胡盛儀 余海洋

中國(guó)特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征，就是必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)法治的全面領(lǐng)導(dǎo)。因此，全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)際上對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和自身建設(shè)提出了新的更高的要求，特別是要從建章立制方面加強(qiáng)黨對(duì)全體黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行約束和規(guī)范，從各個(gè)方面提高黨的執(zhí)政能力和治國(guó)理政的能力，這說(shuō)明加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義征程中有著至關(guān)重要的意義。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），第一次將完善黨內(nèi)法規(guī)體系與完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系一起，共同作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，并且明確提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。

黨的十九大的勝利召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的到來(lái)。在新時(shí)代的歷史背景下，黨中央更加注重“全面從嚴(yán)治黨”，并且將其提升到“建設(shè)偉大工程”的高度，以“勇于直面問(wèn)題，敢于刮骨療毒”的決心和勇氣，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，確保黨永葆旺盛生命力和強(qiáng)大戰(zhàn)斗力，提高黨長(zhǎng)期執(zhí)政的能力和水平。這就對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也提出了新的更高的要求。按照十九大的報(bào)告，要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！雹?/p>

由上可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)不僅涉及執(zhí)政黨的建設(shè)，更關(guān)乎法治國(guó)家建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接問(wèn)題，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史發(fā)展

黨內(nèi)法規(guī)，簡(jiǎn)稱(chēng)為黨規(guī)，是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)②。

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念最早是毛澤東提出的。在1938年10月召開(kāi)的中共六屆六中全會(huì)上，毛澤東指出：“鑒于張國(guó)燾嚴(yán)重破壞紀(jì)律的行為，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了重申個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央這些最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！雹圻@是中國(guó)共產(chǎn)黨在黨的全會(huì)上第一次明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念。也是在這次全會(huì)上，劉少奇作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，再次明確使用了黨規(guī)黨法的概念。自此之后，“黨內(nèi)法規(guī)”開(kāi)始多次在黨的會(huì)議和文件中被廣泛使用，同時(shí)也開(kāi)始注重黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。

新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放，黨內(nèi)法規(guī)有了重要的發(fā)展，特別是改革開(kāi)放以后，黨在工作重心的轉(zhuǎn)移和深化改革的歷史背景下，非常注意黨的法規(guī)建設(shè)，制定了一系列規(guī)范黨的政治行為、組織建設(shè)、檢查監(jiān)督、紀(jì)律懲戒等方面的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)全新的歷史發(fā)展時(shí)期，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的各個(gè)方面取得了重大的飛躍性的發(fā)展?？傊?，在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年的時(shí)間里，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了重要的成績(jī)，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.開(kāi)展了大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的嚴(yán)肅性和時(shí)效性，保證黨內(nèi)法規(guī)契合時(shí)代發(fā)展要求，始終保持其權(quán)威性、先進(jìn)性和引領(lǐng)作用

為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的需要，2012年7月開(kāi)始，中共中央組織開(kāi)展了黨的歷史上第一次大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，清理工作分兩個(gè)階段進(jìn)行，到2014年11月全部結(jié)束。這次清理的黨內(nèi)法規(guī)范圍涉及新中國(guó)成立以后到2012年止，全部是以中共中央名義發(fā)布的文件，數(shù)量多達(dá)2.3萬(wàn)多件。經(jīng)過(guò)認(rèn)真清理篩選，能夠稱(chēng)得上為黨內(nèi)法規(guī)的只有1178件。經(jīng)過(guò)對(duì)這些黨內(nèi)法規(guī)的清理，廢止了322件，宣布失效369件，二者共占黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的58.7%；繼續(xù)有效的只有487件，其中還有42件需適時(shí)進(jìn)行修改④。通過(guò)這兩年的努力，理清了新中國(guó)成立以來(lái)中央黨內(nèi)法規(guī)的家底，解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中長(zhǎng)期存在的一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致，以及碎片化、老化等問(wèn)題，不僅更好地維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行性，而且為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)掃清了障礙，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.初步建立了以黨章為引領(lǐng)、基本法規(guī)覆蓋黨內(nèi)生活各方的黨內(nèi)法規(guī)體系

黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了很大的發(fā)展，已經(jīng)初步形成黨內(nèi)法規(guī)體系。

首先，有一個(gè)不斷完善管總的黨章。黨章是一個(gè)政黨為保證全黨在政治上、思想上保持一致和組織上、行動(dòng)上整齊劃一而制定的總章程，帶有綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性、根本性、權(quán)威性的特點(diǎn)，因此可以說(shuō)黨章是黨內(nèi)法規(guī)的“根本遵循”。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視黨章的制定和修改工作?，F(xiàn)行黨章是黨的十二大制定的，黨的十三大以后每屆黨的代表大會(huì)都對(duì)黨章進(jìn)行了適時(shí)的修訂。黨的十八大對(duì)黨章作了重大修改，黨的十九大更是將習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想載入黨章，并且圍繞這個(gè)方面對(duì)黨章再次作出重大修改，使黨章始終保持先進(jìn)性和符合時(shí)代發(fā)展的要求，成為黨內(nèi)法規(guī)的具有根本性、權(quán)威性和引領(lǐng)性的最重要的黨規(guī)。正如習(xí)近平指出的：“全面從嚴(yán)治黨首先要尊崇黨章”⑤。其次，制定出臺(tái)了涉及黨的組織建設(shè)、政治生活、行為準(zhǔn)則、紀(jì)律監(jiān)督等一系列的黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)不僅涵蓋了黨內(nèi)生活的各個(gè)方面，而且根據(jù)法規(guī)的規(guī)范性質(zhì)或?qū)ο蟮牟煌钟胁煌姆Q(chēng)謂，如條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等。一般而言，條例、規(guī)則、規(guī)定等都帶有規(guī)范的性質(zhì)，而辦法、細(xì)則更多的是對(duì)條例等的具體實(shí)施的規(guī)定，操作性更強(qiáng)些。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，已經(jīng)形成了以黨章為核心、基本法規(guī)為支撐、包括實(shí)施性法規(guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)體系。

