒于學(xué)科歸屬是體制內(nèi)各種資源分配的基礎(chǔ)和前提，國務(wù)院學(xué)位委員會和教育部應(yīng)當(dāng)在充分論證的基礎(chǔ)上盡早修訂學(xué)科、專業(yè)目錄，從源頭上解決黨內(nèi)法規(guī)研究者身份模糊、歸屬不清的現(xiàn)實難題，通過頂層設(shè)計的優(yōu)化真正引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)成為“顯學(xué)”。

（二）啟動黨內(nèi)法規(guī)學(xué)專業(yè)高端人才培養(yǎng)工作

博士研究生是我國高等學(xué)歷教育中最高的教育等級，其招生規(guī)模和培養(yǎng)質(zhì)量是評估高校學(xué)位點和學(xué)科建設(shè)績效的關(guān)鍵性指標。受諸多因素影響，我國博士生培養(yǎng)特別是文科博士生培養(yǎng)質(zhì)量還存在不少問題，2019年發(fā)生的“翟天臨事件”和“柴麗杰訴上海大學(xué)案”更是引發(fā)了全社會對博士生培養(yǎng)問題的廣泛關(guān)注。2018年教育部決定在中央黨校、中國社會科學(xué)院和8所高校開展黨內(nèi)法規(guī)專業(yè)方面的研究生培養(yǎng)試點。在此前后，幾所高校已經(jīng)先期啟動了黨內(nèi)法規(guī)方向博士生招生工作，在黨內(nèi)法規(guī)學(xué)專業(yè)高端人才培養(yǎng)方面展開了積極探索。其中，武漢大學(xué)、中國政法大學(xué)、華東政法大學(xué)相繼于2017年、2018年、2019年率先開展了黨內(nèi)法規(guī)博士生招生培養(yǎng)工作，呈現(xiàn)出3種不同的招生模式。武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心分別依托憲法學(xué)與行政法學(xué)學(xué)科、中共黨史學(xué)科招收黨內(nèi)法規(guī)研究方向博士研究生，近3年招生名額均為3人；中國政法大學(xué)在憲法學(xué)與行政法學(xué)博士點之下設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)方向，近2年招生名額均為3人；華東政法大學(xué)則在法理學(xué)博士點之下設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)方向，首屆招生2人。鑒于國內(nèi)首批黨內(nèi)法規(guī)方向博士生尚未畢業(yè)，目前還無法通過相關(guān)數(shù)據(jù)對其培養(yǎng)質(zhì)量進行科學(xué)評估?？傮w而言，基于黨內(nèi)法規(guī)“法”的屬性定位，在法學(xué)專業(yè)內(nèi)借助相近二級學(xué)科招收黨內(nèi)法規(guī)博士生未嘗不可。考慮到黨內(nèi)法規(guī)自身的特殊性，特別是在將其設(shè)置為獨立的法學(xué)二級學(xué)科之后，自然應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)在法學(xué)一級學(xué)科之下獨立招生和培養(yǎng)。黨內(nèi)法規(guī)學(xué)專業(yè)博士生的培養(yǎng)可實行雙導(dǎo)師制，由法理學(xué)、憲法學(xué)及行政法學(xué)等法學(xué)二級學(xué)科中具有一定研究基礎(chǔ)的導(dǎo)師與政治學(xué)或黨史黨建學(xué)科的導(dǎo)師聯(lián)合指導(dǎo)。鑒于武漢大學(xué)、華東政法大學(xué)等多所高校相繼成立了實體性黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)，可實行黨內(nèi)法規(guī)學(xué)專業(yè)高端人才培養(yǎng)與研究中心一體化運行模式，切實提高黨內(nèi)法規(guī)學(xué)博士生的培養(yǎng)質(zhì)量。

