王凌燕

2018年1月2日實(shí)施的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，各地要積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。這是繼土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革后的又一重大舉措。就法律概念而言，我國(guó)現(xiàn)行立法并無“宅基地資格權(quán)”這一用語(yǔ)，該詞最早出現(xiàn)在2015年4月中共義烏市委、義烏市人民政府發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》之中，2018年2月中央一號(hào)文件正式采納了這一提法。在“三權(quán)分置”背景下，宅基地資格權(quán)的提出能否突破現(xiàn)行的宅基地制度困境？宅基地資格權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能是什么？宅基地資格權(quán)是過去宅基地使用權(quán)的延續(xù)還是賦予其新的內(nèi)涵？對(duì)這些問題都需要進(jìn)行認(rèn)真探討。

一、宅基地資格權(quán)提出的制度背景

宅基地是農(nóng)戶建造住宅而占有、利用的集體所有土地。宅基地使用權(quán)制度源于人民公社時(shí)期，是土地私有變公有后對(duì)以耕作為唯一謀生手段的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住保障?，F(xiàn)行宅基地使用制度主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）以及相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章上，其制度核心就是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能獲得宅基地使用權(quán)，因此，宅基地制度有著強(qiáng)烈的身份性和社會(huì)保障性。2007年10月1日施行的《物權(quán)法》又賦予宅基地使用權(quán)以用益物權(quán)屬性，使之成為農(nóng)民的一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。但是，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，宅基地使用權(quán)的身份固化和財(cái)產(chǎn)流通發(fā)生了嚴(yán)重沖突，使得宅基地制度面臨諸多困境。

（一）宅基地身份困境

作為有別于城鎮(zhèn)居民的一種福利保障，同時(shí)基于公平和土地資源的稀缺性，《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以“戶”為申請(qǐng)主體，一戶一宅。另外，又規(guī)定具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員才能申請(qǐng)。到底是“戶”還是“人”并不清晰，這種立法粗疏導(dǎo)致各地的做法有別。大部分地區(qū)按照農(nóng)村戶籍來確定宅基地使用權(quán)人的身份，但戶籍人口中存在空掛、寄掛人員，并非完全等同集體經(jīng)濟(jì)組織成員。另外，和土地承包“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定不同，原戶內(nèi)人員成家立業(yè)、新增人口可以申請(qǐng)新的宅基地，則有人可能會(huì)利用假分家的名義申請(qǐng)分戶，導(dǎo)致一戶多宅。更為常見的是在城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，越來越多的農(nóng)民在城市購(gòu)房安家，事實(shí)上脫離了集體經(jīng)濟(jì)組織，但由于沒有脫離戶籍，按照宅基地“無期限”的使用制度，依然保有宅基地使用權(quán)，這也是導(dǎo)致一戶多宅的原因之一。

宅基地制度的身份性排除了城鎮(zhèn)居民獲得宅基地的可能性。但是，立法規(guī)定前后不一，自相矛盾，如1988年的《土地管理法》及1991年的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定有條件認(rèn)可，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣政府批準(zhǔn)可以使用農(nóng)村集體土地。對(duì)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民及回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離退休干部以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞在需要使用集體土地建造住宅的，按照有關(guān)規(guī)定辦理。但是，之后相繼出臺(tái)的政策則逐步限制宅基地使用權(quán)取得主體的范圍，最終定格為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這種政策的變化也最終影響到《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的修訂，兩部法均刪掉了城鎮(zhèn)居民使用集體土地建設(shè)住宅的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)房地一致原則，即使城鎮(zhèn)居民無法獲得原始的宅基地使用權(quán)，但還是可以通過繼承宅基地上的房屋繼續(xù)獲得宅基地使用權(quán)，從而突破了對(duì)取得主體的身份限制。

（二）宅基地財(cái)產(chǎn)困境

和宅基地身份性相伴相生的是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，其作為財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率功能幾乎被忽略或者說被凍結(jié)，這和城鎮(zhèn)居民的住宅財(cái)產(chǎn)性、流通性形成鮮明對(duì)比，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

