2018年12月29日下午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議閉幕后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳召開新聞發(fā)布會(huì)，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室主任何寶玉先生、全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室副主任杜濤先生、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群先生，共同回答大家關(guān)于農(nóng)村土地承包法修正案的問題。

記者：為什么要修改農(nóng)村土地承包法，這次修改法律有什么重要的意義？

何寶玉：我國(guó)實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是農(nóng)村改革的重大成果，也是憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。根據(jù)憲法制定的農(nóng)村土地承包法，是一部直接關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民群眾切身利益、生存發(fā)展的重要法律。這部法律從2003年實(shí)施以來，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和廣大農(nóng)民的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定都發(fā)揮了非常重要的作用。

近些年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得了一些新進(jìn)展，出現(xiàn)了一些新情況和新問題。黨中央對(duì)“三農(nóng)”工作，特別是農(nóng)村土地制度改革做出了一些新的部署，要求對(duì)農(nóng)村土地承包法進(jìn)行修改。具體來說，我們這次修改法律主要是基于三個(gè)方面考慮。

第一，適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的客觀要求。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化信息化的迅速推進(jìn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村也出現(xiàn)了一些新情況。越來越多的農(nóng)民，特別是青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，承包土地流轉(zhuǎn)加速，流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的承包地面積已經(jīng)超過了三分之一，家庭農(nóng)場(chǎng)、各種農(nóng)民專業(yè)合作社還有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)村龍頭企業(yè)等一些新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，農(nóng)民規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平不斷提高。針對(duì)這種狀況，黨中央明確地將過去的“兩權(quán)分離”制度創(chuàng)新為“三權(quán)分置”。這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”的制度法制化，以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時(shí)也更有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第二，把黨對(duì)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一些重大部署和方針政策轉(zhuǎn)化為法律。黨的十八大以來，針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新情況、新發(fā)展、新問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村集體土地制度改革等提出了一系列的方針政策，作出了重大安排部署。習(xí)近平總書記就“三農(nóng)”工作作出了重要論述和指示，需要及時(shí)地轉(zhuǎn)化為法律。

第三，總結(jié)和確認(rèn)地方實(shí)踐探索和創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，并上升為法律。這些年來，不少地方在進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，特別是農(nóng)村土地制度改革的過程中不斷地探索創(chuàng)新，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，需要及時(shí)加以總結(jié)，并且把實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)上升為法律，更好地規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)村改革發(fā)展。

基于這些考慮，按照十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的安排，2015年初，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)牽頭組織有關(guān)單位共同起草農(nóng)村土地承包法修正案草案。經(jīng)過深入調(diào)查研究，召開了不同層次、不同方面的座談會(huì)，廣泛聽取中央有關(guān)單位和各省（自治區(qū)、直轄市）人大和地方政府農(nóng)業(yè)林業(yè)主管部門、基層干部和農(nóng)民群眾、專家學(xué)者的意見，經(jīng)過反復(fù)研究、修改完善，形成了修正案草案。這個(gè)草案在2017年10月召開的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議上進(jìn)行了初審。今年2018年10月召開的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第6次會(huì)議進(jìn)行了二審，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第7次會(huì)議進(jìn)行了三審后順利表決通過。

我們相信這次修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)于鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，都將發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。

記者：這次修改的法律對(duì)保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都做了哪些新的規(guī)定？

何寶玉：承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，不得隨意收回農(nóng)民的承包地，是農(nóng)村土地承包法的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地承包法第26條和第27條（修改后是第27條、第28條），這是農(nóng)村土地承包法修改的兩個(gè)核心條款。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，很重要的一點(diǎn)，就是發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意收回承包地，使廣大農(nóng)民真正地感到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有切實(shí)保障的。否則，如果發(fā)包方可以隨便收回承包地，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系就無(wú)從談起。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，有的離土不離鄉(xiāng)，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)承包地；有的離土又離鄉(xiāng)，全家進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)承包地面臨現(xiàn)實(shí)困難。這種情況下，特別是一部分農(nóng)民進(jìn)城后，尤其是全家進(jìn)城，他們的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)比較容易受到侵害。為了維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，2014年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中明確提出，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的三個(gè)條件。2016年10月中辦、國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置辦法的意見》，就是我們通常說的“三權(quán)分置”的意見中，這個(gè)意見又進(jìn)一步重申，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

