文/幸 宇（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：我國(guó)在應(yīng)急管理中對(duì)女性權(quán)益的保護(hù)及其價(jià)值的關(guān)注與發(fā)揮，在觀念普及和研究領(lǐng)域都比較薄弱，在實(shí)踐層面更是基層社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)當(dāng)中的一個(gè)短板。成都市借中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目試點(diǎn)的契機(jī)，學(xué)習(xí)借鑒歐盟各國(guó)的理念、經(jīng)驗(yàn)和研究成果，一方面推動(dòng)在應(yīng)急管理中加強(qiáng)女性權(quán)益的保護(hù)及其價(jià)值關(guān)注的觀念普及；另一方面，借用歐方資源，結(jié)合國(guó)情、省情和基層實(shí)際情況，進(jìn)行本土化的開拓創(chuàng)新，探索具有國(guó)際化水準(zhǔn)與地方特色的應(yīng)急管理中女性權(quán)益保護(hù)及其價(jià)值關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)與模式。

一、成都實(shí)踐和創(chuàng)新的背景

2014年4月，中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目成都試點(diǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃工作坊在成都舉行，國(guó)家行政學(xué)院、成都市政府和歐盟三方就中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目成都試點(diǎn)工作基本的備忘條款和實(shí)施方案進(jìn)行了認(rèn)真的討論，簽訂了《應(yīng)急管理合作項(xiàng)目成都試點(diǎn)工作備忘錄》，確定成都作為中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目 （以下簡(jiǎn)稱中歐項(xiàng)目）試點(diǎn)城市，開展“志愿者隊(duì)伍建設(shè)”和“社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)”的試點(diǎn)工作。

中歐雙方專家和實(shí)際工作部門人員圍繞上述兩大主題，開展了一系列富有成效的工作。三方一致認(rèn)識(shí)到，中國(guó)各類災(zāi)害呈多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢(shì)，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失，尤其對(duì)老人、殘疾人以及兒童婦女等弱勢(shì)群體的影響不斷增大，這幾類人群應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力相比成年健康男性存在極大差異。災(zāi)害不僅凸顯了弱勢(shì)群體和女性的脆弱性，還增加了群體與性別的不平等性。災(zāi)害的發(fā)生有可能導(dǎo)致弱勢(shì)和女性群體面臨更少的資源和機(jī)會(huì)，更難從災(zāi)害中恢復(fù)。在減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)急救災(zāi)和恢復(fù)重建等應(yīng)急管理各個(gè)階段中，必須充分考慮弱勢(shì)群體和女性群體的特殊需要，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體和女性群體的關(guān)注，促進(jìn)弱勢(shì)和女性群體應(yīng)急管理的參與，以及提高弱勢(shì)和女性群體應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力和災(zāi)后的恢復(fù)能力。因此，2015年三方繼續(xù)深化項(xiàng)目試點(diǎn)工作，聚焦主題，設(shè)計(jì)和開展了“志愿者和社區(qū)能力提升——應(yīng)急管理中弱勢(shì)群體保護(hù)和女性價(jià)值”專項(xiàng)工作坊，將其增加為試點(diǎn)項(xiàng)目。

國(guó)際社會(huì)很早就關(guān)注到應(yīng)急管理中弱勢(shì)群體保護(hù)和女性價(jià)值關(guān)注問題。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略處倡導(dǎo)將弱勢(shì)群體和性別視角納入減災(zāi)戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)消除群體、性別的差異和失衡，以實(shí)現(xiàn)兵庫(kù)行動(dòng)框架提升國(guó)家和社區(qū)抗災(zāi)性這一總體目標(biāo)。緣此，歐盟各國(guó)都在減災(zāi)救災(zāi)中重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)群體和女性，將其既列為災(zāi)害發(fā)生后需要給予特別保護(hù)和救助的對(duì)象，同時(shí)也看成是減災(zāi)救災(zāi)工作的重要依靠力量。各國(guó)都努力從觀念、法律、組織、技術(shù)等各個(gè)方面保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體和婦女兒童的保護(hù)和自救互救能力的提升。

我國(guó)在應(yīng)急管理領(lǐng)域中對(duì)弱勢(shì)與女性群體的保護(hù)，以及女性價(jià)值的關(guān)注與發(fā)揮，無(wú)論在觀念普及還是在研究領(lǐng)域都比較薄弱，在實(shí)踐層面更是基層社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)當(dāng)中的一個(gè)短板。因此，國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心、中歐項(xiàng)目歐方和成都市三方在成都試點(diǎn)合作事宜備忘錄的討論中，歐方執(zhí)行總裁菲利普·拿丁先生希望能夠提出一個(gè)詳細(xì)的具體合作要求，特別在社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)方面，能夠涵蓋弱勢(shì)群體的保護(hù)和婦女價(jià)值關(guān)注的內(nèi)容。國(guó)家行政學(xué)院張小明教授建議，在備忘錄條目中承諾，借鑒歐盟國(guó)家的做法，負(fù)責(zé)協(xié)助成都完善社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)指標(biāo)體系，安排較多分量和分值去突出婦女、兒童、殘障人士、老年人、失業(yè)人群等弱勢(shì)群體的災(zāi)難應(yīng)急救援特殊需求，并充分發(fā)揮婦女和兒童等弱勢(shì)群體在災(zāi)害應(yīng)急救援中的作用。