1.宅基地資源閑置和浪費(fèi)

城鎮(zhèn)化發(fā)展讓資源向城市集中，人口也自然向城市聚集。農(nóng)民大量進(jìn)城，但宅基地受禁止轉(zhuǎn)讓給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法律約束，無法在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，宅基地上的房屋在沒有損毀滅失的情況下，村集體組織也無法收回進(jìn)行處置，造成資源閑置和浪費(fèi)。

2.小產(chǎn)權(quán)房存在法律風(fēng)險(xiǎn)

雖然法律禁止轉(zhuǎn)讓、出租宅基地，但事實(shí)上，農(nóng)民迫切需要實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，城鎮(zhèn)居民則迫于城市高房?jī)r(jià)或者對(duì)農(nóng)村田園生活的向往，有租或購(gòu)買價(jià)格相對(duì)低廉的宅基地及住宅的需求，供需雙方一拍即合，小產(chǎn)權(quán)房就此應(yīng)運(yùn)而生。但這種做法和現(xiàn)行法律相悖，存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)，也引發(fā)了大量的宅基地交易糾紛。

3.宅基地的融資功能缺失

同樣，由于宅基地的身份限制，宅基地的使用權(quán)和宅基地上的房屋無法抵押擔(dān)保融資，不利于盤活農(nóng)村土地資源和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，也壓縮了農(nóng)民的發(fā)展空間和限制了改善居住條件的愿望。

二、“三權(quán)分置”下對(duì)宅基地資格權(quán)的認(rèn)識(shí)

上述宅基地的制度困境，本質(zhì)上是宅基地使用權(quán)身份固化和財(cái)產(chǎn)流通需求的矛盾，也是催生宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)在動(dòng)因。回顧歷史，我國(guó)農(nóng)村土地改革主要是通過權(quán)利創(chuàng)設(shè)來實(shí)現(xiàn)，如在集體土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又在此基礎(chǔ)上分離出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此次宅基地制度改革就是借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的做法，在集體土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，試圖將宅基地身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，最終破解制度困境。資格權(quán)，從字面上看是指從事某種活動(dòng)所應(yīng)具備的條件。宅基地資格權(quán)在權(quán)利性質(zhì)上仍存在不少爭(zhēng)議。

（一）宅基地資格權(quán)的定性

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)來自于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，其性質(zhì)是身份權(quán)[1]。首先，根據(jù)“三權(quán)分置”的制度安排，宅基地資格權(quán)來自于集體土地所有權(quán)，而集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有者，其天然的身份性必然傳遞給宅基地資格權(quán)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)分配宅基地的權(quán)利[2]。其次，宅基地資格權(quán)只是一種身份的認(rèn)可和保留，并不以實(shí)際占有為前提，這有別于以占有為前提的用益物權(quán)，也和“以利用為中心”的物權(quán)理念相悖。再次，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份固化，資格權(quán)無法流轉(zhuǎn)和繼承，也不同于用益物權(quán)作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)可以流轉(zhuǎn)和繼承。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)分離出來的一種權(quán)利，農(nóng)戶保留資格權(quán)，讓渡一定期限的使用權(quán)給經(jīng)營(yíng)者，其性質(zhì)應(yīng)定性為用益物權(quán)[3]。首先，《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，資格權(quán)人作為原始使用權(quán)人繼續(xù)對(duì)宅基地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。其次，即使資格權(quán)人讓渡宅基地使用權(quán)，但依然保留對(duì)使用權(quán)人的權(quán)利限制，并可以行使返還請(qǐng)求權(quán)和剩余權(quán)利，具有用益物權(quán)的追及性特點(diǎn)[4]。這也被浙江省義烏市宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革所采納，規(guī)定資格權(quán)人享有無期限的宅基地使用權(quán)，受讓人享有不超過70年的宅基地使用權(quán)。

筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)都有合理之處，但資格權(quán)和傳統(tǒng)的用益物權(quán)及身份權(quán)相比，因我國(guó)國(guó)情又有其特殊之處。首先，宅基地使用權(quán)是公權(quán)力創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，不是所有權(quán)人設(shè)定的用益物權(quán)。這可以通過追溯宅基地制度的歷史得到更清晰的認(rèn)識(shí)。1963年，中共中央在《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中第一次使用了“宅基地使用權(quán)”概念，農(nóng)民宅基地所有權(quán)據(jù)此直接轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，并得到了1982年憲法的確認(rèn)。另外，宅基地使用權(quán)是為加入人民公社的集體成員創(chuàng)設(shè)的，用以保障其居住的權(quán)利，是集體土地來源于成員返還給成員的體現(xiàn)。據(jù)此，成員資格是這種制度的起點(diǎn)，其身份性毋庸置疑。再者，作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其對(duì)宅基地的占有使用是其身份所帶來的派生利益，財(cái)產(chǎn)利益則是間接的，是權(quán)利人享有成員身份后才有的權(quán)利。而對(duì)于一般的財(cái)產(chǎn)權(quán)，無論是直接支配標(biāo)的物的物權(quán)抑或支配履行利益的債權(quán)，其支配性都是直接指向財(cái)產(chǎn)利益[5]，因此，資格權(quán)有別于一般的用益物權(quán)。

但是，資格權(quán)也不等同于一般的身份權(quán)。同樣追溯歷史可知，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份只是條件，居住權(quán)益才是目的，資格權(quán)的背后是宅基地作為不動(dòng)產(chǎn)的物的價(jià)值。隨著城鄉(xiāng)二元體制不斷被打破，公民的身份也不應(yīng)因出生在農(nóng)村或城市而被固化，正如“三權(quán)分置”改革的前提雖然是穩(wěn)定資格權(quán)，但其實(shí)質(zhì)不是穩(wěn)定成員的身份權(quán)，農(nóng)民依然有進(jìn)城或留守的自由，而是保障農(nóng)民居住的權(quán)利和利益，農(nóng)民即使無法或不愿在城市安居落戶，回歸家鄉(xiāng)也有安身立命之處，因此，有學(xué)者將其稱為“生存財(cái)產(chǎn)和人格財(cái)產(chǎn)”[6]。另外，對(duì)宅基地資格權(quán)的定性更取決于“三權(quán)分置”改革要突破的制度困境。消除宅基地身份限制，盤活宅基地資源，充分實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，是此次改革的目的。與此對(duì)應(yīng)的是宅基地資格權(quán)人取得宅基地的占有和使用權(quán)之后，既可以自己使用宅基地，也可以轉(zhuǎn)讓他人使用并從中獲益，這是他的財(cái)產(chǎn)自由。因此，資格權(quán)既包含使用權(quán)的權(quán)能，又包含處分權(quán)的權(quán)能。從這個(gè)意義上說，資格權(quán)和一般財(cái)產(chǎn)權(quán)并無二致。

綜上所述，筆者認(rèn)為宅基地資格權(quán)是一種成員權(quán)，是一種復(fù)合性權(quán)利，類似于物權(quán)法中的建筑物區(qū)分所有權(quán)，既包含因身份而享有的權(quán)益，又包含因物的利用而享有的權(quán)益。首先，從權(quán)利取得角度看，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是取得宅基地資格權(quán)的前提條件。從權(quán)利行使的角度看，宅基地資格權(quán)同樣具有完整的權(quán)利鏈條，包括資格權(quán)的產(chǎn)生、行使、變更和消滅。從法律地位上看，宅基地資格權(quán)具有權(quán)利的獨(dú)立性，是“三權(quán)分置”中獨(dú)立于集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的單獨(dú)“一鼎”，和其他兩權(quán)共同構(gòu)成了我國(guó)的宅基地制度。

