蔣云飛

(重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041)

一、問題提出

自2007年國家環(huán)?？偩?現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》(以下簡稱2007年《若干規(guī)定》)之日算起，我國對環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接(以下簡稱環(huán)境“兩法”銜接)不暢問題的解決已持續(xù)十余年，但至今仍無明顯成效。目前“大多數(shù)地方的環(huán)境保護‘兩法’銜接機制缺乏常態(tài)化的溝通和事務(wù)性的對接，且仍存在一些制約‘兩法’銜接工作的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸問題”[1]。環(huán)境“兩法”銜接不暢的原因無疑是多元的，例如普遍存在于各地的基于經(jīng)濟利益考慮的地方保護主義[2]、環(huán)境刑法的行政從屬性[3]、證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則混亂[4]、案件移送程序復(fù)雜[5-6]，等等，但究其根源在于環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督的羸弱與缺位。申言之，作為環(huán)境“兩法”銜接的關(guān)鍵監(jiān)督角色，檢察機關(guān)難以掌控環(huán)保部門查辦案件與公安機關(guān)處理案件的信息，加之檢察監(jiān)督方式如檢察意見的剛性不足，使得檢察機關(guān)無法真正介入和有效監(jiān)督環(huán)保部門案件移送與公安機關(guān)立案，最終導(dǎo)致在環(huán)境行政執(zhí)法中頻頻出現(xiàn)“有案不移、有案難移、以罰代刑”等問題。

檢察機關(guān)之所以無法對環(huán)境“兩法”銜接展開有效監(jiān)督，主要有以下三方面的原因：第一，檢察監(jiān)督啟動方式被動。環(huán)境犯罪“往往沒有明確、直接的被害人，同時環(huán)境犯罪行為和危害具有隱蔽性，甚至危害結(jié)果需要相當(dāng)長時間方能表現(xiàn)出來”[7]，因此進入檢察監(jiān)督視野的主要是重大、疑難、復(fù)雜、具有較大社會影響以及有明確被害人的案件。除此之外的其他案件，若非基于當(dāng)事人的舉報或反映，檢察監(jiān)督就難以啟動。第二，檢察監(jiān)督信息渠道不暢。由于環(huán)境犯罪隱蔽性以及環(huán)境“兩法”銜接信息共享機制尚不健全，檢察機關(guān)既難以有效掌控環(huán)境違法犯罪的信息，亦無法準確摸排環(huán)境犯罪的線索。若環(huán)保部門和公安機關(guān)不主動移送犯罪案件或線索，檢察機關(guān)一般不會輕易啟動監(jiān)督程序。第三，檢察監(jiān)督剛性較弱。檢察意見與要求說明不立案理由是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的兩種重要方式，其中檢察意見屬于非強制性的檢察監(jiān)督意見，要求說明不立案理由則屬于具有糾錯性質(zhì)的檢察監(jiān)督手段，二者的共同缺陷在于監(jiān)督剛性不足，無法對環(huán)保部門移送與公安機關(guān)立案形成強力約束。也正因如此，環(huán)境“兩法”銜接中“檢察監(jiān)督那種消極的、被動的、羞羞答答的運作狀況已引起社會民眾的不滿”[8]。

綜上所述，環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督在啟動方式、信息獲取、監(jiān)督剛性等層面均存在一定的不足，這也是環(huán)境“兩法”銜接不暢問題的現(xiàn)實誘因。因此，亟待引入一種剛性的、直接的、行之有效的監(jiān)督方式，以增強檢察機關(guān)對環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督效果，同時回應(yīng)社會民眾對加強環(huán)境刑事司法保護的殷切期待。檢察機關(guān)提前介入作為強化環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督效果的制度創(chuàng)舉，已在環(huán)境“兩法”銜接實踐中得到充分嘗試，并取得了顯著成效。2014年，“在全國檢察機關(guān)部署開展的為期8個月的破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動中，檢察機關(guān)通過提前介入或掛牌督辦等方式共監(jiān)督環(huán)保部門移送環(huán)境資源類案件1 804人”[9]。從規(guī)范層面看，檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件并引導(dǎo)環(huán)保部門調(diào)查、研判案情、固定與保存證據(jù)，并未逾越檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，反而有益于豐富檢察監(jiān)督方式，充分施展檢察機關(guān)對環(huán)境“兩法”銜接的法律監(jiān)督職責(zé)；從現(xiàn)實績效看，檢察機關(guān)提前介入不但可以有效改善檢察監(jiān)督之被動、消極甚至“難以出場”的局面，亦可充分提升檢察監(jiān)督的剛性與靈活性，還可大幅拓寬檢察監(jiān)督信息獲取渠道，這對強化環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督效果大有裨益?；诖?，有必要在環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督中引入并擴大使用檢察機關(guān)提前介入這一新型的監(jiān)督方式，并以此為契機促進檢察監(jiān)督方式的整體改進，借此完善環(huán)境“兩法”銜接的檢察監(jiān)督機制。

