文/丁慧慧（江蘇師范大學(xué)，江蘇南京 225501）

內(nèi)容提要：農(nóng)村土地問題是我國(guó)“三農(nóng)”問題的基礎(chǔ)，關(guān)涉民生，而“三農(nóng)”問題關(guān)乎國(guó)民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家富強(qiáng)、民族復(fù)興。我國(guó)農(nóng)村土地利益糾紛問題的產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，主要有歷史因素、權(quán)屬因素、土地征收因素、政府行政因素等，從根本上解決農(nóng)村土地利益糾紛應(yīng)該理清土地問題的歷史來源，劃清其權(quán)屬，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，真正明確和落實(shí)政府責(zé)任，建立糾紛防止和化解機(jī)制，充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，化解紛爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

一、農(nóng)村土地利益糾紛的社會(huì)學(xué)解釋

對(duì)農(nóng)村土地利益糾紛的概念學(xué)界并沒有確切定義，但是，對(duì)糾紛的解釋學(xué)界多以沖突理論作為理論基礎(chǔ)。何謂沖突理論？ 學(xué)界有關(guān)于其的發(fā)展梳理：

首先，沖突理論的起源。有種觀點(diǎn)認(rèn)為沖突理論起源于卡爾·馬克思，但其實(shí)馬克思曾對(duì)此予以否認(rèn)，在其致約·魏德邁的信中提到：“發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)中有階級(jí)存在或發(fā)現(xiàn)各階級(jí)間的斗爭(zhēng)，都不是我的功勞。在我以前很久，資產(chǎn)階級(jí)的歷史學(xué)家就已敘述過階級(jí)斗爭(zhēng)的歷史發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也已對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)作過經(jīng)濟(jì)上的分析。”［1］無論是誰先提出的該理論，對(duì)于我國(guó)而言，受影響最深的應(yīng)該是他所提出的階級(jí)斗爭(zhēng)理論，其結(jié)合歷史發(fā)展階段，指出資產(chǎn)階級(jí)斗爭(zhēng)的基礎(chǔ)是不平等生產(chǎn)資料的私人占有，這種不平等性是一定歷史階段下社會(huì)沖突的根源。

其次，沖突理論的發(fā)展。在隨后的發(fā)展中格奧爾格·齊美兒（Georg Simmel）對(duì)沖突理論進(jìn)行發(fā)展，首先明確了沖突存在的普遍性和不可避免性，指出沖突的根本原因?yàn)槿祟惞逃械臄硨?duì)本能和排他情結(jié)，但最直接的原因是人類社會(huì)交往中所產(chǎn)生的利益、價(jià)值、文化、傳統(tǒng)等方面的差異。［2］馬克斯·韋伯認(rèn)為是否占有生產(chǎn)資料不是劃分階級(jí)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，階級(jí)劃分可以依照權(quán)力、財(cái)富、聲望等執(zhí)行，當(dāng)這三者之間高度相關(guān)，會(huì)加劇階級(jí)之間的對(duì)立和沖突，當(dāng)這三者分布極度不平等時(shí)，則階級(jí)沖突會(huì)增加，從而階級(jí)沖突造就了政治權(quán)威淪喪的合法性。劉易斯·科塞(Lewis Coser)將沖突定義為價(jià)值觀、信仰以及稀少的地位、權(quán)力和資源分配上的斗爭(zhēng)，斗爭(zhēng)中的一方目的在于企圖中和、傷害或消除另一方。科賽將沖突的根源歸結(jié)為物質(zhì)性的和非物質(zhì)性的，物質(zhì)性主要指地位、權(quán)力的稀缺和資源分配的不均衡；非物質(zhì)性主要指觀念和價(jià)值的差異。

再次，現(xiàn)代沖突理論的發(fā)展。現(xiàn)代沖突理論的發(fā)展始于二戰(zhàn)后的社會(huì)變遷，達(dá)仁道夫認(rèn)為社會(huì)發(fā)展有兩副面孔，一致的面孔和沖突的面孔，而單純的一致面孔只是烏托邦，他同樣確認(rèn)了沖突是社會(huì)的常態(tài)，根源在于權(quán)力和資源的稀缺性，而這種稀缺性所造成的群體內(nèi)部之間的沖突，推動(dòng)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革，因此指出社會(huì)沖突本身并不可怕，關(guān)鍵在于這個(gè)社會(huì)是否存在疏通社會(huì)沖突，調(diào)節(jié)社會(huì)沖突的機(jī)制和渠道。科瑟（Lewis A.coser）是20世紀(jì)50年代后最早的沖突論者，他指出沖突發(fā)生的原因一方面是缺乏疏通不滿的渠道和上流機(jī)會(huì)，另一方面為相對(duì)剝奪感的強(qiáng)化。科瑟還進(jìn)一步指出暴力性沖突的原因：一是現(xiàn)實(shí)利益上的矛盾，對(duì)于這種矛盾應(yīng)該要廓清各自的利益來源，從而減少?zèng)_突發(fā)生的可能性；二是沖突因非現(xiàn)實(shí)性原因而起，情感性卷入嚴(yán)重，暴力可能性越大。特別是在核心價(jià)值觀上的矛盾。不同群體之間功能依賴的弱化，難以化解緊張，沖突的暴力性更強(qiáng)。科斯林的社會(huì)學(xué)研究更加注重微觀層面，與早期沖突論者注重理論和意識(shí)形態(tài)問題不同，柯林斯則強(qiáng)調(diào)必須建立假說——演繹的命題系統(tǒng)，并從經(jīng)驗(yàn)上加以驗(yàn)證。［3］

