● 溫州市編辦課題組

2016年3月，中央印發(fā)了《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，指出“這類單位政事不分、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、效能不高等問題日益突出，不適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政、規(guī)范政府治理的要求，迫切需要通過改革加以解決?！迸c該意見相配套，《關(guān)于開展地方承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》明確要求在省、市、縣三個(gè)層面開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)工作。在此背景下，2016年底，浙江省政府出臺(tái)了承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的具體方案，要求全面清理職能、嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制、完善配套政策、統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)工作。隨后溫州市編辦成立了專項(xiàng)課題組，就承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題開展研究。研究采用分層抽樣的方法，從71個(gè)市本級(jí)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位中選取20個(gè)作為樣本。抽樣依據(jù)包括職權(quán)類型、行政級(jí)別、上級(jí)部門、經(jīng)費(fèi)形式、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制數(shù)量、編外用工、是否參公、地域分布10項(xiàng)指標(biāo)。調(diào)研歷時(shí)5個(gè)月，實(shí)際考察單位19個(gè)，占該類單位總量的26.8%。

經(jīng)過調(diào)研，課題組初步形成了一個(gè)基本判斷，即當(dāng)前承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革步履維艱，似乎陷入了一個(gè)難以跳離的“逆境”。對(duì)此，本文試圖回答承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革遭遇了何種逆境？逆境生成的內(nèi)在機(jī)理是什么？如何才能順利地走出逆境？

一、“逆境”的展現(xiàn)：溫州個(gè)案描述

（一）溫州個(gè)案的基本情況

溫州市本級(jí)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位共71家，編制1970名。其中，編制數(shù)超過100名的單位占4.2%；編制數(shù)在31-76名的單位占22.5%；編制數(shù)在16-30名的單位占21.1%；編制數(shù)15名（含）以下的單位占50.7%。

在職權(quán)來源方面，66.7%的單位職權(quán)來自行政法規(guī)或規(guī)章，22%的單位職權(quán)來自法律的授予或委托，10.1%的單位職權(quán)來自省、市政府的行政委托。較為常見的是，同一單位行使的職權(quán)，有的來自法律的授予，有的來自行政法規(guī)或規(guī)章，還有的來自行政委托。

在運(yùn)行機(jī)制方面，77.8%的單位認(rèn)為目前的機(jī)制能夠適應(yīng)工作運(yùn)轉(zhuǎn)，16.7%的單位認(rèn)為職權(quán)配置和人員編制尚有優(yōu)化的空間，5.5%的單位認(rèn)為當(dāng)前的運(yùn)行機(jī)制不夠順暢，如綜合崗位編制較多，業(yè)務(wù)力量不足等。

整體來看，市本級(jí)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位存在較大的改革空間。僅以機(jī)構(gòu)編制為例，有33.6%的受訪者認(rèn)為本單位人浮于事。同時(shí)，62.7%的受訪者認(rèn)為應(yīng)通過分類改革實(shí)現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)與人員的整合。

（二）機(jī)構(gòu)類別、職權(quán)類型和人員身份復(fù)雜

機(jī)構(gòu)類別的核心是單位級(jí)別和歸口部門。在既有體制下，機(jī)構(gòu)類別的調(diào)整并非易事。例如，市雁蕩山風(fēng)景旅游管理委員會(huì)是市政府直屬的正縣級(jí)單位，其職權(quán)同溫州市旅游局和樂清市旅游局高度重合。一種改革方案是將它與溫州市旅游局合并，這樣，不會(huì)改變行政級(jí)別與歸口單位，但會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重超編；另一種方案是將它與樂清市旅游局合并，這樣，改變了歸口單位，也降低了行政級(jí)別，改革的阻力非常大。

