鄧慧娟

（濟南市機械化清掃大隊，濟南，250023）

2009年修訂的《統(tǒng)計法》第二條規(guī)定：統(tǒng)計的基本任務(wù)是對經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計分析，提供統(tǒng)計資料和統(tǒng)計咨詢意見，實行統(tǒng)計監(jiān)督。無論是在理論界還是在實踐中，信息職能、咨詢職能、監(jiān)督職能被公認為統(tǒng)計的三大基本職能。此外，還有學者提出統(tǒng)計的研判、監(jiān)測、預(yù)警等職能，可以說是三大基本職能的延伸。［1］當前，在政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟新常態(tài)下，統(tǒng)計的服務(wù)職能越來越多的被提到，但對統(tǒng)計服務(wù)職能的研究仍然很少，也沒有形成系統(tǒng)的認識。本文認為，服務(wù)應(yīng)成為與信息、咨詢、監(jiān)督并列的第四大統(tǒng)計基本職能。

一、統(tǒng)計服務(wù)職能依據(jù)

（一）理論依據(jù)

公共產(chǎn)品理論是統(tǒng)計服務(wù)職能的理論依據(jù)。公共產(chǎn)品理論是對政府和市場的關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變以及公共服務(wù)市場化的一個主要理論。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的對公共產(chǎn)品的闡述，公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。而凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準公共產(chǎn)品。［2］

從公共產(chǎn)品的特點可以看出，統(tǒng)計是典型的政府部門為人民所提供的純粹的公共產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，在轉(zhuǎn)變政府發(fā)展模式的改革大背景下，政府不僅要在市場經(jīng)濟運行過程中充分發(fā)揮“看不見的手”的資源配置、市場調(diào)節(jié)作用，也需要提供越來越豐富的公共產(chǎn)品，滿足社會多元化需求。我國政府的統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息是由財政撥款組織統(tǒng)計調(diào)查并由企業(yè)和群眾配合共同完成獲得的，統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息和統(tǒng)計服務(wù)理應(yīng)取之于民、用之于民。

（二）實踐依據(jù)

2012年末，在全國統(tǒng)計工作會議上，國家統(tǒng)計局提出服務(wù)型統(tǒng)計這一新概念，引起理論界和統(tǒng)計部門的廣泛關(guān)注。孫希有博士認為：“所謂服務(wù)型統(tǒng)計，是指政府統(tǒng)計機構(gòu)以統(tǒng)計資料和再加工的統(tǒng)計產(chǎn)品為資源手段，以建議、咨詢、信息提供的形式對社會公眾、統(tǒng)計填報單位、政府公共部門、黨政決策層等提供的優(yōu)質(zhì)高效的統(tǒng)計活勞動。當這種優(yōu)質(zhì)高效的統(tǒng)計活勞動成為政府統(tǒng)計機構(gòu)的一種確定性、規(guī)范性的工作和思維模式時，這就是服務(wù)型統(tǒng)計。從服務(wù)的視角審視統(tǒng)計，服務(wù)型統(tǒng)計具有社會性、知識性、變化性、伸縮性的特征。”［3］本文是在這一定義框架下對統(tǒng)計的服務(wù)職能進行研究。

近年來，伴隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和社會公眾素質(zhì)的提升，統(tǒng)計工作越來越受到社會各界廣泛關(guān)注。從國家統(tǒng)計局到基層統(tǒng)計機構(gòu)，都提出了建設(shè)服務(wù)型統(tǒng)計、發(fā)揮統(tǒng)計服務(wù)職能、提升統(tǒng)計服務(wù)水平等口號，并付諸實際行動。GDP、CPI、平均工資、人均收入等統(tǒng)計指標越來越為社會大眾所熟知，物價、房價、就業(yè)、教育、利率等統(tǒng)計數(shù)據(jù)的變化也越來越為社會大眾所關(guān)心。這些都對統(tǒng)計職能轉(zhuǎn)變、統(tǒng)計服務(wù)職能發(fā)揮提出新的挑戰(zhàn)和考驗。

二、統(tǒng)計服務(wù)職能內(nèi)容

隨著經(jīng)濟全球化、網(wǎng)絡(luò)信息化的大發(fā)展，尤其“大數(shù)據(jù)時代”的到來，統(tǒng)計作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要的綜合性基礎(chǔ)性工作，也進入“大服務(wù)時代”。

