李楠楠

(中國財政科學研究院，北京物資學院法學院，北京 100142)

一、引言

現(xiàn)代社會，財政權與行政權日益分離，財政權逐漸擺脫對行政權的依賴，獨立性開始顯現(xiàn)。同時，財政權本身的權力屬性更加外化，它作為國家公權力的地位更加突出。事實上，財政權的獨立是財政分權的前提，財政分權也就是財政權配置。近年來，關于財政權的配置問題，已經(jīng)引起我國學者的重視?？偨Y已有的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，不同學者有不同的研究側重，但是大多立足于單一維度的研究視角，比如，法學研究中，憲法學者多從橫向維度解析人大與政府的財政權配置；財稅法學者多從縱向維度關注中央與地方的財政分權。事實上，鑒于財政權配置問題本身的復雜性，筆者認為，需要在橫向與縱向兩個維度構成的互動網(wǎng)絡中展開對財政權配置問題的研究。因此，本文即采用縱橫結合的雙重維度對當代中國財政權配置問題進行深入和立體研究，縱橫結合的研究框架最大程度保證了研究的完整性與系統(tǒng)性，有利于對財政權配置問題有一個整體的理性認識。在此研究基礎上，提出財政權配置的法治路徑需要重點實現(xiàn)三對基本關系的平衡：即人民與國家關系的平衡，人大與政府關系的平衡以及中央與地方關系的平衡。

二、財政權配置的邏輯前提：獨立性顯現(xiàn)與權力性突出

長期以來，財政權被認為無非是實現(xiàn)行政權的手段，是行政權的附屬物。現(xiàn)代社會，財政權與行政權的日益分離以及財政權本身獨立價值的日益彰顯，昭示著財政權是國家公權力的重要組成部分，財政權本身是一種相對獨立的權力。財政權的以上特點構成財政權配置的邏輯前提。

(一)財政權的獨立性顯現(xiàn)

財政的職能是為國家機構運轉(zhuǎn)提供所需資金，政府職能的實現(xiàn)有賴于相應的財政資金的使用，因此，財政行為(特別是財政支出行為)經(jīng)常被認為依附于行政行為，被當作是行政行為的伴生物，不能作為獨立的國家行為而存在。財政權作為財政行為權源的權力形式，更被看作是行政權固有的權力內(nèi)涵，從而失去自己的獨立性。事實上，此種觀點的形成有其特定的歷史背景。在政府主導型財政模式之下，政府行政權的需要是決定財政收入范圍與財政支出方式與規(guī)模的基本依據(jù)，此時行政權與財政權始終結合在一起，行政權對財政權具有決定性作用?！暗?，行政權對財政權的決定性不過是政府主導型財政的一廂情愿。事實上，財政權始終是先于行政權而獨立存在的?！?1)劉劍文.民主視野下的財政法治[M].北京：北京大學出版社,2006.8.這是因為，在國家財政收入方面，“征稅的權力是事關毀滅的權力”，政府的一切權力無不來源于賦稅；在國家財政支出方面，物質(zhì)是行政權行使的基礎，財政資金的安排對行政權行使效果的影響明顯而直接。因此，財政權是行政權得以存在并順利進行的物質(zhì)基礎，從根本上講，財政權才是最為根本的權力。立憲主義對政府權力的制約，就首先體現(xiàn)為對政府征收賦稅和使用賦稅的限制(2)王怡.立憲政體中的賦稅問題[J].法學研究,2004,(5):17.，財政權由此也獲得了獨立的價值與特性。

財政權與行政權的日漸分離與獨立，成為近代社會以來最為重要的現(xiàn)象之一。財政行為完成了財政資金在不同領域和部門中配置比例的安排，是將來一定時期內(nèi)、一定規(guī)模和數(shù)量的行政行為的前提，預示著國家對即將發(fā)生的行政行為的同意以及相應的資金支持。此時，財政權的行使成為具體行政行為獲得其資金來源的合法基礎，國家批準財政收入與財政支出，也就是等同于批準了相應的行政活動。因此，國家享有財政權是其參與國民財產(chǎn)分配、安排與配置，從而行使國家機關職權的前提，財政行為應當先于行政行為而存在。同時，隨著凱恩斯主義的盛行，國家不再只作為“守夜人”，它開始對社會經(jīng)濟生活進行積極的干預和調(diào)節(jié)。具體表現(xiàn)為，一方面，財政權不再只是行政行為的物質(zhì)基礎，僅被用來滿足國家資金的開銷用度，財政政策逐漸成為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟生活的重要杠桿，還被賦予選擇和制定經(jīng)濟政策的權能，諸如關注國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展形勢；參與國民財富分配和進行國家消費行為，調(diào)節(jié)消費和投資總量，以此干預經(jīng)濟發(fā)展等。另一方面，國家借助金融政策與貨幣政策干預經(jīng)濟時，也需要投入大量資金，此舉旨在通過國家財力的介入對國民財產(chǎn)資源配置進行合理引導，進而有效保障國民經(jīng)濟運行。此時如果缺乏資金支持，經(jīng)濟政策的實現(xiàn)效果必定遭受影響，相應的，國家財政資金的具體安排將直接決定國家干預經(jīng)濟的效果。因此，在國家經(jīng)濟調(diào)制權決定社會經(jīng)濟生活方向的背后，真正發(fā)揮作用的其實是財政資源的安排與用度，也就是財政權的行使。在此意義上，財政權得以擺脫行政權、經(jīng)濟調(diào)制權的羈絆，其獨立化的趨勢亦得以進一步加強。