3.專(zhuān)門(mén)制定黨內(nèi)法規(guī)制定條例和法規(guī)備案的規(guī)定，為規(guī)范和完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了有力的保障

為了加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)的制定，2013年5月中共中央出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《備案規(guī)定》），這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的頒布實(shí)施，第一次詳細(xì)地規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的主體、權(quán)限、類(lèi)別、程序、備案監(jiān)督等，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走上規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展的道路。特別是這兩部黨內(nèi)法規(guī)將省級(jí)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件納入黨內(nèi)法規(guī)適用和規(guī)范的范圍，有效地防止了以往出現(xiàn)的地方黨委閉門(mén)造車(chē)、文件相互沖突“打架”的弊端，同時(shí)也擴(kuò)大了黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍，提高了黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、執(zhí)行性和權(quán)威性，為建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和提高黨的執(zhí)政能力及治理能力提供了有力的制度保障。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的必要性

1.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)系與區(qū)別

作為中國(guó)人民和中華民族先鋒隊(duì)的中國(guó)共產(chǎn)黨，始終代表中國(guó)人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在執(zhí)政中國(guó)近70年的時(shí)間里，領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，治理國(guó)家，一步一步走向輝煌；同時(shí)，黨又注重加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以黨規(guī)從嚴(yán)治黨，永葆黨的先進(jìn)性、凝聚力和戰(zhàn)斗力?？梢?jiàn)，在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政新中國(guó)近70年內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律，長(zhǎng)期共同存在并且相互聯(lián)系，各自對(duì)國(guó)家政治生活和社會(huì)治理產(chǎn)生重要的積極作用。

但毋庸諱言，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，二者又存在很大的差別。這些差別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1） 屬性不同

黨內(nèi)法規(guī)的含義，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條的規(guī)定，是指黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)⑥。

國(guó)家法律，按照權(quán)威的解釋?zhuān)R克思主義關(guān)于法的定義是：法是由國(guó)家制定或認(rèn)可并依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，反映由特定社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)意志，規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系⑦。

由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)是代表黨的意志、規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨組織的成員行為的一系列的規(guī)章制度；而國(guó)家法律則是代表統(tǒng)治階級(jí)（人民）的意志，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范全體社會(huì)成員行為的規(guī)范體系。二者的性質(zhì)是不同的。

（2）調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方式不同

由于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律屬性的不同，使得二者在制定主體、調(diào)整對(duì)象、制裁標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程度、實(shí)施主體、強(qiáng)制力來(lái)源等方面存在著明顯的區(qū)別。

第一，在制定主體方面，國(guó)家法律是由憲法和法律確定的有權(quán)機(jī)關(guān)制定的；而黨內(nèi)法規(guī)則是由黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的。

第二，在調(diào)整對(duì)象方面，國(guó)家法律調(diào)整普遍的社會(huì)關(guān)系；黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整特定的黨內(nèi)關(guān)系，包括黨的組織以及黨員與組織之間的關(guān)系。

第三，在制裁標(biāo)準(zhǔn)方面，黨內(nèi)法規(guī)較國(guó)家法律更加嚴(yán)格。這種嚴(yán)格來(lái)源于政黨的性質(zhì)。在我國(guó)，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)。黨的先進(jìn)性是通過(guò)廣大黨員的先鋒模范作用體現(xiàn)出來(lái)的，所以黨對(duì)自己的黨員要求更加嚴(yán)格。正如有學(xué)者指出的：法律對(duì)守法者的要求采用“公民標(biāo)準(zhǔn)”，也可以叫作“理性人標(biāo)準(zhǔn)”或“經(jīng)濟(jì)人標(biāo)準(zhǔn)”；而黨規(guī)對(duì)黨員的要求則采用“黨員標(biāo)準(zhǔn)”，也可以叫做“先鋒隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)”或“道德人標(biāo)準(zhǔn)”或“高尚人標(biāo)準(zhǔn)”⑧。

第四，在規(guī)范程度方面，法律的規(guī)范性程度比黨規(guī)要高，可操作性、法制化程度相對(duì)也較高。一般而言，法律是嚴(yán)格按照條件、處理、責(zé)任的三段論邏輯規(guī)范設(shè)計(jì)，具有一般性、公開(kāi)性、非溯及力性、確定性、統(tǒng)一性、可行性、穩(wěn)定性等特征；而黨內(nèi)法規(guī)的一部分規(guī)范雖具有法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，但有更大量的黨內(nèi)法規(guī)涉及對(duì)黨員的個(gè)人修為、職業(yè)道德、理想信念、黨內(nèi)紀(jì)律等的要求，以先進(jìn)性、原則性、綱領(lǐng)性、政策性、靈活性等為其基本特征。

第五，在實(shí)施主體方面，國(guó)家法律的實(shí)施主體比黨規(guī)實(shí)施主體要廣泛得多，其實(shí)施主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人；黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主體只能是黨的組織和黨組織的成員即中共黨員。

第六，在強(qiáng)制力來(lái)源方面，國(guó)家法律依靠的國(guó)家強(qiáng)制力即國(guó)家機(jī)器保障實(shí)施；黨內(nèi)法規(guī)則依靠的是黨自身的強(qiáng)制力即組織紀(jì)律的保障實(shí)施。