一是統(tǒng)計為黨和政府宏觀調(diào)控、精準施策、科學評價等提供服務(wù)。“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”正日益成為國家治理的主要方式。無論是全國人大、地方人代會的政府工作報告，還是各部門的工作總結(jié)，都越來越多地使用數(shù)據(jù)總結(jié)成績、指出不足、明確目標。經(jīng)濟社會發(fā)展完成情況監(jiān)測、節(jié)能降耗監(jiān)測及各種文明城市測評、環(huán)保生態(tài)城市創(chuàng)建、黨風行風政風測評等也都有統(tǒng)計部門參與。［4］

二是統(tǒng)計為行業(yè)、企業(yè)進行生產(chǎn)投資、調(diào)整經(jīng)營方向、制定發(fā)展戰(zhàn)略等提供服務(wù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場規(guī)模不斷擴大，市場競爭愈來愈激烈，統(tǒng)計在企業(yè)經(jīng)營決策、市場信號顯示、宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。統(tǒng)計數(shù)據(jù)在說明當前轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)取得階段性成績的同時，也引領(lǐng)了新能源、互聯(lián)網(wǎng)+、康養(yǎng)旅游、游樂娛樂等行業(yè)的快速發(fā)展。

三是統(tǒng)計為社會公眾掌握信息、分析研究、行為選擇等提供服務(wù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)是社會公眾了解經(jīng)濟社會發(fā)展情況的渠道和窗口，是專家學者開展課題研究、進行實證分析的重要依據(jù)，是大眾在投資、理財、消費、就業(yè)等活動中進行理性選擇的重要依據(jù)，可以說統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息正逐漸影響著人們生活的方方面面。尤其是與民生息息相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，更是受到人們的普遍關(guān)注和熱議。

三、統(tǒng)計服務(wù)職能薄弱現(xiàn)狀

進入新時代，社會各界給予統(tǒng)計以前所未有的關(guān)注并寄予厚望，但統(tǒng)計服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率在滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求上還存在諸多問題，公眾對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)疑頻頻出現(xiàn)。

一是數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)打架嚴重降低了統(tǒng)計服務(wù)的公信力。例如，2017年初，遼寧“首次公開確認存在經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假”。遼寧省所轄市、縣財政普遍存在數(shù)據(jù)造假行為，且呈現(xiàn)持續(xù)時間長、涉及面廣、手段多樣等特點，虛增金額和比例從2011年至2014年呈逐年上升趨勢。2017年6月23日，審計署披露了對20家央企的審計情況，其中18家采取虛構(gòu)業(yè)務(wù)、人為增加交易環(huán)節(jié)、調(diào)節(jié)報表等方式，近年累計虛增收入2001.6億元、利潤202.95億元。2018年6月27日，國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，1—5月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額27298.3億元，同比增長16.5%。而去年此時，即2017年6月27日，國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年1—5月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額為29047.6億元。兩則數(shù)據(jù)簡單對比，質(zhì)疑顯而易見。雖然國家統(tǒng)計局隨后作出了解釋，但并沒有令人完全信服。

二是統(tǒng)計數(shù)據(jù)搜集方式落后，統(tǒng)計產(chǎn)品單一，影響了統(tǒng)計服務(wù)質(zhì)量和效率。目前，統(tǒng)計部門已經(jīng)實行的大中型企業(yè)一套表聯(lián)網(wǎng)直報制度取得了一定效果，但在其他調(diào)查領(lǐng)域還未建立起專門、獨立、完整的統(tǒng)計調(diào)查直報平臺，難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的社會發(fā)展需要。同時，統(tǒng)計報表制度仍然占據(jù)主導地位，排斥了抽樣調(diào)查、行政記錄的作用，造成重復(fù)調(diào)查多、基層負擔重、數(shù)出多門等問題，嚴重降低了統(tǒng)計服務(wù)的效率。在數(shù)據(jù)信息提供渠道上，目前僅有傳統(tǒng)印刷方式和政府網(wǎng)站平臺，全國各地尤其是區(qū)縣一級尚未建立獨立完整的統(tǒng)計信息網(wǎng)絡(luò)平臺和大數(shù)據(jù)信息庫，供社會公開查詢，普遍存在統(tǒng)計數(shù)據(jù)查詢困難。

三是統(tǒng)計指標老化、粗放，統(tǒng)計服務(wù)不能滿足社會公眾需要。目前統(tǒng)計調(diào)查體系調(diào)查項目設(shè)置不合理、調(diào)查項目交叉重復(fù)、調(diào)查內(nèi)容追求大而全，指標體系繁雜老化，有限的統(tǒng)計資源浪費嚴重。具體來說統(tǒng)計指標存在五多五少：反映經(jīng)濟增長數(shù)量的指標多，反映經(jīng)濟增長質(zhì)量、方式和可持續(xù)發(fā)展的指標少；反映價值量的指標多，反映物量的指標少；反映供給的指標多，反映需求的指標少；反映經(jīng)濟發(fā)展的多，反映社會發(fā)展、科技發(fā)展、政治文明和環(huán)境生態(tài)的少；計劃經(jīng)濟遺留指標多，滿足市場經(jīng)濟需要的指標少。