機(jī)構(gòu)類別也影響著職權(quán)類型的復(fù)雜性。以溫州市本級(jí)為例，對(duì)內(nèi)屬于行政管理類型的權(quán)力有行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等；對(duì)外屬于行政執(zhí)法類型的權(quán)力有行政檢查、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等。部分單位的職權(quán)還包括公共服務(wù)權(quán)和公益性權(quán)力，而且各種職權(quán)經(jīng)常相互交織形成復(fù)合型權(quán)力關(guān)系。在這種情況下，行政決策、行政許可等職能往往與其他公益性職能結(jié)合難分。而且所有受訪單位都沒有建立起明晰的權(quán)力清單。

人員身份的復(fù)雜性進(jìn)一步增加了改革的難度。其一，雖然浙江省制定了明確的參公標(biāo)準(zhǔn)，但在上一輪（2012年）參公申報(bào)審批中，由于受總量限制，部分申報(bào)晚的單位被擋在參公審批門外。其二，部分單位及其人員并未參公，卻行使行政執(zhí)法權(quán)；而部分單位及其人員已經(jīng)參公，但執(zhí)法權(quán)卻在不斷弱化。其三，一類特殊的員工——俗稱的土地置換工，也占編制（多年前，溫州市政府用事業(yè)編制置換了這部分人的土地）。雖然他們的受教育水平較低，但是作為歷史遺留問題，很難分流。

（三）職能交疊、“職能空?qǐng)觥迸c職能僵化并存

在溫州案例中，職能交疊有兩種表現(xiàn)：一是同一行政部門下屬事業(yè)單位之間的職能交疊。例如，市公路管理局的“超載”監(jiān)管職能經(jīng)常涉及“非法運(yùn)營”問題，而“非法運(yùn)營”屬于市道路運(yùn)輸管理局的職能。二是跨部門的職能交疊。例如，市人力社保局下屬的市人事考試辦公室與市教育局下屬的市教育考試院的職能類型是一致的，區(qū)別只在于考試對(duì)象不同。然而，由于二者分屬兩個(gè)行政主管部門，行政“條條”上的隔閡導(dǎo)致職能整合非常困難。

與職能交疊并存的是“職能空?qǐng)觥?。例如，市環(huán)保局要求市畜牧獸醫(yī)局解決家畜糞便污染問題，而市畜牧獸醫(yī)局認(rèn)為這不屬于自己的職責(zé)范圍。

職能僵化是指部分承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的職能比較老舊，職能依據(jù)可能是幾十年前的規(guī)范性文件，這些規(guī)定在今天已經(jīng)顯得不合時(shí)宜。如市衛(wèi)生監(jiān)督所在美容、美發(fā)和旅館等商戶30平米以內(nèi)的健康證、衛(wèi)生許可證管理以及企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境監(jiān)測(cè)與職業(yè)病管理等職能，完全可以用備案承諾制代替監(jiān)管。然而，相關(guān)條例并未應(yīng)需調(diào)整，市衛(wèi)生監(jiān)督所就不得不在名義和形式上繼續(xù)履行職能。

（四）行政執(zhí)法資源配置分散、力量弱小且合力不足

溫州市本級(jí)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的執(zhí)法力量比較弱。專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍（含工勤在內(nèi)）編制占該類單位編制總數(shù)的23%。而且分屬于25個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，25個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)又分屬于14個(gè)上級(jí)行政主管部門。行政部門“條塊”利益的相對(duì)獨(dú)立性使25個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以形成有效的執(zhí)法合力。

還有相當(dāng)一部分執(zhí)法職權(quán)分散在大大小小的承擔(dān)行政職能事業(yè)單位中。對(duì)這些單位來說，行政執(zhí)法只是一種“兼顧”行使的職權(quán)，而非主體性職權(quán)，運(yùn)行效率和效果都不盡如意。執(zhí)法力量普遍性的分散導(dǎo)致綜合執(zhí)法改革非常困難。