二、環(huán)境“兩法”銜接中檢察機關(guān)提前介入的語義界定及理論證成

(一)檢察機關(guān)提前介入的緣起與內(nèi)涵

檢察機關(guān)提前介入最早可追溯到20世紀80年代，根據(jù)1988年最高人民檢察院、公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強檢察、公安機關(guān)相互聯(lián)系的通知》，檢察機關(guān)針對公安機關(guān)立案偵查的重大、疑難、危害嚴重、具有重大社會影響的刑事案件，可應(yīng)公安機關(guān)之邀請或自身認為有必要，指派人員參與公安機關(guān)的偵查、收集證據(jù)等活動。2002年最高人民檢察院召開的“全國刑事檢察工作會議”明確提出了“堅持、鞏固和完善‘適時介入偵查、引導(dǎo)偵查取證、強化偵查監(jiān)督’”等改革措施，進一步完善了檢察機關(guān)提前介入制度。顯而易見，此時檢察機關(guān)提前介入意在引導(dǎo)公安機關(guān)的偵查取證，且只能將監(jiān)督觸角“前移”至公安機關(guān)偵查階段。由于檢察機關(guān)提前介入公安機關(guān)偵查卓有成效，2007年《若干規(guī)定》再度延伸了檢察機關(guān)提前介入的觸角，希望通過強化檢察監(jiān)督解決環(huán)保領(lǐng)域的“兩法”銜接不暢問題。2007年《若干規(guī)定》第12條第3款規(guī)定“公安機關(guān)、人民檢察院對環(huán)境保護行政主管部門正在辦理的涉嫌環(huán)境犯罪的案件要求提前介入調(diào)查和偵查或者要求參加案件討論的，環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當(dāng)給予支持和配合”，這也標(biāo)志著檢察機關(guān)可“提前”介入至行政執(zhí)法階段，較之提前介入公安機關(guān)偵查更進一步，使得環(huán)境行政執(zhí)法完全暴露在檢察機關(guān)的法律監(jiān)督之下。

由上述可見，本文所稱的檢察機關(guān)提前介入，是指檢察機關(guān)提前介入到環(huán)境行政執(zhí)法過程中，將檢察觸角“前移”至環(huán)保部門行政執(zhí)法與案件查辦階段，其實質(zhì)是檢察權(quán)在環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域的必要延伸。從字面意義上看，提前介入中的“提前”應(yīng)是指檢察機關(guān)介入到環(huán)保部門移送案件之前，而非公安機關(guān)立案之前。按照正常的環(huán)境污染犯罪案件移送流程，首先是環(huán)保部門將涉罪案件移送公安機關(guān)，其次是公安機關(guān)依法受理、審查并決定是否立案，最后是檢察機關(guān)接收公安機關(guān)移送而來的案件。提前介入意味著檢察機關(guān)可介入到環(huán)保部門將案件移送公安機關(guān)之前的調(diào)查取證階段，其根本目的，一是為了有效震懾環(huán)境污染犯罪者，二是為了對環(huán)保部門移送以及公安機關(guān)立案形成強力約束。從本質(zhì)上看，提前介入屬于檢察機關(guān)實施檢察監(jiān)督的一種方式或手段，與傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督方式如派員查詢、調(diào)閱案卷、檢察意見、要求說明不立案理由以及支持起訴等類似。但相較于傳統(tǒng)的較為被動、消極的檢察監(jiān)督方式，提前介入顯得更為積極、主動，檢察機關(guān)基于自身法律監(jiān)督職權(quán)主動深入到環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督之中，有助于實現(xiàn)對環(huán)境行政執(zhí)法的同步和動態(tài)監(jiān)督。在具體適用上，提前介入并非一種“單獨化適用”的檢察監(jiān)督方式，也并非必須“優(yōu)先適用”的檢察監(jiān)督方式，而是需要與檢察意見等傳統(tǒng)監(jiān)督方式靈活配合，只有這樣才能發(fā)揮出最佳監(jiān)督效果。

