李楠楠

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京物資學(xué)院法學(xué)院，北京 100142)

一、引言

現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)政權(quán)與行政權(quán)日益分離，財(cái)政權(quán)逐漸擺脫對(duì)行政權(quán)的依賴，獨(dú)立性開始顯現(xiàn)。同時(shí)，財(cái)政權(quán)本身的權(quán)力屬性更加外化，它作為國(guó)家公權(quán)力的地位更加突出。事實(shí)上，財(cái)政權(quán)的獨(dú)立是財(cái)政分權(quán)的前提，財(cái)政分權(quán)也就是財(cái)政權(quán)配置。近年來，關(guān)于財(cái)政權(quán)的配置問題，已經(jīng)引起我國(guó)學(xué)者的重視。總結(jié)已有的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)者有不同的研究側(cè)重，但是大多立足于單一維度的研究視角，比如，法學(xué)研究中，憲法學(xué)者多從橫向維度解析人大與政府的財(cái)政權(quán)配置；財(cái)稅法學(xué)者多從縱向維度關(guān)注中央與地方的財(cái)政分權(quán)。事實(shí)上，鑒于財(cái)政權(quán)配置問題本身的復(fù)雜性，筆者認(rèn)為，需要在橫向與縱向兩個(gè)維度構(gòu)成的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中展開對(duì)財(cái)政權(quán)配置問題的研究。因此，本文即采用縱橫結(jié)合的雙重維度對(duì)當(dāng)代中國(guó)財(cái)政權(quán)配置問題進(jìn)行深入和立體研究，縱橫結(jié)合的研究框架最大程度保證了研究的完整性與系統(tǒng)性，有利于對(duì)財(cái)政權(quán)配置問題有一個(gè)整體的理性認(rèn)識(shí)。在此研究基礎(chǔ)上，提出財(cái)政權(quán)配置的法治路徑需要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)三對(duì)基本關(guān)系的平衡：即人民與國(guó)家關(guān)系的平衡，人大與政府關(guān)系的平衡以及中央與地方關(guān)系的平衡。

二、財(cái)政權(quán)配置的邏輯前提：獨(dú)立性顯現(xiàn)與權(quán)力性突出

長(zhǎng)期以來，財(cái)政權(quán)被認(rèn)為無非是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的手段，是行政權(quán)的附屬物?，F(xiàn)代社會(huì)，財(cái)政權(quán)與行政權(quán)的日益分離以及財(cái)政權(quán)本身獨(dú)立價(jià)值的日益彰顯，昭示著財(cái)政權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的重要組成部分，財(cái)政權(quán)本身是一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。財(cái)政權(quán)的以上特點(diǎn)構(gòu)成財(cái)政權(quán)配置的邏輯前提。

(一)財(cái)政權(quán)的獨(dú)立性顯現(xiàn)

財(cái)政的職能是為國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)提供所需資金，政府職能的實(shí)現(xiàn)有賴于相應(yīng)的財(cái)政資金的使用，因此，財(cái)政行為(特別是財(cái)政支出行為)經(jīng)常被認(rèn)為依附于行政行為，被當(dāng)作是行政行為的伴生物，不能作為獨(dú)立的國(guó)家行為而存在。財(cái)政權(quán)作為財(cái)政行為權(quán)源的權(quán)力形式，更被看作是行政權(quán)固有的權(quán)力內(nèi)涵，從而失去自己的獨(dú)立性。事實(shí)上，此種觀點(diǎn)的形成有其特定的歷史背景。在政府主導(dǎo)型財(cái)政模式之下，政府行政權(quán)的需要是決定財(cái)政收入范圍與財(cái)政支出方式與規(guī)模的基本依據(jù)，此時(shí)行政權(quán)與財(cái)政權(quán)始終結(jié)合在一起，行政權(quán)對(duì)財(cái)政權(quán)具有決定性作用?！暗牵姓?quán)對(duì)財(cái)政權(quán)的決定性不過是政府主導(dǎo)型財(cái)政的一廂情愿。事實(shí)上，財(cái)政權(quán)始終是先于行政權(quán)而獨(dú)立存在的。”(1)劉劍文.民主視野下的財(cái)政法治[M].北京：北京大學(xué)出版社,2006.8.這是因?yàn)?，在?guó)家財(cái)政收入方面，“征稅的權(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力”，政府的一切權(quán)力無不來源于賦稅；在國(guó)家財(cái)政支出方面，物質(zhì)是行政權(quán)行使的基礎(chǔ)，財(cái)政資金的安排對(duì)行政權(quán)行使效果的影響明顯而直接。因此，財(cái)政權(quán)是行政權(quán)得以存在并順利進(jìn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，從根本上講，財(cái)政權(quán)才是最為根本的權(quán)力。立憲主義對(duì)政府權(quán)力的制約，就首先體現(xiàn)為對(duì)政府征收賦稅和使用賦稅的限制(2)王怡.立憲政體中的賦稅問題[J].法學(xué)研究,2004,(5):17.，財(cái)政權(quán)由此也獲得了獨(dú)立的價(jià)值與特性。

財(cái)政權(quán)與行政權(quán)的日漸分離與獨(dú)立，成為近代社會(huì)以來最為重要的現(xiàn)象之一。財(cái)政行為完成了財(cái)政資金在不同領(lǐng)域和部門中配置比例的安排，是將來一定時(shí)期內(nèi)、一定規(guī)模和數(shù)量的行政行為的前提，預(yù)示著國(guó)家對(duì)即將發(fā)生的行政行為的同意以及相應(yīng)的資金支持。此時(shí)，財(cái)政權(quán)的行使成為具體行政行為獲得其資金來源的合法基礎(chǔ)，國(guó)家批準(zhǔn)財(cái)政收入與財(cái)政支出，也就是等同于批準(zhǔn)了相應(yīng)的行政活動(dòng)。因此，國(guó)家享有財(cái)政權(quán)是其參與國(guó)民財(cái)產(chǎn)分配、安排與配置，從而行使國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的前提，財(cái)政行為應(yīng)當(dāng)先于行政行為而存在。同時(shí)，隨著凱恩斯主義的盛行，國(guó)家不再只作為“守夜人”，它開始對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行積極的干預(yù)和調(diào)節(jié)。具體表現(xiàn)為，一方面，財(cái)政權(quán)不再只是行政行為的物質(zhì)基礎(chǔ)，僅被用來滿足國(guó)家資金的開銷用度，財(cái)政政策逐漸成為國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活的重要杠桿，還被賦予選擇和制定經(jīng)濟(jì)政策的權(quán)能，諸如關(guān)注國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)；參與國(guó)民財(cái)富分配和進(jìn)行國(guó)家消費(fèi)行為，調(diào)節(jié)消費(fèi)和投資總量，以此干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。另一方面，國(guó)家借助金融政策與貨幣政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)，也需要投入大量資金，此舉旨在通過國(guó)家財(cái)力的介入對(duì)國(guó)民財(cái)產(chǎn)資源配置進(jìn)行合理引導(dǎo)，進(jìn)而有效保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。此時(shí)如果缺乏資金支持，經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)現(xiàn)效果必定遭受影響，相應(yīng)的，國(guó)家財(cái)政資金的具體安排將直接決定國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果。因此，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)制權(quán)決定社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方向的背后，真正發(fā)揮作用的其實(shí)是財(cái)政資源的安排與用度，也就是財(cái)政權(quán)的行使。在此意義上，財(cái)政權(quán)得以擺脫行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)調(diào)制權(quán)的羈絆，其獨(dú)立化的趨勢(shì)亦得以進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)財(cái)政權(quán)的權(quán)力性突出