沖突理論從根本上揭露了社會(huì)沖突的根源，提供了沖突治理上的路徑選擇，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)學(xué)的發(fā)展具有重要意義。

至于語詞上，糾紛與沖突是否重合，學(xué)者有不同論調(diào)，有學(xué)者指出糾紛與沖突是兩個(gè)不同的階段，糾紛是沖突的前期不激烈階段，而沖突則是糾紛進(jìn)一步發(fā)展或者惡化的結(jié)果，糾紛與沖突是包含與被包含的關(guān)系。而在筆者看來，雖然在語詞程度上沖突較糾紛更為激烈，但是根據(jù)社會(huì)學(xué)上關(guān)于沖突的理論，根本上皆是因?yàn)橘Y源、權(quán)利、地位等的有限性和分配的不均等性所造成的個(gè)別的或者群體性的相互對(duì)立。于此，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地利益糾紛是源于土地資源的有限性而發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體、其他社會(huì)主體與農(nóng)村集體內(nèi)部、不同的農(nóng)村集體之間或者農(nóng)村集體內(nèi)部因?yàn)檎加?、使用、收益等所產(chǎn)生的矛盾。

二、農(nóng)村土地利益糾紛的現(xiàn)實(shí)考察

（一）農(nóng)村土地利益糾紛的現(xiàn)狀

中國(guó)農(nóng)村土地糾紛一直是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展不能忽視的問題，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革的推進(jìn)，社會(huì)的變遷，中國(guó)農(nóng)村土地利益糾紛的狀況各個(gè)方面都發(fā)生了不同程度的變化，這里筆者僅就集中比較突出問題予以言述。

1.農(nóng)村土地利益糾紛的數(shù)量增多。關(guān)于農(nóng)村土地糾紛數(shù)量的具體數(shù)據(jù)筆者并未發(fā)現(xiàn)權(quán)威的官方文本，但是從近年來我國(guó)法院處理的土地糾紛數(shù)量來看，出現(xiàn)不斷增多，甚至井噴式增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從社會(huì)實(shí)踐來看，關(guān)于土地利益糾紛的沖突也越來越多地被曝光出來，而在所有這些糾紛中，群體性糾紛的比重也在逐步增加且愈演愈烈。土地糾紛的數(shù)量增多，勢(shì)必影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響社會(huì)的穩(wěn)定。

2.農(nóng)村土地利益糾紛的分布具有集中性。根據(jù)各級(jí)人民法院受案數(shù)量和信訪部門所做的統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地利益的糾紛多集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)和人口集中的省份或者地區(qū)。我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除了地緣優(yōu)勢(shì)外更多的是借助國(guó)家政策的導(dǎo)向而逐步壯大的，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)槌鞘谢蛘吖I(yè)化的建設(shè)對(duì)土地的需求量大量增加，往往矛盾就在對(duì)土地資源的爭(zhēng)奪中才會(huì)顯現(xiàn)出來，無論是歷史遺留原因所造成的權(quán)屬不清或者征地拆遷補(bǔ)償不公所造成的糾紛，在這個(gè)時(shí)候便會(huì)凸顯。而在人口大省，如河南、山東等地，土地會(huì)顯得更加稀缺，而越多人加入資源的爭(zhēng)搶中時(shí)，糾紛便會(huì)產(chǎn)生。從糾紛的類型也能看出，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的糾紛更多的是農(nóng)村集體內(nèi)部的成員之間或者不同農(nóng)村集體之間的沖突，而在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地利益糾紛多以征地拆遷等為起因。

3.農(nóng)村土地利益糾紛的原因越來越集中。關(guān)于農(nóng)村土地利益糾紛，雖然從根本上說是由于土地資源的稀缺性所造成的，但是從直接原因看卻各不相同，而且這種直接的因素在糾紛的起源上也越來越具有集中性。近年來發(fā)生的群體性事件中，較為激烈的、集中的是因?yàn)橥恋卣魇账鸬耐恋乩婕m紛，如廣東的烏坎事件、湖南的瀏陽(yáng)事件、河北黃驊市劉洪博村事件、以及比較突出的釘子戶問題等，而在因?yàn)闄?quán)屬不清所發(fā)生的糾紛中，更多的也是在土地征收過程中因?yàn)榫薮蟮耐恋乩娣峙鋯栴}才引起的。除此之外，農(nóng)村集體成員之間的宅基地糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛、鄰地相鄰權(quán)糾紛等，影響力相對(duì)較小，發(fā)生群體性事件的可能性不大，而且分布較為分散。

4.農(nóng)村土地利益糾紛的沖突性越來越強(qiáng)。隨著時(shí)間的不斷推進(jìn)，我國(guó)改革所取得的成績(jī)?cè)絹碓揭俗⒛?，?jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)受到世界的注目，但是，與此相伴的是社會(huì)群體性沖突事件不斷增多。在全國(guó)各地不時(shí)涌現(xiàn)的大規(guī)模的群體性沖突也有所增加，開發(fā)商與村民械斗的場(chǎng)景時(shí)有上演，政府強(qiáng)制征地拆遷所造成的人員傷亡事件也不時(shí)發(fā)生，如發(fā)生在河南省的村民集體站在推土機(jī)前阻止強(qiáng)拆，最后因?yàn)閺?qiáng)行拆除造成村民死亡，從而引起的拆遷方與村民的大規(guī)模械斗。為了維護(hù)自己利益或者爭(zhēng)取更多利益的“釘子戶”，雖然是一種靜默的方式矗立，但，現(xiàn)實(shí)的堅(jiān)持卻是異常艱苦和難以想象的。