差別就是矛盾。差別就可能產(chǎn)生不統(tǒng)一或者不一致，甚至可能產(chǎn)生沖突。由于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律無(wú)疑都要在國(guó)家治理和社會(huì)治理的層面上發(fā)揮著極其重要的作用。但是，由于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律有著不同的屬性，兩者在制定主體、調(diào)整對(duì)象、作用方式、保障實(shí)施等方面都有很大的差異，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)和國(guó)家法律體系的建設(shè)不可能保持完全的同步，兩者之間的銜接有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)斷檔、滯后的現(xiàn)象，而且在實(shí)施的過(guò)程中有時(shí)也會(huì)存在著一些不相協(xié)調(diào)的地方，有時(shí)甚至?xí)l(fā)生沖突。

因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)，使之相互配合，相互支撐，才能最大限度地減少和避免二者之間的沖突和耗損，或者在二者產(chǎn)生沖突之后能夠以有效的方式使之及時(shí)得到化解，才能最大限度地維護(hù)中國(guó)特色社會(huì)主義法治的統(tǒng)一，提升黨和國(guó)家治理能力和治理水平。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的可能性

在中國(guó)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不僅存在著差異性，也體現(xiàn)出高度的契合性。事實(shí)上，執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在價(jià)值目標(biāo)、核心準(zhǔn)則、功能作用、制度根源等方面都具有高度的契合性。

第一，在價(jià)值目標(biāo)層面的高度契合。中國(guó)共產(chǎn)黨是以馬克思主義理論為指導(dǎo)思想的無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)組織，始終把人民利益放在首位?！耙磺袨榱巳嗣?，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)?！雹狳h內(nèi)法規(guī)是約束黨組織和黨員的規(guī)章制度，其目的是為了規(guī)范黨員的行為，更好地為人民服務(wù)；國(guó)家法律是提升國(guó)家治理能力的制度保障，其目的是為了保障公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行，最終為人民謀取最大的福祉。此外，《決定》明確指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。即將黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。由此也可以看出，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是國(guó)家治理體系的重要組成部分，依規(guī)治黨的價(jià)值目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，不斷提高執(zhí)政黨依法治國(guó)的能力和水平，這無(wú)疑與社會(huì)主義法律體系所追求的價(jià)值目標(biāo)是高度一致的。

第二，在核心準(zhǔn)則層面，二者具有一致性。所謂核心準(zhǔn)則，即堅(jiān)定不移地堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面推進(jìn)依法治國(guó)。這意味著黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，黨帶頭遵守法律。憲法規(guī)定：本憲法“是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。”黨章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”正如《決定》指出的，“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！笨梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的核心準(zhǔn)則層面都是堅(jiān)持憲法在依法治國(guó)中的最高權(quán)威作用。

第三，在功能作用層面，二者具有互補(bǔ)性。黨內(nèi)法規(guī)的功能體現(xiàn)為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的職能。依法執(zhí)政即要求黨依據(jù)憲法和法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。依法治國(guó)同依法執(zhí)政在內(nèi)容、形式、實(shí)效等方面相互促進(jìn)、相得益彰。黨選拔優(yōu)秀的黨員干部充實(shí)到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中，通過(guò)他們的先鋒模范地執(zhí)行黨的路線(xiàn)方針政策將黨的意志貫徹到國(guó)家治理的各個(gè)方面；同時(shí)黨又要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)肅黨風(fēng)黨紀(jì)，使全體黨員特別是各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部始終保持風(fēng)清氣正、帶頭尊法守法，勤政為民。而且在某些方面，黨還通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行逐步引導(dǎo)其上升為國(guó)家法律，為實(shí)現(xiàn)全面治理積累必要經(jīng)驗(yàn)。正是通過(guò)這樣的方式，黨實(shí)現(xiàn)了依法執(zhí)政和依法治國(guó)的有效結(jié)合。

第四，在制度根源方面，黨內(nèi)法規(guī)以國(guó)家法律為依托?！饵h章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！薄稐l例》指出，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則。依法治國(guó)是全方位的，黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的內(nèi)在要求。在全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不僅要提速，而且必然對(duì)國(guó)家法治建設(shè)起到示范帶動(dòng)作用。由此表明，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)是同步的。

正是因?yàn)閳?zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在價(jià)值目標(biāo)、核心準(zhǔn)則、功能作用、制度根源等方面的這種高度契合性和相互支撐的作用，使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)不僅是必須的，而且也是可能的。

三、當(dāng)前我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的現(xiàn)狀

1.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的狀況

中國(guó)共產(chǎn)黨注意到要使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接、相協(xié)調(diào)是從改革開(kāi)放以后開(kāi)始的。黨的十一屆三中全會(huì)的勝利召開(kāi)，使黨的工作重心實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。在總結(jié)30年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨中央提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，“認(rèn)真建立社會(huì)主義的民主制度和社會(huì)主義法制”⑩。1982年9月召開(kāi)的黨的第十二次代表大會(huì)制定的新黨章，第一次將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”寫(xiě)入黨章。這可以說(shuō)是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接的開(kāi)端。這一年的12月，全國(guó)人大通過(guò)的新憲法明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！鼻f嚴(yán)宣示了憲法在國(guó)家生活中具有的崇高地位和絕對(duì)權(quán)威，同時(shí)也是國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的一次成功銜接。

自從黨的十二大以后，特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央非常注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接問(wèn)題，2013年出臺(tái)的《備案規(guī)定》第1條明確指出：黨內(nèi)法規(guī)要“同憲法和法律相一致”；第14條規(guī)定：要“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”?。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》也明確提出：要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。

實(shí)踐中，黨中央也特別注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議表決通過(guò)頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，可以說(shuō)是一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的重要典范。

首先，監(jiān)察法是反腐敗的國(guó)家立法，通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置形成一個(gè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗機(jī)構(gòu)；其次，對(duì)國(guó)家公職人員的反腐敗實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋；再次，克服了以往多部門(mén)反腐敗導(dǎo)致的不銜接、不協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等帶來(lái)的弊端，整合了反腐敗力量；最后，在處理的手段和程序方面有了統(tǒng)一的法律依據(jù)，使反腐敗完全納入依法治理之中。