執(zhí)法力量分散還表現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部的整合性不足。同一行政部門的下屬單位，盡管執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法類型相近，但執(zhí)法力量卻是“各自為戰(zhàn)”。例如，市公路管理局、市道路運(yùn)輸管理局和市港航管理局同屬市交通局下屬單位，職能性質(zhì)相似，職權(quán)卻各自分散行使。

（五）政事不分、利益共同體與內(nèi)生性改革動(dòng)力不足

對(duì)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位而言，政事不分具有“先天不足、后天畸形”的特點(diǎn)?！跋忍觳蛔恪?，是指這類單位“與生俱來”地履行著政府的某些職能，很難把它同政府截然分開?！昂筇旎巍?，是指在市場(chǎng)與社會(huì)的自主能力提高之后，這類單位依然不愿放棄原屬市場(chǎng)和社會(huì)的職能，繼續(xù)扮演著政府延伸機(jī)構(gòu)的角色，已形成了一個(gè)牢固的政事利益共同體，最終導(dǎo)致改革的內(nèi)生性動(dòng)力不足。

例如，按照畜牧法規(guī)定，畜牧業(yè)監(jiān)管和畜禽質(zhì)量監(jiān)管工作由縣級(jí)以上的地方人民政府行政主管部門負(fù)責(zé)。但在執(zhí)行過程中，這些職權(quán)被轉(zhuǎn)移給了市農(nóng)辦下屬的市畜牧獸醫(yī)局。又如，市級(jí)財(cái)政資金會(huì)計(jì)核算中心的所有職能均來自市財(cái)政局。今天，該中心的功能在不斷弱化，但依然扮演著市財(cái)政局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的角色。

承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的“政事不分”很容易演變成“政事一家”。在溫州案例中，受訪單位與上級(jí)行政部門之間沒有明晰的職權(quán)清單。一種常見的現(xiàn)象是，在法律法規(guī)授權(quán)的職能之外，它們還要執(zhí)行上級(jí)行政部門交付的一些“額外”工作，人員混崗現(xiàn)象非常普遍。

承擔(dān)行政職能事業(yè)單位與上級(jí)行政主管部門之間在職能、機(jī)構(gòu)與編制上的交織構(gòu)建了一個(gè)牢固的“政事利益共同體”。事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)早已把承擔(dān)行政職能事業(yè)單位視為自身的一個(gè)組成部分，對(duì)這類單位的改革無異于對(duì)政府自身的改革。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，94.4%的受訪者認(rèn)為本單位目前不需要改革。其背后由利益共同體綁定的慣性思維是：上級(jí)行政部門不改，事業(yè)單位就不改；省廳對(duì)口部門不改，市里行政部門也不改；如果改，就往行政機(jī)關(guān)方向改。

二、“逆境”的生成機(jī)理：基于溫州案例的解析

（一）對(duì)“行政職能”尚缺乏共識(shí)

承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革首先要明確何謂“行政職能”。這決定著如何分類改革。溫州受訪單位的負(fù)責(zé)人均無法清楚地回答什么是行政職能，也難以講明本單位有哪些或履行了哪些行政職能，部分負(fù)責(zé)人甚至把公益服務(wù)也視為行政職能。

相關(guān)政策文件對(duì)行政職能采取了分類列舉的方式?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》列舉了行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三大類。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》列舉了行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，以及行使行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等行政職權(quán)。然而與上述列舉不一致的是，最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》列舉了行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政復(fù)議等26種。

分類列舉只是一種籠統(tǒng)的概括性表述，難以滿足改革的精細(xì)化要求。學(xué)術(shù)界對(duì)行政職能的認(rèn)識(shí)也不一致。這導(dǎo)致改革缺少一個(gè)可參照的理論依據(jù)。如，哪些職能是核心行政職能？哪些職能是邊緣行政職能？哪些職能不是行政職能？不同的理論解釋必將影響和帶來不同的改革結(jié)果。