三方希望通過(guò)成都試點(diǎn)項(xiàng)目活動(dòng)的開展，借用歐方的經(jīng)驗(yàn)和資源，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，推動(dòng)應(yīng)急管理這一方面的觀念普及和地方實(shí)踐創(chuàng)新。希望一方面能夠引起社會(huì)各界對(duì)這個(gè)問題的高度關(guān)注，另一方面成都市能夠借助這個(gè)契機(jī)充分學(xué)習(xí)借鑒歐盟各國(guó)的做法和經(jīng)驗(yàn)，探索出具有國(guó)際化水準(zhǔn)與地方特色的應(yīng)急管理中弱勢(shì)群體保護(hù)以及女性價(jià)值關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)與模式，在更大范圍內(nèi)推廣，拉動(dòng)全國(guó)應(yīng)急管理觀念和能力的提升。本文著重對(duì)應(yīng)急管理中女性權(quán)益的保護(hù)及其價(jià)值關(guān)注的主題加以闡述。

二、成都應(yīng)急管理中女性權(quán)益的保護(hù)及其價(jià)值關(guān)注的實(shí)踐和成效

成都市借中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目的契機(jī)，學(xué)習(xí)和借鑒歐盟各國(guó)的做法和經(jīng)驗(yàn)，并在本土化的基礎(chǔ)上開拓創(chuàng)新，努力探索具有國(guó)際化水準(zhǔn)與地方特色的應(yīng)急管理中女性群體的保護(hù)及其價(jià)值關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)與模式，在推動(dòng)“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建工作，降低女性群體的脆弱性，提高防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和能力等方面，取得了明顯的成效。

（一）婦女組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮了獨(dú)特作用和價(jià)值

實(shí)踐證明，婦聯(lián)各級(jí)組織在抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作中，具有較強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員力、號(hào)召力、組織力。伴隨著組織自身的發(fā)展以及社會(huì)需求的增加，成都婦女組織的角色越來(lái)越豐富，地位越來(lái)越舉足輕重。

1.婦聯(lián)各級(jí)組織應(yīng)急響應(yīng)迅速有效。汶川地震發(fā)生后，迅速建立婦聯(lián)系統(tǒng)的抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。災(zāi)區(qū)各級(jí)婦聯(lián)組織在第一時(shí)間分別召開緊急會(huì)議、報(bào)送災(zāi)情，成立抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確分工、落實(shí)責(zé)任人，開展動(dòng)員工作，及時(shí)向各級(jí)婦聯(lián)和廣大婦女群眾發(fā)出未受災(zāi)群眾獻(xiàn)愛心、積極投身抗震救災(zāi)中的倡議。充分發(fā)揮熟悉災(zāi)區(qū)情況、交通路況、群眾需求及能夠協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的優(yōu)勢(shì)，建立快速通暢的救助通道，為順利開展對(duì)婦女兒童及弱勢(shì)群體的救助提供了基本保障。迅速恢復(fù)重災(zāi)區(qū)的婦聯(lián)組織工作體系。及時(shí)派出人員深入災(zāi)區(qū)，調(diào)查各地婦聯(lián)人員傷亡情況，幫助盡快恢復(fù)婦女工作的組織體系。在安置點(diǎn)設(shè)置臨時(shí)婦聯(lián)辦公點(diǎn)，制定工作職責(zé)和制度建立婦聯(lián)群眾工作組織網(wǎng)絡(luò)。

2.在抗震救援階段，婦聯(lián)系統(tǒng)承擔(dān)和完成了超負(fù)荷的6 項(xiàng)應(yīng)急救援和后勤保障任務(wù)。第一項(xiàng)，積極參加緊急救援。一部分婦聯(lián)工作人員在抗震救災(zāi)指揮部安排下，地震當(dāng)晚陸續(xù)奔赴極重災(zāi)區(qū)，從廢墟里搶救學(xué)生、抬運(yùn)遇難者、安撫幸存者。如都江堰婦聯(lián)在地震發(fā)生僅20 分鐘后，就組織人員趕到新建小學(xué)和蒲陽(yáng)路維持秩序，安慰遇難學(xué)生家長(zhǎng)，轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)學(xué)生和群眾。第二項(xiàng)，受災(zāi)群眾的疏散引導(dǎo)和安置工作。各災(zāi)區(qū)婦聯(lián)工作人員負(fù)責(zé)接受不斷涌入集中安置點(diǎn)的群眾，耐心細(xì)致地做群眾思想工作，按原址地區(qū)或群體分類轉(zhuǎn)移和疏散群眾到不同安置點(diǎn)，確保妥善安置，不再發(fā)生任何人員再傷亡和安全事故。第三項(xiàng)，安置區(qū)的管理和服務(wù)工作。婦聯(lián)工作人員幫助搭建帳篷，打掃清理垃圾和噴灑消毒藥水等。給予群眾生活方面的照顧，解決吃喝穿和洗澡等問題。第四項(xiàng)，整合社會(huì)資源，開展受災(zāi)兒童和遇難者家屬的心理疏導(dǎo)和慰問工作。各地婦聯(lián)開展具有本土特色的心理疏導(dǎo)和撫慰，組織護(hù)送災(zāi)區(qū)學(xué)生到外地就學(xué)，成為群眾最愿意傾述訴求和依賴的組織。同時(shí)，整合社會(huì)資源，探索災(zāi)難心理援助工作的本土化途徑。第五項(xiàng)，募集救災(zāi)資金和物資。在及時(shí)了解和回應(yīng)受災(zāi)婦女和兒童群體需求的基礎(chǔ)上省婦女基金會(huì)立即以災(zāi)區(qū)受災(zāi)婦女現(xiàn)實(shí)最需要和最直接的問題為出發(fā)點(diǎn)和切入點(diǎn)，建立應(yīng)急工作機(jī)制和平臺(tái)，及時(shí)收集和準(zhǔn)確掌握災(zāi)區(qū)婦女的災(zāi)情和最迫切的特殊需求，向社會(huì)發(fā)出具有社會(huì)性別意識(shí)和針對(duì)性的募捐信息。第六項(xiàng)，接收、轉(zhuǎn)運(yùn)和發(fā)放救災(zāi)物資工作。各級(jí)婦聯(lián)承擔(dān)了聯(lián)系協(xié)調(diào)全國(guó)各地婦聯(lián)系統(tǒng)救災(zāi)捐贈(zèng)工作，認(rèn)真履行捐贈(zèng)資金和物資的接收、轉(zhuǎn)運(yùn)和發(fā)放的登記手續(xù)，負(fù)責(zé)多批捐贈(zèng)物資的裝卸、轉(zhuǎn)運(yùn)工作。在物資的發(fā)送、協(xié)調(diào)分發(fā)以及調(diào)解糾紛等工作中，發(fā)揮了婦女做事細(xì)致耐心等極大的優(yōu)勢(shì)和作用。