（二）宅基地資格權(quán)的權(quán)能

在明晰宅基地資格權(quán)定性的基礎(chǔ)上，宅基地資格權(quán)的權(quán)能可以分為兩大類：一是向集體經(jīng)濟(jì)組織主張的權(quán)利，包括資格權(quán)的產(chǎn)生、行使和消滅；二是自己行使或向第三人轉(zhuǎn)讓、抵押宅基地使用權(quán)并獲得收益的權(quán)利，具體內(nèi)容為：（1）宅基地分配請(qǐng)求權(quán)。這是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份要求集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配一定面積宅基地的權(quán)利。（2）占有和使用權(quán)。表現(xiàn)為資格權(quán)人利用宅基地建筑房屋及附屬物的權(quán)利。（3）集體收益分配請(qǐng)求權(quán)。（4）征收補(bǔ)償取得權(quán)。當(dāng)國(guó)家基于公共利益征收宅基地時(shí)，資格權(quán)人基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，有獲得相應(yīng)土地及地上附著物的補(bǔ)償權(quán)。（5）有償退出權(quán)?；谧栽负瓦x擇自由，資格權(quán)人可以處分自己的身份權(quán)利，退出集體經(jīng)濟(jì)組織，并獲得補(bǔ)償。（6）處分權(quán)。宅基地資格權(quán)人可以對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或抵押。（7）收益權(quán)。宅基地資格權(quán)人可以通過轉(zhuǎn)讓或抵押宅基地使用權(quán)，獲得相應(yīng)的收益。

三、“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)的認(rèn)定

宅基地“三權(quán)分置”改革，實(shí)質(zhì)上是要賦予宅基地清晰完整的產(chǎn)權(quán)，以順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富最大化這一目標(biāo)。但是，目前徹底放開農(nóng)村土地市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，創(chuàng)設(shè)“資格權(quán)”讓農(nóng)民“不失所”，保留宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)，等于給農(nóng)民吃一顆“定心丸”。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革要在市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)穩(wěn)定中取得平衡：一是保持宅基地對(duì)農(nóng)民生存保障功能不變；二是提高土地的利用效率；三是提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。為此，宅基地資格權(quán)應(yīng)進(jìn)行如下認(rèn)定。

（一）資格權(quán)人應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織成員為實(shí)質(zhì)要件

如前文所述，宅基地使用權(quán)來自公權(quán)力的創(chuàng)設(shè)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其或其先輩用個(gè)人所有權(quán)置換而來，屬于原始無償取得?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的“一戶一宅”則是基于管理需要，從宅基地資源有限和公平起見所作的規(guī)定。兩相權(quán)衡，宅基地資格權(quán)人應(yīng)以“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”為實(shí)質(zhì)要件，以“戶”為形式要件，當(dāng)兩者出現(xiàn)矛盾時(shí)，要以是否在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地長(zhǎng)期生產(chǎn)和生活居住保障為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以下幾種情況要具體分析，區(qū)別對(duì)待。

第一，雖然在戶籍內(nèi)但從未在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生產(chǎn)、生活的掛靠戶，或者已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)社會(huì)保障待遇的農(nóng)民沒有取得資格。第二，遷入、收養(yǎng)、婚嫁等情形落戶的，在原集體經(jīng)濟(jì)組織已取得宅基地的，退出前沒有申請(qǐng)取得資格；在原集體經(jīng)濟(jì)組織沒有宅基地或已將宅基地退回的，在現(xiàn)居住地有取得資格。第三，戶籍不在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的居民，以下幾種情況應(yīng)當(dāng)保留宅基地資格權(quán)：一是遷出戶籍的全日制大、中專學(xué)校在校生，如果沒有在城鎮(zhèn)就業(yè)，獲得城鎮(zhèn)的社會(huì)保障，愿意重新遷回，應(yīng)恢復(fù)其資格權(quán)人身份。二是戶籍遷出的解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的初級(jí)士官，保留其資格權(quán)。三是剛進(jìn)城落戶的農(nóng)民非自愿不能喪失其宅基地資格權(quán)。2014年7月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。因此，對(duì)于在城市無房或沒有固定工作和收入的農(nóng)民，仍然需要包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障，應(yīng)保留其資格權(quán)人身份。