盡管財(cái)政權(quán)的獨(dú)立價(jià)值逐漸顯露，但是除了財(cái)政權(quán)的部分權(quán)能，如課稅權(quán)之外，其他財(cái)政權(quán)，如收費(fèi)權(quán)、發(fā)債權(quán)、管理權(quán)、支出權(quán)等權(quán)力屬性卻仍然具有隱蔽性。近代“夜警國(guó)家”，財(cái)政資金是行政權(quán)得以行使的必要前提，從這個(gè)角度看，財(cái)政權(quán)所起到的作用不過是為行政權(quán)行使提供資金，成為完全從屬于行政權(quán)的權(quán)能，這種附屬作用也就形成財(cái)政權(quán)的內(nèi)部行政性格乃至外觀上的“非權(quán)力的給付性格”(3)劉劍文.民主視野下的財(cái)政法治[M].北京：北京大學(xué)出版社,2006.11-12.。財(cái)政權(quán)與公民權(quán)利之間更為行政權(quán)力這一屏障所隔絕?，F(xiàn)代福利國(guó)家，在福利給付和宏觀調(diào)控方面財(cái)政行為承擔(dān)了更多的國(guó)家職能。通常認(rèn)為，提供“給付權(quán)利”的行政給付具有授益性，同樣，宏觀調(diào)控因其行為的引導(dǎo)性和相對(duì)人的不確定性，對(duì)公民權(quán)利也不存在直接的強(qiáng)制關(guān)系。因此，財(cái)政權(quán)被認(rèn)為不具備權(quán)力的要素和內(nèi)涵，被排除在國(guó)家權(quán)力之外。正是因?yàn)樨?cái)政權(quán)本身的隱蔽性，導(dǎo)致立法對(duì)其規(guī)制的忽視。除了稅收立法體系之外，當(dāng)前世界各國(guó)的財(cái)政立法中普遍難以找到對(duì)財(cái)政權(quán)的整體運(yùn)行作出法律規(guī)范的做法，多是停留于對(duì)財(cái)政行為的技術(shù)性規(guī)定的層次上，由行政命令對(duì)其進(jìn)行管理。

根據(jù)權(quán)力的特性可知，權(quán)力具有支配、控制和影響他人的能力，是一種強(qiáng)制的力量(4)方世榮.論行政權(quán)力的要素及其制約[J].法商研究,2001,(2):6.。因此，想對(duì)財(cái)政權(quán)的權(quán)力屬性進(jìn)行認(rèn)定，就需要考察財(cái)政權(quán)與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，判定財(cái)政權(quán)能否對(duì)公民產(chǎn)生“支配、控制和影響”。通常來講，國(guó)家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)需要以公民財(cái)產(chǎn)讓渡為代價(jià)，公民付出的這種代價(jià)是國(guó)家提供公共產(chǎn)品的必要成本。如果財(cái)政資金管理與支出有效率，公民所支付的稅費(fèi)與所享受的公共服務(wù)之間具有合理的等價(jià)關(guān)系，公民權(quán)利就會(huì)得到保障。反之，如果財(cái)政資金管理與支出行為失范，國(guó)家所課征的稅收就會(huì)成為“無對(duì)價(jià)的強(qiáng)制性的財(cái)產(chǎn)侵奪”。可見，那種認(rèn)為財(cái)政權(quán)“不直接與人民產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系”的觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確。財(cái)政權(quán)作為國(guó)家提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的財(cái)源，其行使的合理性會(huì)對(duì)人民享受公共服務(wù)的水平以及人民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生較大影響。

特別是現(xiàn)代福利社會(huì)中，國(guó)家財(cái)政表現(xiàn)出更多的福利給付的職能。由于社會(huì)資源具有稀缺性，因此，國(guó)家福利給付請(qǐng)求權(quán)需要通過激烈的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致不同主體對(duì)于財(cái)政支出的獲得存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)于某一主體的財(cái)政給付即是對(duì)另一主體的財(cái)政侵益。此時(shí)，對(duì)社會(huì)福利給付的安排就可能對(duì)公民基本生活條件以及尊嚴(yán)維護(hù)等方面的權(quán)利產(chǎn)生直接影響，在財(cái)政支出安排不當(dāng)?shù)那闆r下，甚至?xí)霈F(xiàn)給付權(quán)利變?yōu)榍趾?quán)利的可能。財(cái)政權(quán)通過征稅行為分配公民財(cái)產(chǎn)，再通過各項(xiàng)福利給付行為“劫富濟(jì)貧”調(diào)節(jié)公民收入實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)正義的追求”，也是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)形成強(qiáng)制與支配的表現(xiàn)；與此同時(shí)，國(guó)家借助其在資金方面的權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)、對(duì)市場(chǎng)供需總量進(jìn)行平衡、對(duì)市場(chǎng)失范行為進(jìn)行規(guī)范等，也是對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)行為的強(qiáng)制性的表現(xiàn)。可見，國(guó)家財(cái)政行為對(duì)公民收入的重新分配和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體調(diào)節(jié)，都是其對(duì)財(cái)產(chǎn)分配與資源配置現(xiàn)狀的強(qiáng)制調(diào)整與矯正。也就是在此時(shí)，財(cái)政權(quán)的公權(quán)力屬性進(jìn)一步得到外化。

三、財(cái)政權(quán)配置的現(xiàn)實(shí)透視：縱橫結(jié)合的研究框架

隨著財(cái)政權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)力性的突顯，財(cái)政權(quán)的重要地位愈發(fā)明顯。財(cái)政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的核心，有關(guān)財(cái)政權(quán)的配置問題理應(yīng)引起重視。財(cái)政權(quán)配置的現(xiàn)狀如何，需要對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)實(shí)透視。縱橫結(jié)合的雙重維度可以構(gòu)成一個(gè)比較立體的研究框架。