3.災(zāi)后恢復(fù)重建階段，婦聯(lián)組織提升婦女的災(zāi)后恢復(fù)力。第一項(xiàng)，恢復(fù)和重建災(zāi)區(qū)婦聯(lián)基層組織。按照中組部要求，排查災(zāi)區(qū)縣鄉(xiāng)村婦女組織受災(zāi)情況，研究制定和實(shí)施恢復(fù)重建計(jì)劃，分類指導(dǎo)。在集中安置點(diǎn)建立臨時(shí)婦女組織。第二項(xiàng)，發(fā)揮婦聯(lián)作為黨和政府救助、服務(wù)和聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶作用，協(xié)助政府做好受災(zāi)婦女的安置和就業(yè)工作。安排孤兒、孤老和孤殘生活，幫助婦女解決生產(chǎn)生活問題，組織婦女生產(chǎn)自救重建家園。開展勞務(wù)輸出，協(xié)助和加強(qiáng)社會(huì)管理維護(hù)災(zāi)區(qū)社會(huì)秩序。第三項(xiàng)，開展受災(zāi)婦女的受災(zāi)技能培訓(xùn)。幫助貧困婦女建立生態(tài)養(yǎng)雞場(chǎng)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等，振作精神重建家園、增加收入。第四項(xiàng)，整合國(guó)際國(guó)內(nèi)資源，積極聯(lián)系，引進(jìn)和落實(shí)國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目資金，以項(xiàng)目帶動(dòng)?jì)D女災(zāi)后恢復(fù)和發(fā)展，提高災(zāi)區(qū)婦女和婦聯(lián)干部應(yīng)急管理的能力。第五項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)挖掘和宣傳抗震救災(zāi)先進(jìn)婦女群體，激發(fā)災(zāi)區(qū)婦女抗災(zāi)自救重建家園的信心。各級(jí)婦聯(lián)先后向全國(guó)、四川省、成都市和縣婦聯(lián)推薦先進(jìn)集體先進(jìn)個(gè)人，這些組織和個(gè)人都受到表彰。都江堰市婦聯(lián)分別被全國(guó)和省婦聯(lián)評(píng)為抗震救災(zāi)“三八紅旗集體”。

（二）加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)性別觀念的倡導(dǎo)和培訓(xùn)

反思汶川地震應(yīng)急救援、災(zāi)后恢復(fù)重建以及相關(guān)政策制定和實(shí)施的全過(guò)程，發(fā)現(xiàn)存在許多社會(huì)性別盲點(diǎn)。特別是救災(zāi)干部的社會(huì)性別意識(shí)直接影響到他們實(shí)施救災(zāi)工作的方法和方式，對(duì)救災(zāi)效果有至關(guān)重要的影響。為此，成都市開展了教育培訓(xùn)、會(huì)議研討等各種社會(huì)性別觀念的倡導(dǎo)活動(dòng)。

1.通過(guò)培訓(xùn)教育倡導(dǎo)社會(huì)性別觀念。四川省委黨校對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，包括中青班學(xué)員，以及全省民政、地震、應(yīng)急辦等相關(guān)官員開展了社會(huì)性別的基本理論和分析方法的教育培訓(xùn)。黨校為了提高培訓(xùn)的針對(duì)性和成效，首先對(duì)主體班學(xué)員的社會(huì)性別相關(guān)問題的認(rèn)知度做了摸底調(diào)查，然后在調(diào)研的基礎(chǔ)上確定培訓(xùn)的重點(diǎn)內(nèi)容：第一，積極倡導(dǎo)社會(huì)性別和應(yīng)急管理中維護(hù)婦女權(quán)益的觀念；第二，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理中婦女的價(jià)值作用和倡導(dǎo)婦女的全面參與；第三，倡導(dǎo)應(yīng)急管理中對(duì)婦女特殊需求的關(guān)注。最后確定和搭配具有“三化”特點(diǎn)的課程設(shè)置和教學(xué)方式：第一，課程設(shè)置專題化；第二，教學(xué)方式靈活化，引入案例教學(xué)、研討等互動(dòng)教學(xué)方式；第三是師資力量多樣化。從全國(guó)聘請(qǐng)了婦女研究專家及婦聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)參與各種類型的教學(xué)活動(dòng)，從理論深度、信息廣度等方面讓學(xué)員耳目一新，從操作層面打開了學(xué)員的思路。