其次，這部法律在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接方面，也是高度契合形成合力。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨紀(jì)、政紀(jì)機(jī)構(gòu)合署，加強(qiáng)了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力；二是監(jiān)察對(duì)象的廣泛性。監(jiān)察法第15條規(guī)定的監(jiān)察范圍是采取廣義的公職人員的概念，不僅包括各政黨機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、授權(quán)組織的工作人員等，還包括國(guó)企、公辦的教科文衛(wèi)體等組織的管理人員和基層自治組織的管理人員，實(shí)現(xiàn)了對(duì)履行公職人員或準(zhǔn)公職人員的全覆蓋監(jiān)察，也就實(shí)現(xiàn)了反腐敗要“老虎蒼蠅一起打”的目標(biāo)，反腐敗不留死角，較好地解決了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律對(duì)監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題；三是監(jiān)察方式上依法治理。以往按照黨內(nèi)法規(guī)如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的相關(guān)規(guī)定，“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”，亦即被詬病有違憲之嫌的“雙規(guī)”，監(jiān)察法則以留置的法律方式取代了“雙規(guī)”措施，實(shí)現(xiàn)了以法治思維和法治方式開(kāi)展反腐敗。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接存在的不足

自從改革開(kāi)放以后，特別是黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的要求相比，仍然存在不小的差距。綜合而言，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（1）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定過(guò)程尚存在不銜接不協(xié)調(diào)

《制定條例》的出臺(tái)，無(wú)疑為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、體系化、科學(xué)化及與國(guó)家法律的銜接提供了有力的保證。但是，從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的高度來(lái)看，《制定條例》的有些方面還有些值得探討的地方。首先，在制定過(guò)程方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接方面，在制定規(guī)劃、起草、審批與發(fā)布等幾個(gè)主要環(huán)節(jié)上，與國(guó)家法律銜接、協(xié)調(diào)方面還存在一定的瑕疵。在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接方面，筆者認(rèn)為當(dāng)前還存在以下幾個(gè)方面的不足。

其一，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在規(guī)劃制定方面的銜接不足。2013年《制定條例》的出臺(tái)，較好地克服了黨內(nèi)法規(guī)制定主體各自為政，分別就自己領(lǐng)域事務(wù)制定法規(guī)或規(guī)范性文件，文件打架問(wèn)題突出等矛盾，開(kāi)始注意黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制，以保證黨內(nèi)法規(guī)制定的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。但是，對(duì)如何制定五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，《制定條例》的相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)，程序性的規(guī)定也比較粗略，使黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃缺乏加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，也缺乏鼓勵(lì)和吸引廣大黨員關(guān)心和參與規(guī)劃制定的機(jī)制。此外，對(duì)中央部門(mén)及省級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和年度計(jì)劃的報(bào)備、審查等也未作出明確要求。由此看來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)在編制規(guī)劃和計(jì)劃上，與國(guó)家立法要求相比還有較大的差距，加之黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃與國(guó)家立法規(guī)劃之間的對(duì)接機(jī)制尚未有效建立，這些都難免影響黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接、協(xié)調(diào)。

其二，黨內(nèi)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)規(guī)定尚不嚴(yán)密。任何規(guī)范性文件的起草，必然涉及相關(guān)利益的平衡與協(xié)調(diào)問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)的起草同樣會(huì)遇到相關(guān)問(wèn)題。但是在這方面的規(guī)定有待進(jìn)一步完善。例如，對(duì)起草部門(mén)和單位就涉及其他部門(mén)和單位工作范圍的事項(xiàng)不能取得一致意見(jiàn)時(shí)，《制定條例》只是要求“在報(bào)送黨內(nèi)法規(guī)草案時(shí)對(duì)有關(guān)情況作出說(shuō)明”，至于作出說(shuō)明之后如何處理則未予以明確，顯然是不利于保持黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。其次，黨內(nèi)法規(guī)草案征求或聽(tīng)取意見(jiàn)的情形也規(guī)定得不明確。如《制定條例》規(guī)定對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案“必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)”，如若與“群眾切身利益密切相關(guān)”，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，但如何界定“必要時(shí)”，哪些黨內(nèi)法規(guī)是“與群眾切身利益密切相關(guān)”，無(wú)論是《制定條例》還是其他黨內(nèi)法規(guī)，都沒(méi)有作出相應(yīng)規(guī)定，這無(wú)疑為具體實(shí)踐操作增添了不確定性。

其三，黨內(nèi)法規(guī)審批與發(fā)布要求不夠嚴(yán)格。在黨內(nèi)法規(guī)草案審批環(huán)節(jié)，首先表現(xiàn)在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案的審批規(guī)定不嚴(yán)格。《制定條例》第21條將黨內(nèi)法規(guī)“是否與憲法和法律不一致”作為主要審議內(nèi)容之一，但從規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，審核機(jī)構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)有不一致問(wèn)題存在時(shí)，缺乏足夠的強(qiáng)制效力的規(guī)定，同時(shí)對(duì)于起草部門(mén)和單位拒不執(zhí)行意見(jiàn)和建議的責(zé)任也沒(méi)有予以明確，這顯然不利于審查機(jī)構(gòu)開(kāi)展“合法性”審查工作，更不利于黨內(nèi)法規(guī)在制定階段避免與國(guó)家法律相沖突。再者就是審議批準(zhǔn)的權(quán)限與黨章不銜接?！饵h章》第20條明確規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)的職權(quán)中，涉及黨內(nèi)法規(guī)的職權(quán)是享有“修改黨的章程”；而《制定條例》第22條規(guī)定：“涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)”，這就使《制定條例》似有超越上位黨內(nèi)法規(guī)之嫌。即使將前述法規(guī)審批權(quán)看成是黨的全國(guó)代表大會(huì)的“討論并決定黨的重大問(wèn)題”職權(quán)的延伸，那么也在一定程度上說(shuō)明，《黨章》對(duì)黨的全國(guó)代表大會(huì)職權(quán)規(guī)定還不夠細(xì)化，二者存在銜接不足的問(wèn)題。此外，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布也規(guī)定得比較模糊。如《制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)布，但是發(fā)布形式只要求以“文件的形式發(fā)布”，事實(shí)上，一般中央、省級(jí)黨的文件只發(fā)到縣團(tuán)級(jí)，一般黨員或社會(huì)群眾較難知曉。同時(shí)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在經(jīng)批準(zhǔn)后多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)予以公布，《制定條例》亦未明確時(shí)限，顯然這與現(xiàn)代法治要求不銜接。