根據(jù)這些文件的精神，我們這次修改農(nóng)村土地承包法專門增加了一項(xiàng)規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”，從目前的大部分情況看，農(nóng)戶進(jìn)城后一段時(shí)間內(nèi)還是不穩(wěn)定的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢(shì)在不斷變化，遇到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較困難的時(shí)候，農(nóng)民可能還要回去。在很多農(nóng)民全家進(jìn)城后，在城市中不一定能穩(wěn)定下來，完全享受城市的社會(huì)保障還需要一段時(shí)間?？陀^上還有很多農(nóng)戶進(jìn)城后，雖然全家遷到城里了，但是還需要在城鄉(xiāng)之間往返，經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候就在城市，經(jīng)濟(jì)困難的時(shí)候就回到農(nóng)村。

所以，如果農(nóng)戶一進(jìn)城就收取承包地，反而造成有些農(nóng)戶不愿意進(jìn)城。大家可能也有感覺，現(xiàn)在很多青年農(nóng)民自己把戶口遷到城里、鎮(zhèn)上或者縣城里，但是把老人留在農(nóng)村，不能說他們沒有這方面的考慮?？傮w上看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化也好，還是農(nóng)民進(jìn)城后的市民化也好，都是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不可能一蹴而就，對(duì)此我們要有歷史耐心。另一方面，這兩次全國(guó)人大常委會(huì)審議農(nóng)村土地承包法的時(shí)候，有委員提出，廣大農(nóng)民為中國(guó)革命和新中國(guó)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，沒有農(nóng)民的支持就沒有新中國(guó)的成立，也沒有今天的建設(shè)成就。大家都知道，新中國(guó)成立以來，農(nóng)民的土地、農(nóng)產(chǎn)品、勞動(dòng)力（包括現(xiàn)在的農(nóng)民工）等全方位地為國(guó)家作出貢獻(xiàn)，應(yīng)該說廣大農(nóng)民對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定功不可沒。

對(duì)進(jìn)城農(nóng)民來說，承包地和宅基地的權(quán)益是他們?cè)谵r(nóng)村的最后一點(diǎn)財(cái)產(chǎn)和利益，所以對(duì)部分農(nóng)戶在進(jìn)城后一段時(shí)間內(nèi)，既有城鎮(zhèn)居民的身份同時(shí)又保留土地承包權(quán)益，整體上講不妨寬容一點(diǎn)、大度一點(diǎn)，不要一看到農(nóng)戶進(jìn)城，就急急忙忙把承包地收回來。黨中央對(duì)這個(gè)問題也比較關(guān)注，針對(duì)這些問題，2015年8月，國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》。其中提出，在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)區(qū)穩(wěn)妥地開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)業(yè)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶，自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。黨的十八屆五中全會(huì)也提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

根據(jù)這項(xiàng)考慮，我們這次修改農(nóng)村土地承包法對(duì)保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定作出了重大的修改。制定農(nóng)村土地承包法時(shí)，在第26條做了一個(gè)區(qū)分，原則上說在承包期內(nèi)承包方不得收回農(nóng)民的承包地，但是底下又區(qū)分了兩款，說農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的，可以按照他們的意愿保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三款又作了一個(gè)規(guī)定，農(nóng)民全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)該交回他們承包的耕地和草地；承包方不交回的，發(fā)包方有權(quán)收回。這次根據(jù)中央的規(guī)定做了很大的修改，作了新的規(guī)定，承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，不管進(jìn)到哪個(gè)城市，在承包期內(nèi)不得收回承包地，而是要引導(dǎo)支持承包農(nóng)戶按照自愿有償?shù)脑瓌t，依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者把承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)民專業(yè)合作社利用流轉(zhuǎn)的土地發(fā)展種植業(yè)。資料圖

