陳真亮，諸瑞琦

(浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，浙江 杭州 311300)

國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。與一般的自然保護(hù)地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，生態(tài)系統(tǒng)更完整，其保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級更高。各試點(diǎn)在管理體制機(jī)制設(shè)計、規(guī)劃方案制定、生態(tài)保護(hù)制度、資源監(jiān)測評價、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立、政策支持保障、法制體系建設(shè)、人員隊伍培訓(xùn)、生態(tài)文化普及等方面進(jìn)行了積極探索。但隨著各地試點(diǎn)工作的推進(jìn)，一些體制性或機(jī)制性的深層次問題也逐漸凸顯。

一、國家公園體制試點(diǎn)的歷史發(fā)展概況

(一)從國家公園到國家公園體制改革

2006年，云南省基于國家公園建設(shè)的新型保護(hù)地模式的理念建立的普達(dá)措國家公園，以“特許經(jīng)營、社區(qū)共榮”為原則(1)參見https://baike.baidu.com/item/普達(dá)措國家公園/4566758?fr=aladdin，訪問日期：2019年3月12日。，體現(xiàn)了在早期的國家公園建設(shè)中，政府就注重國家公園特許經(jīng)營與原住民“惠益分享”。2013年，我國的國家公園跨入一個新階段，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“建立國家公園體制”。2015年，國務(wù)院批準(zhǔn)《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，發(fā)改委連同13個部門印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》(下稱《總體方案》)，至此國家公園建設(shè)工作全面鋪開(2)杜群,等.中國國家公園立法研究[M].北京：中國環(huán)境出版社，2018.104.。國家公園的體制改革旨在將相關(guān)管理工作或權(quán)限集中或統(tǒng)一到一個部門中，破解在布局不合理、多頭管理、交叉重疊、產(chǎn)權(quán)不清等方面的問題。

目前，全國共有東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等國家公園試點(diǎn)，涉及吉林、黑龍江、青海、陜西、四川、甘肅、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12個省(市)，面積超過20萬平方公里。在開展國家公園體制試點(diǎn)的省份中，共有四個省頒布了地方條例，具體如下：《云南省國家公園管理條例》(2016年1月1日起施行)、《三江源國家公園條例》(2017年8月1日起施行)、《武夷山國家公園條例(試行)》(2018年3月1日起施行)、《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》(2018年5月1日起施行)。

(二)國家公園體制改革試點(diǎn)缺乏國家基本法保障

由于我國國家公園體制改革仍然處于試點(diǎn)階段，從國家公園的立法層級上看，立法層級有高有低，大部分屬于省級人大立法。從時間上看，云南省的國家公園立法走在前列，主要在2017年《建立國家公園體制總體方案》出臺之后，十個國家公園試點(diǎn)逐漸制定了各自的地方條例。從國家公園所涵蓋的自然保護(hù)地來看，除了云南普達(dá)措之外，國家公園試點(diǎn)區(qū)原來都有設(shè)立相應(yīng)自然保護(hù)區(qū)。從立法內(nèi)容來看，與當(dāng)?shù)卦械摹白匀槐Ｗo(hù)/管理立法”作對比，如《湖北省神農(nóng)架自然資源保護(hù)條例》(已失效)、《江西武夷山自然保護(hù)區(qū)條例》。新的國家公園立法將舊的立法內(nèi)容涵蓋入內(nèi)。

2018年國家機(jī)構(gòu)改革并組建林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，在體制機(jī)制上進(jìn)一步促進(jìn)“九龍治水”問題的解決。如今國家公園體制改革的基本框架已經(jīng)筑就，成為我國生態(tài)文明體制改革進(jìn)展最快、成績最顯著的領(lǐng)域之一。

然而，到目前為止我國還沒有一部國家層面的國家公園基本法。為解決國家公園保護(hù)、管理工作展開無直接對應(yīng)法規(guī)的問題，其他各試點(diǎn)基本都希望出臺針對其試點(diǎn)本身的法令，學(xué)界也給予相關(guān)立法極高的關(guān)注度。在中國知網(wǎng)中以“錢江源國家公園”為主題進(jìn)行知識元搜索，觀察其研究方向的學(xué)科分布，可以發(fā)現(xiàn)主要研究領(lǐng)域集中在建筑科學(xué)與工程、環(huán)境科學(xué)與資源利用、林業(yè)、旅游四大方面，共同占75.01%，其他研究方向也主要是關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)方向，與總體的國家公園研究的學(xué)科分布相類似，都存在法學(xué)方向的研究過于薄弱的問題。在法學(xué)學(xué)科分類下以“國家公園”為主題進(jìn)行檢索，共有299條文獻(xiàn)，以“錢江源國家公園”為主題進(jìn)行檢索則無結(jié)果。