四是統(tǒng)計工作不透明，統(tǒng)計數(shù)據(jù)與公眾的真實感受不符，弱化了統(tǒng)計服務(wù)職能。隨著網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)達，與民生息息相關(guān)的數(shù)據(jù)信息越來越為社會公眾所關(guān)心。但這些民生數(shù)據(jù)一公布往往引起熱議，原因就是這些數(shù)據(jù)與公眾日常生活的真實感受不相符，紛紛吐槽“被平均”、“被增長”。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2010年至2017年CPI漲幅分別為3.3%、5.4%、2.6%、2.6%、2.0%、1.4%、2.0%、1.6%。但老百姓卻絲毫感覺不到物價在下降，反而感覺每個月的生活費都在上漲。統(tǒng)計數(shù)據(jù)與現(xiàn)實的差距既有統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計方法、統(tǒng)計對象等因素的影響，同時調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)布內(nèi)容不全面、統(tǒng)計指標欠缺解釋以及統(tǒng)計本身的滯后性也影響了數(shù)據(jù)質(zhì)量和公信度。

四、提升統(tǒng)計服務(wù)職能對策建議

建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型統(tǒng)計，提升統(tǒng)計工作的時效性、科學性、權(quán)威性和普惠性，統(tǒng)計服務(wù)職能應(yīng)著重在以下四個方面加以完善提升。

第一，在服務(wù)體系上，健全統(tǒng)計調(diào)查機制，提升統(tǒng)計權(quán)威性。一是完善統(tǒng)計調(diào)查體系，以抽樣框的建立更新維護為紐帶，建立周期性普查與經(jīng)常性抽樣調(diào)查之間的良性互動關(guān)系，逐步縮減全面統(tǒng)計，擴大抽樣調(diào)查，充分利用行政記錄，提升統(tǒng)計調(diào)查質(zhì)量和效率。二是加強統(tǒng)計綜合部門的協(xié)調(diào)管理，建立嚴格的統(tǒng)計調(diào)查項目審批管理制度，構(gòu)建統(tǒng)計信息共享機制和共享數(shù)據(jù)庫，增強部門統(tǒng)計整體合力，避免重復(fù)調(diào)查和數(shù)出多門。

第二，在服務(wù)效率上，創(chuàng)新統(tǒng)計調(diào)查方式，提升統(tǒng)計現(xiàn)代化。一是加快建立全國統(tǒng)一的統(tǒng)計信息網(wǎng)絡(luò)平臺、統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集軟件平臺和統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫體系，完善統(tǒng)計信息門戶網(wǎng)站建設(shè)，努力形成基于電子政務(wù)、電子商務(wù)記錄和大數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用的“網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)+”統(tǒng)計生產(chǎn)方式。二是積極利用先進空間信息技術(shù)，提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的可靠性和及時性。以遙感、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)為代表的空間信息技術(shù)，在農(nóng)產(chǎn)量調(diào)查、普查區(qū)劃、重大國情國力普查等方面都可以發(fā)揮重大作用，從而減低調(diào)查成本，提高統(tǒng)計效率。

第三，在服務(wù)內(nèi)容上，健全完善統(tǒng)計指標體系，提升統(tǒng)計科學性。一是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，不斷健全反映結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益、效率和可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)計指標體系，不斷健全反映創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念的統(tǒng)計指標體系，不斷健全反映高質(zhì)量發(fā)展的統(tǒng)計指標體系。二是緊緊圍繞國家“五位一體”和“四個全面”戰(zhàn)略布局，開展綠色發(fā)展評價工作，建立健全全面建成小康社會監(jiān)測體系，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，健全“三新”統(tǒng)計調(diào)查體系，認真組織實施生態(tài)文明建設(shè)年度評價工作，使統(tǒng)計真正在反映、服務(wù)新發(fā)展理念和推動新舊動能轉(zhuǎn)換方面發(fā)揮重要作用。［5］