(一)財(cái)政權(quán)配置：一個(gè)縱橫結(jié)合的研究框架

“財(cái)政權(quán)”一詞，近年來在我國(guó)的財(cái)政理論與實(shí)踐中使用頻率較高，但是不同學(xué)者對(duì)財(cái)政權(quán)的內(nèi)涵存在不同理解，導(dǎo)致目前學(xué)界還未形成統(tǒng)一、明確、權(quán)威的定義(5)有人認(rèn)為財(cái)政權(quán)“是指法律賦予財(cái)政法律關(guān)系主體享有的某種權(quán)益。表現(xiàn)為享有財(cái)政權(quán)利的財(cái)政法律關(guān)系主體有權(quán)作出一定的行為，同時(shí)也有權(quán)要求他人作出一定的行為?！必?cái)稅法新論編寫組.財(cái)稅法新論[M].北京：中國(guó)勞動(dòng)出版社,1996.22.有人認(rèn)為“從廣義上看，財(cái)權(quán)可以理解為某一級(jí)政府所擁有的財(cái)政管理權(quán)限，包括財(cái)政收入權(quán)和支出權(quán)；從狹義上看，財(cái)政權(quán)主要指財(cái)政收入權(quán)……從法律角度看，財(cái)政管理權(quán)限也可分解為財(cái)政立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)與司法權(quán)三個(gè)要素……”。王國(guó)清,呂偉.事權(quán),財(cái)權(quán),財(cái)力的界定及相互關(guān)系[J].財(cái)經(jīng)科學(xué),2000,(4):22.有人認(rèn)為“財(cái)政權(quán)是指議會(huì)享有的對(duì)國(guó)家財(cái)政的決定權(quán)和對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督權(quán)。其中最重要的是批準(zhǔn)政府的財(cái)政預(yù)算案。”周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社,北京大學(xué)出版社,2000.254.有人認(rèn)為“財(cái)政權(quán)是國(guó)家為促進(jìn)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)，在民眾同意的前下以確定的規(guī)則在全社會(huì)范圍籌集并合理管理、使用財(cái)政資金的權(quán)力。”劉劍文.民主視野下的財(cái)政法治[M].北京：北京大學(xué)出版社,2006.8.有人認(rèn)為“狹義國(guó)家財(cái)政權(quán)通常就是指政府財(cái)政性行政權(quán)，是國(guó)家各級(jí)政府財(cái)政稅收行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使憲法、法律，以及行政法規(guī)與規(guī)章規(guī)定的財(cái)政行政管理權(quán)的總稱。廣義國(guó)家財(cái)政權(quán)是一個(gè)國(guó)家憑借其主權(quán)所享有的通過民主制定憲政法律在國(guó)家與公民組織之間，立法、行政和司法主體之間，各級(jí)政府之間以及它們內(nèi)部各部門之間配置的有關(guān)財(cái)政收支的人大財(cái)政引導(dǎo)權(quán)、政府財(cái)政管理權(quán)、司法財(cái)政審判權(quán)等公共權(quán)力體系?！比邢?國(guó)家財(cái)政權(quán)的憲政配置[J].湖湘論壇,2008,21,(1):97.。事實(shí)上，對(duì)于財(cái)政權(quán)內(nèi)涵理解的分歧在于沒有準(zhǔn)確把握財(cái)政權(quán)的構(gòu)成要素。財(cái)政權(quán)作為一種經(jīng)濟(jì)性權(quán)力，可以在憲法、行政法以及經(jīng)濟(jì)法層面作出相應(yīng)的理解。具體來講：在憲法層面，政府與納稅人之間的關(guān)系不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治，而是一種特殊的等價(jià)交換，即納稅人繳納稅收是為了獲得政府向其提供的公共產(chǎn)品，這也是“憲法契約論”的核心觀點(diǎn)。也就是說，人民將自己的財(cái)政權(quán)利讓渡給國(guó)家，國(guó)家就同時(shí)被賦予了財(cái)政權(quán)。憲法層面上，財(cái)政立憲是財(cái)政權(quán)正當(dāng)性和合法性的唯一來源；在行政法層面上，財(cái)政權(quán)作為一種公權(quán)力，在財(cái)政關(guān)系中與財(cái)政義務(wù)形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在財(cái)政法律關(guān)系中，國(guó)家是公權(quán)力的主體，具有優(yōu)越性的地位，公民是義務(wù)主體，對(duì)國(guó)家表現(xiàn)出依賴和服從。因此，為防止政府財(cái)政權(quán)的濫用和對(duì)公民利益的維護(hù)，需要對(duì)財(cái)政權(quán)予以制約；而在經(jīng)濟(jì)法層面上，財(cái)政調(diào)控作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要組成部分，是政府運(yùn)用財(cái)政政策和手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。而財(cái)政政策作為財(cái)政宏觀調(diào)控的重要手段，是財(cái)政在法律上的反映。財(cái)政權(quán)能夠著眼國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，選擇和制定經(jīng)濟(jì)政策，有針對(duì)性的作出抉擇，從而調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和地區(qū)平衡發(fā)展(6)正如有學(xué)者所提出的，財(cái)政權(quán)內(nèi)容實(shí)質(zhì)可以從三個(gè)層面來認(rèn)識(shí)，即憲法層面的契約性經(jīng)濟(jì)權(quán)力，行政法層面的行政性經(jīng)濟(jì)權(quán)力，經(jīng)濟(jì)法層面的調(diào)控性經(jīng)濟(jì)權(quán)力。胡偉,程亞萍.財(cái)政權(quán)之法理探究[J].現(xiàn)代法學(xué),2011,33,(1):83-86.。

應(yīng)當(dāng)明確，財(cái)政權(quán)可以從不同角度進(jìn)行分類，這是財(cái)政分權(quán)得以進(jìn)行的前提?，F(xiàn)代國(guó)家往往對(duì)權(quán)力作橫向劃分和縱向劃分，橫向?qū)用婕捶譃榱⒎?quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，縱向?qū)用婕捶譃橹醒霗?quán)力和地方權(quán)力(7)程亞萍.財(cái)政權(quán)的憲政邏輯[J].社會(huì)主義研究,2010,(2):117.。相應(yīng)地，財(cái)政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，其內(nèi)涵也可參照國(guó)家權(quán)力的構(gòu)成來理解，即財(cái)政權(quán)既包括指財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政行政權(quán)、財(cái)政司法權(quán)，又包括中央財(cái)政權(quán)和地方財(cái)政權(quán)。因此，財(cái)政權(quán)的配置也可以從橫向和縱向兩個(gè)層面進(jìn)行，縱橫結(jié)合的研究框架可以最大程度的保證研究的科學(xué)性與完整性。

財(cái)政權(quán)的橫向配置。權(quán)力分立是財(cái)政權(quán)得以進(jìn)行橫向劃分的基礎(chǔ)，即代議機(jī)關(guān)行使財(cái)政立法權(quán)；行政機(jī)關(guān)行使財(cái)政行政權(quán)；司法機(jī)關(guān)行使財(cái)政糾紛裁判權(quán)。(1)財(cái)政立法權(quán)。作為國(guó)家立法權(quán)的重要組成部分，財(cái)政立法權(quán)是財(cái)政權(quán)體系中的最高權(quán)力。作為最基本的、原創(chuàng)性的權(quán)力，財(cái)政立法權(quán)主要包括財(cái)政法的初創(chuàng)權(quán)、修改權(quán)、解釋權(quán)、廢止權(quán)等。因?yàn)榇h機(jī)關(guān)最能代表人民意志，由其行使財(cái)政立法權(quán)符合財(cái)政法定原則的要求。(2)財(cái)政行政權(quán)。作為執(zhí)行立法機(jī)關(guān)決定的權(quán)力，財(cái)政行政權(quán)是最大量、最經(jīng)常行使的財(cái)政權(quán)。財(cái)政行政權(quán)主要表現(xiàn)為財(cái)政管理的權(quán)力。但應(yīng)注意，財(cái)政行政權(quán)只是接受委托對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行籌集、管理與使用，它本身并不能從中獲取收益，否則就是對(duì)其服務(wù)公共財(cái)政利益宗旨的背離。因此，財(cái)政行政權(quán)并不包含財(cái)政收益權(quán)。(3)財(cái)政司法權(quán)。為防止實(shí)踐中財(cái)政行政權(quán)的濫用對(duì)公民與國(guó)家的財(cái)政權(quán)益造成損害，必須有獨(dú)立機(jī)關(guān)居中裁判，為私人利益與公共利益提供保障，財(cái)政司法權(quán)就起到權(quán)利的救濟(jì)作用。目前，我國(guó)的財(cái)政司法權(quán)還處于缺失狀態(tài)，相對(duì)來講，政府財(cái)政權(quán)與人大財(cái)政權(quán)處于更為突出的地位。因此，關(guān)于財(cái)政權(quán)的橫向配置，本文主要探討政府財(cái)政權(quán)與人大財(cái)政權(quán)的配置問題。

財(cái)政權(quán)的縱向配置。中央與地方的財(cái)政分權(quán)構(gòu)成了財(cái)政權(quán)的縱向配置。中央與地方政府事權(quán)是財(cái)政權(quán)縱向劃分的基本依據(jù)。而事權(quán)是指政府提供公共產(chǎn)品的職能，可分為中央事權(quán)、地方事權(quán)以及中央與地方共同事權(quán)。根據(jù)公共財(cái)政理論，不同層次的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由不同層級(jí)的政府提供，相對(duì)于中央政府來講，地方政府更接近納稅人，對(duì)它所管轄范圍內(nèi)納稅人的公共需求更加了解充分和準(zhǔn)確，由它提供公共產(chǎn)品也會(huì)更有效率。同時(shí)，公民可以通過“用手投票”的方式積極參與地方事務(wù)決策，當(dāng)此種方式無效時(shí)，還可以選擇“用腳投票”的方式，割斷與政府的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系形成對(duì)政府的制約，便于地方民眾能夠有效選擇符合本地區(qū)實(shí)際的公共產(chǎn)品(8)布坎南.自由、市場(chǎng)與國(guó)家[M].北京：三聯(lián)書店,1989.40-45.。可見，地方財(cái)政權(quán)有其存在的必要性，中央政府不應(yīng)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)予以壟斷，應(yīng)賦予地方的一定財(cái)政權(quán)。