（2）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在一些內(nèi)容方面出現(xiàn)不銜接不協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不僅數(shù)量龐大，而且內(nèi)容繁多，要想從內(nèi)容上一一枚舉兩者間不銜接不協(xié)調(diào)之處確實(shí)很難，但是有些涉及執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)方面的內(nèi)容出現(xiàn)不銜接，是不利于社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的。

當(dāng)前，對(duì)某些事項(xiàng)或某些社會(huì)關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都作出了規(guī)范、調(diào)整，兩種規(guī)范之間有何差別、如何協(xié)調(diào)等并沒(méi)明確或者說(shuō)難以界分。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會(huì)有權(quán)“對(duì)本地區(qū)的重大問(wèn)題作出決策”；而《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條、第44條也規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，雖然前者強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)“主要實(shí)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”，但是對(duì)于地方黨委“重大問(wèn)題決策權(quán)”和縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”如何界分，無(wú)論是在規(guī)定上還是在實(shí)踐中始終都沒(méi)有能作出明確界定，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在內(nèi)容上的不銜接。

（3）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在實(shí)施方式方面尚存在不銜接不協(xié)調(diào)

廣義的國(guó)家法律執(zhí)行主體包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律授權(quán)或委托的組織和個(gè)人，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)而言，則有各級(jí)黨組織和黨的工作部門(mén)和授權(quán)的個(gè)人。無(wú)論是國(guó)家法律還是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體都是比較多的，在實(shí)踐中，這些主體之間缺乏有效的溝通渠道和機(jī)制，信息無(wú)法做到共享，雙方在實(shí)施方面也存在不協(xié)調(diào)和不一致。

具體而言，法律實(shí)施過(guò)程中因?yàn)樾畔暯硬粫郴蛘J(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致有些違法黨員未及時(shí)得到黨紀(jì)政紀(jì)處理或者以黨紀(jì)代替了國(guó)家法律，出現(xiàn)同案不同處理結(jié)果的現(xiàn)象?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中明確規(guī)定，黨員因違法受到行政處罰、行政處分和刑事處理的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)該條例給予黨紀(jì)處分或組織處理，有關(guān)機(jī)關(guān)亦建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如中紀(jì)委、最高檢、監(jiān)察部《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中加強(qiáng)協(xié)作的通知》就明確規(guī)定要相互協(xié)調(diào)辦案。但在具體貫徹中仍然存在銜接不夠的狀況。一種情況是某些黨員雖違法受到行政處罰、刑事處罰，其行為不僅是違反國(guó)家法律規(guī)定，同時(shí)還觸犯了黨紀(jì)應(yīng)給予紀(jì)律處分，但是由于執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)移交或者通報(bào)給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，使違法又違紀(jì)黨員干部沒(méi)有得到及時(shí)有效的黨紀(jì)政紀(jì)處理，由此也給社會(huì)上造成了“管黨治黨不嚴(yán)”的看法，損害了黨在人民群眾中的形象。

另一種情況是以黨紀(jì)政紀(jì)代替法律的狀況屢有發(fā)生。例如，2014年3月，江西省南城縣常務(wù)副縣長(zhǎng)曹志剛等5名官員和社會(huì)人員章某等3人參與賭博，案發(fā)后曹志剛等5名官員受到黨內(nèi)處分和免職處理，章某等3人參與賭博的問(wèn)題則移交公安部門(mén)處理?。當(dāng)年5月20日，該案查處情況被通報(bào)出來(lái)后，因“同是參與賭博，黨員干部只是受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，社會(huì)人員則要受法律懲處，兩者‘待遇’如此不同，引來(lái)巨大的輿論質(zhì)疑”?。迫于社會(huì)輿論壓力，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)機(jī)關(guān)才將曹志剛等5移送公安機(jī)關(guān)處理。這種以“黨紀(jì)政紀(jì)代替法律”的做法并不是個(gè)例，不僅違背了法治基本原則，而且影響到法治的統(tǒng)一和權(quán)威，在社會(huì)上造成極為不利的影響。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接機(jī)制的幾點(diǎn)思考

中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出的：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”?由于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治生活中所起的無(wú)可替代的地位和作用，使黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家政治生活中也必然產(chǎn)生十分重要的影響。因此，完善黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)，正是堅(jiān)持黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的根本要求，是堅(jiān)持“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的內(nèi)涵所在。而要建立和完善“黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”體制機(jī)制，首先要完善黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)制度，進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性、系統(tǒng)性。為此，有必要從以下幾個(gè)方面作一些改進(jìn)和完善。

1.進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的制定與銜接工作

（1）科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃與計(jì)劃

制定立法規(guī)劃的目的，就是要使立法工作有組織、有計(jì)劃、有步驟，增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性、計(jì)劃性和科學(xué)性。立法規(guī)劃和計(jì)劃是立法工作的起點(diǎn)，對(duì)于避免法律之間相互重復(fù)、分散、遺漏，保證立法質(zhì)量，使法律體系臻于系統(tǒng)化、科學(xué)化，具有十分重要的意義。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，首先要從立法規(guī)劃和計(jì)劃的編制上做起。