5.農(nóng)村土地利益糾紛的影響越來越大。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，土地問題關(guān)涉民生，關(guān)系國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安。從近年來，我國(guó)農(nóng)村土地利益糾紛的分布來看，農(nóng)村土地利益糾紛的類型越來越集中，土地利益糾紛的規(guī)模和激烈程度也越來越大，農(nóng)村土地利益糾紛所涉及的利益價(jià)值也趨于加大，隨著我國(guó)新媒體的不斷更新發(fā)展，關(guān)于土地糾紛的信息已經(jīng)越來越多地被傳播，無論是大型的群體性沖突還是規(guī)模較小的利益糾紛，都可能通過網(wǎng)絡(luò)被廣為知曉；而在農(nóng)村土地利益糾紛的解決上，尤其是在群體性農(nóng)村土地利益糾紛上，利益群體越來越會(huì)利用媒體或者自身進(jìn)行輿論造勢(shì)，擴(kuò)大影響，如邀請(qǐng)相關(guān)的媒體就沖突性事件進(jìn)行報(bào)道，或者利用人頭數(shù)量造就群體性事件，從而引起關(guān)注等。農(nóng)村土地利益糾紛越來越多地受到關(guān)注客觀上一方面可以促進(jìn)相關(guān)糾紛的解決，另一方面也有助于推動(dòng)我國(guó)土地制度和解紛機(jī)制的建構(gòu)。但是，從根本上來講土地利益糾紛不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)，更與我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的步調(diào)不相符合。

（二）農(nóng)村土地利益糾紛的類型

農(nóng)村土地利益糾紛從表面上看是各種原因所引起的，按照糾紛起因劃分其類型更為豐富，但是從根本上看，找到糾紛的根源可以更有利于問題的解決。筆者認(rèn)為從根源上，農(nóng)村土地利益糾紛可以劃分為兩類：一是農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，一是農(nóng)村土地權(quán)能糾紛。

1.農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛。土地權(quán)屬糾紛是指因?yàn)橥恋厮袡?quán)和土地使用權(quán) （或者說土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）的歸屬問題所發(fā)生的爭(zhēng)議。

關(guān)于土地所有權(quán)的糾紛：一是存在于國(guó)家所有與集體所有權(quán)的糾紛，這種糾紛通常發(fā)生在城郊地帶，因?yàn)闅v史原因，或者憑據(jù)丟失，或者根本就沒有憑據(jù)所造成的現(xiàn)狀，雙方誰也無法辨明；二是不同集體之間的土地所有權(quán)糾紛，如相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相鄰村集體經(jīng)濟(jì)組織等之間的土地所有權(quán)糾紛，這一方面是我國(guó)土地二元所有制所造成的，另一方面是權(quán)屬憑證不清的歷史遺留問題。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛：一是發(fā)生于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的糾紛，如入贅男出嫁女有無土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題、集體組織成員身份確認(rèn)問題等，這種問題既受我國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)村約的影響，也與我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度相關(guān)聯(lián)；二是發(fā)生與集體經(jīng)濟(jì)組織外部人員或者組織之間的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問題，或者因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)范圍、或者因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)時(shí)間，也可以因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)的資格等所引起的糾紛，而這種糾紛的發(fā)生則多以合同不清或者新的利益的爭(zhēng)奪而產(chǎn)生。

2.農(nóng)村土地權(quán)能糾紛。所謂權(quán)能糾紛是指所有權(quán)權(quán)能糾紛。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)權(quán)能包括占有、使用、收益和處分。我國(guó)實(shí)行二元土地所有權(quán)制度，即國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹谵r(nóng)村集體所有的土地中，土地糾紛圍繞集體土地的占有、使用、收益和處分展開。如在土地征收中，對(duì)農(nóng)村集體土地的處分該如何展開，未經(jīng)過村民集體大會(huì)所作出的處分是否有效，對(duì)于被征收土地的補(bǔ)償是否公示，如何分配等問題涉及農(nóng)村集體土地的處分，而關(guān)于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等則涉及集體土地的使用問題。農(nóng)村土地權(quán)能糾紛的產(chǎn)生更多的受到制度性原因的影響。

三、農(nóng)村土地利益糾紛的多因素糾葛

農(nóng)村土地利益糾紛的形成既是歷史遺留問題，也受制度影響，既跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)，也隨人們的思想觀念相聯(lián)系。