（三）成立全國性黨內(nèi)法規(guī)研究團體

研究者的組織化是中國特色學(xué)術(shù)研究體制運行的重要表征。由一群聚焦某一研究領(lǐng)域的學(xué)者組成一個特定的研究會，按照官階高低、資歷深淺、學(xué)術(shù)地位和社會影響大小安排研究會會長、副會長、常務(wù)理事和理事人選，已經(jīng)成為研究會成立過程中的頭等大事。會長掛靠單位的確定及理事名額的具體分配方案，關(guān)系到研究群體內(nèi)部的團結(jié)、研究者地位的認同和主管單位的管控。實踐證明，上述因素如果悉數(shù)考慮周全，研究會就能運轉(zhuǎn)順利，廣大研究者就能最大限度地團結(jié)起來進而迸發(fā)出積極參與的熱情。反之，如果考慮不周全，就易產(chǎn)生各類矛盾影響研究會工作的正常開展，甚至還會引發(fā)訴訟。①“中國國際經(jīng)濟法學(xué)會”因諸多原因未參加2011年度社會團體年度檢查被民政部處以警告的行政處罰，該學(xué)會先后針對警告處罰提起行政復(fù)議和行政訴訟。有關(guān)該案終審判決，可參見北京市高級人民法院行政判決書（2014）高行終字第3180號。近年來，中國法學(xué)會下設(shè)二級法學(xué)研究會不斷增加，對相關(guān)領(lǐng)域理論研究的深化起到了積極助推作用。例如，中國法學(xué)會立法學(xué)研究會的成立，順應(yīng)了良法善治時代科學(xué)立法的現(xiàn)實需要，對整合法理學(xué)、憲法學(xué)、行政法學(xué)等學(xué)科研究資源、深化立法學(xué)研究發(fā)揮了重要作用。同時，還有一種二元結(jié)構(gòu)的研究會模式也值得關(guān)注。例如，除了中國法學(xué)會下設(shè)環(huán)境資源法學(xué)研究會之外，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會之下還設(shè)立了環(huán)境法學(xué)分會，雙方成員雖多有重疊，但因隸屬關(guān)系不同倒也相得益彰?！兑庖姟吩凇巴晟企w制機制”一節(jié)中，提出了“加強黨內(nèi)法規(guī)理論研究，適時成立全國黨內(nèi)法規(guī)研究會”的目標任務(wù)。目前，作為民政部批準登記的全國黨建研究會已經(jīng)運行近30年。雖然全國層面的黨內(nèi)法規(guī)研究會尚未成立，但地方層面黨內(nèi)法規(guī)研究會的創(chuàng)建工作已經(jīng)啟動。吉林（2017年10月28日）、山東（2017年11月11日）、陜西（2018年11月17日）、廣東（2019年4月28日）4省都是在省法學(xué)會之下成立了黨內(nèi)法規(guī)研究會，北京黨內(nèi)法規(guī)研究會（2018年1月28日）則是經(jīng)北京市民政局備案登記的研究會。這些地方黨內(nèi)法規(guī)研究會的積極探索，為全國黨內(nèi)法規(guī)研究會的成立提供了很好的參考。總體來說，全國性黨內(nèi)法規(guī)研究會的規(guī)格更高、使命更為重大，其籌建工作需要積極穩(wěn)妥推進，應(yīng)最大限度地調(diào)動多學(xué)科黨內(nèi)法規(guī)研究力量，真正成為黨內(nèi)法規(guī)研究者的學(xué)術(shù)家園。

（四）舉辦全國高校黨內(nèi)法規(guī)師資培訓(xùn)班

作為中國特色社會主義法治體系的重要組成內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)知識應(yīng)當(dāng)及時“進課堂”“進頭腦”，切實提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和高校師生的黨內(nèi)法規(guī)理論素養(yǎng)。一方面，從黨的十八大以來中央紀委查辦的一大批大案要案來看，不守規(guī)矩、不知黨規(guī)往往都是落馬官員的通病。另一方面，高校是意識形態(tài)的主陣地，要通過思想政治理論課的創(chuàng)新，培養(yǎng)為中國特色社會主義事業(yè)奮斗終身的有用人才?！兑庖姟吩凇凹訌妼W(xué)習(xí)教育”一節(jié)中，提出了“加強黨內(nèi)法規(guī)宣講力度”的號召，要求“將黨內(nèi)法規(guī)制度作為各級黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)重要內(nèi)容，納入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院必修課程”；同時，《決定》提出“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作”，要求“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起”。面對黨內(nèi)法規(guī)知識宣講和普及任務(wù)的加重，黨內(nèi)法規(guī)專門師資的短缺現(xiàn)象更為明顯。由于黨內(nèi)法規(guī)博士生培養(yǎng)工作剛剛啟動，一時間還無法滿足社會的急需。為此，可以考慮由中宣部、中央辦公廳、中央全面依法治國委員會辦公室、教育部牽頭，舉辦一定規(guī)模和較長期限（如半年）的“全國高校黨內(nèi)法規(guī)師資培訓(xùn)班”，聘請多學(xué)科黨內(nèi)法規(guī)專家和實務(wù)界人士進行授課，為各大高校就地培養(yǎng)一批急需的黨內(nèi)法規(guī)師資力量。以后發(fā)型的行政法學(xué)科為例，1985年上半年司法部委托中國政法大學(xué)舉辦了全國行政法師資培訓(xùn)班（俗稱“行政法黃埔一期”），當(dāng)今活躍在行政法學(xué)舞臺中央的學(xué)者很多都出自該班。此外，近年來，隨著“馬工程”法學(xué)教材的相繼出版，各法學(xué)學(xué)科相繼組織了馬工程教材培訓(xùn)會，同樣取得了良好的效果。這些其他學(xué)科有益的經(jīng)驗值得總結(jié)推廣，為黨內(nèi)法規(guī)師資培訓(xùn)所采用。星星之火，可以燎原。伴隨著中央辦公廳法規(guī)局同中國法學(xué)會共同組織編寫的首部黨內(nèi)法規(guī)專門教材的正式出版，高校黨內(nèi)法規(guī)師資培訓(xùn)工作亟待啟動，這對于黨內(nèi)法規(guī)的知識普及和研究深入都具有十分深遠的意義。