(二)財(cái)政權(quán)橫向配置透視：政府財(cái)政權(quán)的擴(kuò)張與人大財(cái)政權(quán)的弱化

財(cái)政權(quán)橫向配置中，政府財(cái)政權(quán)與人大財(cái)政權(quán)原本應(yīng)當(dāng)處于互相制約的狀態(tài)，但是如果這兩種權(quán)力的實(shí)力對(duì)比懸殊，強(qiáng)勢(shì)的一方則會(huì)聚集更多的權(quán)力，從而威脅到對(duì)方的地位。反思我國(guó)財(cái)政權(quán)橫向配置的現(xiàn)實(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，隨著政府財(cái)政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張，人大財(cái)政權(quán)已經(jīng)呈現(xiàn)出弱化的狀態(tài)。

國(guó)家財(cái)政權(quán)體系中，人大財(cái)政權(quán)與司法財(cái)政權(quán)主要負(fù)責(zé)對(duì)政府財(cái)政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范、審查和監(jiān)督。與政府財(cái)政權(quán)相比，兩者均呈現(xiàn)出一定的被動(dòng)因應(yīng)性特點(diǎn)，因此，國(guó)家財(cái)政權(quán)的強(qiáng)弱通常表現(xiàn)為政府財(cái)政權(quán)的強(qiáng)弱。而在政府財(cái)政權(quán)內(nèi)部，政府財(cái)政行政立法權(quán)、政府預(yù)算編制執(zhí)行權(quán)和政府財(cái)政管理性監(jiān)督權(quán)都是圍繞政府財(cái)政收入征收權(quán)這個(gè)核心展開的。因此，國(guó)家財(cái)政權(quán)的基本狀況主要取決于其政府的財(cái)政收入征收權(quán)配置及其運(yùn)行的狀況。然而，當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張已經(jīng)超出了其應(yīng)有的行使范圍，人大財(cái)政權(quán)逐漸虛弱，這種情況在稅收立法領(lǐng)域得到了集中體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的法律供給嚴(yán)重不足，財(cái)政立法大都是政府部門的規(guī)章和規(guī)范性文件，在現(xiàn)行有效的18個(gè)稅種中，由全國(guó)人大或其常委會(huì)以法律形式規(guī)定的只有3個(gè)稅種(個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅)，其余15個(gè)稅種均由國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)以“暫行條例”的形式規(guī)定，各實(shí)體稅法的實(shí)施細(xì)則則主要由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等政府主管部門制定(9)熊偉.重申稅收法定主義[J].法學(xué)雜志,2014,35,(2):24.。因此，我國(guó)稅收立法體系的特點(diǎn)是“行政立法為主、人大立法為輔”，行政法規(guī)和部門規(guī)章構(gòu)成了我國(guó)稅收法律淵源的主體。事實(shí)上，我國(guó)稅收立法體系的形成與全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院曾經(jīng)進(jìn)行的兩次立法授權(quán)有直接關(guān)系(10)第一次稅收立法授權(quán)是在1984年，在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制方面授權(quán)國(guó)務(wù)院擬定有關(guān)稅收條例(以下簡(jiǎn)稱“1984年授權(quán)決定”)。第二次稅收立法授權(quán)是在1985年，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面授權(quán)國(guó)務(wù)院制定暫行規(guī)定或條例(以下簡(jiǎn)稱“1985年授權(quán)決定”)。。目前，雖然“1984年授權(quán)決定”已被廢止，但是“1985年授權(quán)決定”仍在發(fā)揮法律效力，是現(xiàn)行15個(gè)稅收“暫行條例”的法律依據(jù)。但是由于該授權(quán)決定存在的諸如“空白授權(quán)”“無期限授權(quán)”以及“轉(zhuǎn)授權(quán)”等諸多問題，一直遭受社會(huì)各界的詬病(11)在2013年全國(guó)兩會(huì)期間，被稱為當(dāng)年“最有含金量的議案”的趙冬苓等32名人大代表所提交的《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，針對(duì)的就是“1985年授權(quán)決定”。?？梢?，政府主導(dǎo)稅收立法難以保證稅收立法的民主性和法定性。

事實(shí)上，征稅權(quán)是一個(gè)國(guó)家固有的、根本性的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力，也是最典型意義上的財(cái)政權(quán)。因?yàn)椤罢鞫惖臋?quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力”，稅收這個(gè)領(lǐng)域，政府政策專斷的趨勢(shì)要比其他領(lǐng)域更為凸現(xiàn)，因此，在政府的所有權(quán)力當(dāng)中，征稅權(quán)是最容易被濫用的權(quán)力。鑒于征稅權(quán)本身與人民利益的直接相關(guān)性，稅收法律主義要求稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在人民或代議機(jī)關(guān)手中，在我國(guó)就是掌握在全國(guó)人民代表大會(huì)手中。但是我國(guó)財(cái)政實(shí)踐中卻長(zhǎng)期由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)稅收立法，越權(quán)行使原本屬于立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)，導(dǎo)致人大的稅收立法權(quán)旁落。正如布坎南所說：“隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大，決策權(quán)日益從選舉產(chǎn)生的立法者手中轉(zhuǎn)移到非經(jīng)選舉的官僚手中?！?12)布坎南,弗勞爾斯.公共財(cái)政[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1991.100.稅收立法權(quán)與稅收行政權(quán)邊界模糊的現(xiàn)狀，為政府征稅權(quán)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害創(chuàng)造了空間，使得政府財(cái)政行政權(quán)發(fā)揮突出作用成為常態(tài)。與此同時(shí)，也暴露出當(dāng)前我國(guó)稅收立法的科學(xué)性、規(guī)范性與民主性缺失的弊端。另外，財(cái)政立法領(lǐng)域中政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張與人大財(cái)政權(quán)虛化的現(xiàn)實(shí)，反映出稅收法定原則在我國(guó)還未得到真正落實(shí)。雖然2015年新《立法法》的出臺(tái)以及《稅收征收管理法》第3條的規(guī)定，被稅法學(xué)者認(rèn)為是稅收法定原則在法律層面得到了確立，但是事實(shí)上稅收法定原則在財(cái)政稅收實(shí)踐中并未真正得到尊重和執(zhí)行。這是因?yàn)?，稅收法定原則還未上升到憲法層面，僅靠基本法律無法有效指導(dǎo)稅收法律實(shí)踐，難免導(dǎo)致稅收法律供給不足、法律法規(guī)操作性不強(qiáng)、執(zhí)行不嚴(yán)等問題。以上政府財(cái)政權(quán)與人大財(cái)政權(quán)實(shí)力對(duì)比懸殊的現(xiàn)實(shí)，反映出人大財(cái)政權(quán)無法對(duì)政府財(cái)政權(quán)形成有效監(jiān)督和制約，在對(duì)政府財(cái)政權(quán)進(jìn)行控制的同時(shí)，人大財(cái)政權(quán)本身的強(qiáng)化實(shí)則更為迫切和必需。

(三)財(cái)政權(quán)縱向配置透視：中央與地方財(cái)政分權(quán)的理想與現(xiàn)實(shí)

財(cái)政權(quán)的縱向配置，也就是中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)。近年來，我國(guó)學(xué)者對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的關(guān)注度明顯增多，相關(guān)的研究成果可謂豐富。但是應(yīng)當(dāng)注意，賦予我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)目前似乎還只是學(xué)者們的一個(gè)理想愿景，財(cái)政實(shí)踐中地方的自主權(quán)常常受到各種限制和約束。這是因?yàn)?，地方?cái)政自主權(quán)還不是法律上的規(guī)范概念，只能看作是對(duì)地方財(cái)政現(xiàn)實(shí)效果的描述，即地方財(cái)政自主權(quán)不是法定權(quán)力，而是事實(shí)權(quán)力(13)徐鍵.分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)[J].法學(xué)研究,2012,(3):43.。正如有學(xué)者指出的，“中國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)的生長(zhǎng)、發(fā)育一直都是沿著注重財(cái)政分權(quán)改革事實(shí)上的‘實(shí)效性’而忽略規(guī)范上的‘合法(憲)性’的發(fā)展路徑?！?14)董學(xué)智.分權(quán)困境中的地方財(cái)政自主權(quán):失衡局限與平衡再造[J].時(shí)代法學(xué),2017,15(2):24.