（一）歷史遺留因素

我國(guó)農(nóng)村土地利益糾紛的歷史性根源在于我國(guó)的土地政策。1949年新中國(guó)成立以來，我國(guó)的土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了四次重大變革，在數(shù)次變革中囿于客觀物質(zhì)條件和制度不健全，關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的邊界、宅基地范圍、自留地、自留山等的權(quán)屬等成為今天農(nóng)村土地糾紛發(fā)生的重要?dú)v史性根源。我國(guó)四次重要的土地改革主要是：發(fā)生于20世紀(jì)50年代初期的土地改革，這次改革變封建土地所有制為農(nóng)民個(gè)體土地所有制，這種制度極大地鼓勵(lì)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但是囿于當(dāng)時(shí)我國(guó)落后的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)條件，為了增強(qiáng)農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的能力和恢復(fù)生產(chǎn)的需要，緊接著我國(guó)進(jìn)行了又一次的變革，通過農(nóng)業(yè)互助組逐步發(fā)展到農(nóng)業(yè)合作社，直至后來發(fā)展為人民公社，人民公社一直存續(xù)到20世紀(jì)80年代。在此期間，為了方便生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)一大二公，建立社會(huì)主義國(guó)家變農(nóng)村土地農(nóng)民個(gè)人所有為集體所有；而發(fā)生在最近的是1984年的撤社建鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有被保留下來。而在數(shù)次更迭中，尤其是在人民公社化時(shí)期，農(nóng)民土地權(quán)屬界線被銷毀，而當(dāng)時(shí)又沒有按照法定程序就相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行登記造冊(cè)，確定草地、林地、耕地、自留山、宅基地、水面等的屆至和面積，從而造成現(xiàn)在權(quán)屬不清的現(xiàn)狀。此外，由于歷史原因所留下的土地權(quán)屬問題還有城市土地與農(nóng)村土地的所有權(quán)問題，而這些問題多發(fā)生在上世紀(jì)80、90年代，我國(guó)發(fā)展城市進(jìn)行土地征收時(shí)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)制度的不健全，相關(guān)的檔案和手續(xù)不齊全等造成缺乏相應(yīng)的證據(jù)證明權(quán)屬問題，而在現(xiàn)在土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯時(shí)，矛盾集中爆發(fā)。

（二）土地制度因素

我國(guó)農(nóng)村土地糾紛的土地制度因素主要是我國(guó)二元的土地所有制，即國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！标P(guān)于該條的規(guī)定，筆者結(jié)合實(shí)踐，認(rèn)為主要存在以下幾種問題：一是雖然該條規(guī)定了我國(guó)農(nóng)民集體所有的土地歸農(nóng)民所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，但是由于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不健全，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的組織缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要么是感受不到組織的組織能力，要么是組織能力過于強(qiáng)大，從而忽略組織權(quán)力的來源，利用自身權(quán)力恣意侵犯農(nóng)村集體或者農(nóng)村集體成員的土地權(quán)利，如村干部擅自處分村集體土地或者集體土地收益；二是在我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制下，土地雖然屬于集體所有，但其實(shí)集體是一個(gè)虛幻的存在，誰在行使集體的權(quán)力？集體權(quán)力的行使由誰監(jiān)督，怎樣監(jiān)督？集體權(quán)益受到侵犯使如何救濟(jì)？ 農(nóng)村集體與基層政權(quán)的關(guān)系如何？ 等等，實(shí)際上農(nóng)村集體土地所有，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，集體的存在似乎不能充分發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性作用，尤其是我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快的今天，農(nóng)村土地價(jià)值利益凸顯，農(nóng)村集體土地更多的淪為基層政權(quán)牟利的工具。

（三）征地制度因素

根據(jù)前述分析，目前我國(guó)發(fā)生的土地糾紛大部分與土地征收有關(guān)，而關(guān)于土地的最激烈的沖突——群體性事件也多起因于土地糾紛。根據(jù)沖突理論這種糾紛的發(fā)生是因?yàn)橥恋刭Y源的稀缺和價(jià)值的激增，而各主體間分配的不平衡所造成的。換句話說即土地征收或者因?yàn)檎魇漳康牡牟缓戏?、或者因?yàn)檎魇粘绦虻牟徽?dāng)、亦或者因?yàn)檎魇昭a(bǔ)償?shù)牟焕硐氲?，均可歸結(jié)于利益分配的不均。

土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。［4］土地征收制度是一個(gè)復(fù)雜的制度體系，主要由四部分組成，包括土地征收目的、土地征收程序、土地征收補(bǔ)償和土地征收救濟(jì)，但是目前我國(guó)的土地征收制度無論與國(guó)外土地征收制度相比還是在征收實(shí)踐中均存在大量的問題，筆者將對(duì)這四部分內(nèi)容分別進(jìn)行闡述。

1.土地征收目的。土地征收目的主要用于解決土地征收的目的合法性問題，其對(duì)是否啟動(dòng)土地征收程序具有決定作用。土地征收目的應(yīng)該基于公共利益目的，因?yàn)檎魇帐枪珯?quán)力對(duì)私權(quán)利的剝奪，而對(duì)于私權(quán)剝奪的合法來源僅能是供公共利益，但是目前我國(guó)首先并未有關(guān)于公共利益的權(quán)威界定。其次，在土地征收過程中公共利益又被政府機(jī)關(guān)屢試不爽，關(guān)于土地征收用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)是否屬于公共利益？ 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的種類是否屬于公益利益會(huì)對(duì)征收目的有所影響，如基于經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要征收土地，然后建立娛樂城或者進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)是否屬于公共利益等，諸如此類我國(guó)法律并沒有相關(guān)的規(guī)定，而對(duì)于能夠啟動(dòng)或者啟動(dòng)不合法該如何救濟(jì)的問題，在我國(guó)的法律和征收實(shí)踐中既沒有相關(guān)規(guī)定，似乎也未有成功案例。立法的缺失、行政權(quán)力的越位以及司法救濟(jì)的缺失，這些因素都為土地征收矛盾的集中爆發(fā)埋下伏筆。

2.土地征收程序。土地征收程序是指征收征用的步驟、方式、順序、手續(xù)和時(shí)限的總和。征收是土地征收機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為，而對(duì)公權(quán)力的行使應(yīng)該遵循相應(yīng)的程序，這種程序一方面是對(duì)公權(quán)行使主體的限制，另一方面是對(duì)被征收人權(quán)益的保護(hù)，也是啟動(dòng)征收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。是否具有科學(xué)合理的征收程序，征收程序是否符合法律的規(guī)定直接影響征收能否順利進(jìn)行，能否保障各方權(quán)利。