（二）城鎮(zhèn)居民不能取得宅基地資格權(quán)，但可以取得使用權(quán)

一方面農(nóng)民想進(jìn)城，另一方面城里人也想下鄉(xiāng)，如果城鎮(zhèn)居民可以成為宅基地資格權(quán)人，那么就與制度初衷相悖。資格權(quán)和使用權(quán)的分離能很好地解決這個(gè)問題。城鎮(zhèn)居民雖然無法取得宅基地資格權(quán)，但可以取得宅基地使用權(quán)，這既為城市人下鄉(xiāng)置業(yè)、創(chuàng)業(yè)打通路徑，也有效解決了之前立法含糊和矛盾帶來的現(xiàn)實(shí)困境。一是非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過世居、析產(chǎn)、繼承等方式取得宅基地上房屋所有權(quán)，按“房地一體”原則，同時(shí)取得宅基地使用權(quán)，但不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為取得宅基地資格權(quán)。二是對(duì)已經(jīng)取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口但想回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人、離退休干部以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，需要使用集體土地建造住宅的，可以通過審批取得宅基地使用權(quán)。三是除上述兩種情況外，取消宅基地使用權(quán)主體的身份限制，凡是想利用閑置的宅基地及住房的城鎮(zhèn)居民都可以和宅基地資格權(quán)人簽訂宅基地使用權(quán)合同，但流轉(zhuǎn)的宅基地應(yīng)符合土地規(guī)劃，不得擅自改變用途。

（三）推行宅基地資格權(quán)有償自愿退出機(jī)制

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，宅基地閑置、空心村現(xiàn)象日益嚴(yán)重，這是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。合理開發(fā)利用閑置宅基地，喚醒農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”是解決人地矛盾的一條有效途徑[7]。雖然《土地管理法》規(guī)定：“對(duì)空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，因撤銷、遷移等原因而停止使用的土地，可由集體收回使用權(quán)?！钡?，這種收回因?yàn)闊o償而受到了農(nóng)民自發(fā)的抵制和規(guī)避，也使得宅基地收回制度幾乎成為一紙空文。同樣，追溯歷史可知，當(dāng)初國(guó)家以公權(quán)力無償公有化農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，并沒有支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，如今為歸還歷史欠賬，還宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)以本來面目，收回宅基地也應(yīng)給予農(nóng)民相應(yīng)的對(duì)價(jià)。在這方面，浙江省義烏市在以資格權(quán)面積為基數(shù)，按1∶5比例置換城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)房和產(chǎn)業(yè)用房的做法收到很好的效果。

收回宅基地本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民宅基地資格權(quán)的剝奪。從權(quán)利角度來說，除了法律強(qiáng)制性規(guī)定外，農(nóng)民是否交出宅基地資格權(quán)，應(yīng)是在自愿前提下對(duì)自己資格權(quán)的處分。因此，構(gòu)建宅基地自愿退出制度，尊重農(nóng)民的身份選擇權(quán)，并實(shí)行有償對(duì)價(jià)退出，對(duì)農(nóng)戶有序退出宅基地起到引導(dǎo)和激勵(lì)作用。而收回的宅基地可以用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家規(guī)定整理利用，開墾復(fù)耕或開發(fā)鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，讓農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”真正活起來。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確宅基地資格權(quán)的有關(guān)問題