(二)檢察機關(guān)提前介入的理論證成

檢察機關(guān)提前介入本質(zhì)上涉及的是檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制衡，旨在通過檢察權(quán)的提前介入來有效鉗制行政權(quán)與司法權(quán)，最終實現(xiàn)行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)的合理分工與相互制衡。

從權(quán)力關(guān)系視角看，環(huán)境“兩法”銜接主要關(guān)涉三項公權(quán)力：行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)，各項權(quán)力分別由不同的機關(guān)行使，且各權(quán)力不得相互僭越。畢竟，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[10]，因此“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”[11]。環(huán)境“兩法”銜接不暢表面上看是涉罪案件難以在行政與司法二元領(lǐng)域有序移送，但背后反映的是行政權(quán)的“一家獨大”與檢察監(jiān)督機制的羸弱乏力和檢察權(quán)的缺位。因此,為確保環(huán)保部門移送案件所行使的行政權(quán)以及公安機關(guān)立案時所行使的司法權(quán)得到規(guī)范有序運行，必須通過檢察權(quán)的適度擴張來鉗制行政權(quán)以及司法權(quán)。但隨之而來的問題是，檢察機關(guān)提前介入時行使的檢察權(quán)的性質(zhì)是什么？能否有效制衡行政權(quán)與司法權(quán)？從學(xué)理上看，檢察權(quán)存在行政權(quán)說[注]行政權(quán)說認為，檢察權(quán)屬于行政權(quán)，其不具有終局性、中立性、被動性、獨立性等特征，而是具有明顯的上命下從的行政屬性[12-13]。、司法權(quán)說[注]司法權(quán)說認為，檢察權(quán)屬于司法權(quán)，其與審判權(quán)具有一定的“近似性”[14]。、雙重屬性權(quán)說[注]雙重屬性權(quán)說認為，檢察權(quán)兼具行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性，其既源于行政權(quán)，又與司法權(quán)結(jié)合[15]。、法律監(jiān)督權(quán)說[注]法律監(jiān)督權(quán)說認為，檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督性是檢察權(quán)與生俱來的品格，將檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督具有“國際合理性”與“本土合理性”[16]。4種代表性的觀點，對檢察權(quán)性質(zhì)的不同認定直接影響環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督工作能否得到有效開展以及能否有效監(jiān)督制衡行政權(quán)與司法權(quán)。本文認為，應(yīng)立足于檢察機關(guān)的憲法定位及其在環(huán)境“兩法”銜接中的法定職責(zé)，將檢察機關(guān)提前介入時所行使的檢察權(quán)界定為法律監(jiān)督權(quán)。作為一項法律監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)提前介入環(huán)境案件有助于履行憲法賦予檢察機關(guān)的重要使命和神圣職責(zé)，也更易于實現(xiàn)行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)之間的合理分工與相互制衡。

從權(quán)力運行視角看，檢察機關(guān)提前介入有利于發(fā)揮行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)懲治環(huán)境違法犯罪的協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同治理理論認為，在復(fù)雜的社會系統(tǒng)中，單一主體不可能擁有解決社會問題的所有知識、工具和資源，必須依靠各個治理主體的“群策群力”和協(xié)同配合，而要實現(xiàn)治理主體之間的協(xié)同配合，最關(guān)鍵的要素在于確保信息交互的流暢與充分。協(xié)同治理中信息溝通越強，信息就越精確和越具有對稱性，治理主體間的信任度就越強，其合作可能性就越大；反之，信息公開透明度較低，信息偏差嚴重，信任感不足，不僅會引發(fā)各種機會主義行為，而且可能造成治理主體的互動成本增加，容易導(dǎo)致協(xié)同治理效果大打折扣[17]。環(huán)境“兩法”銜接中檢察監(jiān)督效果之所以不彰，與檢察機關(guān)對涉罪案件信息占有與交互不足密切相關(guān)。檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件，有助于打破案件調(diào)查、移送信息交互的壁壘與藩籬，有助于促進環(huán)保、公安、檢察三機關(guān)作出準確判斷與增強合作意愿，最終提升各機關(guān)在涉罪案件移送、證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化上的協(xié)作力度。概言之，檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件，可有效緩解甚至消除環(huán)境“兩法”銜接中各機關(guān)因信息不對稱而導(dǎo)致的機會主義現(xiàn)象(諸如“有案不移”“以罰代刑”與“有案不接”)，同時在充分發(fā)揮行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)各自功能優(yōu)勢的基礎(chǔ)上實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。由此可見，構(gòu)建環(huán)境“兩法”銜接中的檢察機關(guān)提前介入制度在理論層面具有正當(dāng)性與合理性。