目前，我國(guó)沒有指定統(tǒng)一的土地征收法，而關(guān)于土地征收的程序則散見于 《土地管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《征用土地公告辦法》、國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》 等法律法規(guī)和政府文件中。如《土地管理法》第44 條與第45 條規(guī)定的“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”程序與“征收審批”的程序。第44 條關(guān)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批規(guī)定了審批機(jī)關(guān)，但是卻忽略了被征收人的意見，具有明顯的行政強(qiáng)制性。而在土地征收的公告程序中，《土地管理法》第25 條規(guī)定了公告，但是對(duì)于被征收人而言其仍然沒有發(fā)言權(quán)，其所能做的便是對(duì)相關(guān)公告的知曉與配合，因?yàn)楣嬷畷r(shí)，相關(guān)的決定已經(jīng)由征收人作出不能更改，啟動(dòng)相關(guān)程序十分困難。而且，在我國(guó)的土地征收中，征收公告的張貼方式規(guī)定的較為簡(jiǎn)便，僅僅在村公告欄予以張貼公告，而根據(jù)法國(guó)土地征收的相關(guān)法律規(guī)定關(guān)于被征收人權(quán)益的公告應(yīng)該采取送達(dá)的方式將相關(guān)內(nèi)容告知權(quán)益相關(guān)人，而不是張貼公告，這也體現(xiàn)出我國(guó)土地征收制度中征收人相較與被征收人的強(qiáng)勢(shì)地位?？傊?，土地征收程序的單方性、被征收人知情權(quán)、參與權(quán)的缺失難以切實(shí)維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，而土地征收權(quán)益救濟(jì)程序的缺失更是土地征收糾紛頻發(fā)的直接因素。

3.土地征收補(bǔ)償。征地補(bǔ)償是指國(guó)家為了公共利益需要，依照對(duì)農(nóng)民集體所有土地實(shí)行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補(bǔ)償。征地補(bǔ)償既是對(duì)失去土地價(jià)值的一種返還，更具有社會(huì)保障功能。所以，能否做好土地征收補(bǔ)償關(guān)乎土地征收能夠順利進(jìn)行。目前我國(guó)的土地征收補(bǔ)償存在補(bǔ)償范圍小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等問題。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)，而對(duì)于因征收所造成的搬遷費(fèi)用、咨詢費(fèi)用不予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償僅按土地原用途給予補(bǔ)償，而對(duì)于土地升值部分，農(nóng)民則不能受益，而且目前我國(guó)的土地征收補(bǔ)償方式普遍單一，多是貨幣補(bǔ)償或者住房補(bǔ)償與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，但是對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度還未建立起來，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不利于失地農(nóng)民的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也不利于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。

4.土地征收救濟(jì)。土地征收救濟(jì)制度是化解土地征收矛盾的正當(dāng)合法途徑，但是目前在我國(guó)的土地征收制度和司法制度中，并沒有關(guān)于土地征收救濟(jì)的完整制度。在土地征收的規(guī)劃階段，全部由行政部門完成，而此間既不會(huì)征詢被征收人的意見，也不會(huì)在隨后給予其異議權(quán)，只有在確定征收補(bǔ)償方案時(shí)，才給予個(gè)人以異議權(quán)，但是這個(gè)權(quán)利不具有訴權(quán)，所以主動(dòng)性仍然掌握在行政機(jī)關(guān)手中。

對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)漠愖h也得不到救濟(jì)。在現(xiàn)有土地征收制度中，土地征收補(bǔ)償金的確定具有單方性，對(duì)土地價(jià)值如評(píng)估、補(bǔ)償確定標(biāo)準(zhǔn)、分配等這些異議權(quán)得不到法律的救濟(jì)與保護(hù)。

土地征收是否順利可以說決定著農(nóng)村土地糾紛的多少，而目前土地糾紛頻發(fā)，而沒有相應(yīng)的救濟(jì)渠道最終導(dǎo)致的群體性事件增多，沖突性增強(qiáng)，而作為一種救濟(jì)方式，農(nóng)民為了維護(hù)自己的利益往往采取過激行為，從而引起相關(guān)關(guān)注，最終獲得較為滿意的補(bǔ)償，而這種方式必然會(huì)造成一種“會(huì)哭的孩子有奶喝”假象，從而形成劣幣驅(qū)逐良幣的情形，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）救濟(jì)渠道因素

現(xiàn)代沖突理論的發(fā)展者達(dá)仁道夫認(rèn)為農(nóng)村土地利益糾紛是社會(huì)沖突的一種，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革向縱深發(fā)展的時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在逐步推進(jìn)，農(nóng)村“三權(quán)分治”的土地政策也在逐步落實(shí)，各項(xiàng)改革和工作如火如荼地進(jìn)行，而這些內(nèi)容又均離不開農(nóng)村土地，加之歷史因素遺留的土地權(quán)屬糾紛、相鄰權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛等常態(tài)糾紛的存在，可以說土地糾紛的大量存在和沖突性明顯的特征也是一種必然，這種必然確實(shí)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)和諧帶來一些障礙，但是，糾紛易疏不易堵，只有疏通渠道才能促進(jìn)糾紛的化解。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了多元的糾紛化解渠道：