因?yàn)檫@次“三權(quán)分置”后，區(qū)分了土地承包經(jīng)營(yíng)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)戶，一個(gè)是自愿有償?shù)匕炎约旱耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)完全地轉(zhuǎn)讓給自己同村的其他的農(nóng)戶，或者是有償?shù)睾图w商量，退出承包關(guān)系。但前提是農(nóng)民自愿的，或者如果不愿意這么做，還想保留，可以把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他人，應(yīng)該說這樣規(guī)定更符合中央的精神。

這次我們修改農(nóng)村土地承包法是保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作了兩個(gè)修改：一個(gè)是農(nóng)民進(jìn)城以前，不得以農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件；一個(gè)是刪除了要求進(jìn)城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定，修改為由進(jìn)城農(nóng)戶自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶，也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方，也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

記者：在法律制度方面，這部修改后的法律是如何體現(xiàn)“三權(quán)分置”的？

杜濤：落實(shí)承包地的“三權(quán)分置”，是這次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。我們說的“三權(quán)分置”，針對(duì)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式而進(jìn)行的一個(gè)制度設(shè)計(jì)。農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這個(gè)是說的所有權(quán)，對(duì)這個(gè)問題，土地管理法和物權(quán)法都有明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，這句話講的是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是承包以后，就享有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，修改前的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法都有規(guī)定。我們講“三權(quán)分置”中的“兩權(quán)”，一個(gè)是所有權(quán)，一個(gè)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)行的法律都是規(guī)定好的，這個(gè)并不需要改動(dòng)?！叭龣?quán)分置”的設(shè)想，是承包的農(nóng)戶承包土地以后，不但可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，要使受讓人獲得權(quán)利保障，可以有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效率，也有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，同時(shí)還要使轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包戶不失去權(quán)利的保障。這就需要在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，再設(shè)計(jì)一個(gè)由流轉(zhuǎn)的受讓人享有的權(quán)利。這個(gè)權(quán)利就是這次修改后新增加的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是“三權(quán)分置”中的第三個(gè)權(quán)利。

前面說了前兩個(gè)權(quán)利是現(xiàn)在都有的，土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這次等于是在修改后的農(nóng)村土地承包法中，又新設(shè)了一個(gè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度設(shè)計(jì)，主要包括幾個(gè)方面：一是在總則第9條中，提出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，同時(shí)也表達(dá)了整個(gè)制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)。這個(gè)理論基礎(chǔ)就是承包方既可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。流轉(zhuǎn)承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是由他人經(jīng)營(yíng)的一個(gè)實(shí)現(xiàn)方式，在第9條中作了一個(gè)基本的規(guī)定，提出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。第二個(gè)方式是關(guān)于流轉(zhuǎn)的方式。修改后的農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他的方式，向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。

第三，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記。修改后的法律第41條規(guī)定“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。關(guān)于登記的規(guī)定，同時(shí)在法律上也是一個(gè)關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力的表述。

第四，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保，依照新修改后的法律第47條規(guī)定，一個(gè)方面，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，就是承包方自己就可以用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后，就發(fā)生了擔(dān)保物權(quán)的效力。當(dāng)事人就可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記。作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償。

此外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一部分，還有關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的訂立和解除，社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查制度等其他方面的內(nèi)容。

記者：在立法設(shè)計(jì)上如何打消這種農(nóng)民沒有土地就失去一切的憂慮？

孫邦群：這個(gè)問題涉及到土地流轉(zhuǎn)。從土地流轉(zhuǎn)來說，從中央制度安排來說，叫落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。這個(gè)制度創(chuàng)新已經(jīng)體現(xiàn)在這次修法上。所以從農(nóng)民的角度來說，不存在流轉(zhuǎn)了之后土地就失去了。從中央的要求到法律的規(guī)定，包括我們?cè)趯?shí)踐過程中用了五年在全國(guó)對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做了確權(quán)登記頒證，目的是讓農(nóng)民能夠拿到穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的，是物權(quán)。穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，農(nóng)民可以按照自己的意愿來進(jìn)行有計(jì)劃地流轉(zhuǎn)，也可以入股、可以退出、可以互換。這是中央所要求的，在保護(hù)所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