（二）體制的歷史慣性與法律的時(shí)滯效應(yīng)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國生成了以總體性控制為特點(diǎn)的全能主義社會(huì)。①當(dāng)時(shí)，為滿足國家行政計(jì)劃之需，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的角色不可或缺。以致于時(shí)至今日，雖然市場(chǎng)已經(jīng)在資源配置中起決定性作用，但是傳統(tǒng)體制的歷史慣性很難在短期內(nèi)消除。加之市場(chǎng)與社會(huì)的自主自治力量尚不發(fā)達(dá)，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位也很難找到替代者。

與體制的歷史慣性產(chǎn)生疊加效應(yīng)的是法律的時(shí)滯性。一方面，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的改革迫切需要法律制度做出調(diào)整；另一方面，法律制度固有的惰性往往無法順應(yīng)改革的需求。這就形成了“于理有據(jù)的改革”和“于法有據(jù)的改革”之間的悖論。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)”，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接”，“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”等。②這意味著，中央已經(jīng)開始重視法律制度的時(shí)滯效應(yīng)。

（三）職責(zé)同構(gòu)體制衍生“政事同構(gòu)”體制

職責(zé)同構(gòu)是指中國不同層級(jí)政府之間在職能、責(zé)任、機(jī)構(gòu)等設(shè)置上具有縱向一致性，表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。③這就形成了通常所稱的“條條”關(guān)系。

承擔(dān)行政職能事業(yè)單位是行政體制的重要組成部分，因此也遵循政府的“條條”關(guān)系建立起了“政事同構(gòu)”體制。所謂“政事同構(gòu)”，一方面是指這類單位的職權(quán)與其行政主管部門之間上下同構(gòu)，甚至政事不分；另一方面是指這類單位在中央、省、市、縣等各個(gè)層級(jí)的“條條”上同構(gòu)設(shè)置。在溫州案例中，政事同構(gòu)主要表現(xiàn)為，幾乎所有承擔(dān)行政職能事業(yè)單位都能從中央政府找到對(duì)口設(shè)置的“上家”，然后沿著一條縱向直線延伸設(shè)置到省、市、縣乃至鎮(zhèn)。對(duì)這些單位來說，不論職權(quán)是否有明確的法律依據(jù)，找到了“上家”就算找到了自己合理存在的依據(jù)。

在“政事同構(gòu)”體制中，每條線上都有自己的特殊利益，各部門之間的職權(quán)很難整合。例如，市港航管理局與市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊(duì)都負(fù)有船舶檢驗(yàn)的職能，前者負(fù)責(zé)運(yùn)輸船（載人、載貨）的檢驗(yàn)，后者負(fù)責(zé)漁船的檢驗(yàn)，二者的職能類型基本一致。但在“條條”關(guān)系上，它們卻分屬市交通局和市海洋與漁業(yè)局兩個(gè)行政主管部門?！皸l條”利益上的不兼容導(dǎo)致二者的職能整合一直沒有實(shí)現(xiàn)。

（四）多重利益格局的相互掣肘與權(quán)衡取舍

在溫州案例中，逆境中的利益格局主要有四種類型：受損的利益、既得的利益、奢求的利益、綴余的利益。

受損的利益是指在以往的改革中，這些單位的利益已經(jīng)受到損害，因此擔(dān)心改革會(huì)蠶食掉僅存的一點(diǎn)余利。例如，溫州市曾對(duì)市公路管理局的人員進(jìn)行“管養(yǎng)分離”改革，這使該單位非常害怕再次改革。

既得的利益涉及面較廣。在溫州案例中，既得的利益主要表現(xiàn)為對(duì)參公身份的維護(hù)。由于2012年參公改革不徹底，在本輪改革中，已經(jīng)參公的單位非常擔(dān)心參公身份被收回。此外，行政級(jí)別、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、組織規(guī)模、薪資待遇等都是既得利益的組成部分。