1.訴訟救濟(jì)方式。訴訟包括民事訴訟和行政訴訟，民事訴訟是指人民法院在當(dāng)事人和全體訴訟參與人的參加下，依法審理和解決民事糾紛活動(dòng)，以及由這些活動(dòng)所發(fā)生的訴訟關(guān)系。在農(nóng)村土地糾紛中涉及私權(quán)相害的行為應(yīng)該提起民事訴訟，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地糾紛、相鄰權(quán)糾紛等是關(guān)于私權(quán)利的沖突，可以通過民事訴訟的方式予以解決；行政訴訟，指?jìng)€(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟俗稱民告官，在農(nóng)村土地糾紛中關(guān)于土地權(quán)屬的問題可以提起相應(yīng)的行政訴訟，如關(guān)于土地確權(quán)問題等；訴訟的救濟(jì)方式具有確定性和終局性，更具有權(quán)威性，但是，對(duì)于群體性沖突事件，訴訟的效果就會(huì)打折扣。

2.行政救濟(jì)方式。行政救濟(jì)方式屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，其主要是為了維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，是一個(gè)行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)互動(dòng)的過程，糾紛的解決多通過行政復(fù)議進(jìn)行，結(jié)果包括對(duì)具體行政行為的“撤銷和變更”，如，土地管理部門在進(jìn)行土地權(quán)屬確權(quán)登記時(shí)如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤應(yīng)該對(duì)該種錯(cuò)誤登記予以變更；以及對(duì)違法行政行為的確認(rèn)，對(duì)于違法的行政行為產(chǎn)生侵害的行政相對(duì)人可以訴請(qǐng)法院要求行政機(jī)關(guān)賠償損失。但是，目前我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，復(fù)議程序不規(guī)范，這些缺陷直接導(dǎo)致行政復(fù)議的權(quán)威性和公正性受到質(zhì)疑。在我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛中不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地糾紛、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府關(guān)于土地權(quán)屬之間的糾紛，以及城市郊區(qū)土地的糾紛根據(jù)我國(guó)《行政法》、《土地管理法》的規(guī)定由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行仲裁，此即屬于行政救濟(jì)。

3.信訪。是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪制度是我國(guó)行政機(jī)關(guān)特有的糾紛解決途徑，其基本原則是屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合。信訪制度對(duì)于化解基層糾紛具有重要作用，但是，在具體實(shí)踐中，為了避免地方政府官官相護(hù)，群眾往往想方設(shè)法要到北京上訪。上訪顧名思義即是越級(jí)信訪，為的是避免地方政權(quán)的相互包庇和不公正處理。上訪通過引起高層重視，推進(jìn)糾紛解決進(jìn)度，確保糾紛解決的公正性。但是，北京中央政府或者其他上級(jí)政府不具有處理全國(guó)各地基層糾紛的能力，一是人員配備不夠，二是中央政府不具有掌握基層信息的能力。對(duì)于信訪制度我國(guó)目前沒有相關(guān)的法律對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，僅有一部《信訪條例》予以規(guī)范，其級(jí)別相對(duì)較低；而且，上訪的現(xiàn)象一定程度上增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，某些極端情形下會(huì)出現(xiàn)沖擊政府等行為，不僅影響政府形象，損害公信力，更不利于糾紛的化解，反而會(huì)形成新的社會(huì)矛盾。

（五）思想觀念因素

思想是對(duì)事物宏觀的、理性的認(rèn)識(shí)，是對(duì)辦什么事和怎樣辦好這件事的理解和認(rèn)識(shí)；觀念是對(duì)具體事物的觀點(diǎn)，如價(jià)值觀、人才觀等。它是客觀之于主觀的活動(dòng)結(jié)果，是內(nèi)化于人們內(nèi)心的一種價(jià)值、理念、思路，正確的思想認(rèn)識(shí)對(duì)人們的社會(huì)活動(dòng)具有積極的意義，錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)則會(huì)阻礙人們的社會(huì)活動(dòng)。

農(nóng)村土地糾紛的形成也是人們思想活動(dòng)的一種結(jié)果。根據(jù)我國(guó)今年農(nóng)村土地糾紛的類型分布和地區(qū)分布來看，農(nóng)村土地糾紛的成因與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)思想觀念的轉(zhuǎn)變和法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的覺醒相關(guān)。

1.對(duì)土地的價(jià)值認(rèn)識(shí)發(fā)生變化。隨著我國(guó)改革向縱深發(fā)展，城市化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在逐步推進(jìn)，農(nóng)村被征收土地越來越多，土地的利益價(jià)值凸顯，而在土地收益分配中，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償與土地出讓收益嚴(yán)重不符，加之我國(guó)不健全的農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng)，失地農(nóng)民的后續(xù)生活保障并不具有可持續(xù)，在各種利益因素的影響下，為了自身權(quán)益爭(zhēng)取斗爭(zhēng)的現(xiàn)象便應(yīng)運(yùn)而生。

2.權(quán)利意識(shí)的覺醒，法律觀念增強(qiáng)。所謂的權(quán)利意識(shí)是指權(quán)利主體對(duì)自己權(quán)益的重視，對(duì)自己合法權(quán)益的爭(zhēng)取。權(quán)利意識(shí)的覺醒一方面源于我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的成果，即法律制度的不斷完善和普法宣傳效果顯現(xiàn)；另一方面是我國(guó)公民基本素質(zhì)的提升，對(duì)自身自主性的關(guān)照。土地利益糾紛越來越多，而且越來越多的土地利益糾紛進(jìn)入司法程序解決，這表明我國(guó)法治建設(shè)初步取得了成效。土地利益群體性糾紛或者說群體性沖突的增多則一方面基于我國(guó)土地糾紛總量的增多，而另一方面則囿于傳統(tǒng)的“會(huì)哭的孩子有奶吃的”利益爭(zhēng)取套路。