我國(guó)財(cái)政管理體制的演變歷程，體現(xiàn)出鮮明的中央集權(quán)的制度特點(diǎn)與路徑依賴(15)從高度集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的財(cái)政包干制，從“弱干強(qiáng)枝”的放權(quán)讓利改革到“強(qiáng)干弱枝”的分稅制改革。?？傮w上，財(cái)政管理體制的建立與運(yùn)行，中央政府始終牢牢掌握著中央和地方財(cái)政關(guān)系的主導(dǎo)權(quán)，相應(yīng)地，財(cái)政資源的調(diào)配與規(guī)則的制定無不由中央控制。但是，我國(guó)這種行政主導(dǎo)的央地之間的財(cái)政分權(quán)，充其量只是中央政府審時(shí)度勢(shì)下所作出的階段性的政策調(diào)整，在法治與規(guī)范缺位前提下只能表現(xiàn)為“集權(quán)”與“放權(quán)”的無謂循環(huán)。隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，這種高度集權(quán)的財(cái)政管理體制，為了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治精神的要求相適應(yīng)，似乎也出現(xiàn)過松動(dòng)的跡象，特別是分稅制改革建立了央地各自相對(duì)獨(dú)立的稅收收入體系，有效了調(diào)動(dòng)了兩個(gè)積極性。然而，旨在提高“兩個(gè)比重”、增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力的分稅制，使得改革的利益成果自然逐漸向中央發(fā)生傾斜。相應(yīng)地，原本基本可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡的地方財(cái)政也發(fā)生巨大改變(16)如地方財(cái)政自給率由1993年的102%驟降至1994年的59%，并且其后基本保持這一水平。。而且在分稅制改革中，劃分為中央稅和共享稅的普遍都是稅源穩(wěn)定、收入規(guī)模大，容易征收的優(yōu)質(zhì)稅種；而劃分為地方稅的卻都是稅源分散、收入規(guī)模小、征收成本高、課稅范圍窄的中小稅種，此種劃分的結(jié)果就是中央政府積聚了大量的財(cái)力，在財(cái)權(quán)與財(cái)力不斷向上集中的同時(shí)，事權(quán)與支出責(zé)任卻不斷下移，地方政府的財(cái)政壓力進(jìn)一步加大，中央與地方的財(cái)政關(guān)系嚴(yán)重失衡。

應(yīng)當(dāng)看到，行政主導(dǎo)下的分稅制不是對(duì)權(quán)力的劃分，更多的是對(duì)利益的分割，即分稅制改革更注重在央地之間進(jìn)行稅收收入即稅收收益權(quán)劃分，而非稅權(quán)的劃分，因此有人也將“分稅制”稱為“分錢制”。應(yīng)當(dāng)明確，在地方財(cái)政權(quán)缺位的情況下，難以實(shí)現(xiàn)真正的中央與地方財(cái)政分權(quán)，地方也難以擁有真正的財(cái)政自主權(quán)。因?yàn)槎愂毡旧砭哂兄贫刃?、?guī)范性與民主性，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家財(cái)政收入的主要形式。然而對(duì)于我國(guó)地方政府來講，如果正常的財(cái)政需求無法通過稅收收入來滿足，那么為了緩解“燃眉之急”就只能求助于“替代性”的財(cái)源，有時(shí)甚至是會(huì)選擇采用制度外的手段，比如，擴(kuò)大收費(fèi)規(guī)模、地方融資平臺(tái)舉債以及“土地財(cái)政”依賴等，這些方式非但不能有效解決當(dāng)前矛盾，反而會(huì)引發(fā)更加嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。事實(shí)上，在地方財(cái)政自主權(quán)尚未得到制度正式承認(rèn)的前提下，始終掌握著利益分配最終規(guī)則的中央政府，作為利益博弈的一方主體，難以保證利益分配結(jié)果的公平與公正，因考慮自身利益而修改博弈規(guī)則的現(xiàn)象終究無法避免，中央和地方財(cái)政關(guān)系隨意變動(dòng)的狀態(tài)也就由此產(chǎn)生。與此同時(shí)，財(cái)政權(quán)完全掌握在中央手中，地方在財(cái)政政策制定和制度安排方面喪失權(quán)力，創(chuàng)新和嘗試的能動(dòng)性受到限制，探索和試錯(cuò)的制度空間遭到壓縮?？梢姡胤截?cái)政自主權(quán)的缺失，壓制了地方稅收的制度創(chuàng)新與活力，更加影響到整個(gè)稅制的發(fā)展進(jìn)程。我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系失衡格局的歷史與現(xiàn)實(shí)說明，只有保證地方擁有一定的財(cái)政自主權(quán)，才能保證地方有規(guī)范穩(wěn)定的財(cái)政收入，才能實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，財(cái)力與事權(quán)相匹配，才能建立健康有序的央地財(cái)政關(guān)系。

四、財(cái)政權(quán)配置的法治路徑：三對(duì)基本關(guān)系的平衡

財(cái)政權(quán)配置是財(cái)稅體制運(yùn)行的核心機(jī)制。財(cái)稅體制改革與財(cái)稅法制建設(shè)從根本上說是財(cái)政權(quán)配置的法治化問題。財(cái)政法定的實(shí)質(zhì)就是財(cái)政權(quán)的法治化(17)劉劍文.論財(cái)政法定原則——一種權(quán)力法治化的現(xiàn)代探索[J].法學(xué)家,2014,1(4):19.。我國(guó)要想真正實(shí)現(xiàn)“財(cái)政法定”的美好愿景，就要從根本上對(duì)財(cái)政權(quán)力進(jìn)行合理配置。筆者認(rèn)為，尋求財(cái)政權(quán)配置的法治路徑，關(guān)鍵需要實(shí)現(xiàn)三對(duì)基本關(guān)系的平衡，即人民與國(guó)家關(guān)系的平衡、人大與政府關(guān)系的平衡以及中央與地方關(guān)系的平衡。

(一)人民與國(guó)家關(guān)系的平衡

人民和國(guó)家之間關(guān)系的理性定位，是憲法政治的邏輯起點(diǎn)。公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，是稅收法定原則對(duì)人民與國(guó)家這對(duì)憲法關(guān)系的直接演繹(18)苗連營(yíng).稅收法定視域中的地方稅收立法權(quán)[J].中國(guó)法學(xué),2016,(4):160.?，F(xiàn)代社會(huì)中，稅收作為“權(quán)利的成本”與“文明的對(duì)價(jià)”，是公民為獲得個(gè)人權(quán)利必須作出的金錢給付。但是稅收作為財(cái)政收入，終究是國(guó)家經(jīng)由課稅權(quán)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的無償剝奪和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移所構(gòu)成，如果失范和濫用勢(shì)必會(huì)危及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，對(duì)征稅權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約以保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)免受侵犯，就成為很多國(guó)家的制度安排。稅收法定原則便是這一制度的最佳體現(xiàn)，其精神實(shí)質(zhì)在于征稅要經(jīng)過“納稅人同意”，即稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)為能夠代表人民利益的立法機(jī)關(guān)所保留，從而使得征稅權(quán)的行使具有正當(dāng)?shù)拿褚饣A(chǔ)。從根本上說，稅收法定原則的核心是對(duì)征稅權(quán)的規(guī)范和控制(19)劉劍文.落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑[J].政法論壇,2015,33(3):15.。現(xiàn)代“稅收國(guó)家”語境下,它還是國(guó)家課稅權(quán)正當(dāng)化的倫理基礎(chǔ)。但是如前所述，除了征稅權(quán)之外，長(zhǎng)期以來由于財(cái)政權(quán)本身所具有的隱蔽性的特點(diǎn)，使得財(cái)政權(quán)內(nèi)部的其他權(quán)能與人民大多不發(fā)生直接聯(lián)系，導(dǎo)致立法對(duì)財(cái)政權(quán)規(guī)制的忽視，造成財(cái)政權(quán)整體上游離于法律的監(jiān)督之外。對(duì)此，公民財(cái)政權(quán)的作用值得被重點(diǎn)關(guān)注。