三、環(huán)境“兩法”銜接中檢察機關(guān)提前介入的可行性分析

檢察機關(guān)提前介入作為強化環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督效果的制度創(chuàng)新，符合檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，也符合檢察權(quán)監(jiān)督制衡行政權(quán)及司法權(quán)的基本法理。但現(xiàn)實中，檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件是否可行？筆者認為，可從檢察機關(guān)提前介入的內(nèi)在優(yōu)勢、實踐探索與檢察制度改革的可預(yù)期性方面展開分析。

(一)獨特的內(nèi)在優(yōu)勢是檢察機關(guān)提前介入的重要支撐

檢察機關(guān)提前介入使檢察權(quán)的觸角往案件移送的上游延伸，使得環(huán)保部門移送案件與公安機關(guān)立案的全過程均暴露在檢察監(jiān)督之下。結(jié)合檢察機關(guān)提前介入的內(nèi)涵，該監(jiān)督方式至少具有如下內(nèi)在優(yōu)勢：

一是引導(dǎo)調(diào)查取證?；诃h(huán)境犯罪的行政從屬性(即環(huán)境行政執(zhí)法往往是環(huán)境犯罪追訴的前置程序[18])，環(huán)保部門常常是涉罪案件或線索的首位發(fā)現(xiàn)者與調(diào)查者，及時收集與保存環(huán)境違法犯罪證據(jù)并附隨案件移送刑事司法機關(guān)是其職責(zé)所在。但現(xiàn)實中，判斷環(huán)境違法行為是否涉嫌犯罪以及收集與保存證據(jù)并非環(huán)保部門之專長，若收集的證據(jù)在證據(jù)形式、證明標(biāo)準上不符合刑事證據(jù)要求，環(huán)保部門就難以將涉罪案件移送公安機關(guān)，導(dǎo)致“有案不移、有案難移”問題。檢察機關(guān)提前介入可充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，即引導(dǎo)環(huán)保部門圍繞案件定性來收集、固定和保全證據(jù)，精準摸排環(huán)境犯罪線索以及防止關(guān)鍵證據(jù)滅失。

二是督促案件移送。環(huán)保部門之所以選擇“有案不移”與“以罰代刑”，除了基于地方保護主義和部門保護主義之考量外，還在于缺乏移送案件的外在監(jiān)督壓力。檢察機關(guān)提前介入環(huán)境行政執(zhí)法，無疑會對環(huán)保部門移送形成巨大的監(jiān)督壓力，客觀上有助于督促環(huán)保部門移送涉罪案件。

三是助益于查辦職務(wù)犯罪。從最高人民檢察院發(fā)布的10起環(huán)境污染典型案件看，環(huán)境污染犯罪的背后往往帶有職務(wù)犯罪的影子[19]。這也說明，環(huán)境污染犯罪與職務(wù)犯罪猶如一對連體胎兒，二者密不可分且“休戚與共”。因此，要想懲治環(huán)境污染犯罪，必須先懲治瀆職犯罪，檢察機關(guān)提前介入有助于鏟除環(huán)境污染犯罪背后的政府“保護傘”，并“順藤摸瓜”排查相關(guān)職務(wù)犯罪線索，這對懲治環(huán)境保護領(lǐng)域的職務(wù)犯罪不無裨益。