土地權(quán)利人對(duì)自己利益的捍衛(wèi)是正當(dāng)?shù)?，但是過多的糾紛過多的沖突應(yīng)該引起政府和相關(guān)部門的重視，因?yàn)槿魏问挛锏拇嬖诙际怯邢薅鹊模鶕?jù)質(zhì)量變規(guī)律，合理限度內(nèi)的糾紛、沖突不會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響，但是，超過一定的度則會(huì)引起事物的質(zhì)變，具體到農(nóng)村土地糾紛則可能釀成大的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)安定。

四、農(nóng)村土地利益糾紛的化解機(jī)制

何謂機(jī)制？ 該詞最早源于希臘文，原意是指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理。經(jīng)過闡釋，該詞現(xiàn)在的延伸意義指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。土地利益糾紛的化解機(jī)制是指由一系列的制度和相互協(xié)調(diào)的部門所組成的解決農(nóng)村土地利益糾紛的工作方式。我國(guó)農(nóng)村土地利益糾紛是多種因素綜合作用的結(jié)果，所以化解農(nóng)村土地利益糾紛應(yīng)該建立全面協(xié)調(diào)解紛機(jī)制。

（一）改革二元經(jīng)濟(jì)制度，消除土地利益糾紛的機(jī)制障礙

我國(guó)實(shí)行二元土地所有制，即城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村及郊區(qū)土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段的二元戶籍制度仍然存在，二元經(jīng)濟(jì)體制仍然未被打破，這種二元的制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化建設(shè)的加快，二元經(jīng)濟(jì)制度、戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，阻礙了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，成為農(nóng)村土地利益糾紛矛盾的重要原因。在農(nóng)村土地征收中土地征收補(bǔ)償與土地出讓金之間的巨大差異是導(dǎo)致農(nóng)村土地征收過程中沖突出現(xiàn)的直接誘因，所以在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下化解農(nóng)村土地糾紛應(yīng)該首先從根本制度——土地制度上進(jìn)行改革，破除二元經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的逐步融合。同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制在與我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)不相適應(yīng)，其不能適應(yīng)土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變的土地政策是為了保護(hù)土地的穩(wěn)定性，有利生產(chǎn)發(fā)展，但是如果不能破除戶的限制，那么這種30年的產(chǎn)權(quán)限制將會(huì)在事實(shí)上造成土地權(quán)益的不公平，如“添人不添地，減人不減地”。

（二）完善土地征收制度，維護(hù)土地征收中的主體權(quán)益

1.完善土地征收程序。程序是保障公正、制約公權(quán)力濫用、實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的措施，也是對(duì)被征收人權(quán)利保障的最好手段。經(jīng)過比較法的考察無論是法國(guó)、德國(guó)、日本乃至美國(guó)，都在最大程度上加強(qiáng)程序控制，無論是公共利益，還是被征收主體的參與權(quán)與知情權(quán)。但是程序的控制仍然要考慮效率問題，不能因?yàn)閷?shí)體正義忽視效率問題，具體來講土地征收程序應(yīng)該從以下幾方面建設(shè)：第一，規(guī)范內(nèi)部行政審批行為。首先是對(duì)土地征收申請(qǐng)、審查、通知利害關(guān)系人、決定、送達(dá)等進(jìn)行明確；其次，對(duì)于屬于行政行為的土地征收，應(yīng)該在《行政許可法》、《土地征收法》 上受到雙重控制。第二，確立被征收主體的程序主體地位。即在征收程序中確立被征收人的參與地位，給予其話語權(quán)和知情權(quán)。第三，建立征收人與被征收人相互制約的協(xié)商機(jī)制，給予被征收人享有充分的議價(jià)權(quán)利和議價(jià)能力，保護(hù)弱勢(shì)群體地位，防止暗箱操作。第四，確立行政機(jī)關(guān)土地征收的權(quán)力清單。征收權(quán)利清單制度一方面可以提高權(quán)力行使的效力，另一方面可以防止行政力的濫用。

2.土地征收目的的合法性。土地征收目的是否合法決定著土地征收程序是否啟動(dòng)。鑒于土地征收目的——公共利益內(nèi)涵的寬泛性和不確定，土地征收目的的界定可以通過案例考量的形式進(jìn)行公共利益內(nèi)涵的確定，對(duì)于公共利益的立法形式則可以采用概括加列舉式，以此給相關(guān)部門以指引，并通過兜底性條款，保證公共利益的開放性。關(guān)于公共利益的認(rèn)定不能單純地由土地征收機(jī)關(guān)予以確認(rèn)，應(yīng)該引入社會(huì)公眾對(duì)于相關(guān)公共利益確定的參與機(jī)制，如引入聽證制度等。最后，還要建立土地征收目的——公共利益的司法審查機(jī)制。我國(guó)的土地征收制度為審批制，也即土地征收的確定是由行政機(jī)關(guān)確定的，而作為直接的利益相關(guān)人或者社會(huì)公眾卻無法就啟動(dòng)征收是否合法進(jìn)行質(zhì)疑，這將會(huì)導(dǎo)致非法的土地征收程序的啟動(dòng)，從而侵犯公民合法權(quán)益，如商品住宅的建設(shè)、高爾夫球場(chǎng)的建設(shè)等。