2.通過(guò)會(huì)議研討倡導(dǎo)社會(huì)性別觀念。2010年12月17日在成都召開了“汶川地震災(zāi)害管理與社會(huì)性別國(guó)際研討會(huì)”。來(lái)自國(guó)外的社會(huì)性別專家和四川、重慶等省19 個(gè)市縣政府應(yīng)急辦、地震局和婦聯(lián)的人員、理論工作者，《四川日?qǐng)?bào)》《成都商報(bào)》等媒體，市委黨校部分學(xué)員參加了會(huì)議。研討會(huì)促進(jìn)了與會(huì)者對(duì)應(yīng)急管理中女性問題的了解與關(guān)注，也是對(duì)各級(jí)政府官員以及媒體的一次性別觀念的宣傳倡導(dǎo)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)影響。

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)性別的教育培訓(xùn)和會(huì)議研討效果給予充分肯定，認(rèn)為打開了一扇全新的窗戶，今后看社會(huì)有了新的視角；增強(qiáng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的社會(huì)性別敏感度，推動(dòng)將性別觀念納入決策主流，采取措施和行動(dòng)，增進(jìn)性別平等。

（三）豐富和加強(qiáng)婦女組織在社區(qū)應(yīng)急管理中的角色和地位

1.各級(jí)婦女組織協(xié)助政府保證應(yīng)急管理的決策在各個(gè)環(huán)節(jié)和階段的順暢執(zhí)行。通過(guò)載體建設(shè)，開展平時(shí)的危機(jī)意識(shí)教育、危機(jī)防范能力培訓(xùn)。危機(jī)來(lái)源前向政府發(fā)出預(yù)警，動(dòng)員婦女群眾，使政府做出危機(jī)處置決策，并及時(shí)向政府反饋危機(jī)處置情況。成都市婦聯(lián)立足于基于社區(qū)的3000 多個(gè)婦女之家，組織開展教育培訓(xùn)、志愿服務(wù)，救助幫扶等工作，發(fā)展女性志愿者隊(duì)伍并成立了女性專家隊(duì)。目前全成都市總共有15.8 萬(wàn)女性巾幗志愿者，有820 支各具特色的女性巾幗志愿者服務(wù)隊(duì)，常年開展各類志愿活動(dòng)。

2.婦聯(lián)通過(guò)組織網(wǎng)絡(luò)，保證政府與民眾之間信息暢通、準(zhǔn)確，使有關(guān)單位和個(gè)人在突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和救援等方面服從指揮，行動(dòng)協(xié)助給予配合。成都市婦聯(lián)建立了聯(lián)動(dòng)全市婦女的多形式網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立了12338 維權(quán)熱線，成立了女企業(yè)家協(xié)會(huì)、女檢查官協(xié)會(huì)與新聞工作者協(xié)會(huì)等女性團(tuán)體，積極推進(jìn)全市婦女社會(huì)組織的發(fā)展壯大。

3.應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，協(xié)助政府組織提供志愿服務(wù)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。與政府合作實(shí)施各類發(fā)展項(xiàng)目，通過(guò)思想宣傳工作，減少危機(jī)恐慌，創(chuàng)造有利于危機(jī)處理的環(huán)境。成都市婦聯(lián)從家庭入手，促進(jìn)社會(huì)規(guī)范建設(shè)，通過(guò)各類文化活動(dòng)、優(yōu)秀女性推選、典型家庭創(chuàng)建等工作，不斷加強(qiáng)家庭精神文化建設(shè)，大力傳播公民意識(shí)，增強(qiáng)公民責(zé)任。

4.建立成都市婦女組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的長(zhǎng)效機(jī)制。一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，婦聯(lián)組織可以發(fā)揮自己強(qiáng)大的組織優(yōu)勢(shì)，與政府和各種社會(huì)組織合作項(xiàng)目，發(fā)揮在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、帶動(dòng)貧困方面的作用；二是公民意識(shí)培訓(xùn)。婦聯(lián)組織應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)作用，大力培育社會(huì)的公民意識(shí)教育，通過(guò)維權(quán)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)婦女學(xué)法、執(zhí)法、守法，懂得以法律保護(hù)自身的權(quán)益。注重婦女兒童心理健康和生存能力的培訓(xùn)，進(jìn)行長(zhǎng)期、細(xì)致、具體的自救和求生知識(shí)的推廣和普及，使婦女兒童在更大的自然災(zāi)害和社會(huì)危機(jī)面前能從容應(yīng)對(duì)；三是搭建信息溝通平臺(tái)。婦聯(lián)組織應(yīng)發(fā)揮其組織系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)信息交流平臺(tái)的建設(shè)。提高信息溝通能力，不僅可以提高平時(shí)的工作效率，又可以在危機(jī)發(fā)生時(shí)，提供暢通的信息通道。

（四）建立社區(qū)婦女兒童等弱勢(shì)群體應(yīng)急幫扶制度

在落實(shí)國(guó)家減災(zāi)戰(zhàn)略、實(shí)施“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)中，成都市借鑒中歐合作項(xiàng)目學(xué)習(xí)到的歐盟經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)社區(qū)弱勢(shì)群體實(shí)施了六大應(yīng)急策略，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)婦女兒童等弱勢(shì)群體在調(diào)查與管理、減災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案建設(shè)與應(yīng)急演練、物資儲(chǔ)備與應(yīng)急采購(gòu)等方面的長(zhǎng)期保障服務(wù)。具體開展了以下六項(xiàng)工作：