首先，在編制國(guó)家立法規(guī)劃和計(jì)劃時(shí)，不僅在指導(dǎo)思想上要自覺(jué)以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，而且在制定規(guī)劃和計(jì)劃的具體內(nèi)容上，也要根據(jù)黨的路線(xiàn)、方針、政策、法規(guī)，進(jìn)行適時(shí)修訂和完善，對(duì)具備轉(zhuǎn)化形成國(guó)家法律條件的黨內(nèi)法規(guī)，要及時(shí)納入國(guó)家立法計(jì)劃，以促使盡快制定形成為國(guó)家法律，確保黨的重大改革或決策“于法有據(jù)”、“有法可依”。此外，對(duì)重大事項(xiàng)的立法規(guī)劃，還要按規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)黨中央（黨委）審定，以防止政治方向問(wèn)題上出現(xiàn)偏差。

其次，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計(jì)劃存在的問(wèn)題，在具體編制工作中，應(yīng)當(dāng)充分征求黨內(nèi)各方面的意見(jiàn)和建議，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)需要，認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與論證，有針對(duì)性地制定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃項(xiàng)目。同時(shí)，為加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃與計(jì)劃落實(shí)情況的監(jiān)督，建議進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃和計(jì)劃制定后的發(fā)布規(guī)則，特別是涉及黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，應(yīng)該向全社會(huì)發(fā)布或者向全體黨員發(fā)布，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議，并加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，及時(shí)跟蹤了解黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃或計(jì)劃的貫徹落實(shí)情況。建立中央各部門(mén)及省級(jí)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計(jì)劃的備案制度，避免不同層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)相互沖突、交叉或重復(fù)。

（2）進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)起草工作的銜接與協(xié)調(diào)

法律起草是立法的基礎(chǔ)性工作。在形成法律草案過(guò)程中，廣泛征求各方意見(jiàn)，既有利于充分發(fā)揚(yáng)民主，還有益于提高立法質(zhì)量和科學(xué)性。國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)容易產(chǎn)生不銜接不協(xié)調(diào)問(wèn)題之處主要在于兩者共同調(diào)整的事項(xiàng)。要解決這個(gè)問(wèn)題，除需要厘清國(guó)家立法機(jī)關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)力界限外，同樣也需要搭建好二者之間的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，規(guī)范立法必要性的論證，既要注意征求社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)、法學(xué)專(zhuān)家意見(jiàn)，又要注意征求各級(jí)黨組織和黨員的意見(jiàn)建議，然后再根據(jù)實(shí)際情況，綜合權(quán)衡各方意見(jiàn)和建議，擇優(yōu)選擇一種方案。

黨內(nèi)法規(guī)要實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，不僅要加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體的溝通協(xié)作，更重要的是要規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)起草時(shí)的征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)，有利于聽(tīng)取各方意見(jiàn)，進(jìn)而從法規(guī)起草階段能夠有效防止黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的不銜接不協(xié)調(diào)的狀況發(fā)生。

首先，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)起草中不能取得一致意見(jiàn)的事項(xiàng)，筆者認(rèn)為可以分兩種情況來(lái)處理：一是如果迫切需要規(guī)定的事項(xiàng)，起草部門(mén)和單位、涉及的部門(mén)和單位分別提出意見(jiàn)，報(bào)告共同上級(jí)綜合各方面情況來(lái)確定；二是如果是非迫切需要規(guī)定的事項(xiàng)，可以暫緩就該事項(xiàng)作出規(guī)定，等待實(shí)踐探索或條件成熟后或者充分協(xié)商取得一致后再制定草案并提交審批。其次，黨章規(guī)定著政黨的最基本的政治主張和組織規(guī)程，是政黨組織黨員開(kāi)展各項(xiàng)政治活動(dòng)的法理基礎(chǔ)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》是中國(guó)共產(chǎn)黨的“根本法”，黨內(nèi)法規(guī)制定必須以黨章作為基本遵循?；诖?，筆者認(rèn)為涉及修改黨的章程、組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利等根本規(guī)定的法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)納入“必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)”的范疇。第三，對(duì)于有些籠統(tǒng)提法應(yīng)該細(xì)化，要避免產(chǎn)生歧義。例如，“與群眾切身利益密切相關(guān)”就比較抽象，但是可以基于某些直接原則來(lái)確定或把握，也就是說(shuō)如果法規(guī)草案通過(guò)實(shí)施后，會(huì)直接影響群眾相關(guān)權(quán)利和利益的，或者所起草的法規(guī)可能影響到黨外組織，即可認(rèn)定屬于“與群眾切身利益密切相關(guān)”事項(xiàng)。從《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》來(lái)看，涉及意識(shí)形態(tài)、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等方面法規(guī)草案，也宜認(rèn)定為“與群眾切身利益密切相關(guān)”，筆者建議可以采用“列舉+概括”方式對(duì)“與群眾切身利益密切相關(guān)”事項(xiàng)予以明確。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律內(nèi)容方面的銜接和協(xié)調(diào)

（1）及時(shí)將某些涉及國(guó)家管理的黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，在各種新問(wèn)題、新情況不斷涌現(xiàn)的情況下，凡事都欲求通過(guò)國(guó)家立法來(lái)加以調(diào)整和規(guī)范，既耗時(shí)又耗力，而且因條件不成熟難以成為現(xiàn)實(shí)。在遵循憲法和法律基本原則、基本精神的前提下，及時(shí)在這些亟待規(guī)范的領(lǐng)域，制定相對(duì)靈活的黨內(nèi)法規(guī)，為國(guó)家立法提供重要實(shí)踐參考依據(jù)。