事實(shí)上，作為與國(guó)家財(cái)政權(quán)相對(duì)應(yīng)的一項(xiàng)權(quán)力，公民財(cái)政權(quán)的作用在于對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的監(jiān)督和制約。本質(zhì)上，公民財(cái)政權(quán)來源于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，公民財(cái)政權(quán)是公民對(duì)財(cái)政公共事務(wù)的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，是公民為滿足自己對(duì)公共產(chǎn)品的需求而向國(guó)家讓渡自己部分財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式所獲得。公民履行財(cái)政義務(wù)(主要是納稅義務(wù))，就享有對(duì)應(yīng)的財(cái)政權(quán)利，體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)一致性的基本法治原理。公民財(cái)政權(quán)作為財(cái)政民主原則權(quán)利化的體現(xiàn)，和其他權(quán)利一樣，也由若干子權(quán)利構(gòu)成的，具體來講包括：公民財(cái)政知情權(quán)、公民財(cái)政決策參與權(quán)、公民財(cái)政監(jiān)督權(quán)、公民財(cái)政救濟(jì)權(quán)等。公民財(cái)政權(quán)的存在，可以對(duì)國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，防止國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)出現(xiàn)違法現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)自身財(cái)政利益和公共財(cái)政利益的保護(hù)。對(duì)公民財(cái)政權(quán)的確認(rèn)，也就是對(duì)公民在國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)中主體性地位的確認(rèn)(20)胡偉.財(cái)政民主之權(quán)利構(gòu)造三題[J].現(xiàn)代法學(xué),2014,36(4):74-75.。

公民財(cái)政權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的關(guān)系是既對(duì)立又統(tǒng)一的。一方面，公民財(cái)政權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)具有對(duì)立性。相對(duì)于國(guó)家來講，公民處于弱勢(shì)地位，如果沒有憲法所賦予的公民財(cái)政權(quán)，公民本身則無法對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)形成有效制約。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政權(quán)本身具有擴(kuò)張性，容易在行使過程中超越法定職權(quán)，從而對(duì)財(cái)政相對(duì)人造成損害，因此，國(guó)家財(cái)政權(quán)的行使需要被限制在法定范圍，必須對(duì)其進(jìn)行控制和規(guī)范。而在制約國(guó)家財(cái)政權(quán)的諸多方式中，公民財(cái)政權(quán)是最根本的。況且，財(cái)政作為經(jīng)濟(jì)收支活動(dòng)，只靠國(guó)家財(cái)政權(quán)的干預(yù)無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)，因此，各國(guó)憲法在確立國(guó)家財(cái)政權(quán)的同時(shí)，也以宣示性條款規(guī)定了公民財(cái)政權(quán)。另一方面，公民財(cái)政權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)具有統(tǒng)一性。公共財(cái)政利益是公民財(cái)政權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)，公民財(cái)政權(quán)和國(guó)家財(cái)政權(quán)是公共財(cái)政利益的憲法表現(xiàn)，公共財(cái)政利益促使兩者在財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面能夠互相配合。一般來講，公民財(cái)政權(quán)居于主導(dǎo)地位，國(guó)家財(cái)政權(quán)居于次要地位。從根本上講，公民財(cái)政權(quán)是國(guó)家財(cái)政權(quán)的最終歸宿。

可見，在財(cái)政領(lǐng)域，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系集中表現(xiàn)為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)(21)劉劍文.憲政與中國(guó)財(cái)政民主[J].稅務(wù)研究,2008,(4):3.。在人民主權(quán)觀念下，財(cái)政權(quán)來源于人民的委托與授權(quán)，作為“納稅人”的社會(huì)公眾才是財(cái)政權(quán)的真正享有者。而立法機(jī)關(guān)作為最能代表民意的國(guó)家機(jī)關(guān)，其立法程序公正嚴(yán)格，由它制定的法律成為財(cái)政權(quán)控制的常用方式(22)胡偉,程亞萍.財(cái)政權(quán)之法理探究[J].現(xiàn)代法學(xué),2011,33(1):86.。法律對(duì)財(cái)政權(quán)的配置，是消解公民權(quán)與財(cái)政權(quán)之間緊張關(guān)系的有效途徑，更是實(shí)現(xiàn)制約國(guó)家財(cái)政權(quán)與保護(hù)公民財(cái)政權(quán)的最終目標(biāo)。而實(shí)現(xiàn)公民財(cái)政權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)關(guān)系的平衡，也就是實(shí)現(xiàn)了人民與國(guó)家關(guān)系的平衡。“本質(zhì)上，財(cái)政權(quán)配置通過對(duì)公權(quán)和私權(quán)關(guān)系的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家利益和私人利益的調(diào)和，使公共利益和私人利益達(dá)成法律價(jià)值理念上的平衡?！?23)王世濤.公共財(cái)政的核心價(jià)值:財(cái)政權(quán)的控制與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障[J].法治論壇,2008,(3):76.目前，世界上絕大多數(shù)國(guó)家在憲法中規(guī)定了公民財(cái)政權(quán)(24)比如，1791年法國(guó)《憲法》第14條規(guī)定：“所有公民都有權(quán)親身或由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認(rèn)可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時(shí)期；俄羅斯《憲法》第32條第1款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦公民有直接或通過自己的代表參加管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利?！比毡尽稇椃ā返?3條規(guī)定：“處理國(guó)家財(cái)政之權(quán)限，應(yīng)基于國(guó)會(huì)之議決行使之?！?。盡管在我國(guó)憲法中還找不到關(guān)于公民財(cái)政權(quán)的直接規(guī)定，但是從憲法有關(guān)規(guī)定中還是可以推導(dǎo)出公民有參加管理國(guó)家財(cái)政事務(wù)的權(quán)利(25)我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”，由此間接構(gòu)成公民財(cái)政權(quán)的憲法依據(jù)，有利于公民財(cái)政權(quán)在財(cái)政領(lǐng)域的具體落實(shí)。比如，與公民的財(cái)政知情權(quán)、財(cái)政監(jiān)督權(quán)、財(cái)政救濟(jì)權(quán)等其他公民財(cái)政權(quán)相比，公民的財(cái)政決策參與權(quán)對(duì)財(cái)政政策以及財(cái)政法律法規(guī)的制定有著更加直接的作用，包括，有利于真實(shí)表達(dá)弱勢(shì)群體的財(cái)政利益需求，促使國(guó)家在制定財(cái)政政策和法規(guī)時(shí)更加符合公平正義的價(jià)值理念。

(二)人大與政府關(guān)系的平衡

“代議機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系是人民和國(guó)家之間的憲法關(guān)系在制度層面的延伸與轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)著國(guó)家權(quán)力在政治結(jié)構(gòu)中的橫向配置。”(26)苗連營(yíng).稅收法定視域中的地方稅收立法權(quán)[J].中國(guó)法學(xué),2016,(4):161.財(cái)政能力是政府治理能力的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件，稅收則是構(gòu)成財(cái)政能力的主要支撐?！霸诮F(xiàn)代政治文明發(fā)展史上，法律對(duì)政府行為的控制最早一般正是經(jīng)由控制收入來實(shí)現(xiàn)的?！?27)哈耶克.法律、立法與自由[M].北京：中國(guó)大百科全書出版社,2000.426.由此說明，對(duì)政府稅收能力的控制也就是對(duì)政府財(cái)政收入的控制，甚至是對(duì)政府政策選擇和施政行為的控制。