(二)財政權的權力性突出

盡管財政權的獨立價值逐漸顯露，但是除了財政權的部分權能，如課稅權之外，其他財政權，如收費權、發(fā)債權、管理權、支出權等權力屬性卻仍然具有隱蔽性。近代“夜警國家”，財政資金是行政權得以行使的必要前提，從這個角度看，財政權所起到的作用不過是為行政權行使提供資金，成為完全從屬于行政權的權能，這種附屬作用也就形成財政權的內(nèi)部行政性格乃至外觀上的“非權力的給付性格”(3)劉劍文.民主視野下的財政法治[M].北京：北京大學出版社,2006.11-12.。財政權與公民權利之間更為行政權力這一屏障所隔絕?，F(xiàn)代福利國家，在福利給付和宏觀調(diào)控方面財政行為承擔了更多的國家職能。通常認為，提供“給付權利”的行政給付具有授益性，同樣，宏觀調(diào)控因其行為的引導性和相對人的不確定性，對公民權利也不存在直接的強制關系。因此，財政權被認為不具備權力的要素和內(nèi)涵，被排除在國家權力之外。正是因為財政權本身的隱蔽性，導致立法對其規(guī)制的忽視。除了稅收立法體系之外，當前世界各國的財政立法中普遍難以找到對財政權的整體運行作出法律規(guī)范的做法，多是停留于對財政行為的技術性規(guī)定的層次上，由行政命令對其進行管理。

根據(jù)權力的特性可知，權力具有支配、控制和影響他人的能力，是一種強制的力量(4)方世榮.論行政權力的要素及其制約[J].法商研究,2001,(2):6.。因此，想對財政權的權力屬性進行認定，就需要考察財政權與公民之間的權利義務關系，判定財政權能否對公民產(chǎn)生“支配、控制和影響”。通常來講，國家提供公共產(chǎn)品和服務需要以公民財產(chǎn)讓渡為代價，公民付出的這種代價是國家提供公共產(chǎn)品的必要成本。如果財政資金管理與支出有效率，公民所支付的稅費與所享受的公共服務之間具有合理的等價關系，公民權利就會得到保障。反之，如果財政資金管理與支出行為失范，國家所課征的稅收就會成為“無對價的強制性的財產(chǎn)侵奪”。可見，那種認為財政權“不直接與人民產(chǎn)生權利義務關系”的觀點并不準確。財政權作為國家提供公共產(chǎn)品與服務的財源，其行使的合理性會對人民享受公共服務的水平以及人民基本權利的實現(xiàn)產(chǎn)生較大影響。

特別是現(xiàn)代福利社會中，國家財政表現(xiàn)出更多的福利給付的職能。由于社會資源具有稀缺性，因此，國家福利給付請求權需要通過激烈的競爭來實現(xiàn)，導致不同主體對于財政支出的獲得存在競爭關系，對于某一主體的財政給付即是對另一主體的財政侵益。此時，對社會福利給付的安排就可能對公民基本生活條件以及尊嚴維護等方面的權利產(chǎn)生直接影響，在財政支出安排不當?shù)那闆r下，甚至會出現(xiàn)給付權利變?yōu)榍趾嗬目赡?。財政權通過征稅行為分配公民財產(chǎn)，再通過各項福利給付行為“劫富濟貧”調(diào)節(jié)公民收入實現(xiàn)“實質(zhì)正義的追求”，也是對公民財產(chǎn)權形成強制與支配的表現(xiàn)；與此同時，國家借助其在資金方面的權力對經(jīng)濟生活進行干預、對市場供需總量進行平衡、對市場失范行為進行規(guī)范等，也是對市場主體經(jīng)濟行為的強制性的表現(xiàn)?？梢?，國家財政行為對公民收入的重新分配和國民經(jīng)濟的整體調(diào)節(jié)，都是其對財產(chǎn)分配與資源配置現(xiàn)狀的強制調(diào)整與矯正。也就是在此時，財政權的公權力屬性進一步得到外化。

三、財政權配置的現(xiàn)實透視：縱橫結合的研究框架

隨著財政權的獨立性與權力性的突顯，財政權的重要地位愈發(fā)明顯。財政權作為國家權力的核心，有關財政權的配置問題理應引起重視。財政權配置的現(xiàn)狀如何，需要對其進行現(xiàn)實透視?？v橫結合的雙重維度可以構成一個比較立體的研究框架。

(一)財政權配置：一個縱橫結合的研究框架

“財政權”一詞，近年來在我國的財政理論與實踐中使用頻率較高，但是不同學者對財政權的內(nèi)涵存在不同理解，導致目前學界還未形成統(tǒng)一、明確、權威的定義(5)有人認為財政權“是指法律賦予財政法律關系主體享有的某種權益。表現(xiàn)為享有財政權利的財政法律關系主體有權作出一定的行為，同時也有權要求他人作出一定的行為?！必敹惙ㄐ抡摼帉懡M.財稅法新論[M].北京：中國勞動出版社,1996.22.有人認為“從廣義上看，財權可以理解為某一級政府所擁有的財政管理權限，包括財政收入權和支出權；從狹義上看，財政權主要指財政收入權……從法律角度看，財政管理權限也可分解為財政立法權、執(zhí)法權與司法權三個要素……”。王國清,呂偉.事權,財權,財力的界定及相互關系[J].財經(jīng)科學,2000,(4):22.有人認為“財政權是指議會享有的對國家財政的決定權和對政府財政的監(jiān)督權。其中最重要的是批準政府的財政預算案。”周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社,北京大學出版社,2000.254.有人認為“財政權是國家為促進公民權利實現(xiàn)，在民眾同意的前下以確定的規(guī)則在全社會范圍籌集并合理管理、使用財政資金的權力?！眲ξ?民主視野下的財政法治[M].北京：北京大學出版社,2006.8.有人認為“狹義國家財政權通常就是指政府財政性行政權，是國家各級政府財政稅收行政機關代表國家行使憲法、法律，以及行政法規(guī)與規(guī)章規(guī)定的財政行政管理權的總稱。廣義國家財政權是一個國家憑借其主權所享有的通過民主制定憲政法律在國家與公民組織之間，立法、行政和司法主體之間，各級政府之間以及它們內(nèi)部各部門之間配置的有關財政收支的人大財政引導權、政府財政管理權、司法財政審判權等公共權力體系?！比邢?國家財政權的憲政配置[J].湖湘論壇,2008,21,(1):97.。事實上，對于財政權內(nèi)涵理解的分歧在于沒有準確把握財政權的構成要素。財政權作為一種經(jīng)濟性權力，可以在憲法、行政法以及經(jīng)濟法層面作出相應的理解。具體來講：在憲法層面，政府與納稅人之間的關系不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治，而是一種特殊的等價交換，即納稅人繳納稅收是為了獲得政府向其提供的公共產(chǎn)品，這也是“憲法契約論”的核心觀點。也就是說，人民將自己的財政權利讓渡給國家，國家就同時被賦予了財政權。憲法層面上，財政立憲是財政權正當性和合法性的唯一來源；在行政法層面上，財政權作為一種公權力，在財政關系中與財政義務形成權利義務關系。在財政法律關系中，國家是公權力的主體，具有優(yōu)越性的地位，公民是義務主體，對國家表現(xiàn)出依賴和服從。因此，為防止政府財政權的濫用和對公民利益的維護，需要對財政權予以制約；而在經(jīng)濟法層面上，財政調(diào)控作為國家宏觀調(diào)控的重要組成部分，是政府運用財政政策和手段對國民經(jīng)濟進行引導和調(diào)節(jié)。而財政政策作為財政宏觀調(diào)控的重要手段，是財政在法律上的反映。財政權能夠著眼國家經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，選擇和制定經(jīng)濟政策，有針對性的作出抉擇，從而調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟和地區(qū)平衡發(fā)展(6)正如有學者所提出的，財政權內(nèi)容實質(zhì)可以從三個層面來認識，即憲法層面的契約性經(jīng)濟權力，行政法層面的行政性經(jīng)濟權力，經(jīng)濟法層面的調(diào)控性經(jīng)濟權力。胡偉,程亞萍.財政權之法理探究[J].現(xiàn)代法學,2011,33,(1):83-86.。