1.社區(qū)弱勢(shì)成員的調(diào)查與管理。在了解和掌握弱勢(shì)成員基本情況的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的保護(hù)和救助的具體措施。內(nèi)容包括四方面：（1）建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)“老、幼、病、殘”等弱勢(shì)群體的分類信息數(shù)據(jù)庫(kù)；（2）對(duì)弱勢(shì)對(duì)象進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及服務(wù)需求調(diào)查；（3）建立有效的聯(lián)絡(luò)與溝通渠道，保證能及時(shí)有效地和弱勢(shì)成員及其家人保持有效的聯(lián)絡(luò)和溝通；（4）建立落實(shí)到人（戶）的社區(qū)網(wǎng)格化管理責(zé)任體系。充分發(fā)掘社區(qū)黨員、社區(qū)工作人員、志愿者、義工及其他社會(huì)組織力量，形成專人結(jié)對(duì)幫扶和定期探訪制度。

2.建立一套全面覆蓋和重點(diǎn)覆蓋相結(jié)合的預(yù)案體系。所謂全面覆蓋就是對(duì)社區(qū)內(nèi)所有的災(zāi)害種類和所有的成員都要在預(yù)案考慮的范圍之內(nèi)，重點(diǎn)覆蓋就是專門針對(duì)一些特殊群體和可能出現(xiàn)險(xiǎn)情的隱患，進(jìn)行重點(diǎn)的覆蓋，使預(yù)案能夠完整，沒有缺陷。預(yù)案包括在災(zāi)害發(fā)生以后開展自救互救，提供救援，緊急轉(zhuǎn)移安置，提供衣、食、住、行、醫(yī)療等應(yīng)急救助和心理?yè)嵛?，以及?zāi)情的搜集與報(bào)送等工作內(nèi)容。

3.建設(shè)針對(duì)弱勢(shì)人群的應(yīng)急基礎(chǔ)性設(shè)施。在應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急疏散通道、應(yīng)急物資儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)中，針對(duì)婦女兒童、老人、殘疾人，儲(chǔ)備各種婦女兒童專用物品，設(shè)計(jì)安裝各種應(yīng)急照明、扶手和衛(wèi)生間等專用設(shè)施。

4.構(gòu)建一套標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)應(yīng)急標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，制訂出臺(tái)一套整個(gè)防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)的地方標(biāo)準(zhǔn)，包括整個(gè)防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施的布局圖、街道上的宣傳設(shè)施、各種應(yīng)急疏散通道的指向、應(yīng)急功能設(shè)施的位置、應(yīng)急避難的指示牌等等。

5.為婦女兒童等弱勢(shì)群體提供減災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)的服務(wù)。應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)是人力資源的整合和組織，不僅需要在災(zāi)害發(fā)生前后的非常時(shí)期內(nèi)充分考慮并滿足婦女兒童等弱勢(shì)群體的需求，而且更需要在非災(zāi)時(shí)的長(zhǎng)期日常生活中探討建立婦女兒童等弱勢(shì)群體減災(zāi)的服務(wù)模式，防患于未然。在平時(shí)堅(jiān)持提高婦女兒童等弱勢(shì)群體的抵御能力，降低弱勢(shì)群體的生理、心理脆弱性，那么，當(dāng)災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，這種服務(wù)保障勢(shì)必取得顯著成效。

6.整合社區(qū)救助資源（“1+N”）。所謂“1”就是政府對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急救援的公共政策（調(diào)查、受理、評(píng)議、發(fā)放、公示等），所謂“N”就是對(duì)接社會(huì)資源（社會(huì)關(guān)愛中心、微基金、及時(shí)性募集、志愿者服務(wù)），如何在社區(qū)層面上落實(shí)政府對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急救援的一些公共政策。除了政府的政策資源以外，社區(qū)還結(jié)合自身實(shí)際和社會(huì)參與的一些資源進(jìn)行對(duì)接。如武侯區(qū)根據(jù)實(shí)際情況建立了一系列的組織形式，包括社會(huì)關(guān)愛中心，有一些社區(qū)建立了微基金，有的地方開展了及時(shí)性的募集，資源整合服務(wù)等等。在政府公共政策的覆蓋范圍以外，還通過(guò)社會(huì)的參與來(lái)解決社區(qū)的應(yīng)急救物中的需求。

三、啟示和政策建議

成都試點(diǎn)活動(dòng)開展的目的或初衷是，學(xué)習(xí)借鑒歐盟各國(guó)的做法和經(jīng)驗(yàn)，借用歐方資源，結(jié)合國(guó)情省情和基層實(shí)際情況，推動(dòng)應(yīng)急管理在弱勢(shì)群體的保護(hù)以及女性價(jià)值關(guān)注等方面的觀念普及，并在本土化的基礎(chǔ)上開拓創(chuàng)新，探索出具有國(guó)際化水準(zhǔn)與地方特色的應(yīng)急管理中弱勢(shì)群體的保護(hù)以及女性價(jià)值關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)與模式，并總結(jié)提煉成果在更大范圍內(nèi)推廣，拉動(dòng)全國(guó)各地社區(qū)應(yīng)急管理觀念和能力的提升。成都項(xiàng)目試點(diǎn)工作的啟示和政策建議總結(jié)如下：