為了平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，相關(guān)的部門推出了一系列的措施，包括流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，這次根據(jù)新修訂的土地承包法相關(guān)精神，將進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理辦法。另一方面，農(nóng)民的顧慮還與對(duì)流轉(zhuǎn)合同的條款規(guī)定不是太清楚有關(guān)。下一步，我們準(zhǔn)備推出全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)合同文本，進(jìn)一步規(guī)范合同。

所以，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中不存在流轉(zhuǎn)了土地，土地就失去的問題。

記者：新通過的農(nóng)村土地承包法修改決定對(duì)農(nóng)村土地承包法還做出了哪些重要修改和補(bǔ)充？

杜濤：實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)改革開放歷史新時(shí)期的重要的標(biāo)志性舉措，也是憲法規(guī)定的我國(guó)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。2003年施行的農(nóng)村土地承包法，對(duì)這個(gè)制度加以穩(wěn)定和完善，多年來發(fā)揮了重大的作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，對(duì)于深化農(nóng)村集體土地制度改革，進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，提出了一系列的方針政策。

這次修改農(nóng)村土地承包法，就是為了在新時(shí)期適應(yīng)發(fā)展的需要，把中央精神和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。比如“三權(quán)分置”的問題，就是這次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。

簡(jiǎn)而言之，實(shí)際上就是在原來的集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，又從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出了一個(gè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生和登記、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的訂立和解除及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保等內(nèi)容。

第二方面，關(guān)于承包期的延長(zhǎng)，黨的十九大報(bào)告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，這次修改農(nóng)村土地承包法就要把這個(gè)中央精神落實(shí)為法律規(guī)范。修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。同時(shí)，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，這次也同時(shí)規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上相應(yīng)延長(zhǎng)。

第三方面，關(guān)于維護(hù)進(jìn)城落戶的承包農(nóng)戶的權(quán)益。

第四方面，重要的修改是關(guān)于保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)修改前的農(nóng)村土地承包法，就很注重保護(hù)農(nóng)村婦女的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。比如說規(guī)定了農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是現(xiàn)行法的規(guī)定?，F(xiàn)行法還規(guī)定，不得因?yàn)閶D女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這次修改后的農(nóng)村土地承包法又新增加了兩項(xiàng)規(guī)定：一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證，這些證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入。這兩項(xiàng)新增加的規(guī)定，實(shí)際主要的考慮也是關(guān)于保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

記者：這次新修訂的農(nóng)村土地承包法既落實(shí)了“三權(quán)分置”和“長(zhǎng)久不變”的政策要求，也加強(qiáng)了對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下一步有哪些具體的舉措？

孫邦群：這次新修訂的農(nóng)村土地承包法，主要是體現(xiàn)了中央的“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的精神，對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利界限和相互關(guān)系，都作了一些規(guī)定，特別是這次對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一些規(guī)定。再有，承包期再延長(zhǎng)三十年，包括建立工商資本租賃農(nóng)村土地的一些制度。

圍繞著新修訂的內(nèi)容，我們落實(shí)新修訂的農(nóng)村土地承包法，近期主要是抓兩個(gè)方面：第一，大力宣傳新修訂的農(nóng)村土地承包法。一些新的內(nèi)容、新的重點(diǎn)要讓老百姓知道，讓從事這項(xiàng)工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂。為了做到這一點(diǎn)，一是我們抓緊對(duì)新法進(jìn)行一些釋義，要和全國(guó)人大相關(guān)部門抓緊研究，做一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的法律釋義。二是要通過各種媒體、多種方式把法的精神向農(nóng)民宣傳，讓農(nóng)民能夠做到家喻戶曉，按照土地承包法維護(hù)自己的權(quán)益。在宣傳的同時(shí)，我們還計(jì)劃，要開展培訓(xùn)，特別是從事這項(xiàng)工作的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，以及土地承包管理的一些人員，要進(jìn)行一些有組織的培訓(xùn)，這是明年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