應當明確，財政權可以從不同角度進行分類，這是財政分權得以進行的前提?，F(xiàn)代國家往往對權力作橫向劃分和縱向劃分，橫向?qū)用婕捶譃榱⒎?、行政權和司法權，縱向?qū)用婕捶譃橹醒霗嗔偷胤綑嗔?7)程亞萍.財政權的憲政邏輯[J].社會主義研究,2010,(2):117.。相應地，財政權作為國家權力的重要組成部分，其內(nèi)涵也可參照國家權力的構成來理解，即財政權既包括指財政立法權、財政行政權、財政司法權，又包括中央財政權和地方財政權。因此，財政權的配置也可以從橫向和縱向兩個層面進行，縱橫結合的研究框架可以最大程度的保證研究的科學性與完整性。

財政權的橫向配置。權力分立是財政權得以進行橫向劃分的基礎，即代議機關行使財政立法權；行政機關行使財政行政權；司法機關行使財政糾紛裁判權。(1)財政立法權。作為國家立法權的重要組成部分，財政立法權是財政權體系中的最高權力。作為最基本的、原創(chuàng)性的權力，財政立法權主要包括財政法的初創(chuàng)權、修改權、解釋權、廢止權等。因為代議機關最能代表人民意志，由其行使財政立法權符合財政法定原則的要求。(2)財政行政權。作為執(zhí)行立法機關決定的權力，財政行政權是最大量、最經(jīng)常行使的財政權。財政行政權主要表現(xiàn)為財政管理的權力。但應注意，財政行政權只是接受委托對財政資金進行籌集、管理與使用，它本身并不能從中獲取收益，否則就是對其服務公共財政利益宗旨的背離。因此，財政行政權并不包含財政收益權。(3)財政司法權。為防止實踐中財政行政權的濫用對公民與國家的財政權益造成損害，必須有獨立機關居中裁判，為私人利益與公共利益提供保障，財政司法權就起到權利的救濟作用。目前，我國的財政司法權還處于缺失狀態(tài)，相對來講，政府財政權與人大財政權處于更為突出的地位。因此，關于財政權的橫向配置，本文主要探討政府財政權與人大財政權的配置問題。

財政權的縱向配置。中央與地方的財政分權構成了財政權的縱向配置。中央與地方政府事權是財政權縱向劃分的基本依據(jù)。而事權是指政府提供公共產(chǎn)品的職能，可分為中央事權、地方事權以及中央與地方共同事權。根據(jù)公共財政理論，不同層次的公共產(chǎn)品應當由不同層級的政府提供，相對于中央政府來講，地方政府更接近納稅人，對它所管轄范圍內(nèi)納稅人的公共需求更加了解充分和準確，由它提供公共產(chǎn)品也會更有效率。同時，公民可以通過“用手投票”的方式積極參與地方事務決策，當此種方式無效時，還可以選擇“用腳投票”的方式，割斷與政府的經(jīng)濟聯(lián)系形成對政府的制約，便于地方民眾能夠有效選擇符合本地區(qū)實際的公共產(chǎn)品(8)布坎南.自由、市場與國家[M].北京：三聯(lián)書店,1989.40-45.?？梢姡胤截斦嘤衅浯嬖诘谋匾?，中央政府不應對國家財政權予以壟斷，應賦予地方的一定財政權。

(二)財政權橫向配置透視：政府財政權的擴張與人大財政權的弱化

財政權橫向配置中，政府財政權與人大財政權原本應當處于互相制約的狀態(tài)，但是如果這兩種權力的實力對比懸殊，強勢的一方則會聚集更多的權力，從而威脅到對方的地位。反思我國財政權橫向配置的現(xiàn)實，可以發(fā)現(xiàn)，隨著政府財政權的強勢擴張，人大財政權已經(jīng)呈現(xiàn)出弱化的狀態(tài)。