第四，在服務(wù)渠道上，提高統(tǒng)計信息發(fā)布速率，提升統(tǒng)計公信力。一是改革和完善統(tǒng)計資料和統(tǒng)計新聞發(fā)布制度。充分利用大眾媒體，尤其是互聯(lián)網(wǎng)、手機、APP等新媒體進行統(tǒng)計信息的發(fā)布，并結(jié)合圖片動畫和影像等形式對關(guān)鍵性指標加以說明，提升統(tǒng)計信息的傳播效率和公眾的接受性。二是建立統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)的開發(fā)利用機制。充分開發(fā)利用統(tǒng)計調(diào)查獲取的各種時間序列數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)，主動分析形勢、科學研判走勢、努力把握大勢，建立健全數(shù)據(jù)公布預(yù)告知制度，大力推進部門統(tǒng)計工作的公開透明，更好地服務(wù)于黨和政府以及社會各界。

五、提升統(tǒng)計服務(wù)職能保障措施

（一）推進統(tǒng)計管理體制改革，建立統(tǒng)計垂直管理體制。為強化中央政府對地方政府統(tǒng)計工作的領(lǐng)導，提升統(tǒng)計工作的獨立性和權(quán)威性，建議將地方統(tǒng)計部門的機構(gòu)、編制、人員上劃，統(tǒng)計經(jīng)費由中央財政直接劃撥，形成由國家統(tǒng)計局統(tǒng)一管理、地方統(tǒng)計業(yè)務(wù)部門與相應(yīng)地方政府相對脫離的垂直管理體制。這樣一方面可以解決地方統(tǒng)計隊伍不穩(wěn)定，統(tǒng)計經(jīng)費不足的問題，另一方面也能提升國家進行直接調(diào)查的具體能力，更好地推動抽樣調(diào)查大范圍推廣。同時，統(tǒng)計垂直管理體制也能大大減弱地方政府部門對統(tǒng)計工作的人為干擾，確保統(tǒng)計機構(gòu)的中立性，增強統(tǒng)計服務(wù)職能的權(quán)威性。

（二）加強統(tǒng)計法治建設(shè)，把依法統(tǒng)計、依法治統(tǒng)貫穿于統(tǒng)計工作始終。一是完善統(tǒng)計法律制度，在當前《統(tǒng)計法》、《統(tǒng)計法實施條例》的基礎(chǔ)上，進一步制定統(tǒng)計信用、統(tǒng)計執(zhí)法、統(tǒng)計問責等方面的法律制度，建立起完善的統(tǒng)計法制體系。二是加大對統(tǒng)計違紀違法行為的查處力度。建立健全防范和懲治統(tǒng)計造假弄虛作假責任制和問責制，建立健全統(tǒng)計弄虛作假舉報制度和統(tǒng)計信用制度，提高統(tǒng)計失信成本。三是加大統(tǒng)計法治宣傳力度。在宣傳對象上要從統(tǒng)計從業(yè)者擴大到社會各層面，增強全民法治意識。在宣傳內(nèi)容和宣傳形式上要多種多樣，淺顯易懂，易識易記。同時，建立統(tǒng)計法治宣傳制度化，長期定期的進行統(tǒng)計宣傳，為統(tǒng)計服務(wù)職能發(fā)揮營造良好的法治環(huán)境。

（三）改革政府績效考核制度，杜絕行政干預(yù)統(tǒng)計。黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。政府績效考核制度也應(yīng)作出相應(yīng)改變。一是考核內(nèi)容要多元化，弱化經(jīng)濟指標的評價，強化社會指標、環(huán)境指標、人文指標，建立起多種因素綜合考量的科學的政府績效考核制度。二是考核方法多元化，從上級單位單一主體考核，擴展至人大政協(xié)、社會公眾、第三方專業(yè)測評機構(gòu)等范圍。［6］通過以上措施，實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的去行政化，為統(tǒng)計服務(wù)職能提供政治環(huán)境保障。

（四）開展統(tǒng)計宣傳普及，提升公眾對統(tǒng)計的認知度。一是利用網(wǎng)絡(luò)、電視、手機等多種現(xiàn)代媒介加大對統(tǒng)計知識的宣傳普及，提升社會公眾統(tǒng)計素養(yǎng)。二是通過新聞發(fā)布會、政務(wù)面對面、統(tǒng)計新聞專欄等形式與媒體加強溝通合作，廣泛開辟渠道解答社會公眾對統(tǒng)計數(shù)據(jù)和統(tǒng)計指標的困惑和疑慮，提高社會對統(tǒng)計工作的認同感。三是及時對統(tǒng)計違法違紀行為進行曝光，讓社會公眾認識到統(tǒng)計違法違規(guī)違紀行為的嚴重后果和對社會的危害，提升統(tǒng)計工作的群眾基礎(chǔ)，從而使統(tǒng)計服務(wù)職能得到更充分的發(fā)揮。［7］