而“議會(huì)至上”和“法律保留”作為古典立憲主義所信奉的政治信條，反映出作為民意機(jī)關(guān)的代儀機(jī)構(gòu)在稅收立法方面擁有專屬權(quán)力，它通過民主的立法程序制定法律為政府在稅收的獲得和使用上提供制度安排。因此，政府進(jìn)行的稅收活動(dòng)必須依附于立法，政府的稅收權(quán)力也僅限于執(zhí)行所立之法。財(cái)政領(lǐng)域的“代儀機(jī)構(gòu)中心主義”，一方面體現(xiàn)了稅收法定原則的精神內(nèi)涵，另一方面也是人民主權(quán)原則的必然要求。在我國(guó)，由最高立法機(jī)關(guān)掌握財(cái)政立法權(quán)的憲制安排，不但可以使人民作為主權(quán)者獲得控制“政府錢袋”的憲法性權(quán)力與制度保障，與財(cái)政民主的內(nèi)在要求相契合；而且可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政立法權(quán)向全國(guó)最高立法機(jī)關(guān)的回歸，有利于紓解目前政府與人大在財(cái)政權(quán)分配上的內(nèi)在張力，符合我國(guó)財(cái)政權(quán)配置的現(xiàn)實(shí)需求。

由于我國(guó)財(cái)政權(quán)橫向配置中政府與人大的實(shí)力對(duì)比不平衡，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來兩者的非規(guī)范性博弈。因此，要實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政權(quán)與人大財(cái)政權(quán)的良性互動(dòng)，就要保證兩者關(guān)系的有序和平衡。具體來講，政府財(cái)政權(quán)本身的執(zhí)行性特點(diǎn)，使其在財(cái)政權(quán)體系內(nèi)部處于更為強(qiáng)勢(shì)的地位，其行使范圍的擴(kuò)張已經(jīng)嚴(yán)重威脅到人大財(cái)政權(quán)的地位。因此，應(yīng)當(dāng)控制與制約政府財(cái)政權(quán)，保證政府財(cái)政權(quán)的行使在合理的范圍之內(nèi)。民主國(guó)家當(dāng)中，鑒于政府財(cái)政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的重要地位，政府財(cái)政權(quán)早已成為控制和規(guī)范的重點(diǎn)。比如為規(guī)范政府征稅權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的保護(hù)，稅收法定原則中的“法”，只能是立法機(jī)關(guān)制定的法律文件，即為“狹義”的法律，并不包括行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。所以說，由于立法機(jī)關(guān)匯聚了最廣泛的人民意志，同時(shí)有著規(guī)范透明的規(guī)則制定程序，遵循財(cái)政法定原則，在立法上對(duì)政府財(cái)政權(quán)進(jìn)行制約是理性選擇。由最高立法機(jī)關(guān)進(jìn)行財(cái)政立法，有利于各級(jí)政府依法行使財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政收益權(quán)、財(cái)政征收權(quán)和財(cái)政預(yù)算權(quán)。政府財(cái)政權(quán)由法律產(chǎn)生，對(duì)政府財(cái)政權(quán)的制約首先應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律規(guī)則，這是政府財(cái)政權(quán)得以良性運(yùn)行的必要前提。鑒于行政主導(dǎo)財(cái)政立法在我國(guó)由來已久，“稅收法定”“預(yù)算法定”在我國(guó)仍未真正落實(shí)，要想真正實(shí)現(xiàn)“財(cái)政法定”尚需時(shí)日。

在控制政府財(cái)政權(quán)的同時(shí)，更要強(qiáng)化人大財(cái)政權(quán)的地位，使其在財(cái)政領(lǐng)域更好地行使應(yīng)有的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)財(cái)政領(lǐng)域改革由行政主導(dǎo)向法治主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)整體的法治化，即財(cái)政法定。如此才能激發(fā)最高立法機(jī)關(guān)參與財(cái)政變革的積極性，全國(guó)人大專屬的財(cái)政立法權(quán)才不會(huì)旁落，有關(guān)預(yù)算的制定、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督等才能真正走向民主和法治。正如有學(xué)者指出的，“離開立法機(jī)關(guān)的建設(shè)談財(cái)政分權(quán)，不可能得出全面的結(jié)論。”(28)熊偉.財(cái)政法基本問題[M].北京：北京大學(xué)出版社,2012.86.因此，可在以下方面重點(diǎn)強(qiáng)化人大財(cái)政權(quán)。首先，加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法能力建設(shè)，建立與完善財(cái)政法律法規(guī)體系，加快制定“財(cái)政基本法”“財(cái)政收支劃分法”“政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法”等基本財(cái)政法律，加快“房產(chǎn)稅法”“資源稅法”“增值稅法”“消費(fèi)稅法”等具體財(cái)政法律的出臺(tái)落地，這是落實(shí)財(cái)政法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑。其次，切實(shí)落實(shí)稅收法定原則，完善稅收授權(quán)立法制度。在稅法體系中明確稅收法律和稅收行政法規(guī)各自的地位和作用，形成以“稅收法律為主，稅收授權(quán)立法為輔”的稅收法律體系格局。將時(shí)代需要并且發(fā)展成熟的經(jīng)授權(quán)制定的稅收條例逐步上升為法律，選擇合適時(shí)機(jī)廢止“1985年的授權(quán)立法決定”。減少不必要的稅收立法授權(quán)，對(duì)于今后的稅收授權(quán)立法，采用“一事一授權(quán)”的方式，明確授權(quán)規(guī)則和依據(jù)。嚴(yán)格授權(quán)立法的執(zhí)行程序，完善授權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)制。待到時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將稅收法定原則寫入憲法，使其在統(tǒng)領(lǐng)稅收法律法規(guī)，保障納稅人權(quán)益方面發(fā)揮更大作用。再次，優(yōu)化人大立法模式，完善立法工作機(jī)制和程序。比如，改革現(xiàn)行立法提案制度和法案起草制度，強(qiáng)化全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法過程中的主導(dǎo)性和相對(duì)獨(dú)立性(29)劉劍文.落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑[J].政法論壇,2015,33(3):23.。應(yīng)當(dāng)注意，國(guó)務(wù)院及各部委在我國(guó)當(dāng)前的立法程序中作用顯著，即國(guó)務(wù)院提交的法律草案實(shí)際上多由相關(guān)部委起草。從法律草案到最終審議通過的法律并沒有實(shí)質(zhì)性修改，為部門利益制度化提供了空間(30)劉劍文,陳立誠.論房產(chǎn)稅改革路徑的法治化建構(gòu)[J].法學(xué)雜志,2014,35(2):10.。以后的財(cái)政稅收法律起草，應(yīng)當(dāng)將部委主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜笾鲗?dǎo)，由全國(guó)人大專門委員會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)牽頭、協(xié)調(diào)相關(guān)部委參加配合。另外，除了財(cái)政立法權(quán)，還要重點(diǎn)明確人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)以及財(cái)政收支劃分權(quán)。從根本上看，新時(shí)代背景下還是要努力推動(dòng)全國(guó)人民代表大會(huì)的自身建設(shè)，有效提升其政治地位和專業(yè)能力，使其真正發(fā)揮好人民代表機(jī)關(guān)的作用。

(三)中央與地方關(guān)系的平衡

中央與地方的財(cái)政關(guān)系體現(xiàn)的是國(guó)家財(cái)政權(quán)在憲法框架內(nèi)的縱向配置，其與財(cái)政權(quán)的橫向配置一起構(gòu)成國(guó)家的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)與憲法體制。一直以來，中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)都是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活的中心。其中，中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系作為中央與地方關(guān)系的核心，它的變動(dòng)反映出我國(guó)央地關(guān)系的演變脈絡(luò)。而財(cái)政關(guān)系的變動(dòng)始終都是圍繞財(cái)政權(quán)的劃分在進(jìn)行，尤其征稅權(quán)的配置“是從根本上影響中央與地方關(guān)系的第二種基本方法”(31)梅尼.西歐國(guó)家中央與地方的關(guān)系[M].北京：春秋出版社,1989.27.?？梢?，在整個(gè)財(cái)政體制中，財(cái)政權(quán)劃分具有舉足輕重的地位。因此，如何認(rèn)識(shí)和處理中央與地方財(cái)政權(quán)限分配關(guān)系，便成為研究我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的重要視角。