國家財政權體系中，人大財政權與司法財政權主要負責對政府財政權的運行進行規(guī)范、審查和監(jiān)督。與政府財政權相比，兩者均呈現(xiàn)出一定的被動因應性特點，因此，國家財政權的強弱通常表現(xiàn)為政府財政權的強弱。而在政府財政權內(nèi)部，政府財政行政立法權、政府預算編制執(zhí)行權和政府財政管理性監(jiān)督權都是圍繞政府財政收入征收權這個核心展開的。因此，國家財政權的基本狀況主要取決于其政府的財政收入征收權配置及其運行的狀況。然而，當前我國政府財政權的強勢擴張已經(jīng)超出了其應有的行使范圍，人大財政權逐漸虛弱，這種情況在稅收立法領域得到了集中體現(xiàn)。長期以來，我國財政領域的法律供給嚴重不足，財政立法大都是政府部門的規(guī)章和規(guī)范性文件，在現(xiàn)行有效的18個稅種中，由全國人大或其常委會以法律形式規(guī)定的只有3個稅種(個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅)，其余15個稅種均由國務院根據(jù)授權以“暫行條例”的形式規(guī)定，各實體稅法的實施細則則主要由財政部、國家稅務總局等政府主管部門制定(9)熊偉.重申稅收法定主義[J].法學雜志,2014,35,(2):24.。因此，我國稅收立法體系的特點是“行政立法為主、人大立法為輔”，行政法規(guī)和部門規(guī)章構成了我國稅收法律淵源的主體。事實上，我國稅收立法體系的形成與全國人大及其常委會對國務院曾經(jīng)進行的兩次立法授權有直接關系(10)第一次稅收立法授權是在1984年，在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制方面授權國務院擬定有關稅收條例(以下簡稱“1984年授權決定”)。第二次稅收立法授權是在1985年，在有關經(jīng)濟體制改革和對外開放方面授權國務院制定暫行規(guī)定或條例(以下簡稱“1985年授權決定”)。。目前，雖然“1984年授權決定”已被廢止，但是“1985年授權決定”仍在發(fā)揮法律效力，是現(xiàn)行15個稅收“暫行條例”的法律依據(jù)。但是由于該授權決定存在的諸如“空白授權”“無期限授權”以及“轉(zhuǎn)授權”等諸多問題，一直遭受社會各界的詬病(11)在2013年全國兩會期間，被稱為當年“最有含金量的議案”的趙冬苓等32名人大代表所提交的《關于終止授權國務院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，針對的就是“1985年授權決定”。?？梢?，政府主導稅收立法難以保證稅收立法的民主性和法定性。

事實上，征稅權是一個國家固有的、根本性的政治經(jīng)濟權力，也是最典型意義上的財政權。因為“征稅的權力是事關毀滅的權力”，稅收這個領域，政府政策專斷的趨勢要比其他領域更為凸現(xiàn)，因此，在政府的所有權力當中，征稅權是最容易被濫用的權力。鑒于征稅權本身與人民利益的直接相關性，稅收法律主義要求稅收立法權應當掌握在人民或代議機關手中，在我國就是掌握在全國人民代表大會手中。但是我國財政實踐中卻長期由行政機關主導稅收立法，越權行使原本屬于立法機關的稅收立法權，導致人大的稅收立法權旁落。正如布坎南所說：“隨著政府規(guī)模的擴大，決策權日益從選舉產(chǎn)生的立法者手中轉(zhuǎn)移到非經(jīng)選舉的官僚手中?！?12)布坎南,弗勞爾斯.公共財政[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社,1991.100.稅收立法權與稅收行政權邊界模糊的現(xiàn)狀，為政府征稅權對公民財產(chǎn)權的侵害創(chuàng)造了空間，使得政府財政行政權發(fā)揮突出作用成為常態(tài)。與此同時，也暴露出當前我國稅收立法的科學性、規(guī)范性與民主性缺失的弊端。另外，財政立法領域中政府財政權擴張與人大財政權虛化的現(xiàn)實，反映出稅收法定原則在我國還未得到真正落實。雖然2015年新《立法法》的出臺以及《稅收征收管理法》第3條的規(guī)定，被稅法學者認為是稅收法定原則在法律層面得到了確立，但是事實上稅收法定原則在財政稅收實踐中并未真正得到尊重和執(zhí)行。這是因為，稅收法定原則還未上升到憲法層面，僅靠基本法律無法有效指導稅收法律實踐，難免導致稅收法律供給不足、法律法規(guī)操作性不強、執(zhí)行不嚴等問題。以上政府財政權與人大財政權實力對比懸殊的現(xiàn)實，反映出人大財政權無法對政府財政權形成有效監(jiān)督和制約，在對政府財政權進行控制的同時，人大財政權本身的強化實則更為迫切和必需。

(三)財政權縱向配置透視：中央與地方財政分權的理想與現(xiàn)實

財政權的縱向配置，也就是中央與地方之間的財政分權。近年來，我國學者對地方財政自主權的關注度明顯增多，相關的研究成果可謂豐富。但是應當注意，賦予我國地方財政自主權目前似乎還只是學者們的一個理想愿景，財政實踐中地方的自主權常常受到各種限制和約束。這是因為，地方財政自主權還不是法律上的規(guī)范概念，只能看作是對地方財政現(xiàn)實效果的描述，即地方財政自主權不是法定權力，而是事實權力(13)徐鍵.分權改革背景下的地方財政自主權[J].法學研究,2012,(3):43.。正如有學者指出的，“中國地方財政自主權的生長、發(fā)育一直都是沿著注重財政分權改革事實上的‘實效性’而忽略規(guī)范上的‘合法(憲)性’的發(fā)展路徑?！?14)董學智.分權困境中的地方財政自主權:失衡局限與平衡再造[J].時代法學,2017,15(2):24.