（一）進(jìn)一步大力推動(dòng)應(yīng)急管理中維護(hù)婦女權(quán)益、發(fā)揮女性價(jià)值觀念的普及

1.加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的社會(huì)性別意識(shí)的倡導(dǎo)和培訓(xùn)。提高他們對(duì)抗災(zāi)救災(zāi)過(guò)程中社會(huì)性別意識(shí)缺失及其后果的認(rèn)識(shí)，促使把社會(huì)性別意識(shí)加入到工作中，進(jìn)而提高應(yīng)急管理效果。培訓(xùn)設(shè)計(jì)中要特別注意培訓(xùn)參與者的性別平等，應(yīng)該鼓勵(lì)男女兩性決策者和執(zhí)行者的參與，并且要確保參加培訓(xùn)的兩性都有足夠的話語(yǔ)權(quán)。培訓(xùn)中要促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更深刻地認(rèn)識(shí)我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐層面存在嚴(yán)重缺失社會(huì)性別關(guān)注的一系列問題。第一個(gè)問題是婦女兒童的特殊需求在應(yīng)急管理中被忽略，因而受到第二次傷害。災(zāi)害從來(lái)都不是中性的，而是有性別的，同樣的災(zāi)害對(duì)男女兩性產(chǎn)生的影響是不同的，女性有一些特殊的需求。比如汶川特大地震后，政府對(duì)幾百萬(wàn)災(zāi)民的救援物資中，卻沒有女性衛(wèi)生用品和嬰兒用品，女災(zāi)民遭遇了沒有衛(wèi)生用品的尷尬，還造成只能靠哺乳期媽媽為受災(zāi)嬰兒喂奶的無(wú)奈之舉?？梢?，女性和嬰幼兒的特殊需求被忽略了，會(huì)使他們會(huì)到二次傷害。因此迫切要求我國(guó)在災(zāi)害管理中，一定要充分考慮婦女兒童的特殊需求。第二個(gè)問題是女性在應(yīng)急管理中的價(jià)值被低估。傳統(tǒng)觀念將女性視為一種被動(dòng)的等待救援、感謝救援的角色，而沒有把女性作為應(yīng)急管理中一個(gè)有價(jià)值的主體。在災(zāi)害應(yīng)急管理中，女性有特殊的優(yōu)勢(shì)，比如說(shuō)在特定環(huán)境下，身體的耐受力更強(qiáng)，更適合擔(dān)任特定人群的心理救援。受過(guò)專門訓(xùn)練的婦女在災(zāi)害應(yīng)急管理的各個(gè)階段和各種角色扮演中，都發(fā)揮著積極且毫不遜色于男性的作用。因此，女性和男性在應(yīng)急管理的不同階段和不同職能上分工合作，才能取得災(zāi)害管理的理想效果。婦女有效參與的災(zāi)害管理才是完整和有效的。第三個(gè)問題是在應(yīng)急管理中將社會(huì)性別關(guān)注的理念轉(zhuǎn)化為可操作性的具體流程和方法還亟待完善。應(yīng)急管理中的女性權(quán)益保護(hù)和價(jià)值關(guān)注包括兩個(gè)方面的要求：首先要求樹立一種社會(huì)性別平等的理念，讓更多的人特別是決策者知曉和重視社會(huì)性別的議題，這是一個(gè)全社會(huì)特別是中央高層應(yīng)該努力完成的職責(zé)；第二個(gè)要求形成和完善把社會(huì)性別納入災(zāi)害管理的具體流程和可操作的方法。這正是中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目和本文的主要議題。

2.建議政府和主流媒體大力強(qiáng)調(diào)和宣傳在應(yīng)急管理中加強(qiáng)女性價(jià)值關(guān)注的重要性和必要性。一是有助于社會(huì)平等。利用互聯(lián)網(wǎng)和大眾傳媒大力宣傳倡導(dǎo)真正意義上的男女平等觀念，深刻地影響人們的思想和行為，讓“男女平等是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策”真正落到實(shí)處。媒體倡導(dǎo)正確的社會(huì)性別觀念，并對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，就能在很大程度上剔除限制女性發(fā)展的社會(huì)觀念和陋習(xí)，女性才可以平等地參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中來(lái)。要根本上解決女性在災(zāi)害預(yù)防上的劣勢(shì)，就應(yīng)該從根本上改變男女在社會(huì)的認(rèn)知、定位分工，使男女在應(yīng)對(duì)災(zāi)害中具有平等的知識(shí)、技能。二是在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)參與等方面給女性賦權(quán)。婦女群體蘊(yùn)藏的應(yīng)對(duì)氣候變化和災(zāi)害的巨大潛力只有通過(guò)實(shí)行賦予其權(quán)利的政策才能獲得釋放。聯(lián)合國(guó)社會(huì)性別和女性賦權(quán)署認(rèn)為，只有通過(guò)對(duì)婦女提供各種支持，提升女性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，使她們享有與男性相等的權(quán)利，才能促進(jìn)女性的參與，使其在適應(yīng)、減緩自然災(zāi)害和災(zāi)后恢復(fù)重建方面充分發(fā)揮作用。三是提高女性群體的防災(zāi)減災(zāi)能力，是減輕社會(huì)的整體災(zāi)害損失、緩解政府救災(zāi)壓力的有效途徑。提高女性的參與度不僅有助于減少她們自身的脆弱性，也有利于整個(gè)人類社會(huì)的生存。聯(lián)合國(guó)社會(huì)性別和女性賦權(quán)署發(fā)現(xiàn)，女性賦權(quán)和能力提升以后，將促進(jìn)氣候變化、災(zāi)害管理相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，如生態(tài)健康、食品安全、災(zāi)害防備，提高社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)難的能力以及減少人類碳足跡。