理論上講，單一制和聯(lián)邦制是人們對(duì)現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家中央與地方關(guān)系所作出的類型化區(qū)分。然而，現(xiàn)實(shí)中的情況卻與理論有所出入，因?yàn)槿魏螄?guó)家的縱向權(quán)力劃分都是混合了單一制和聯(lián)邦制的特點(diǎn)，單純的某一種體制“只具有學(xué)術(shù)研究上的模型意義”(32)苗連營(yíng).稅收法定視域中的地方稅收立法權(quán)[J].中國(guó)法學(xué),2016,(4):162.。同樣，財(cái)政權(quán)的配置也是如此，那種財(cái)政權(quán)完全歸屬于中央的單一制或完全分散給地方的聯(lián)邦制都不存在，現(xiàn)實(shí)中各個(gè)國(guó)家中央與地方財(cái)政權(quán)限劃分通常要復(fù)雜得多(33)比如，作為單一制國(guó)家的日本和韓國(guó)卻實(shí)行地方自治，地方在滿足中央設(shè)定的條件下，有權(quán)自主立法開征地方稅；曾經(jīng)高度中央集權(quán)的國(guó)家法國(guó)，實(shí)行地方自治之后，地方有關(guān)地方稅的立法權(quán)限明顯增加；聯(lián)邦制國(guó)家的代表美國(guó)，地方擁有地方稅收的立法權(quán)，只要不觸及州際貿(mào)易條款，影響其他地方的利益，各州和州以下的地方都有權(quán)征稅；德國(guó)雖然是聯(lián)邦制，但在稅收立法方面卻具有明顯的集權(quán)傾向，聯(lián)邦有優(yōu)先立法權(quán)。如果聯(lián)邦已立法，則各州無權(quán)立法；如果聯(lián)邦尚未立法，各州有權(quán)立法；州立法后，聯(lián)邦有權(quán)根據(jù)需要重新立法，并以聯(lián)邦法律為準(zhǔn)。。總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政權(quán)在中央與地方的縱向劃分表現(xiàn)為不同的模式，主要有集中型、分散型和集中與分散相結(jié)合型。集中型模式：財(cái)政權(quán)主要由中央享有，地方只擁有部分財(cái)政權(quán)；分散型模式：財(cái)政權(quán)在央地間分解，地方享有充分的財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政預(yù)算權(quán)、財(cái)政收入權(quán)、財(cái)政支出權(quán)等；集中與分散相結(jié)合模式：財(cái)政權(quán)在央地間適度分解，中央與地方都有一定的財(cái)政權(quán)(34)王彩霞.財(cái)政分權(quán)視域下共享稅法律制度的完善[J].地方財(cái)政研究,2017,(5):88.?？梢?，對(duì)于一個(gè)國(guó)家的地方財(cái)政權(quán)限的賦予與分配來講，與其說是權(quán)力結(jié)構(gòu)起作用，倒不如是說政治選擇更重要。

考察我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，在中央與地方關(guān)系上還找不到自主權(quán)的規(guī)范概念。但是在討論中央與地方關(guān)系時(shí)，地方自主權(quán)卻經(jīng)常被使用，有時(shí)甚至出自官方語境。比如，《憲法》第97條和第101條的規(guī)定就表明，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織形態(tài)是一種具有分權(quán)色彩的“二元政體”(35)在地方政權(quán)組織體系中，包含了由地方居民選舉產(chǎn)生的代表組成的地方各級(jí)人大和由地方各級(jí)人大選舉產(chǎn)生的行政、司法機(jī)構(gòu)，并以此為基本的地方國(guó)家機(jī)構(gòu)，以一種符合地方自治的模式來治理地方。。可是，地方自主權(quán)的具體權(quán)能呈現(xiàn)方式卻并不清晰。應(yīng)當(dāng)說，地方財(cái)政自主權(quán)，作為地方自主權(quán)的核心，只有嵌入國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行體系才能促進(jìn)效果的實(shí)現(xiàn)(36)〔37〕〔40〕徐鍵.分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)[J].法學(xué)研究,2012,(3):46-58.。遺憾的是，作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中心的中央與地方財(cái)政權(quán)力配置卻沒有來自我國(guó)憲法方面的明確規(guī)定，其他法律對(duì)此更是缺乏清晰的規(guī)范。不過，規(guī)范央地政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)則卻是始終存在的，并且隨著社會(huì)的變遷而不斷進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。其實(shí)從1949年至今，我國(guó)的財(cái)政體制的變革與完善就是這一調(diào)整的真實(shí)反映，中央與地方的財(cái)政權(quán)配置的憲法規(guī)范正處于形成過程中。

對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制改革來講，財(cái)政權(quán)在中央與地方間的劃分涉及到的一個(gè)重要問題就是是否要賦予地方財(cái)政自主權(quán)。如前所述，地方財(cái)政自主權(quán)還不是法律上的規(guī)范概念，但是我國(guó)存在事實(shí)上的財(cái)政分權(quán)制度卻是學(xué)界普遍的觀點(diǎn)。尤其是，我國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展水平各不相同，各省級(jí)地方政府通過財(cái)政實(shí)踐的不斷摸索，在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提之下，逐漸演繹出各種適合自己的改革內(nèi)容，形成省以下財(cái)政管理中的組織自主權(quán)、地方稅收分成自主確定權(quán)、地方稅收增量返還比例自主確定權(quán)和省以下轉(zhuǎn)移支付制度自主制定權(quán)等〔37〕。由此，地方財(cái)政自主權(quán)被認(rèn)為是一種客觀存在的事實(shí)。我國(guó)憲法提出，遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性與積極性，財(cái)政權(quán)在中央與地方之間的縱向配置正是對(duì)此政策的現(xiàn)實(shí)響應(yīng)。我國(guó)財(cái)政分權(quán)的歷史反映出，片面強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的路徑依賴模式需要被突破，跳出集權(quán)與分權(quán)二元對(duì)立的傳統(tǒng)思維，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合才是最佳選擇(37)廖秋子.中央和地方財(cái)政權(quán)配置:歷史軌跡和完善路徑[J].東南學(xué)術(shù),2014,(5):177.。事實(shí)上，承認(rèn)地方政府的“人格化”和“主體性”，保障地方的“分殊利益”，必然要求央地間的契約性分權(quán)，此舉不但有利于強(qiáng)化地方政府的制度創(chuàng)新和財(cái)政自救能力，促使地方政府從“無責(zé)任”或“無限責(zé)任”政府變?yōu)橛邢挢?zé)任政府，而且有助于降低中央政府的政治責(zé)任與政治風(fēng)險(xiǎn)，從而推進(jìn)中央與地方政府在權(quán)力和責(zé)任上“各得其所”，形成良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)有序的央地財(cái)政關(guān)系，為法治政府的構(gòu)建與憲政建設(shè)的推進(jìn)奠定基礎(chǔ)(38)苗連營(yíng),王圭宇.地方“人格化”、財(cái)政分權(quán)與央地關(guān)系[J].河南社會(huì)科學(xué),2009,17(2):66.。說到底，還是要明確這一點(diǎn)：對(duì)于中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范，只能以“國(guó)民之合意”的法律為載體。地方財(cái)政自主權(quán)也必須在法律規(guī)范的立場(chǎng)上循序漸進(jìn)的建立，如此才能防止國(guó)家權(quán)力在中央與地方間配置的失序，從而實(shí)現(xiàn)中央整合與地方自主的財(cái)政分權(quán)預(yù)期〔40〕。

五、結(jié)語

以法治方式配置和規(guī)范國(guó)家財(cái)政權(quán)力，從而保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是“財(cái)政法定”的核心要旨。推進(jìn)“稅收法定”與“預(yù)算法定”時(shí)代向“財(cái)政法定”時(shí)代邁進(jìn)已是大勢(shì)所趨。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“財(cái)政法定”的最終目標(biāo)必然是實(shí)現(xiàn)“財(cái)政立憲”。這是因?yàn)?，?cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政權(quán)配置的科學(xué)化與合理化是國(guó)家政治權(quán)力良性運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)法律基礎(chǔ)。而財(cái)政權(quán)配置的法治化，既是推進(jìn)依法治國(guó)方略的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。