我國財政管理體制的演變歷程，體現(xiàn)出鮮明的中央集權的制度特點與路徑依賴(15)從高度集權的“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的財政包干制，從“弱干強枝”的放權讓利改革到“強干弱枝”的分稅制改革。?？傮w上，財政管理體制的建立與運行，中央政府始終牢牢掌握著中央和地方財政關系的主導權，相應地，財政資源的調(diào)配與規(guī)則的制定無不由中央控制。但是，我國這種行政主導的央地之間的財政分權，充其量只是中央政府審時度勢下所作出的階段性的政策調(diào)整，在法治與規(guī)范缺位前提下只能表現(xiàn)為“集權”與“放權”的無謂循環(huán)。隨著我國市場化進程的加快，這種高度集權的財政管理體制，為了與市場經(jīng)濟和法治精神的要求相適應，似乎也出現(xiàn)過松動的跡象，特別是分稅制改革建立了央地各自相對獨立的稅收收入體系，有效了調(diào)動了兩個積極性。然而，旨在提高“兩個比重”、增強中央的宏觀調(diào)控能力的分稅制，使得改革的利益成果自然逐漸向中央發(fā)生傾斜。相應地，原本基本可以實現(xiàn)財政收支平衡的地方財政也發(fā)生巨大改變(16)如地方財政自給率由1993年的102%驟降至1994年的59%，并且其后基本保持這一水平。。而且在分稅制改革中，劃分為中央稅和共享稅的普遍都是稅源穩(wěn)定、收入規(guī)模大，容易征收的優(yōu)質(zhì)稅種；而劃分為地方稅的卻都是稅源分散、收入規(guī)模小、征收成本高、課稅范圍窄的中小稅種，此種劃分的結果就是中央政府積聚了大量的財力，在財權與財力不斷向上集中的同時，事權與支出責任卻不斷下移，地方政府的財政壓力進一步加大，中央與地方的財政關系嚴重失衡。

應當看到，行政主導下的分稅制不是對權力的劃分，更多的是對利益的分割，即分稅制改革更注重在央地之間進行稅收收入即稅收收益權劃分，而非稅權的劃分，因此有人也將“分稅制”稱為“分錢制”。應當明確，在地方財政權缺位的情況下，難以實現(xiàn)真正的中央與地方財政分權，地方也難以擁有真正的財政自主權。因為稅收本身具有制度性、規(guī)范性與民主性，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下應當成為國家財政收入的主要形式。然而對于我國地方政府來講，如果正常的財政需求無法通過稅收收入來滿足，那么為了緩解“燃眉之急”就只能求助于“替代性”的財源，有時甚至是會選擇采用制度外的手段，比如，擴大收費規(guī)模、地方融資平臺舉債以及“土地財政”依賴等，這些方式非但不能有效解決當前矛盾，反而會引發(fā)更加嚴重的社會經(jīng)濟問題。事實上，在地方財政自主權尚未得到制度正式承認的前提下，始終掌握著利益分配最終規(guī)則的中央政府，作為利益博弈的一方主體，難以保證利益分配結果的公平與公正，因考慮自身利益而修改博弈規(guī)則的現(xiàn)象終究無法避免，中央和地方財政關系隨意變動的狀態(tài)也就由此產(chǎn)生。與此同時，財政權完全掌握在中央手中，地方在財政政策制定和制度安排方面喪失權力，創(chuàng)新和嘗試的能動性受到限制，探索和試錯的制度空間遭到壓縮?？梢?，地方財政自主權的缺失，壓制了地方稅收的制度創(chuàng)新與活力，更加影響到整個稅制的發(fā)展進程。我國中央與地方財政關系失衡格局的歷史與現(xiàn)實說明，只有保證地方擁有一定的財政自主權，才能保證地方有規(guī)范穩(wěn)定的財政收入，才能實現(xiàn)事權與財權相統(tǒng)一，財力與事權相匹配，才能建立健康有序的央地財政關系。

四、財政權配置的法治路徑：三對基本關系的平衡

財政權配置是財稅體制運行的核心機制。財稅體制改革與財稅法制建設從根本上說是財政權配置的法治化問題。財政法定的實質(zhì)就是財政權的法治化(17)劉劍文.論財政法定原則——一種權力法治化的現(xiàn)代探索[J].法學家,2014,1(4):19.。我國要想真正實現(xiàn)“財政法定”的美好愿景，就要從根本上對財政權力進行合理配置。筆者認為，尋求財政權配置的法治路徑，關鍵需要實現(xiàn)三對基本關系的平衡，即人民與國家關系的平衡、人大與政府關系的平衡以及中央與地方關系的平衡。

(一)人民與國家關系的平衡

人民和國家之間關系的理性定位，是憲法政治的邏輯起點。公民財產(chǎn)權與國家財政權之間關系的協(xié)調(diào)，是稅收法定原則對人民與國家這對憲法關系的直接演繹(18)苗連營.稅收法定視域中的地方稅收立法權[J].中國法學,2016,(4):160.?，F(xiàn)代社會中，稅收作為“權利的成本”與“文明的對價”，是公民為獲得個人權利必須作出的金錢給付。但是稅收作為財政收入，終究是國家經(jīng)由課稅權對公民財產(chǎn)的無償剝奪和強制轉(zhuǎn)移所構成，如果失范和濫用勢必會危及公民財產(chǎn)權，因此，對征稅權進行監(jiān)督和制約以保護公民財產(chǎn)權免受侵犯，就成為很多國家的制度安排。稅收法定原則便是這一制度的最佳體現(xiàn)，其精神實質(zhì)在于征稅要經(jīng)過“納稅人同意”，即稅收立法權應當為能夠代表人民利益的立法機關所保留，從而使得征稅權的行使具有正當?shù)拿褚饣A。從根本上說，稅收法定原則的核心是對征稅權的規(guī)范和控制(19)劉劍文.落實稅收法定原則的現(xiàn)實路徑[J].政法論壇,2015,33(3):15.?，F(xiàn)代“稅收國家”語境下,它還是國家課稅權正當化的倫理基礎。但是如前所述，除了征稅權之外，長期以來由于財政權本身所具有的隱蔽性的特點，使得財政權內(nèi)部的其他權能與人民大多不發(fā)生直接聯(lián)系，導致立法對財政權規(guī)制的忽視，造成財政權整體上游離于法律的監(jiān)督之外。對此，公民財政權的作用值得被重點關注。