(二)多年的實踐探索為檢察機關(guān)提前介入累積了經(jīng)驗

自2007年《若干規(guī)定》頒行起，檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件已在地方省市進行了廣泛實踐。從當(dāng)前的實踐探索看，江蘇省已先行一步，其創(chuàng)新使用了提前介入的方式以推進環(huán)境“兩法”銜接的檢察監(jiān)督工作。2013年江蘇省高級人民法院與江蘇省人民檢察院《關(guān)于依法辦理環(huán)境保護案件若干問題的實施意見》第11項規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時介入重大環(huán)境污染事故的調(diào)查處理，嚴肅查辦嚴重環(huán)境污染案件和責(zé)任事故背后的瀆職犯罪案件，以及在環(huán)境保護監(jiān)管執(zhí)法過程中的貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件”，明確將查辦職務(wù)犯罪作為檢察機關(guān)提前介入的首要目標(biāo)，有效貫徹了“治污先治瀆職”要求。2018年，江蘇省人民檢察院與上海市、浙江省、安徽省三地人民檢察院共同簽署了《關(guān)于建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制的意見》，該意見要求建立長三角重大環(huán)境污染案件提前介入機制，旨在統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境司法尺度和證據(jù)標(biāo)準，進一步強化長三角區(qū)域環(huán)境“兩法”銜接的檢察監(jiān)督。

從實踐層面看，檢察機關(guān)提前介入環(huán)境案件調(diào)查取證亦積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。在最高人民檢察院掛牌督辦的2014年“騰格里沙漠污染案”中，內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅三地檢察機關(guān)迅速介入案件，“并迅速開展調(diào)查、引導(dǎo)取證、依法批捕與提起公訴，才避免了關(guān)鍵證據(jù)的滅失與地方政府的干預(yù)”[20]。正是由于檢察機關(guān)提前介入調(diào)查并引導(dǎo)取證，該起嚴重污染環(huán)境案才得以迅速告破，相關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任也得以被依法追究?！膀v格里沙漠污染案”的啟示在于，檢察機關(guān)應(yīng)基于法律監(jiān)督職責(zé)積極介入環(huán)境污染案件，引導(dǎo)調(diào)查取證、督促案件移送與查辦瀆職犯罪，避免環(huán)保部門在部門保護主義與地方保護主義的影響下選擇“有案不移”或“以罰代刑”。無獨有偶，在2015年“安徽池州環(huán)境污染案”中，安徽省檢察機關(guān)亦選擇提前介入案件，并“建議環(huán)保部門多點、多方位采集內(nèi)外環(huán)境的水土樣本，同時建議公安機關(guān)和環(huán)保部門進行現(xiàn)場勘查、固定證據(jù)”[21]，最終案件調(diào)查、偵、訴、審才得以順利推進。

基于以上分析，地方省市(尤其是江蘇省)對環(huán)境“兩法”銜接中檢察機關(guān)提前介入的制度探索與最高人民檢察院或地方檢察機關(guān)提前介入環(huán)境污染案件的實踐摸索，為檢察機關(guān)提前介入制度的構(gòu)建積累了豐富的經(jīng)驗，也為檢察機關(guān)提前介入制度的實施做了有益鋪墊。

(三)以審判為中心的刑事訴訟制度改革為檢察機關(guān)提前介入提供了契機

當(dāng)前我國刑事訴訟體制改革正在如火如荼地順利推進。2014年10月23日黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗”。為貫徹落實“推進以審判為中心的訴訟制度改革”之重大部署，2016年10月11日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，該意見要求“偵查機關(guān)應(yīng)當(dāng)全面、客觀、及時收集與案件有關(guān)的證據(jù)，若收集的證據(jù)不符合法定程序，可能影響司法公正，不能補正或者作出合理解釋的，應(yīng)當(dāng)依法予以排除”。據(jù)此而言，以審判為中心的訴訟制度改革的路線圖日益明朗，其重要任務(wù)之一就是要建立符合審判要求以及適應(yīng)犯罪案件特點的證據(jù)收集、固定與轉(zhuǎn)化規(guī)則。