二、錢江源國家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展情況

(一)近五年來錢江源國家公園體制試點(diǎn)的規(guī)范保障

錢江源國家公園是當(dāng)前全國10處國家公園體制試點(diǎn)之一。錢江源國家公園自2014年進(jìn)入試點(diǎn)籌備以來已逾4年有余，為清晰地展現(xiàn)近年來錢江源國家公園體制試點(diǎn)開展已經(jīng)進(jìn)行的工作，以下是對2014年至2019年錢江源國家公園有關(guān)的事件以及政策文件的列示。

時間進(jìn)度重要事件或政策文件2014年我省正式啟動錢江源國家公園體制試點(diǎn)的申報與創(chuàng)建工作。2015年國務(wù)院13個部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立國家公園體制試點(diǎn)方案的通知》,確定我省為開展建立國家公園體制試點(diǎn)9個省(市)之一。2016年《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》獲國家發(fā)改委批復(fù)。2017年省編辦批復(fù)設(shè)立中共錢江源國家公園工作委員會、錢江源國家公園管理委員會,多頭管理現(xiàn)象逐步得到改善。錢江源國家公園生態(tài)資源保護(hù)中心成立。常務(wù)副省長馮飛主持召開錢江源國家公園體制試點(diǎn)專題協(xié)調(diào)會?！跺X江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃(2016—2025)》獲省發(fā)改委批復(fù)。省人大啟動《錢江源國家公園管理條例》立法起草工作。錢江源國家公園管理委員會承辦世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)亞洲區(qū)會員委員會2017年度會議。錢江源國家公園體制試點(diǎn)工作聯(lián)席會議在開化縣召開。錢江源國家公園科普館項目開工。2018年開化人民政府與錢江源國家公園管委會聯(lián)合發(fā)布《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)山水林田河管理辦法》《錢江源國家公園分區(qū)管理辦法》《錢江源國家公園生態(tài)巡護(hù)員管理辦法》等。開化人民政府與錢江源國家公園管委會聯(lián)合發(fā)布《錢江源國家公園標(biāo)準(zhǔn)體系》《錢江源國家公園體制試點(diǎn)林地地役權(quán)改革方案》《錢江源國家公園“清源”一號行動實(shí)施方案》《錢江源國家公園標(biāo)識標(biāo)牌專項行動實(shí)施方案》《錢江源國家公園生態(tài)資源保護(hù)中心工作規(guī)則》等。衢州市委七屆四次全會確定將錢江源國家公園體制作為系列攻堅任務(wù)之一。錢江源國家公園辦法草案開始起草。

(二)錢江源國家公園體制試點(diǎn)的獨(dú)特探索與實(shí)踐

錢江源國家公園位于浙江省衢州市開化縣，是《總體方案》中長三角地區(qū)唯一一個國家公園試點(diǎn)，也是我國一個十分重要的物種多樣性保護(hù)帶，原住民集體權(quán)屬占比為80%。錢江源國家公園在原有的古田山國家級自然保護(hù)區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)等基礎(chǔ)上，借助國家公園體制改革的契機(jī)，將生態(tài)保護(hù)、景觀整理提升到一個整體性、系統(tǒng)性的層次。在國內(nèi)的十個試點(diǎn)中，錢江源國家公園又處于東南部人口較密集區(qū)、東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域、國家公園內(nèi)集體林占比較高等特殊之處。因此錢江源國家公園的管理經(jīng)驗、立法模式以及對園區(qū)內(nèi)一些特殊問題的處理方式，也將會給其他擁有同樣特色的地區(qū)自然保護(hù)地工作開展提供有益經(jīng)驗。為使錢江源國家公園的保護(hù)以及管理工作能夠順利展開，《錢江源國家公園辦法》已經(jīng)在醞釀起草過程中。