黨內(nèi)立法機(jī)構(gòu)還要探索建立與各級(jí)人大及其常委會(huì)、政府法制部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，定期對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律雙重調(diào)整重大問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研、論證、評(píng)估，解決雙方在立法工作中協(xié)作和配合問(wèn)題。對(duì)那些雖黨內(nèi)法規(guī)已規(guī)定，但更宜由法律法規(guī)調(diào)整的，或者在通過(guò)黨內(nèi)“先行先試”，已經(jīng)比較成熟，具備制定成國(guó)家法律法規(guī)條件的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序向全國(guó)人大及其常委會(huì)或政府提出立法建議，及時(shí)將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為體現(xiàn)國(guó)家意志的法律，做到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的有效銜接。

（2）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢工作

任何立法都不可能一勞永逸，必須根據(jù)情勢(shì)發(fā)展作出相應(yīng)的調(diào)整。要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，除在國(guó)家法治建設(shè)中要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展制定新法、修訂滯后時(shí)代要求的法律，建立“完備的法律規(guī)范體系”外，同樣需要在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中注重“立、改、廢”。首先，要進(jìn)一步大力推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政法、群團(tuán)等方面工作的基礎(chǔ)和主干黨內(nèi)法規(guī)的制定，及時(shí)作出與國(guó)家法律法規(guī)相適應(yīng)的配套規(guī)定，搞好與國(guó)家法律的承接。其次，要建立黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后的評(píng)估制度，為黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢提供實(shí)踐依據(jù)。建議黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“每5年對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開(kāi)展一次集中清理”，進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)定期清理機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)建立即時(shí)清理機(jī)制，也就是“在制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，對(duì)與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同步進(jìn)行清理”，以此確保能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、修改、廢止同憲法和法律不一致甚至有沖突的黨內(nèi)法規(guī)，有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律實(shí)施方面的銜接和協(xié)調(diào)

（1）加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作

當(dāng)前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，執(zhí)政黨治國(guó)理政面臨許多新情況和新問(wèn)題。針對(duì)新問(wèn)題制定新的法規(guī)對(duì)其予以調(diào)整規(guī)范，確實(shí)具有相當(dāng)?shù)谋匾院秃侠硇?。但是，?guó)家立法時(shí)間周期長(zhǎng)、成本高，難以為有關(guān)問(wèn)題的及時(shí)處理提供依據(jù)，同時(shí)頻繁立法極易導(dǎo)致“過(guò)度法律化”，反而使執(zhí)行者在紛繁的法律規(guī)范中無(wú)所適從。因此，在加強(qiáng)法制建設(shè)的同時(shí)，還需加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)解釋力度，協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在實(shí)施中的矛盾沖突。在國(guó)家法治建設(shè)中，首先要進(jìn)一步增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)法律解釋的主動(dòng)性，規(guī)范司法解釋、部門(mén)解釋以及地方立法機(jī)關(guān)解釋?zhuān)⒏咝?、?quán)威、統(tǒng)一的法律解釋體系，防止因多頭解釋造成沖突或矛盾。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律雙重調(diào)整的事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)在作出有關(guān)解釋時(shí)，要注意在標(biāo)準(zhǔn)和尺度把握上同現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)盡量保持一致，避免給社會(huì)造成執(zhí)法不平等的誤解。相對(duì)而言，目前黨內(nèi)法規(guī)的解釋力度是比較薄弱的，故而十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出要“加大黨內(nèi)法規(guī)解釋力度”。因此，筆者建議要加大黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，及時(shí)細(xì)化有關(guān)要求和程序，使黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施中更具有可操作性。同時(shí)，要充分考慮有關(guān)國(guó)家法律規(guī)定，出臺(tái)與之相適應(yīng)的的黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定，有效彌合黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律二者在適用標(biāo)準(zhǔn)上的“縫隙”。

（2）建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律實(shí)施的協(xié)調(diào)配合機(jī)制

法律實(shí)施需要全社會(huì)的重視和支持。黨內(nèi)法規(guī)是我國(guó)社會(huì)主義法治體系組成部分之一，對(duì)國(guó)家法律的實(shí)施具有重要保障和支撐作用。黨的組織在實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)中，如果不能與國(guó)家法律實(shí)施部門(mén)之間保持良好協(xié)同關(guān)系，相互各行其是，可能會(huì)因?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的不同理解，對(duì)同一行為有不同處理，違背公平、公正的法治原則，產(chǎn)生不良社會(huì)效果，損害國(guó)家法律的權(quán)威和統(tǒng)一。因此，必須在實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。

具體來(lái)說(shuō)，一是要搭建協(xié)調(diào)平臺(tái)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施部門(mén)和國(guó)家法律實(shí)施部門(mén)可根據(jù)權(quán)限、行業(yè)等因素，以設(shè)立聯(lián)席會(huì)議、協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組等多種形式，建立溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，同時(shí)必須要明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)，確保工作有人抓有人管，才能使協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)作起來(lái)。二是要實(shí)現(xiàn)信息共享。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施部門(mén)和國(guó)家法律實(shí)施部門(mén)要充分利用協(xié)作平臺(tái)，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)或協(xié)調(diào)會(huì)，通報(bào)有關(guān)工作情況，集中協(xié)調(diào)解決工作中的疑難問(wèn)題。如在違紀(jì)違法人員處理上，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)部門(mén)若發(fā)現(xiàn)管轄對(duì)象涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，不得隱瞞、拖延。同樣，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在工作中，發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪人員屬黨員的或者雖不構(gòu)成違法犯罪，但可能違反黨紀(jì)黨規(guī)的，也要及時(shí)函告執(zhí)紀(jì)部門(mén)處理。三是要規(guī)范協(xié)調(diào)程序。從前面的分析不難看出，實(shí)施中黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)效果不理想，除協(xié)作渠道不通暢、信息不共享之外，一個(gè)很重要的原因就是程序不夠完善，可操作性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏剛性。針對(duì)這些問(wèn)題，筆者建議在建立協(xié)調(diào)平臺(tái)的同時(shí)，要認(rèn)真制定協(xié)作配合辦法，明確協(xié)作配合的條件、主體、時(shí)限、責(zé)任等，進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)作配合機(jī)制的操作性、執(zhí)行力，真正使協(xié)調(diào)配合機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有作用。