以審判為中心的訴訟制度改革為環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督機制的完善提供了新的契機。根據(jù)上述改革方案，以審判為中心的訴訟制度改革的重點在于證據(jù)收集和使用須符合審判要求。環(huán)境犯罪案件證據(jù)的特殊性在于，證據(jù)往往由環(huán)保部門及環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)收集、固定與保存，且必須經(jīng)過有序轉(zhuǎn)化才能作為刑事證據(jù)使用[22]。然而，環(huán)保部門及環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)收集的證據(jù)與刑事證據(jù)在證據(jù)種類、取證規(guī)范、證明標(biāo)準上存在較大差異，實踐中很難轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)使用，以至于公安機關(guān)或檢察機關(guān)不得不重新偵查取證。事實上，若公安機關(guān)或檢察機關(guān)選擇重新收集證據(jù)，不僅需要耗費大量的刑事司法資源，還可能因環(huán)境違法犯罪證據(jù)時過境遷而無法重新提取，導(dǎo)致案件偵辦與移送困難。為解決環(huán)境行政證據(jù)的收集與轉(zhuǎn)化問題，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照審判所需的證據(jù)規(guī)范和證據(jù)標(biāo)準提前介入環(huán)境案件，積極引導(dǎo)環(huán)保部門收集、固定與保存證據(jù)，確保環(huán)境行政證據(jù)有序轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，以提升環(huán)境司法審判的效率和質(zhì)量。一言以蔽之，以審判為中心的訴訟制度改革對證據(jù)收集提出了新的更高要求，使檢察機關(guān)提前介入環(huán)境污染案件具備了現(xiàn)實可能性。

四、環(huán)境“兩法”銜接中檢察機關(guān)提前介入的制度構(gòu)建

基于以上分析，檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件具有合憲性、正當(dāng)性和可行性，構(gòu)建檢察監(jiān)督制度將有助于提升檢察機關(guān)對環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督質(zhì)效。筆者認為，明確檢察機關(guān)提前介入的適用原則、案件范圍與啟動方式是該制度構(gòu)建的基本內(nèi)容。

(一)檢察機關(guān)提前介入的適用原則

檢察機關(guān)提前介入環(huán)境“兩法”銜接實質(zhì)上是檢察權(quán)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的必要延伸，旨在監(jiān)督行政權(quán)的規(guī)范行使。檢察機關(guān)提前介入并不意味著檢察機關(guān)有權(quán)隨時隨地介入，申言之，檢察機關(guān)在提前介入時應(yīng)當(dāng)恪守檢察監(jiān)督職責(zé)，即“只能是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與監(jiān)督而不是代替環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法”[23]，不能超越檢察權(quán)的行使邊界，亦不能以檢察權(quán)替代行政權(quán)。檢察權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容是監(jiān)督，以制衡權(quán)力為價值追求，而行政權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容是判斷，以行政效率為價值目標(biāo)，二者各司其職、各行其是，不可相互替代或僭越。誠如學(xué)者所言，“行政檢察監(jiān)督要遵守行政權(quán)運行規(guī)律，尊重行政機關(guān)的專業(yè)性和優(yōu)先判斷權(quán)，檢察監(jiān)督不能代行行政權(quán)”[24]。可見，檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件必須遵循一定的原則，確保檢察機關(guān)在憲法和法律授權(quán)的權(quán)域范圍內(nèi)活動，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督優(yōu)勢。