自錢江源國家公園獲得批復(fù)后，在制度規(guī)范層面上，錢江源國家公園起草出臺《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃(2016—2025)》。同時，《國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》提出“使園內(nèi)特許經(jīng)營項目明確”的目標(biāo)；在管理體制上，錢江源國家公園不斷對園內(nèi)的各個部門進(jìn)行改革，逐漸解決園內(nèi)管理碎片化的問題，還積極探索跨省的區(qū)域管理合作，并于2018年11月完成了自然資源權(quán)屬確權(quán)登記工作。在原住民問題上，提出了先完成原住民搬遷，并在國家公園附近建立原住民特色小鎮(zhèn)建立的意見，同時，錢江源國家公園積極探索地役權(quán)建設(shè)，合理征收園內(nèi)占比達(dá)80%的集體林(3)虞虎,等.錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)功能分區(qū)研究[J].資源科學(xué)，2017,(1):21.。

總之，自2016年6月獲國家發(fā)改委正式批復(fù)后兩年來，錢江源國家公園機(jī)制進(jìn)一步健全、管理機(jī)構(gòu)逐漸運(yùn)行、總體規(guī)劃獲批實(shí)施、財政得到初步保障、自然資源確權(quán)登記有序推進(jìn)、積極探索跨省合作、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測實(shí)現(xiàn)全覆蓋、科研科普不斷推進(jìn)等，體現(xiàn)了“夯實(shí)基礎(chǔ)、補(bǔ)齊短板、開拓創(chuàng)新”的試點(diǎn)特色，初步實(shí)現(xiàn)了全省一盤棋、管理一個頭、資源一本賬、管護(hù)一把尺、監(jiān)測一張網(wǎng)、宣教一扇窗。

三、錢江源國家公園體制試點(diǎn)存在的問題

在取得上述工作成績的同時，錢江源國家公園體制試點(diǎn)工作和《總體方案》的要求還有些差距，有的甚至有些出入。主要的問題闡述如下：

(一)法規(guī)范依據(jù)位階低、碎片化，難以形成法治化治理體系

一是法規(guī)范依據(jù)位階低，法治化程度低。錢江源國家公園包括古田山國家級自然保護(hù)區(qū)、錢江源國家級森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)等?？傮w來看，目前錢江源國家公園的設(shè)立、規(guī)劃、資源保護(hù)與管理依據(jù)，仍停留在《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國家級森林公園管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章層面。特別是《自然保護(hù)區(qū)條例》中的一些約束性或限制性規(guī)定已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，反而會對在國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)系統(tǒng)整合各類保護(hù)地管理體制造成一定程度的掣肘(4)黃寶榮,等. 我國國家公園體制試點(diǎn)的進(jìn)展、問題與對策建議[J]. 中國科學(xué)院院刊,2018,(1):76-85.。此外，國家發(fā)改委和省發(fā)改委分別批復(fù)的《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃(2016—2025)》以及開化縣和錢江源國家公園管委會層面出臺的相關(guān)辦法，也都屬于效力位階比較低的政策性或規(guī)范性文件。

二是碎片化的“一園多法”現(xiàn)象。截止2018年7月，共出臺縣本級制度6個，完成征求意見的制度2個，正在草擬的4個。此外，《開化國家公園建設(shè)管理保護(hù)條例》已被列入衢州市人大前期調(diào)研項目。加上之前已經(jīng)發(fā)布的實(shí)施方案和總體規(guī)劃，以及古田山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局、錢江源國家級森林公園管委會、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)管委會等三個管理機(jī)構(gòu)之前發(fā)布的政策或規(guī)范性文件，錢江源國家公園的有關(guān)法規(guī)范依據(jù)實(shí)際上出現(xiàn)了重疊化、碎片化甚至相互沖突的“一園多法”現(xiàn)象，這極易造成“縱橫交錯”的法的適用難問題。在保護(hù)地體制語境下，分散的立法模式更多的意味著部門利益的糾葛，以及管理體制的不統(tǒng)一，既不利于統(tǒng)一政策的貫徹落實(shí)，也不利于生態(tài)生境的保護(hù)與利用(5)戴秀麗，周晗雋.我國國家公園法律管理體制的問題及改進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù),2015,(14):41-44.。再者，省人大《錢江源國家公園管理條例》立法起草工作目前已經(jīng)擱置，也在一定程度上影響了錢江源國家公園法治化治理體系的一體化。對此，《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃(2016—2025)》也提出要制定《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)管理條例》。