奢求的利益是指單位提出高于實(shí)際可得的利益訴求，甚至以此為籌碼換取對(duì)本單位改革的讓步。例如，多數(shù)單位要求向公務(wù)員系統(tǒng)靠攏，這種不切實(shí)際的預(yù)期客觀上增加了改革的阻力。

綴余的利益是指部分單位的利益（甚至單位自身）已經(jīng)失去了存在的必要，但卻依然在低效率和低效能地運(yùn)行，浪費(fèi)了大量資源。例如，市發(fā)展新型墻體材料辦公室的職能比較單一，職權(quán)來源依據(jù)不足，但依舊延循舊制且有12名編制。

在很大程度上，逆境的生成正是上述四種利益交錯(cuò)掣肘的結(jié)果，而逆境的化解取決于如何在多重利益格局中平衡取舍。以溫州市雁蕩山風(fēng)景旅游管理委員會(huì)為例，基于同類合并和屬地管理原則，該管理委員會(huì)應(yīng)與樂清市（管委會(huì)駐地）旅游局合并。但為了保護(hù)既得的利益（如縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位）和綴余的利益（如不必要的人員編制），管委會(huì)明確表示“這是不可行的”。隨后，管委會(huì)提出了奢求的利益，要求把雁蕩山鎮(zhèn)政府整并為自己的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。然而，由事業(yè)單位整并一級(jí)地方政府，這在現(xiàn)行體制上無法理順。隨后，課題組提出了一個(gè)替代方案：依然是與樂清市旅游局合并，合并之后的旅游局升格為副縣級(jí)（相當(dāng)于管委會(huì)降格為副縣級(jí)）；作為“降級(jí)”的補(bǔ)償，允許管委會(huì)按規(guī)定將少量編制轉(zhuǎn)為公務(wù)員或參公，同時(shí)將更多的綴余編制精簡(jiǎn)掉。對(duì)于該方案，管委會(huì)表示“這個(gè)比較可行”。不難發(fā)現(xiàn)，“比較可行”的原因在于該方案實(shí)現(xiàn)了多重利益的平衡，一方面，管委會(huì)受損的利益只是失去了一個(gè)正縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位，卻保住了現(xiàn)有的副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位，滿足了大部分的既得利益需求；另一方面，管委會(huì)奢求的利益也得到了實(shí)現(xiàn)，即成為政府行政機(jī)關(guān)的組成部分，同時(shí)解決了部分現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員身份。

三、走出“逆境”的若干建議

（一）以行政職能為依據(jù)細(xì)分改革方向

究竟什么職能才是“行政職能”？對(duì)此問題有兩個(gè)層面的回答。實(shí)踐層面的回答是，只有法律法規(guī)明確規(guī)定具有行政屬性的職能才是行政職能，即實(shí)踐中的判斷依據(jù)為是否有法律法規(guī)的明確規(guī)定。理論層面的回答是，行政職能與公共行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)，公共行政權(quán)力在本質(zhì)上是公共物品供給權(quán)力，即理論上的判斷依據(jù)是該職能有沒有公共物品屬性。

將實(shí)踐層面和理論層面的判斷依據(jù)整合成象限圖，見圖1，可以更好地細(xì)分出改革的方向。其中，橫坐標(biāo)是各類主體提供產(chǎn)品的公共物品屬性，縱坐標(biāo)是該行為是否具備法律依據(jù)。

依據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，圖1中的公共物品具有絕對(duì)的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和不可分割性，因此應(yīng)由政府提供。私人物品具有絕對(duì)的排他性、競(jìng)爭(zhēng)性和可分割性，應(yīng)由市場(chǎng)提供。而準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)是不完全排他、不完全競(jìng)爭(zhēng)和不可分割，這類物品應(yīng)由事業(yè)單位和社會(huì)組織等提供，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的職能屬于該領(lǐng)域。