事實上，作為與國家財政權相對應的一項權力，公民財政權的作用在于對國家財政權的監(jiān)督和制約。本質(zhì)上，公民財政權來源于私人財產(chǎn)權，公民財政權是公民對財政公共事務的參與權與監(jiān)督權，是公民為滿足自己對公共產(chǎn)品的需求而向國家讓渡自己部分財產(chǎn)權的方式所獲得。公民履行財政義務(主要是納稅義務)，就享有對應的財政權利，體現(xiàn)權利義務一致性的基本法治原理。公民財政權作為財政民主原則權利化的體現(xiàn)，和其他權利一樣，也由若干子權利構成的，具體來講包括：公民財政知情權、公民財政決策參與權、公民財政監(jiān)督權、公民財政救濟權等。公民財政權的存在，可以對國家財政收支活動進行監(jiān)督，防止國家財政收支活動出現(xiàn)違法現(xiàn)象，實現(xiàn)對自身財政利益和公共財政利益的保護。對公民財政權的確認，也就是對公民在國家財政收支活動中主體性地位的確認(20)胡偉.財政民主之權利構造三題[J].現(xiàn)代法學,2014,36(4):74-75.。

公民財政權與國家財政權的關系是既對立又統(tǒng)一的。一方面，公民財政權與國家財政權具有對立性。相對于國家來講，公民處于弱勢地位，如果沒有憲法所賦予的公民財政權，公民本身則無法對國家財政權形成有效制約。同時，國家財政權本身具有擴張性，容易在行使過程中超越法定職權，從而對財政相對人造成損害，因此，國家財政權的行使需要被限制在法定范圍，必須對其進行控制和規(guī)范。而在制約國家財政權的諸多方式中，公民財政權是最根本的。況且，財政作為經(jīng)濟收支活動，只靠國家財政權的干預無法實現(xiàn)財政目標，因此，各國憲法在確立國家財政權的同時，也以宣示性條款規(guī)定了公民財政權。另一方面，公民財政權與國家財政權具有統(tǒng)一性。公共財政利益是公民財政權與國家財政權統(tǒng)一的基礎，公民財政權和國家財政權是公共財政利益的憲法表現(xiàn)，公共財政利益促使兩者在財政目標的實現(xiàn)方面能夠互相配合。一般來講，公民財政權居于主導地位，國家財政權居于次要地位。從根本上講，公民財政權是國家財政權的最終歸宿。

可見，在財政領域，公民權利與國家權力的關系集中表現(xiàn)為私有財產(chǎn)權與國家財產(chǎn)權的沖突與協(xié)調(diào)(21)劉劍文.憲政與中國財政民主[J].稅務研究,2008,(4):3.。在人民主權觀念下，財政權來源于人民的委托與授權，作為“納稅人”的社會公眾才是財政權的真正享有者。而立法機關作為最能代表民意的國家機關，其立法程序公正嚴格，由它制定的法律成為財政權控制的常用方式(22)胡偉,程亞萍.財政權之法理探究[J].現(xiàn)代法學,2011,33(1):86.。法律對財政權的配置，是消解公民權與財政權之間緊張關系的有效途徑，更是實現(xiàn)制約國家財政權與保護公民財政權的最終目標。而實現(xiàn)公民財政權與國家財政權關系的平衡，也就是實現(xiàn)了人民與國家關系的平衡。“本質(zhì)上，財政權配置通過對公權和私權關系的調(diào)整，實現(xiàn)對國家利益和私人利益的調(diào)和，使公共利益和私人利益達成法律價值理念上的平衡?！?23)王世濤.公共財政的核心價值:財政權的控制與財產(chǎn)權的保障[J].法治論壇,2008,(3):76.目前，世界上絕大多數(shù)國家在憲法中規(guī)定了公民財政權(24)比如，1791年法國《憲法》第14條規(guī)定：“所有公民都有權親身或由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時期；俄羅斯《憲法》第32條第1款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦公民有直接或通過自己的代表參加管理國家事務的權利?！比毡尽稇椃ā返?3條規(guī)定：“處理國家財政之權限，應基于國會之議決行使之?！?。盡管在我國憲法中還找不到關于公民財政權的直接規(guī)定，但是從憲法有關規(guī)定中還是可以推導出公民有參加管理國家財政事務的權利(25)我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！?，由此間接構成公民財政權的憲法依據(jù)，有利于公民財政權在財政領域的具體落實。比如，與公民的財政知情權、財政監(jiān)督權、財政救濟權等其他公民財政權相比，公民的財政決策參與權對財政政策以及財政法律法規(guī)的制定有著更加直接的作用，包括，有利于真實表達弱勢群體的財政利益需求，促使國家在制定財政政策和法規(guī)時更加符合公平正義的價值理念。

(二)人大與政府關系的平衡

“代議機構與政府之間的關系是人民和國家之間的憲法關系在制度層面的延伸與轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)著國家權力在政治結構中的橫向配置?！?26)苗連營.稅收法定視域中的地方稅收立法權[J].中國法學,2016,(4):161.財政能力是政府治理能力的物質(zhì)基礎和前提條件，稅收則是構成財政能力的主要支撐?！霸诮F(xiàn)代政治文明發(fā)展史上，法律對政府行為的控制最早一般正是經(jīng)由控制收入來實現(xiàn)的?！?27)哈耶克.法律、立法與自由[M].北京：中國大百科全書出版社,2000.426.由此說明，對政府稅收能力的控制也就是對政府財政收入的控制，甚至是對政府政策選擇和施政行為的控制。

而“議會至上”和“法律保留”作為古典立憲主義所信奉的政治信條，反映出作為民意機關的代儀機構在稅收立法方面擁有專屬權力，它通過民主的立法程序制定法律為政府在稅收的獲得和使用上提供制度安排。因此，政府進行的稅收活動必須依附于立法，政府的稅收權力也僅限于執(zhí)行所立之法。財政領域的“代儀機構中心主義”，一方面體現(xiàn)了稅收法定原則的精神內(nèi)涵，另一方面也是人民主權原則的必然要求。在我國，由最高立法機關掌握財政立法權的憲制安排，不但可以使人民作為主權者獲得控制“政府錢袋”的憲法性權力與制度保障，與財政民主的內(nèi)在要求相契合；而且可以實現(xiàn)財政立法權向全國最高立法機關的回歸，有利于紓解目前政府與人大在財政權分配上的內(nèi)在張力，符合我國財政權配置的現(xiàn)實需求。