(二)管理體制碎片化，暫不符合國家方案的要求

一是管理機(jī)構(gòu)級別低，難以處理復(fù)雜的自然資源產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系以及管理沖突問題。錢江源國家公園工作委員會、管委會目前屬于衢州市委市政府的派出機(jī)構(gòu)(正處級)，機(jī)構(gòu)級別低，不符合《總體方案》里的“省級政府垂直管理”的要求，也沒有完成《省發(fā)改委關(guān)于省政府領(lǐng)導(dǎo)批示辦理單(家軍2016第490號)的辦理意見》(浙發(fā)改函[2016]185號)里的省政府垂管機(jī)構(gòu)組建要求。目前這種所謂的“區(qū)政合一、合署辦公”模式更多是宣示性與名義上的意味。換言之，一個“正處級”的錢江源國家公園管委會確實(shí)難以處理錯綜復(fù)雜的自然資源產(chǎn)權(quán)、利益關(guān)系以及部門間的博弈關(guān)系。目前的管理目標(biāo)和管理機(jī)構(gòu)職能、權(quán)限存在不少偏差，需要省人大專門立法或省政府牽頭予以解決。

二是錢江源國家公園管委會缺少專門的政策法規(guī)科室，執(zhí)法派駐工作未到位，難以實(shí)現(xiàn)真正的、獨(dú)立的綜合執(zhí)法。實(shí)際工作中，錢江源國家公園至少涉及林業(yè)、環(huán)保、國土、水利、旅游、文化等10余個管理部門，相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、自然資源等執(zhí)法權(quán)仍分散于各個部門，沒有真正整合到或賦權(quán)給錢江源國家公園管委會，這種生態(tài)環(huán)境、自然資源要素的多部門交叉重疊管理問題，需要構(gòu)建跨部門溝通與合作的長效機(jī)制。此種多頭管理、管理權(quán)限分配混亂的局面正是由于我國沒有成立統(tǒng)一的國家公園管理機(jī)構(gòu)，這也是當(dāng)前我國國家公園園區(qū)管理混亂、矛盾激化、責(zé)權(quán)不清的根本原因(6)黃挺龍. 生態(tài)文明視野下的我國國家公園建設(shè)研究[D].成都：成都理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017.。而《總體方案》已明確將有效解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題作為國家公園建設(shè)的主要目標(biāo)，各試點(diǎn)開展工作也應(yīng)當(dāng)向這個目標(biāo)靠攏。

(三)集體林地比重難降低，尚未形成多元化的資金投入機(jī)制

目前，錢江源國家公園的自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記正有序推進(jìn)。但是錢江源國家公園內(nèi)的集體林地比重高達(dá)81%左右，屬于全國10個國家公園試點(diǎn)區(qū)中最高的。正在開展的錢江源國家公園林地地役權(quán)改革采取征收、租賃、贖買、特許經(jīng)營、國有林置換等5種方式，并逐漸對位于核心保護(hù)區(qū)的古田山片區(qū)4萬多畝集體林地進(jìn)行征收(可降低12%左右)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)屬國有化。如果要對余下的69%左右的集體林地全部進(jìn)行國有化，所需費(fèi)用過高、資金巨大，難度和阻力總體比較大。大部分農(nóng)民實(shí)際上不愿意一次賣斷林地“祖宗骨”，抗拒生態(tài)移民。課題組調(diào)研過程中，有的村民甚至提出“一定要國有化嗎，一定要中央主導(dǎo)嗎？”“只要能保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性，可否加以變通？”等問題。

然而，《總體方案》要求國家公園以國家利益為主，堅持國家所有，由國家確立并主導(dǎo)管理。并且明確指出，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見》也明確將全國性戰(zhàn)略自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)劃定為中央財政事權(quán)?？梢钥闯?，上述這些問題和《總體方案》的要求相沖突。而且目前的錢江源國家公園財政主要以省財政專項資金為主，中央財政投入與保障不足，這與要確立國家主導(dǎo)性的要求是不相符合的。尚未形成多元化資金投入機(jī)制的情況下進(jìn)行國有化推進(jìn)，則會帶來資金預(yù)算不足導(dǎo)致管理、保護(hù)工作無法落實(shí)到位的問題。國有化程度的不足與財政無法保障資金還會對國家公園的公益性造成阻礙(7)黃寶榮,王毅,蘇利陽,等. 我國國家公園體制試點(diǎn)的進(jìn)展、問題與對策建議[J]. 中國科學(xué)院院刊,2018,(1):76-85.。