在圖1中，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的職能范圍由Ⅰ-Ⅳ四個(gè)象限組成。第Ⅰ象限中的職能缺乏公共物品屬性，法律法規(guī)也沒有賦予它行政屬性，因此不是行政職能。應(yīng)將這些職能從承擔(dān)行政職能事業(yè)單位中釋放出來，使其回歸市場(chǎng)。第Ⅱ象限中的職能雖然不具有公共物品屬性，但是法律法規(guī)賦予了它行政屬性。對(duì)于這部分職能，應(yīng)通過修改法律法規(guī)將其行政屬性解除，使它落入第Ⅰ象限并最終回歸市場(chǎng)。第Ⅲ象限中的職能既有公共物品屬性，又有法律法規(guī)賦予的行政屬性，是較為典型的行政職能。承擔(dān)行政職能事業(yè)單位可以暫時(shí)保留這些職能，后續(xù)通過“還政于政”的方式，將具有完全公共物品屬性的職能歸還政府；同時(shí)以“政社合作”的方式，使具有部分公共物品屬性的職能回歸公益類事業(yè)單位（即落入第Ⅳ象限）。第Ⅳ象限中的職能雖然具有公共物品屬性，但是不具備法律意義上的行政屬性，屬于公益類事業(yè)單位和社會(huì)組織的職能領(lǐng)域。對(duì)于這部分職能，一方面要加強(qiáng)“政社合作”，確保其職能的有效履行；另一方面要尊重公益類事業(yè)單位和社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性，凸顯其公益屬性。

圖1 行政職能的依據(jù)及改革方向

在改革的細(xì)分方向之外，課題組還基于實(shí)證調(diào)研資料總結(jié)了優(yōu)先判定行政職能的6項(xiàng)輔助性依據(jù)。一是與國家發(fā)展戰(zhàn)略直接相關(guān)的職能。比如，與國家環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略相適應(yīng)，環(huán)境監(jiān)察職能可以優(yōu)先判定為行政職能。二是統(tǒng)籌地方發(fā)展與政策制定的職能。承擔(dān)行政職能事業(yè)單位行使這些職能無法體現(xiàn)權(quán)力的民意基礎(chǔ)，權(quán)威性容易受到質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)將其歸還政府。三是跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門綜合協(xié)調(diào)的職能。這些職能需要體制、機(jī)制和組織等方面的保障，超出了承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的能力范圍，宜由政府部門行使。四是必須以行政強(qiáng)制力作后盾的職能，主要是行政執(zhí)法職能。五是涉及重大民生與公共安全的職能。例如，防汛、防寒、防臺(tái)以及各類地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)控和安全生產(chǎn)監(jiān)管等職能。六是與基本公共服務(wù)相關(guān)的職能。政府并非公共服務(wù)的唯一供給者，但是基礎(chǔ)性和保障性的公共服務(wù)必須由政府“兜底”。

（二）以結(jié)構(gòu)重組為核心突破職責(zé)同構(gòu)

職責(zé)同構(gòu)、政事同構(gòu)和“政事利益共同體”是體制內(nèi)生性矛盾，不可能通過“條塊”的自主合作來解決，因此必須建立一個(gè)超越“條塊”利益的聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制。例如，可以成立一個(gè)由組織部、編辦、人力社保局、財(cái)政局等相關(guān)部門組成的專項(xiàng)改革委員會(huì)。具體的改革舉措可以從橫向和縱向兩個(gè)維度展開。