3.合理的土地征收補(bǔ)償。土地征收補(bǔ)償決定著土地征收能否順利進(jìn)行，所以對(duì)于土地征收補(bǔ)償應(yīng)該建立健全相關(guān)制度。首先，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，對(duì)于土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)在采用的根據(jù)土地原用途參照補(bǔ)償一定倍數(shù)的現(xiàn)金補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太過陳舊，補(bǔ)償額較低。土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與市場(chǎng)價(jià)值相一致，或者至少以市場(chǎng)價(jià)值為參考，引入第三方的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，保證補(bǔ)償確定的公平合理性；其次，關(guān)于土地征收補(bǔ)償分配，現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償對(duì)于宅基地和青苗費(fèi)等的補(bǔ)償歸于農(nóng)民個(gè)人所有，但是對(duì)于農(nóng)村集體所有的土地補(bǔ)償?shù)姆峙鋺?yīng)該首先建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織結(jié)構(gòu)，補(bǔ)償分配要合乎法律的規(guī)定，豐富補(bǔ)償分配的方式，建立長(zhǎng)效的補(bǔ)償機(jī)制，從而為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度。最后，關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)，應(yīng)該在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、土地征收補(bǔ)償?shù)姆峙涞炔煌A段引入司法救濟(jì)機(jī)制。

4.建立土地征收救濟(jì)制度。土地征收救濟(jì)制度應(yīng)該貫穿土地征收的全過程，土地征收救濟(jì)制度，首先應(yīng)該建立在對(duì)行政權(quán)力制衡的機(jī)制之上，否則土地征收救濟(jì)將會(huì)完全處于被動(dòng)狀態(tài)無法動(dòng)彈。其次，應(yīng)該在土地征收的全過程引入司法救濟(jì)制度，這種司法救濟(jì)制度不同于傳統(tǒng)的事后補(bǔ)救制度，而是在土地征收目的或者土地征收程序和土地征收補(bǔ)償中可以通過引入司法制度，讓司法決定是否啟動(dòng)土地征收程序、決定土地征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，事前司法制度的引入不僅可以減少被征收人在土地征收中所遭受的損失，而且可以減少因?yàn)槭潞蟮摹懊窀婀佟痹V訟的訴累，更重要的是可以控制行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的恣意。

（三）轉(zhuǎn)變思想觀念，從源頭遏制糾紛

農(nóng)村土地權(quán)益糾紛的增多跟相關(guān)人員的思想觀念聯(lián)系緊密，因此要想減少土地利益糾紛，應(yīng)該從以下幾方面入手，扭轉(zhuǎn)思想觀念：

首先是增強(qiáng)法治觀念。法治是我國(guó)進(jìn)行國(guó)家建設(shè)的重要方面，近年來，農(nóng)村土地利益糾紛中，群體性事件、惡性群體性事件以及強(qiáng)拆事件等頻繁發(fā)生，嚴(yán)重破壞了社會(huì)和諧，所以，我國(guó)的相關(guān)主體應(yīng)該加強(qiáng)普法力度，尤其是在土地利益糾紛比較集中、沖突比較激烈的地區(qū)更要加強(qiáng)宣傳力度。一是增強(qiáng)權(quán)利人的法律意識(shí)，提高運(yùn)用法律預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)的敏感度和能力；二是引導(dǎo)相關(guān)人員用合法的形式解決糾紛問題，避免大規(guī)模的群體性事件發(fā)生。

其次是轉(zhuǎn)變糾紛解決思路。在眾多的農(nóng)村土地利益糾紛中，尤其是糾紛發(fā)生最集中，沖突也最激烈的類別中，應(yīng)該注重糾紛解決方式的轉(zhuǎn)變，曉之以理，動(dòng)之以情，切不可利用手中的權(quán)力以暴力的方式解決糾紛。在現(xiàn)代社會(huì)治理中，建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)政府的目標(biāo)，因此在糾紛解決上更應(yīng)該貫徹這一宗旨，但是對(duì)于不合理的訴求應(yīng)該堅(jiān)持法律的規(guī)定和原則，不能姑息“會(huì)哭的孩子有奶吃的”邏輯。

（四）改進(jìn)救濟(jì)制度，疏通救濟(jì)渠道

關(guān)于土地利益糾紛解決機(jī)制，我國(guó)已經(jīng)建立起了比較系統(tǒng)的糾紛化解機(jī)制，包括訴訟救濟(jì)、行政救濟(jì)、信訪制度、調(diào)解制度，目前四種糾紛機(jī)制相互協(xié)調(diào)各自發(fā)揮作用，是我國(guó)糾紛解決的重要機(jī)制，但是這四種制度仍然存有不足，各自存在改進(jìn)空間。關(guān)于訴訟救濟(jì)，主要的是關(guān)于土地征收制度中救濟(jì)制度的構(gòu)建，此前已經(jīng)詳述，在此不予贅述。對(duì)于行政救濟(jì)制度的重構(gòu)，應(yīng)該改革內(nèi)部行政復(fù)議機(jī)制，保證復(fù)議機(jī)關(guān)不能相互包庇和袒護(hù)。對(duì)于信訪制度，首先需要相關(guān)立法確定信訪制度的法律地位；其次，提高信訪制度糾紛解決率，妥善處理纏訪、鬧訪。建立機(jī)動(dòng)靈活的糾紛調(diào)解機(jī)制，如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立糾紛調(diào)解辦公室，實(shí)現(xiàn)糾紛調(diào)處的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)基層政府的緊密聯(lián)系，防治大規(guī)模群體性事件的跨區(qū)域傳播。