筆者認為，檢察機關(guān)提前介入應(yīng)當(dāng)遵循依法、適時、適度原則，努力做到“參與而不干預(yù)、參謀而不代替、指導(dǎo)而不包辦”[25]。第一，依法介入原則。所謂依法介入，是指檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照2018年新《憲法》第134條所賦予的重要職責(zé)與神圣使命介入對環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督。在具體操作程序上，2007年《若干規(guī)定》第12條[注]2007年《若干規(guī)定》第12條第2、3款規(guī)定：“對環(huán)境保護行政主管部門正在辦理的涉嫌環(huán)境犯罪的案件，必要時，環(huán)境保護行政主管部門可以邀請公安機關(guān)、人民檢察院派員參加相關(guān)調(diào)查工作。公安機關(guān)、人民檢察院對環(huán)境保護行政主管部門正在辦理的涉嫌環(huán)境犯罪的案件要求提前介入調(diào)查和偵查或者要求參加案件討論的，環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當(dāng)給予支持和配合?！迸c2017年《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)第31條[注]2017年《銜接辦法》第31條規(guī)定：“環(huán)保部門、公安機關(guān)和人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強對重大案件的聯(lián)合督辦工作，適時對重大案件進行聯(lián)合掛牌督辦，督促案件辦理?！睋?jù)此規(guī)定，聯(lián)合掛牌督辦已成為檢察機關(guān)提前介入的重要方式。為檢察機關(guān)提前介入提供了相對明確的規(guī)范依據(jù)與規(guī)則指引。檢察機關(guān)只有基于憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé)以及2007年《若干規(guī)定》和2017年《銜接辦法》規(guī)定的程序規(guī)則介入環(huán)境犯罪案件，積極引導(dǎo)取證與督促案件移送，才能發(fā)揮檢察監(jiān)督的最大效能。第二，適時介入原則。所謂適時介入，是指檢察機關(guān)提前介入應(yīng)當(dāng)正合時宜或正當(dāng)其時，而不是隨時、隨地與隨意地介入。適時介入主要表現(xiàn)在，檢察機關(guān)提前介入時應(yīng)當(dāng)瞄準介入環(huán)境“兩法”銜接的時機，找準檢察權(quán)制衡行政權(quán)及司法權(quán)的契機，及時引導(dǎo)環(huán)保部門調(diào)查取證，而非選擇“一刀切”地隨意介入。第三，適度介入原則。檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件是有一定限度的，即不能超越自身權(quán)限實施立案偵查、逮捕與起訴，不能干預(yù)環(huán)保部門的正常調(diào)查取證行為，也不能替代環(huán)保部門或公安機關(guān)作出是否移送及立案的決定，避免檢察權(quán)凌駕于行政權(quán)和司法權(quán)之上。重慶在此方面作了較好的示范，2014年《重慶市關(guān)于檢察機關(guān)提前介入引導(dǎo)取證工作辦法(試行)》明確規(guī)定“提前介入的檢察官必須嚴格遵守辦案紀律和規(guī)定，未經(jīng)批準不得介入偵查活動、不得對案件處理結(jié)果發(fā)表意見”[26]，以此確保檢察權(quán)的規(guī)范與適度行使。

(二)檢察機關(guān)提前介入的案件范圍

檢察機關(guān)提前介入并不意味著檢察機關(guān)可以基于憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)介入所有的環(huán)境污染犯罪案件，畢竟檢察機關(guān)沒有能力“統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)”[27]。申言之，由于受人手、物力、財力等條件所限，檢察機關(guān)不可能對所有環(huán)境犯罪案件的交接進行監(jiān)督，也并不是所有的環(huán)境犯罪案件都需要檢察機關(guān)的監(jiān)督。為有效提升檢察監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)嚴格限定檢察機關(guān)提前介入的案件范圍。關(guān)于提前介入的案件范圍，2007年《若干規(guī)定》第12條僅規(guī)定“必要時可邀請檢察機關(guān)介入”，但究竟何謂“必要”，無論是學(xué)者還是立法者均未給出明確答案。令人贊嘆的是，部分地方省市在其頒布的政府文件中對提前介入的案件范圍作了明確規(guī)定，為國家層面環(huán)境“兩法”銜接中檢察機關(guān)提前介入制度的構(gòu)建積累了有益經(jīng)驗。關(guān)于提前介入的案件范圍，2013年《江蘇省關(guān)于依法辦理環(huán)境保護案件若干問題的實施意見》規(guī)定的是“社會影響大、群眾反映強烈的環(huán)境污染犯罪案件”；2015年《云南省關(guān)于加強協(xié)作配合依法打擊環(huán)境違法犯罪行為的實施意見》規(guī)定的是“重特大、社會影響較大的環(huán)境污染犯罪案件”；2014年《重慶市關(guān)于加強打擊破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪協(xié)作配合的會議紀要》以及《關(guān)于檢察機關(guān)提前介入引導(dǎo)取證工作辦法(試行)》規(guī)定的是“重大、復(fù)雜和敏感的環(huán)境污染犯罪案件”。