橫向維度的結(jié)構(gòu)重組意在分類整合行政職能，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍相同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行管理，依托大部門體制規(guī)范機(jī)構(gòu)類別與職權(quán)類型。橫向維度的結(jié)構(gòu)重組包括兩個(gè)方面，即部門內(nèi)部的結(jié)構(gòu)重組和跨部門的結(jié)構(gòu)重組。部門內(nèi)部的結(jié)構(gòu)重組是將同一行政主管部門下屬的多家事業(yè)單位重新整合，避免它們?cè)谕宦毮茴I(lǐng)域“各自為戰(zhàn)”。例如，溫州市農(nóng)辦下屬的種子、植保和畜牧三家單位已經(jīng)把執(zhí)法職能劃出，組建了直屬于農(nóng)辦的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，目前運(yùn)行情況良好。跨部門的結(jié)構(gòu)重組是將不同行政部門的下屬單位依據(jù)職能相近原則整合成一個(gè)單位。例如，溫州市人力社保局下屬的市人事考試辦公室與教育局下屬的市教育考試院可以整并為公益類的考試服務(wù)中心。

縱向維度的結(jié)構(gòu)重組意在收縮中層、擴(kuò)充基層，強(qiáng)化屬地管理，解決承擔(dān)行政職能事業(yè)單位內(nèi)部的職責(zé)同構(gòu)問題。在溫州案例中，部分承擔(dān)行政職能事業(yè)單位已經(jīng)開始將機(jī)構(gòu)、職權(quán)和編制向縣級(jí)層面傾斜。如市種子站已經(jīng)將行政許可職能下放到縣（市/區(qū)）種子站，市種子站可以集中精力從事種子技術(shù)推廣服務(wù)工作。與之類似，市住房公積金管理中心已經(jīng)把大多數(shù)編制放在縣（市/區(qū)）公積金經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)。擴(kuò)充基層力量和強(qiáng)化屬地管理之后，市本級(jí)單位和基層單位的運(yùn)行都更加順暢。

（三）以流程再造為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)政事分離

流程再造是對(duì)組織的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行再設(shè)計(jì)，重新架構(gòu)組織內(nèi)部的各個(gè)關(guān)系，使其從傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導(dǎo)向型組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡牧鞒虒?dǎo)向型組織。④

引入流程再造要求承擔(dān)行政職能事業(yè)單位建立全新的體制，將職權(quán)按照前后順承關(guān)系劃分為技術(shù)認(rèn)定權(quán)、判罰審議權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)三大類。技術(shù)認(rèn)定是第一階段的權(quán)力，指事業(yè)單位依據(jù)法律法規(guī)或相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工作對(duì)象的產(chǎn)品或服務(wù)是否符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性要求做出認(rèn)定，據(jù)此形成行政判罰的依據(jù)。判罰審議是第二階段的權(quán)力，指行政主管部門依據(jù)技術(shù)認(rèn)定結(jié)果，對(duì)是否判罰以及判罰力度做出審議和判斷，形成執(zhí)行文書。行政執(zhí)法是第三階段的權(quán)力，是由獨(dú)立的行政執(zhí)法部門依據(jù)判罰文書執(zhí)行判罰。

流程再造能夠有效地實(shí)現(xiàn)政事分離。技術(shù)認(rèn)定屬于專業(yè)技術(shù)性工作，對(duì)從業(yè)人員的專業(yè)能力要求較高，崗位設(shè)置宜為專業(yè)技術(shù)崗，這部分職權(quán)可以劃歸公益類事業(yè)單位。判罰審議屬于決策性權(quán)力，對(duì)違法行為是否判罰，以及如何在自由裁量范圍內(nèi)合理判罰都應(yīng)依法審慎地做出，這類權(quán)力應(yīng)當(dāng)“還政于政”。行政執(zhí)法是強(qiáng)制性權(quán)力，這類權(quán)力與事業(yè)單位的社會(huì)性、公益性和服務(wù)性不兼容，應(yīng)劃歸相對(duì)獨(dú)立的綜合執(zhí)法部門。至此，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的職權(quán)或者“還政于政”，或者并入綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，或者劃歸公益類事業(yè)單位，政事關(guān)系得以理順。

（四）以總量控制為抓手統(tǒng)籌編制配置

編制問題是承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，其核心癥結(jié)是如何在政府機(jī)關(guān)和重組后的事業(yè)單位中統(tǒng)籌配置參公編制。