第二，根據(jù)新修訂的法律，要盡快出臺(tái)一些配套的政策措施。第一個(gè)方面，農(nóng)民還有擔(dān)心，還有顧慮，在穩(wěn)定承包權(quán)上，做好我們農(nóng)村承包地確權(quán)登記的一些收尾工作。這項(xiàng)工作歷時(shí)五年，到2018年底基本完成，在基本完成的基礎(chǔ)上，還有一些收尾，真正給農(nóng)民確實(shí)權(quán)、頒鐵證，這項(xiàng)工作要繼續(xù)做好做實(shí)。

第二個(gè)方面，這部法律規(guī)定的要建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，這個(gè)制度要具體出臺(tái)辦法，規(guī)范工商資本到農(nóng)村去租地的行為。同時(shí)，結(jié)合法律的要求和規(guī)定，在第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，這也是黨的十九大習(xí)近平總書記宣布的，這方面我們要研究具體的配套政策和拿出具體的銜接辦法。

記者：“外嫁女”的土地權(quán)益問題能不能根據(jù)修改后的法律得以解決？第16條增加了一款，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益，如何理解這一規(guī)定？“農(nóng)戶內(nèi)的家庭成員”怎么理解？如果在二輪承包中沒有獲得土地承包權(quán)，可不可以憑此規(guī)定來享有土地承包權(quán)益？

孫邦群：我國(guó)實(shí)行土地集體所有，采取的是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。這就是說，無(wú)論是婦女、小孩、老人，都要平等地享有土地的各項(xiàng)權(quán)益。修訂后的土地承包法特別體現(xiàn)了這條，這也是對(duì)婦女權(quán)益保護(hù)的一種強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，也保留原法的條款。比如說第6條，農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。剛才也說到了，婦女結(jié)婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地沒取得承包地的，發(fā)包方也不能收回她的承包地。這些規(guī)定都是對(duì)婦女承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加強(qiáng)了保護(hù)。所以從這個(gè)角度，特別是剛才說的外嫁女的問題。第一，在娘家的地不能收回。第二，在婆家如果沒分到地的時(shí)候，更不能收回。從這個(gè)角度來說，婦女的權(quán)益更加得到了保護(hù)。

剛才提到，怎么來理解農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益的這個(gè)條款，主要是要體現(xiàn)黨中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本方針和精神，特別是涉及到人地矛盾，婦女的嫁入嫁出及新生兒，都是按照中央的精神和土地承包法規(guī)定的精神予以明確的，所以婦女的權(quán)益在這方面得到了保護(hù)。

記者：將現(xiàn)行法第61條改為第65條，其中談到對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員利用職權(quán)強(qiáng)迫阻礙承包經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為造成損失的，要追究其責(zé)任。這條的修改基于哪些考慮？司法實(shí)踐中應(yīng)該如何理解？

杜濤：修改后的第65條，并沒有做實(shí)質(zhì)性的修改，只是對(duì)原來的一些用語(yǔ)進(jìn)行了修改，把新增的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念放進(jìn)去，還有在責(zé)任方面，原來寫的是行政處分，這次修改為處分。處分的范圍更大了，不一定是行政處分，還包括政務(wù)處分。這條總體上和現(xiàn)行的法律規(guī)定相比沒有實(shí)質(zhì)性修改，原來對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員維護(hù)當(dāng)事人的土地承包經(jīng)營(yíng)合法權(quán)益的要求，今后還是要一以貫之、保持和落實(shí)。

（轉(zhuǎn)載自新華網(wǎng)）