(四)缺乏有效的跨區(qū)域管理合作機(jī)制，保護(hù)地的破碎化問題依然存在

《總體方案》提出要“積極探索跨省級行政區(qū)域的國家公園管理架構(gòu)”建設(shè)。山水林田湖草是一個生命共同體，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用，因此為保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性，應(yīng)將周邊一些自然保護(hù)地整合進(jìn)來統(tǒng)一管理，保護(hù)區(qū)之間要實(shí)現(xiàn)良好的聯(lián)通性(8)吳曉松. 關(guān)于建立我國國家公園體制的思考[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì),2014,(8):3-6+25.。鑒于古田山國家級自然保護(hù)區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)三者在地域上相鄰，同處于一生態(tài)系統(tǒng)之中，若想要推進(jìn)更高層次、更大范圍的生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)，必須將其整合起來。但實(shí)際上三者之間的生態(tài)走廊建設(shè)不足。而且開化錢江源國家公園處于安徽、江西、浙江三省交界之處，其跨區(qū)域合作與保護(hù)還涉及安徽、江西兩省的三個縣，其中村鎮(zhèn)一級愿意合作，也已經(jīng)簽訂部分協(xié)議；但是目前縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的合作資源、力量都比較有限，難以推動縱深的、高層次的跨行政區(qū)域合作。

確定國家公園空間布局的要求中指出：統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，合理劃定單個國家公園范圍。國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。我國自然保護(hù)地體系將從以自然保護(hù)區(qū)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐試夜珗@為主體，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性(9)韋貴紅.重構(gòu)自然保護(hù)地新體系[J].小康,2018,(16):26-27.。因此，如果合作保護(hù)的空間劃定、生態(tài)補(bǔ)償、管理目標(biāo)等問題得不到妥善解決，那么安徽省休寧縣嶺南省級自然保護(hù)區(qū)、江西省婺源國家級森林鳥類自然保護(hù)區(qū)就難以整合進(jìn)來。目前，這種限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的、“自下而上”的跨行政區(qū)域合作層級較低，加上缺乏跨省級聯(lián)席活動、跨區(qū)合作交流或聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，則勢必影響合作保護(hù)的可持續(xù)性以及保護(hù)地體系的一體化建設(shè)。國家公園由國家主導(dǎo)，應(yīng)有整合同一特殊生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)其他自然保護(hù)地的能力，在省級直管的模式下，跨省合作若在省級層面不作出表率，很難實(shí)現(xiàn)整合目標(biāo)。

(五)缺乏成熟規(guī)范的特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度

通過制定政策規(guī)則,引導(dǎo)并規(guī)范各參與方的運(yùn)轉(zhuǎn)及相互配合,確保規(guī)范性、主動性和平等性,是進(jìn)行特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)的前提?？陀^而言，旅游業(yè)發(fā)展中的特許經(jīng)營可以為當(dāng)前國家公園試點(diǎn)建設(shè)提供經(jīng)驗，特許經(jīng)營制度的實(shí)施，形成了管理者和經(jīng)營者角色的分離，避免了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的弊端(10)楊銳.美國國家公園體系的發(fā)展歷程及其經(jīng)驗教訓(xùn)[J].中國園林,2001,(1):62-64.。另一方面協(xié)議保護(hù)也是進(jìn)行國家公園管理的重要制度方式，即政府雇傭或聘請對國家公園建設(shè)管理感興趣或有一定知識技能的公眾,參與國家公園保護(hù)、經(jīng)營、技術(shù)支持等多個方面(11)張婧雅,張玉鈞.論國家公園建設(shè)的公眾參與[J].生物多樣性,2017,(1):80-87.。但鑒于國家公園的低票價或免票制度的公益性要求，需要研究制定與國家公園體制試點(diǎn)要求相符合的特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度。

目前的錢江源國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)尚未形成一套相對成熟規(guī)范的制度模式。主要存在幾方面問題：一是經(jīng)營主體不明確。政府和保護(hù)地管理者直接或間接參與經(jīng)營，導(dǎo)致政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營活動混淆，難以發(fā)揮政府的監(jiān)督和執(zhí)法職能；二是特許經(jīng)營和保護(hù)程序模糊。由于缺乏規(guī)范的管理指南，流程缺乏公開公正，存在忽視社區(qū)利益的壟斷經(jīng)營；缺乏對經(jīng)營項目規(guī)范而導(dǎo)致開發(fā)不當(dāng)；缺乏對保護(hù)管理目標(biāo)的重視，使得不必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響生物多樣性等問題；三是如何結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分發(fā)揮錢江源國家公園內(nèi)的原住民的作用以及如何促進(jìn)山區(qū)農(nóng)業(yè)增值，如何將國家公園建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合起來？四是融資機(jī)制有待創(chuàng)新。除了財政專項投入外，由于缺乏法律法規(guī)對民間資本參與國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)融資機(jī)制的支持，使得民間資本難以有效參與，亟待建立健全激勵性融資機(jī)制。