（二）積極促進(jìn)應(yīng)急管理中的社會(huì)性別優(yōu)化，提升社區(qū)應(yīng)急能力

1.在應(yīng)急管理中充分考慮并滿足女性的各種特殊需求。一是完善分性別儲(chǔ)備救災(zāi)物資制度。在做好保障緊急搶救類如救生船、救生衣和生活必需品等物資儲(chǔ)備的前提下，考慮把特殊女性用品和嬰幼兒用品放在救災(zāi)物資儲(chǔ)備的清單上。二是發(fā)放物資要注意社會(huì)性別敏感。婦女內(nèi)衣和衛(wèi)生用品應(yīng)盡量安排女性工作人員在沒有男性圍觀的場(chǎng)合發(fā)放；政府部門應(yīng)該注意考慮到居于偏遠(yuǎn)地區(qū)、行動(dòng)不便、照顧負(fù)擔(dān)重的婦女以方便的方式領(lǐng)取救災(zāi)物資；以家庭為單位發(fā)放物資時(shí)，應(yīng)注意監(jiān)察和保證家庭成員中的婦女和兒童得到同等充足的分配。三是臨時(shí)安置區(qū)應(yīng)該避免不同家庭的男女混居；必須配置男女分開、照明條件較好的公共廁所和洗浴設(shè)施；由于災(zāi)害引發(fā)的壓力、酗酒以及社會(huì)秩序的暫時(shí)性破壞，針對(duì)女性的家庭暴力和性侵犯會(huì)有所增加，還必須賦予各類救援人員預(yù)防、制止和報(bào)告婦女暴力事件的責(zé)任和能力；另外，臨時(shí)學(xué)校的地址及宿舍和廁所的安排應(yīng)有利于女童，住宿學(xué)校的生活教師應(yīng)盡量安排女性等等。

2.重視加強(qiáng)具有社會(huì)性別視角的心理危機(jī)干預(yù)隊(duì)伍的建設(shè)與管理。一是采取多種措施，加快應(yīng)用心理學(xué)學(xué)科的人才培養(yǎng)和理論研究，構(gòu)建植根于中國(guó)本土文化的心理危機(jī)干預(yù)理論與方法體系，建設(shè)一支強(qiáng)大的專業(yè)化、規(guī)范化的具有社會(huì)性別視角的心理危機(jī)干預(yù)隊(duì)伍。二是各級(jí)政府應(yīng)建立一支類似地震搶險(xiǎn)救援隊(duì)的心理救援隊(duì)，以應(yīng)對(duì)突發(fā)的災(zāi)難性心理危機(jī)。三是災(zāi)難心理危機(jī)干預(yù)工作應(yīng)納入各級(jí)政府制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，一旦啟動(dòng)，由政府有關(guān)部門統(tǒng)一動(dòng)員、組織、指揮、管理和協(xié)調(diào)。四是心理工作要注意性別意識(shí)，注意到男女不同的心理需求，心理咨詢本身要具有社會(huì)性別意識(shí)，以免不同社會(huì)性別的心理咨詢師們給災(zāi)民造成二次傷害。五是充分發(fā)揮女性在緊急救災(zāi)中心理安撫等方面的獨(dú)特作用。

3.把男女平等當(dāng)成抗災(zāi)救災(zāi)和重建的主體。要努力發(fā)掘女性在抗災(zāi)救災(zāi)中未受重視的經(jīng)驗(yàn)和默默無(wú)聞的貢獻(xiàn)，使之得到正視和認(rèn)可，并貢獻(xiàn)于安置、重建以及今后的防災(zāi)備災(zāi)。另外，在災(zāi)后重建過(guò)程中，要打破傳統(tǒng)的男女決策定位，在重建的過(guò)程中給女性賦權(quán)。這體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是協(xié)助家長(zhǎng)及女童解決就學(xué)困難，不致因?yàn)?zāi)輟學(xué)失學(xué)，保證女童同男童一樣平等地重返校園。二是在政府和其他機(jī)構(gòu)的生計(jì)扶持、就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)中應(yīng)保證婦女的知情和參與，加強(qiáng)對(duì)婦女的生產(chǎn)和就業(yè)指導(dǎo)。三是在災(zāi)區(qū)重建中開展“以工代賑”項(xiàng)目，應(yīng)招收婦女參加并為她們安排適宜的任務(wù)。四是預(yù)防婦女遭遇以招工為名的販運(yùn)、強(qiáng)迫勞動(dòng)和勞動(dòng)剝削。五是災(zāi)區(qū)農(nóng)村重新劃分承包地或宅基地，應(yīng)遵照《物權(quán)法》等，保證婦女享有與男性同等的土地權(quán)。六是在災(zāi)后重建規(guī)劃的制定和執(zhí)行中，必須保證不低于三分之一比例的婦女代表參與意見和決策，以便不同群體的婦女的意見和需求能夠得到恰當(dāng)?shù)谋磉_(dá)，更應(yīng)鼓勵(lì)和支持基層?jì)D女組織參與救災(zāi)和災(zāi)后重建工作。