由于我國財政權橫向配置中政府與人大的實力對比不平衡，導致長期以來兩者的非規(guī)范性博弈。因此，要實現(xiàn)政府財政權與人大財政權的良性互動，就要保證兩者關系的有序和平衡。具體來講，政府財政權本身的執(zhí)行性特點，使其在財政權體系內(nèi)部處于更為強勢的地位，其行使范圍的擴張已經(jīng)嚴重威脅到人大財政權的地位。因此，應當控制與制約政府財政權，保證政府財政權的行使在合理的范圍之內(nèi)。民主國家當中，鑒于政府財政權在國家權力體系中的重要地位，政府財政權早已成為控制和規(guī)范的重點。比如為規(guī)范政府征稅權，實現(xiàn)對納稅人的保護，稅收法定原則中的“法”，只能是立法機關制定的法律文件，即為“狹義”的法律，并不包括行政機關制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。所以說，由于立法機關匯聚了最廣泛的人民意志，同時有著規(guī)范透明的規(guī)則制定程序，遵循財政法定原則，在立法上對政府財政權進行制約是理性選擇。由最高立法機關進行財政立法，有利于各級政府依法行使財政立法權、財政收益權、財政征收權和財政預算權。政府財政權由法律產(chǎn)生，對政府財政權的制約首先應當運用法律規(guī)則，這是政府財政權得以良性運行的必要前提。鑒于行政主導財政立法在我國由來已久，“稅收法定”“預算法定”在我國仍未真正落實，要想真正實現(xiàn)“財政法定”尚需時日。

在控制政府財政權的同時，更要強化人大財政權的地位，使其在財政領域更好地行使應有的決定權和監(jiān)督權，推動財政領域改革由行政主導向法治主導轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)財政權整體的法治化，即財政法定。如此才能激發(fā)最高立法機關參與財政變革的積極性，全國人大專屬的財政立法權才不會旁落，有關預算的制定、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督等才能真正走向民主和法治。正如有學者指出的，“離開立法機關的建設談財政分權，不可能得出全面的結論?！?28)熊偉.財政法基本問題[M].北京：北京大學出版社,2012.86.因此，可在以下方面重點強化人大財政權。首先，加強全國人大及其常委會立法能力建設，建立與完善財政法律法規(guī)體系，加快制定“財政基本法”“財政收支劃分法”“政府間財政轉(zhuǎn)移支付法”等基本財政法律，加快“房產(chǎn)稅法”“資源稅法”“增值稅法”“消費稅法”等具體財政法律的出臺落地，這是落實財政法定原則的現(xiàn)實路徑。其次，切實落實稅收法定原則，完善稅收授權立法制度。在稅法體系中明確稅收法律和稅收行政法規(guī)各自的地位和作用，形成以“稅收法律為主，稅收授權立法為輔”的稅收法律體系格局。將時代需要并且發(fā)展成熟的經(jīng)授權制定的稅收條例逐步上升為法律，選擇合適時機廢止“1985年的授權立法決定”。減少不必要的稅收立法授權，對于今后的稅收授權立法，采用“一事一授權”的方式，明確授權規(guī)則和依據(jù)。嚴格授權立法的執(zhí)行程序，完善授權立法的監(jiān)督機制。待到時機成熟時，將稅收法定原則寫入憲法，使其在統(tǒng)領稅收法律法規(guī)，保障納稅人權益方面發(fā)揮更大作用。再次，優(yōu)化人大立法模式，完善立法工作機制和程序。比如，改革現(xiàn)行立法提案制度和法案起草制度，強化全國人大及其常委會在立法過程中的主導性和相對獨立性(29)劉劍文.落實稅收法定原則的現(xiàn)實路徑[J].政法論壇,2015,33(3):23.。應當注意，國務院及各部委在我國當前的立法程序中作用顯著，即國務院提交的法律草案實際上多由相關部委起草。從法律草案到最終審議通過的法律并沒有實質(zhì)性修改，為部門利益制度化提供了空間(30)劉劍文,陳立誠.論房產(chǎn)稅改革路徑的法治化建構[J].法學雜志,2014,35(2):10.。以后的財政稅收法律起草，應當將部委主導轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜笾鲗?，由全國人大專門委員會或全國人大常委會相關工作委員會牽頭、協(xié)調(diào)相關部委參加配合。另外，除了財政立法權，還要重點明確人大的預算監(jiān)督權以及財政收支劃分權。從根本上看，新時代背景下還是要努力推動全國人民代表大會的自身建設，有效提升其政治地位和專業(yè)能力，使其真正發(fā)揮好人民代表機關的作用。

(三)中央與地方關系的平衡

中央與地方的財政關系體現(xiàn)的是國家財政權在憲法框架內(nèi)的縱向配置，其與財政權的橫向配置一起構成國家的財政治理結構與憲法體制。一直以來，中央與地方關系的協(xié)調(diào)都是我國政治經(jīng)濟生活的中心。其中，中央與地方政府間財政關系作為中央與地方關系的核心，它的變動反映出我國央地關系的演變脈絡。而財政關系的變動始終都是圍繞財政權的劃分在進行，尤其征稅權的配置“是從根本上影響中央與地方關系的第二種基本方法”(31)梅尼.西歐國家中央與地方的關系[M].北京：春秋出版社,1989.27.?？梢姡谡麄€財政體制中，財政權劃分具有舉足輕重的地位。因此，如何認識和處理中央與地方財政權限分配關系，便成為研究我國央地財政關系的重要視角。