統(tǒng)籌配置參公編制的基本原則是總量控制、適度核減。還政于政后，哪些參公編制要轉(zhuǎn)移到政府機(jī)關(guān)，哪些要轉(zhuǎn)移到公益類事業(yè)單位？課題組認(rèn)為，判斷的依據(jù)是編制賴以存在的職能性質(zhì)，或者說編制如何轉(zhuǎn)移取決于編制履行了何種職能。只有履行了行政職能的參公編制才能劃轉(zhuǎn)政府機(jī)關(guān)，而沒有履行行政職能的參公編制應(yīng)分流到公益類事業(yè)單位。

此外，參公編制還應(yīng)實(shí)現(xiàn)“跨部門”統(tǒng)籌配置。目前可以嘗試的路徑有兩個(gè)：一是基于頂層支持直接在部門之間重新配置編制；二是“人編分離、調(diào)編留人”，即把原有的編制與人員二分，允許行政機(jī)關(guān)保留臨退的參公人員，但要把相應(yīng)的編制統(tǒng)籌到其他部門或直接核減。

在參公編制中，行政執(zhí)法人員占有一定的比例。統(tǒng)籌配置這類編制，可以嘗試將其從參公編制中單獨(dú)劃出，歸入相對(duì)獨(dú)立的序列。在本質(zhì)上，公安、交通和城管的執(zhí)法都是行政執(zhí)法，與政府綜合行政執(zhí)法在基本性質(zhì)和法理依據(jù)上完全相同。因此，在編制類屬劃分上，政府綜合行政執(zhí)法統(tǒng)一歸入專項(xiàng)編制序列更為合理。在條件成熟的時(shí)候，可以探索將公安、交通、城管、行政綜合執(zhí)法的部分職能、崗位和編制整合。

（五）以利益平衡為保障化解改革阻力

通常而言，“老人老辦法”是首先必須遵循的原則。在改革推進(jìn)過程中，崗位、職能、權(quán)力乃至整個(gè)單位都有可能被撤銷，但是與個(gè)人利益直接相關(guān)的編制類型、領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別和薪資待遇等均應(yīng)繼續(xù)保留，其目的在于不新增改革的阻力。由此觀之，“老人老辦法”是以保證既得利益的方式來消除綴余的利益。

個(gè)人層面最直接的利益關(guān)切是薪資待遇，很多人擔(dān)心改革會(huì)拉大與公務(wù)員之間的收入差距。事業(yè)編制與公務(wù)員同屬非生產(chǎn)性公共服務(wù)領(lǐng)域，二者的薪資收入應(yīng)保持平衡。鑒于此，應(yīng)建立事業(yè)編制、參公編制和公務(wù)員編制之間的同工同酬薪資機(jī)制，這是減少改革阻力的關(guān)鍵步驟。

利益平衡的另一條途徑是利益交換。利益交換主要解決奢求的利益和綴余的利益。比如，奢求的利益表現(xiàn)為向行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員編制靠攏，而綴余的利益表現(xiàn)為對(duì)富余編制的過度保護(hù)。此時(shí)可以通過“編制置換”的方式，允許承擔(dān)行政職能事業(yè)單位中的少量參公編制按規(guī)定轉(zhuǎn)為公務(wù)員，與此同時(shí)在該單位中核減掉更多的富余編制。

注釋：

①（美）鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治》，牛津大學(xué)出版社，1994年，第223頁。

②“中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”，《人民日?qǐng)?bào)》，2014-10-29。

③朱光磊、張志紅：“‘職責(zé)同構(gòu)’批判”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005年第1期。

④（美）邁克爾·哈默、詹姆斯·錢皮：《企業(yè)再造：企業(yè)革命的宣言書》，王珊珊、胡毓源、徐荻洲譯，上海譯文出版社，2007年，第24-25頁。