根據(jù)前文所述，宅基地資格權(quán)作為一種既帶有身份屬性，又兼具物權(quán)屬性的復(fù)合權(quán)利，尚未得到立法回應(yīng)。我國(guó)《物權(quán)法》雖然提出了成員集體所有權(quán)概念，但未就其性質(zhì)和內(nèi)容作出明確的界定。《中華人民共和國(guó)民法總則》也未設(shè)立成員權(quán)制度。在成文法缺失的情況下，確認(rèn)宅基地資格權(quán)的方式和路徑都會(huì)面臨著“無法可依”的窘境。為使改革有法可依，當(dāng)務(wù)之急是在立法上明確宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)的法律地位，修改和完善相關(guān)法律，包括在民法典或者物權(quán)法中明確提出宅基地資格權(quán)概念、內(nèi)涵、性質(zhì)和權(quán)能，規(guī)定宅基地資格權(quán)取得、變更和消滅的法律條件，以構(gòu)建完整的法律規(guī)范體系。

宅基地資格權(quán)不僅要在立法上予以確認(rèn)，還要有權(quán)利的公示手段。2018年2月27日，安徽省旌德縣頒發(fā)了全國(guó)首本宅基地資格權(quán)證書[8]，這表明實(shí)踐已經(jīng)走在了立法前頭。我國(guó)《物權(quán)法》及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》僅規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和用益物權(quán)的登記事項(xiàng)，具體在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記的也僅是宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。宅基地資格權(quán)屬于復(fù)合性的權(quán)利，而非純粹的用益物權(quán)，但將宅基地資格權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記并無法理上的不正當(dāng)性。宅基地資格權(quán)的成員屬性是獲得宅基地使用權(quán)的前提，對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行登記，同樣能起到權(quán)利固化和公示以及定分止?fàn)幍淖饔?。因此，將宅基地資格權(quán)登記納入不動(dòng)產(chǎn)登記制度中，也是宅基地資格權(quán)認(rèn)定中不可或缺的一環(huán)。

（五）嚴(yán)格依法辦事，治理存在的宅基地資格權(quán)亂象

立法模糊以及學(xué)理分歧，致使土地改革實(shí)踐中存在諸多宅基地資格權(quán)亂象。尤其在宅基地轉(zhuǎn)讓、土地征收及補(bǔ)償分配等涉及農(nóng)民權(quán)益問題上，宅基地成員資格的認(rèn)定普遍成為解決權(quán)益糾紛的前置問題。因此，治理宅基地資格權(quán)亂象勢(shì)在必行。一般來說，宅基地資格權(quán)認(rèn)定以單一的戶籍登記為標(biāo)準(zhǔn)的很少，以戶籍、出生、嫁娶、生產(chǎn)生活關(guān)系、歷史習(xí)慣等復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的為多。但這些復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)中，哪些是決定因素，哪些是參考因素，各因素占比多少并無相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定。另外，宅基地資格權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的解決和救濟(jì)途徑也無明確的指引，致使各地做法有別。有的地方認(rèn)為宅基地資格權(quán)認(rèn)定屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治事項(xiàng)，政府和法院無需過度介入。有的地方認(rèn)為宅基地資格權(quán)認(rèn)定應(yīng)由政府或有關(guān)部門解決，不屬于法院的受案范圍。還有的地方認(rèn)為當(dāng)事人可以通過訴訟由司法機(jī)關(guān)認(rèn)定[9]。而法院又依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來作出判決，同樣存在認(rèn)知不統(tǒng)一的問題。筆者認(rèn)為，從操作層面來看，宅基地資格權(quán)的認(rèn)定首先應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織討論，按照民主程序表決通過。對(duì)該決定不服的人員，可以參照《土地管理法》第16條土地權(quán)屬爭(zhēng)議之規(guī)定，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。為進(jìn)一步嚴(yán)格依法辦事，在尚未統(tǒng)一立法的情況下，各地可以先結(jié)合自身實(shí)際情況，在總結(jié)實(shí)際做法的基礎(chǔ)上，先出臺(tái)地方性法規(guī)，給出宅基地資格權(quán)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，并明確解決糾紛的途徑和救濟(jì)渠道。