四、錢江源國家公園體制試點(diǎn)的若干對策建議

(一)借鑒域內(nèi)外相關(guān)立法經(jīng)驗，出臺《浙江省錢江源國家公園保護(hù)條例》

國家公園法律體系是國家公園管理的基本依據(jù)，制定國家公園法律應(yīng)與現(xiàn)有基本法律相一致，與現(xiàn)行政策方針相協(xié)調(diào)。一是建議重新啟動并適當(dāng)加快《浙江省錢江源國家公園保護(hù)條例》的立法起草工作。需要注意的是，要以“保護(hù)優(yōu)先”的理念來統(tǒng)籌立法，即應(yīng)該是“保護(hù)型法”，而非“管理型法”。建議采用委托立法的形式，借鑒已經(jīng)出臺的《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》《三江源國家公園條例(試行)》《武夷山國家公園條例(試行)》《云南省國家公園管理條例》等省人大地方法規(guī)及實(shí)踐，以及美國、加拿大、南非、英國、韓國、日本、臺灣地區(qū)等域外立法與實(shí)踐經(jīng)驗。明確國家公園在管理體制、土地權(quán)屬管理、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃分類、規(guī)劃制定實(shí)施、開發(fā)管理模式、資金籌措運(yùn)行、管理人員與志愿者體系建立、公眾監(jiān)督與參與機(jī)制、綜合行政執(zhí)法等各方面內(nèi)容(12)劉克勇,鄧澤林. 建立基于公共服務(wù)的國家公園體制[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì),2014,(4):3-7.。此外，要充分征詢中央政府相關(guān)部委、地方政府及主管部門、社團(tuán)組織、社區(qū)和公眾等各方主體的意見，并進(jìn)行反復(fù)修改、論證，做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接工作。

二是通過省級層面的“一園一法”，來解決前述碎片化、低位階的“一園多法”現(xiàn)象，提升錢江源國家公園管理體制、規(guī)劃與分區(qū)、資源保護(hù)、社會參與、法律責(zé)任等方面的法治化水平。通過地方專門立法的“先行先試”，來倒逼、固化相關(guān)改革工作。要建立健全財政資金和社會資金相結(jié)合的多元化資金投入和保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)生態(tài)功能的“準(zhǔn)國有化”，以緩解、破解《總體方案》中的一些不合理規(guī)定與要求(比如“一刀切”的所有權(quán)國有化要求、試點(diǎn)面積要求、我省沒有自然資源垂直管理的傳統(tǒng)與總體方案中管理機(jī)構(gòu)垂直管理要求之間的矛盾等)，提前謀劃2020年國家公園體制試點(diǎn)的驗收事宜，也為國家層面的國家公園立法提供地方立法經(jīng)驗。

(二)提升現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)級別，促進(jìn)集中、統(tǒng)一、高效的執(zhí)法

一是要根據(jù)《總體方案》的要求，結(jié)合《浙江省錢江源國家公園保護(hù)條例》的起草與出臺，進(jìn)一步提升錢江源國家公園管理機(jī)構(gòu)行政級別，實(shí)現(xiàn)名副其實(shí)的省政府統(tǒng)一垂直管理，完善中央地方相結(jié)合的管理模式。在體制性構(gòu)建過程中，需要堅持整體性治理的理念，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建錢江源國家公園保護(hù)一體化,是破解碎片化治理困境的有效途徑。

二是將相關(guān)部門的行政權(quán)力集中授權(quán)錢江源國家公園管委會。進(jìn)言之，就是要將原來分散在林業(yè)、國土、環(huán)保、住建、水利、農(nóng)牧等相關(guān)部門的生態(tài)保護(hù)管理職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)籌、整合到或賦權(quán)給錢江源國家公園管委會，并下設(shè)環(huán)境資源綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)真正的集中、統(tǒng)一、高效的保護(hù)管理和綜合執(zhí)法，以實(shí)現(xiàn)錢江源國家公園管委會的權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。環(huán)境管理工作被分割成若干部分由不同的部門監(jiān)管，基于當(dāng)前日益突出的環(huán)境問題以及環(huán)境管理工作的綜合性、協(xié)調(diào)性特點(diǎn)，這種職責(zé)劃分模式已經(jīng)不適用于當(dāng)前的實(shí)際需要(13)張淏潔. 我國國家公園立法研究[D].蘭州：甘肅政法學(xué)院碩士學(xué)位論文,2017.。