理論上講，單一制和聯(lián)邦制是人們對現(xiàn)代主權國家中央與地方關系所作出的類型化區(qū)分。然而，現(xiàn)實中的情況卻與理論有所出入，因為任何國家的縱向權力劃分都是混合了單一制和聯(lián)邦制的特點，單純的某一種體制“只具有學術研究上的模型意義”(32)苗連營.稅收法定視域中的地方稅收立法權[J].中國法學,2016,(4):162.。同樣，財政權的配置也是如此，那種財政權完全歸屬于中央的單一制或完全分散給地方的聯(lián)邦制都不存在，現(xiàn)實中各個國家中央與地方財政權限劃分通常要復雜得多(33)比如，作為單一制國家的日本和韓國卻實行地方自治，地方在滿足中央設定的條件下，有權自主立法開征地方稅；曾經(jīng)高度中央集權的國家法國，實行地方自治之后，地方有關地方稅的立法權限明顯增加；聯(lián)邦制國家的代表美國，地方擁有地方稅收的立法權，只要不觸及州際貿(mào)易條款，影響其他地方的利益，各州和州以下的地方都有權征稅；德國雖然是聯(lián)邦制，但在稅收立法方面卻具有明顯的集權傾向，聯(lián)邦有優(yōu)先立法權。如果聯(lián)邦已立法，則各州無權立法；如果聯(lián)邦尚未立法，各州有權立法；州立法后，聯(lián)邦有權根據(jù)需要重新立法，并以聯(lián)邦法律為準。?？偨Y實踐經(jīng)驗，財政權在中央與地方的縱向劃分表現(xiàn)為不同的模式，主要有集中型、分散型和集中與分散相結合型。集中型模式：財政權主要由中央享有，地方只擁有部分財政權；分散型模式：財政權在央地間分解，地方享有充分的財政立法權、財政預算權、財政收入權、財政支出權等；集中與分散相結合模式：財政權在央地間適度分解，中央與地方都有一定的財政權(34)王彩霞.財政分權視域下共享稅法律制度的完善[J].地方財政研究,2017,(5):88.。可見，對于一個國家的地方財政權限的賦予與分配來講，與其說是權力結構起作用，倒不如是說政治選擇更重要。

考察我國現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，在中央與地方關系上還找不到自主權的規(guī)范概念。但是在討論中央與地方關系時，地方自主權卻經(jīng)常被使用，有時甚至出自官方語境。比如，《憲法》第97條和第101條的規(guī)定就表明，我國國家機構組織形態(tài)是一種具有分權色彩的“二元政體”(35)在地方政權組織體系中，包含了由地方居民選舉產(chǎn)生的代表組成的地方各級人大和由地方各級人大選舉產(chǎn)生的行政、司法機構，并以此為基本的地方國家機構，以一種符合地方自治的模式來治理地方。?？墒?，地方自主權的具體權能呈現(xiàn)方式卻并不清晰。應當說，地方財政自主權，作為地方自主權的核心，只有嵌入國家權力的運行體系才能促進效果的實現(xiàn)(36)〔37〕〔40〕徐鍵.分權改革背景下的地方財政自主權[J].法學研究,2012,(3):46-58.。遺憾的是，作為國家權力結構中心的中央與地方財政權力配置卻沒有來自我國憲法方面的明確規(guī)定，其他法律對此更是缺乏清晰的規(guī)范。不過，規(guī)范央地政府間財政關系的規(guī)則卻是始終存在的，并且隨著社會的變遷而不斷進行相應調(diào)整。其實從1949年至今，我國的財政體制的變革與完善就是這一調(diào)整的真實反映，中央與地方的財政權配置的憲法規(guī)范正處于形成過程中。

對于我國當前的財政體制改革來講，財政權在中央與地方間的劃分涉及到的一個重要問題就是是否要賦予地方財政自主權。如前所述，地方財政自主權還不是法律上的規(guī)范概念，但是我國存在事實上的財政分權制度卻是學界普遍的觀點。尤其是，我國地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展水平各不相同，各省級地方政府通過財政實踐的不斷摸索，在堅持中央統(tǒng)一領導的前提之下，逐漸演繹出各種適合自己的改革內(nèi)容，形成省以下財政管理中的組織自主權、地方稅收分成自主確定權、地方稅收增量返還比例自主確定權和省以下轉(zhuǎn)移支付制度自主制定權等〔37〕。由此，地方財政自主權被認為是一種客觀存在的事實。我國憲法提出，遵循中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性與積極性，財政權在中央與地方之間的縱向配置正是對此政策的現(xiàn)實響應。我國財政分權的歷史反映出，片面強調(diào)中央集權的路徑依賴模式需要被突破，跳出集權與分權二元對立的傳統(tǒng)思維，實現(xiàn)兩者的有機結合才是最佳選擇(37)廖秋子.中央和地方財政權配置:歷史軌跡和完善路徑[J].東南學術,2014,(5):177.。事實上，承認地方政府的“人格化”和“主體性”，保障地方的“分殊利益”，必然要求央地間的契約性分權，此舉不但有利于強化地方政府的制度創(chuàng)新和財政自救能力，促使地方政府從“無責任”或“無限責任”政府變?yōu)橛邢挢熑握?，而且有助于降低中央政府的政治責任與政治風險，從而推進中央與地方政府在權力和責任上“各得其所”，形成良性互動、協(xié)調(diào)有序的央地財政關系，為法治政府的構建與憲政建設的推進奠定基礎(38)苗連營,王圭宇.地方“人格化”、財政分權與央地關系[J].河南社會科學,2009,17(2):66.。說到底，還是要明確這一點：對于中央與地方政府間財政關系的規(guī)范，只能以“國民之合意”的法律為載體。地方財政自主權也必須在法律規(guī)范的立場上循序漸進的建立，如此才能防止國家權力在中央與地方間配置的失序，從而實現(xiàn)中央整合與地方自主的財政分權預期〔40〕。

五、結語

以法治方式配置和規(guī)范國家財政權力，從而保護和實現(xiàn)公民財產(chǎn)權利，是“財政法定”的核心要旨。推進“稅收法定”與“預算法定”時代向“財政法定”時代邁進已是大勢所趨。從長遠來看，“財政法定”的最終目標必然是實現(xiàn)“財政立憲”。這是因為，財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政權配置的科學化與合理化是國家政治權力良性運行的經(jīng)濟法律基礎。而財政權配置的法治化，既是推進依法治國方略的具體體現(xiàn)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。