（三）盡快推動(dòng)相關(guān)體制機(jī)制的建立健全，切實(shí)保護(hù)女性權(quán)益和發(fā)揮女性價(jià)值

1.推動(dòng)納入社會(huì)性別視角的抗災(zāi)救災(zāi)政策和機(jī)制的細(xì)化和完善。建議在國(guó)家、部委、地方政府的一系列法律法規(guī)、政策、文件所涉及到的減災(zāi)規(guī)劃目標(biāo)、災(zāi)害預(yù)警和預(yù)防、應(yīng)急管理預(yù)案制定、防震減災(zāi)知識(shí)宣傳與教育、應(yīng)急能力培訓(xùn)與演練、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、災(zāi)情調(diào)查和評(píng)估、災(zāi)情信息統(tǒng)計(jì)與管理、應(yīng)急救援與臨時(shí)安置、救災(zāi)物資發(fā)放與分配、災(zāi)害救助、治安維護(hù)和人員防護(hù)、災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的制定與實(shí)施等環(huán)節(jié)和方面的相關(guān)條款中，充分保障女性的參與，并反映包括女性在內(nèi)的特殊群體的需求和利益。明確男女等不同群體的需求和角色。災(zāi)害帶給不同性別和群體的影響不同，對(duì)于臨時(shí)安置、應(yīng)急物資和災(zāi)害救助等方面的需要不同，在恢復(fù)重建中的利益訴求不同，性別作為人的最基本屬性應(yīng)該被體現(xiàn)出來(lái)，保護(hù)弱勢(shì)群體的視角和社會(huì)觀念應(yīng)該體現(xiàn)出來(lái)。關(guān)注老幼群體的特殊需求，針對(duì)老年人和兒童脆弱性特征，實(shí)施相應(yīng)的減災(zāi)救災(zāi)措施；建立健全應(yīng)急管理中弱勢(shì)群體救助體系，細(xì)化弱勢(shì)群體災(zāi)害救助相關(guān)法律的具體操作條例，同時(shí)建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制，提升相關(guān)部門災(zāi)害救助的執(zhí)行力和救助效果?？傊?，必須在政策層面上加以強(qiáng)調(diào)和細(xì)化，在實(shí)施過(guò)程中上述社會(huì)性別盲點(diǎn)才能夠從根本上改善，進(jìn)而切實(shí)保障女性群體生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

2.建立分性別的災(zāi)害評(píng)估和災(zāi)情統(tǒng)計(jì)制度，為應(yīng)急管理政策的制定改進(jìn)和精準(zhǔn)實(shí)施提供真實(shí)可靠的、科學(xué)的和基礎(chǔ)性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和資料。在實(shí)踐中要立足客觀性、可操作性的原則，科學(xué)設(shè)置災(zāi)情信息上報(bào)的項(xiàng)目和內(nèi)容，并根據(jù)救災(zāi)工作實(shí)際需要改進(jìn)統(tǒng)計(jì)方法。

3.明確規(guī)定婦女參與的比例。促進(jìn)婦女參與決策和計(jì)劃的制定，切實(shí)尊重并保障婦女的參與權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)。建議按照聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)①北京行動(dòng)綱領(lǐng).［EB/OL］.http：// www.womenwatch-china.org/newsdetail.aspx？id=2234 聯(lián)合國(guó)規(guī)定，在任何決策中，只有另外一性別的比例達(dá)到 30%，男女雙方的權(quán)利才都會(huì)被考慮在內(nèi)，做出的決策也才合理。，在災(zāi)害管理政策法規(guī)的相關(guān)條款中明確規(guī)定在任何有關(guān)抗災(zāi)救災(zāi)的決策中必須有至少30%比例的女性參與。在當(dāng)前還達(dá)不到女性參與30%比例的情況下，可采取在防災(zāi)救災(zāi)合作機(jī)制及相關(guān)專家委員會(huì)中，應(yīng)有婦女組織的代表和社會(huì)性別專家的參與的過(guò)渡方法。在各種層面的規(guī)劃（各級(jí)恢復(fù)重建規(guī)劃、項(xiàng)目篩選等）中規(guī)定婦女參與比例，各種層面的規(guī)劃才可能會(huì)更接近或更符合婦女的戰(zhàn)略性需要。否則，她們的需求和訴求就可能被忽視。汶川地震中女性的需求還有很多權(quán)益沒有被保障就充分說(shuō)明了女性參與的重要性。

4.加強(qiáng)對(duì)具有社會(huì)性別視角的防災(zāi)項(xiàng)目的支持。對(duì)一些易發(fā)生災(zāi)害的地區(qū)或危險(xiǎn)地段早做處置，對(duì)常年易遭災(zāi)的地區(qū)安排防災(zāi)項(xiàng)目并給予扶持。有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的信息傳播、培訓(xùn)活動(dòng)等，都要具有社會(huì)性別敏感，用靈活多樣的方式，確保這些信息覆蓋社區(qū)婦女。

5.健全合作機(jī)制。采取一些促進(jìn)各類機(jī)構(gòu)有效參與的合作性的策略，促進(jìn)這些具體的方法、策略和措施的落地，提高在應(yīng)急救援中對(duì)女性群體權(quán)益保護(hù)的成效。從根本上明確政府各相關(guān)部門的職能職責(zé)，明確應(yīng)急志愿者參與女性權(quán)益保護(hù)和女性價(jià)值關(guān)注工作的合法性，提高女性在應(yīng)急志愿者組織中的比重；推動(dòng)建立應(yīng)急志愿者服務(wù)成本合理的分擔(dān)機(jī)制。擴(kuò)充應(yīng)急志愿者組織工作的資金來(lái)源，設(shè)立應(yīng)急志愿者災(zāi)害服務(wù)基金會(huì)，由政府撥付和社會(huì)捐贈(zèng)組成；建立完備的、共享的弱勢(shì)群體信息檔案網(wǎng)絡(luò)，拓寬弱勢(shì)群體獲取災(zāi)情信息渠道，實(shí)施精準(zhǔn)救助；與弱勢(shì)人士建立“一對(duì)一幫扶”關(guān)系，提高弱勢(shì)群體自身應(yīng)災(zāi)能力，有效提高應(yīng)急專業(yè)救援者和志愿者的救助效率。