三是要結(jié)合國家機(jī)構(gòu)改革與國家公園體制改革的雙重契機(jī)，進(jìn)行大部門制改革，對縣政府組成部門進(jìn)行統(tǒng)一精簡。涉及生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)限劃歸給管委會集中行使，其他社會管理歸地方政府；通過聯(lián)席會議、聯(lián)動執(zhí)法、生態(tài)獎補(bǔ)等制度形式，充分發(fā)揮開化縣政府的積極性，各司其職、相互配合，形成多中心共同治理。此外，需要建立健全協(xié)同管理、科學(xué)咨詢和公眾參與等機(jī)制，通過技術(shù)交流、信息共享和聯(lián)合巡護(hù)、聯(lián)合執(zhí)法等，提升周邊自然保護(hù)地治理能力與跨區(qū)域合作。

(三)在“一園一法”基礎(chǔ)上，建立健全一系列管理與保護(hù)制度

在省人大立法以及錢江源國家公園管委會升級的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)細(xì)化、完善、整合并出臺一系列關(guān)于錢江源國家公園科研科普、生態(tài)管護(hù)公益崗位、特許經(jīng)營、預(yù)算管理、項目投資、社會捐贈、志愿者管理、訪客管理、國際合作交流、地役權(quán)與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案等辦法。同時，需要構(gòu)建以“一園一法”為主，“一園多法”為協(xié)同與補(bǔ)充的“1+N制度”法規(guī)范治理體系，完善涉及綜合管理、機(jī)關(guān)運(yùn)行和業(yè)務(wù)管理等日常管理規(guī)章制度，并將保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性作為錢江源國家公園的分區(qū)原則(14)虞虎,等.錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)功能分區(qū)研究[J].資源科學(xué),2017,39(1):20-29.，從而發(fā)揮出錢江源國家公園作為“大花園”建設(shè)空間形態(tài)排頭兵的示范效果。

另外，為實(shí)現(xiàn)國家公園的公共價值，實(shí)現(xiàn)我國生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需引入政府強(qiáng)有力的激勵約束機(jī)制，出臺相關(guān)管理制度法律法規(guī)，規(guī)范國家公園利益相關(guān)者行為(15)徐寧蔚,李玉臻. 國家公園構(gòu)建過程中的演化博弈分析——基于公共價值視角[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì),2018,(4):10-16+32.。目前，錢江源國家公園通過保護(hù)地役權(quán)與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的做法，探索解決科學(xué)管控難、統(tǒng)一管理難和資金供給難等問題。以地役權(quán)合同的形式明確供役地人和需役地人的權(quán)責(zé)利，以此回應(yīng)南方集體林占比過高的問題。希望能夠解決自然保護(hù)地因為權(quán)屬不一致造成的生態(tài)系統(tǒng)和景觀破碎化問題,緩解社區(qū)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾(16)王宇飛,等.基于保護(hù)地役權(quán)的自然保護(hù)地適應(yīng)性管理方法探：以錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)為例[J].生物多樣性，2019,(1):88-96.。

(四)構(gòu)建多元化資金投入機(jī)制，促進(jìn)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村振興

通過《浙江省錢江源國家公園保護(hù)條例》，正式將國家公園的發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，為地役權(quán)改革、生態(tài)補(bǔ)償以及跨區(qū)域合作等提供穩(wěn)定的財政保障，從而充分有效的保護(hù)試點(diǎn)區(qū)的自然資源與人文資源。此外，可借鑒域內(nèi)外成功經(jīng)驗，探索建立適合浙江實(shí)際的新型“市場化”投融資機(jī)制(比如發(fā)行生態(tài)彩票等)，提升錢江源國家公園整體形象和品牌價值。雖然對于國家重要自然與歷史性旅游資源,應(yīng)以國家保護(hù)投入為主,如果其他資金占主體地位,很可能帶有附加條件,使保護(hù)的目的難以實(shí)現(xiàn)(17)費(fèi)寶倉.美國國家公園體系管理體制研究[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯,2003,(4):121-123.。并且美日德三國國家公園管理中也都將政府的公共財政作為國家公園支出的主要資金來源，政府有力的財政支持使得國家公園具有顯著的公共產(chǎn)品的特征(18)豐婷.國家公園管理模式比較研究：以美國、日本、德國為例[D].上海：華東師范大學(xué),2011.。但如此一來就忽略了自然資源本身在可持續(xù)利用范圍的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能，造成了資源的浪費(fèi)。曾經(jīng)，技術(shù)被當(dāng)作掠奪自然的工具,甚至被當(dāng)作對付和控制人的新形式。但如今通過媒體技術(shù)等進(jìn)行宣傳，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與廣大民眾進(jìn)行直接對接，即使不進(jìn)行不破壞性利用，也能吸引到人們?yōu)閲夜珗@的文化及生態(tài)價值買單。