盡管江蘇、云南、重慶三地對提前介入案件范圍的規(guī)定有細微差別，但是均將“重大、復(fù)雜、敏感以及社會影響較大的環(huán)境污染犯罪案件”作為檢察機關(guān)提前介入的主要范圍。之所以作出如上限定，主要原因應(yīng)該在于檢察機關(guān)內(nèi)部用于檢察監(jiān)督的資源較為有限，只有將有限的司法資源用在“重大、復(fù)雜、敏感以及社會影響較大的環(huán)境污染犯罪案件”上，才能最大限度地發(fā)揮檢察機關(guān)對環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督效果，也才能更好地回應(yīng)社會公眾對強化環(huán)境司法保護的訴求。因此在構(gòu)建環(huán)境“兩法”銜接中檢察機關(guān)提前介入制度時，可借鑒地方的成熟經(jīng)驗，將提前介入的案件范圍限定為“重大、疑難、敏感、社會影響較大的環(huán)境犯罪案件”。但究竟何謂“重大、疑難、敏感、社會影響較大的環(huán)境犯罪案件”？有何判斷標(biāo)準？現(xiàn)行立法對此均未予以明確。筆者認為，檢察機關(guān)可通過發(fā)布指導(dǎo)性案例并結(jié)合辦案經(jīng)驗的方式來認定何謂“重大、疑難、敏感、社會影響較大的環(huán)境犯罪案件”，為檢察機關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件提供可靠指引。

(三)檢察機關(guān)提前介入的啟動方式

關(guān)于檢察機關(guān)提前介入的啟動方式，學(xué)界主要存在3種觀點。第一，檢察機關(guān)主動介入模式，即檢察機關(guān)享有提前介入的主動權(quán)。有學(xué)者指出，“為了充分發(fā)揮檢察機關(guān)對案件定性、證據(jù)把握的優(yōu)勢，對于行政執(zhí)法機關(guān)查處可能涉嫌犯罪的案件，檢察機關(guān)認為有必要時可以主動派員提前介入”[28]；“對關(guān)系到重大生命財產(chǎn)安全的領(lǐng)域，檢察機關(guān)要積極提前介入，指導(dǎo)環(huán)境保護主管部門和公安機關(guān)對現(xiàn)場取樣的廢物進行檢測、出具檢測結(jié)果，督促刑事立案”[29]。第二，環(huán)保部門商請介入模式，即檢察機關(guān)能否提前介入取決于環(huán)保部門是否邀請。第三，“環(huán)保部門商請介入為主，檢察機關(guān)主動介入為輔”[30]模式。主要理由在于，檢察機關(guān)受人、財、物、技術(shù)等因素所限，不宜“一刀切”地主動介入環(huán)境犯罪案件，而應(yīng)當(dāng)有選擇性地介入。

在地方實踐層面，部分省市啟動提前介入程序的方式也各有不同。江蘇省采取的是檢察機關(guān)主動介入，云南省采取的是檢察機關(guān)依法介入，重慶市采取的是環(huán)保部門商請介入，但究竟哪一種介入方式最為適宜呢？對比而言，環(huán)保部門商請介入與檢察機關(guān)主動介入各有利弊，環(huán)保部門商請介入的優(yōu)勢在于環(huán)保部門掌握案件信息，商請檢察機關(guān)介入的直接目的是要解決環(huán)保部門在案件調(diào)查取證中所遇到的案件定性與證據(jù)收集難題，此時檢察機關(guān)提前介入的效率可能更高，但不足的是，環(huán)保部門擁有是否邀請檢察機關(guān)介入的決定權(quán)，這顯然不符合檢察權(quán)與行政權(quán)相互制衡之要義；檢察機關(guān)主動介入可以有效提升檢察機關(guān)的監(jiān)督效果，但由于信息獲取、人手、財力等方面的不足，現(xiàn)實中檢察機關(guān)很難主動介入環(huán)境犯罪案件，同時還可能存在檢察權(quán)越界之嫌。筆者認為，為發(fā)揮檢察機關(guān)提前介入的真正功效，應(yīng)當(dāng)既允許環(huán)保部門商請介入，又允許檢察機關(guān)主動介入，如此安排的優(yōu)勢在于：首先，商請介入可以真正解決環(huán)保部門執(zhí)法過程中遇到的案件定性難、證據(jù)收集難、證據(jù)轉(zhuǎn)化難等問題；其次，若環(huán)保部門有隱瞞案情、以罰代刑之嫌疑，檢察機關(guān)可以通過主動介入予以糾正并督促其及時移送案件，最為重要的是，檢察機關(guān)主動介入可以有效打擊環(huán)境污染犯罪背后的職務(wù)犯罪行為，可以對環(huán)境監(jiān)管失職瀆職者形成強大震懾力。