4.加快建立和完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接，必須盡快建立和完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度。從我國(guó)特殊的黨政體制實(shí)際出發(fā)，筆者以為，這一制度應(yīng)當(dāng)包括兩種機(jī)制：一是黨內(nèi)違章審查機(jī)制；二是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在實(shí)踐中，部分黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件往往具有黨規(guī)和國(guó)法的雙重性質(zhì)。針對(duì)此種情形，應(yīng)當(dāng)實(shí)施備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制；對(duì)于其它類(lèi)型的黨內(nèi)法規(guī)，則只需要實(shí)施黨內(nèi)違章審查機(jī)制。

首先，針對(duì)黨內(nèi)違章審查機(jī)制，筆者認(rèn)為，可以參照全國(guó)人大法工委法規(guī)備案審查機(jī)制的做法，在黨的中央機(jī)構(gòu)和省一級(jí)黨組織中設(shè)立是否違反《黨章》的審查機(jī)構(gòu)，對(duì)制定出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合章性審查，以確保黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性。

其次，建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。事實(shí)上，早在2013年出臺(tái)的《備案規(guī)定》中，就首次明確規(guī)定了要建立“備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”?，但對(duì)如何建立與國(guó)家法律備案審查之間的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有作具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制事實(shí)上為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)提供了“雙保險(xiǎn)”。備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在違章審查的基礎(chǔ)上。具體而言，具有“雙重性質(zhì)”的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)首先由黨內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其是否違反黨章進(jìn)行審查，如若通過(guò)了違章審查，再交由相關(guān)的聯(lián)合審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括是否違憲、違法、是否超越權(quán)限、是否與國(guó)家大政方針相沖突等方面。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案審查無(wú)法通過(guò)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)組織召開(kāi)聯(lián)合工作會(huì)議等方式，向有關(guān)黨的起草組織提出修改意見(jiàn)，待修改完善后再次進(jìn)行審查。之所以作出如此設(shè)想，原因在于：一方面，考慮了黨的執(zhí)政地位，即作為中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的意志與國(guó)家意志在根本上具有一致性，因此黨內(nèi)法規(guī)首先在黨內(nèi)進(jìn)行備案審查；另一方面，相關(guān)組織通過(guò)聯(lián)合工作會(huì)議等方式對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案提出意見(jiàn)，為雙方提供了溝通交流的平臺(tái)，能夠保障黨規(guī)的合憲性和合法性，進(jìn)而確保黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

5.建立中國(guó)共產(chǎn)黨中央機(jī)關(guān)和全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)合組成的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)，必須有一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，否則當(dāng)二者之間出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)是難以有效處理的。上面提出要建立聯(lián)席會(huì)議制度，但是，聯(lián)席會(huì)議制度同樣需要一個(gè)召集者或仲裁者，誠(chéng)如恩格斯指出的，革命是需要權(quán)威的?。當(dāng)前中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，無(wú)疑是最有權(quán)威的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，集中最廣大人民的最大意志通過(guò)制定法律上升為國(guó)家意志；同時(shí)，黨又要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)“管黨治黨”，使黨永葆先進(jìn)性和領(lǐng)導(dǎo)力。而且，黨始終代表廣大人民的根本利益，發(fā)展社會(huì)主義民主，全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)。黨的中央機(jī)關(guān)則是執(zhí)政黨的核心與中樞，是中國(guó)共產(chǎn)黨的最高組織機(jī)構(gòu)；而全國(guó)人民代表大會(huì)是由全體人民選舉產(chǎn)生、代表全體人民行使國(guó)家權(quán)力的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)威的象征。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)則是全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是在全國(guó)人大閉會(huì)期間代行全國(guó)人大部分職權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。建立一個(gè)由中國(guó)共產(chǎn)黨中央機(jī)關(guān)與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聯(lián)合組成的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主三者高度統(tǒng)一，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)具有重要的促進(jìn)和保障作用。

注釋?zhuān)?/p>

①? 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。

②⑥ 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，人民出版社2013年版，第1、1頁(yè)。

③ 參見(jiàn)王振民、施新州：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第33頁(yè)。

④ 參見(jiàn)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月18日。

⑤ 參見(jiàn)《管黨治黨，首先要尊崇黨章》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月19日。

⑦ 張文顯、信春鷹主持編寫(xiě)：《法理學(xué)》，人民出版社和高等教育出版社2010年版，第35頁(yè)。

⑧ 參見(jiàn)陶青德：《黨規(guī)納入國(guó)法體系后的黨、法關(guān)系新格局、新問(wèn)題》，《甘肅理論學(xué)刊》2015年第6期。

⑨ 付子堂：《為依法治國(guó)提供學(xué)理支撐》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月23日。

⑩ 《鄧小平文選（1975—1982）》，人民出版社1983年版，第307頁(yè)。

? 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，人民出版社2013年版。

? 《撫州市查處并通報(bào)1起領(lǐng)導(dǎo)干部賭博案件》，摘自江西省紀(jì)委監(jiān)察廳網(wǎng)站。

? 周常武：《黨紀(jì)處分不可“抵”國(guó)法懲處》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年8月4日。

? 參見(jiàn)田飛龍：《法治國(guó)家進(jìn)程中的政黨法制》，《法學(xué)論壇》2015年第3期。

? 參見(jiàn)《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1976年版，第551—554頁(yè)。