國家公園體制試點(diǎn)要做到生態(tài)美、百姓富的相統(tǒng)一，體現(xiàn)全面公益性以及共有共建共享的理念。具體而言，需要建立健全多元化、因地制宜的社區(qū)發(fā)展機(jī)制(比如基于集體林入股的股份合作社、生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營與協(xié)議保護(hù)、設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位、發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)與品牌增值等)，以及對民間資本聚合起來投資國家公園事業(yè)作出激勵性規(guī)定，可以促進(jìn)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的“鄉(xiāng)村振興”。保護(hù)地建設(shè)對原住民的影響大致包括保護(hù)地發(fā)展旅游業(yè)給社區(qū)帶來就業(yè)、平等經(jīng)營權(quán)、收入分配等方面的影響(19)苗鴻.自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)管理:問題與對策[A]. 中國科學(xué)院生物多樣性委員會等.生物多樣性保護(hù)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展——第四屆全國生物多樣性保護(hù)與持續(xù)利用研討會論文集[C].2000:14.。在強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的統(tǒng)一，促進(jìn)國家公園的生態(tài)振興。在進(jìn)行國家公園自然遺產(chǎn)保護(hù)的同時，產(chǎn)出生態(tài)效益又能附帶一定經(jīng)濟(jì)效益才是真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

“生態(tài)保護(hù)法”是環(huán)境法的重要組成部分,它不是某個單一的法律法規(guī)，而是一系列與生態(tài)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)的總稱，其調(diào)整對象主要涉及自然保護(hù)區(qū)、國家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、珍稀動植物、自然和文化遺產(chǎn)等特殊自然環(huán)境要素的保護(hù)(20)陳真亮.環(huán)境法典立法研究：理念與方法[M].法律出版社，2016.。而國家公園為保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用而由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理的。對推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，具有極其重要的意義。雖然世界各國國家公園發(fā)展不同程度，并且國情的差異導(dǎo)致國家公園發(fā)展模式在全球產(chǎn)生分異(21)肖練練,等.近30年來國外國家公園研究進(jìn)展與啟示[J].地理科學(xué)進(jìn)展,2017,(2):244-255.。但仍可選擇印度、巴西等發(fā)展中國家作為借鑒對象：這些國家與我國同為人多地少的發(fā)展中國家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、公民環(huán)保意識、人地關(guān)系等方面與我國國家公園較為相似(22)秦天寶.論我國國家公園立法的幾個維度[J]. 環(huán)境保護(hù),2018,(1):41-44.。

2019年，我國將加快推進(jìn)國家公園體制試點(diǎn)，編制《全國國家公園總體發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)布國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，組織開展國家公園體制試點(diǎn)綜合評估，認(rèn)真總結(jié)可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗，確保2020年基本完成試點(diǎn)任務(wù)。此外，國家層面還將啟動國家公園自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)，制定國家公園自然資源資產(chǎn)管理辦法、巡護(hù)管理辦法、建設(shè)項目準(zhǔn)入清單，抓好生態(tài)環(huán)境和自然資源監(jiān)測試點(diǎn)。因此要建設(shè)好我國的國家公園，需要總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，借鑒國際有益做法，立足我國國情，提出相應(yīng)的對策和建議。各試點(diǎn)區(qū)在自然資源確權(quán)登記、跨行政區(qū)管理機(jī)制、多元化資金保障機(jī)制、特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度等方面都有大同小異的問題，將來國家公園體制的完善方面需要上述這些問題上進(jìn)行重點(diǎn)突破，以進(jìn)一步推動試點(diǎn)國家公園生態(tài)狀況的持續(xù)改善。