陳 潔

(上海建橋?qū)W院 規(guī)劃與質(zhì)量辦公室，上海 201306； 廈門大學(xué) 教育研究院，福建 廈門 361005)

2018年8月10日，司法部發(fā)布《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)，公開向社會征求意見。相比前一稿，《送審稿》出現(xiàn)了新的限制性條款，遂引發(fā)各界尤其是民辦教育界的熱議。實施分類管理后，民辦教育行業(yè)的利益相關(guān)方較之前更加多元，媒體上代表不同利益相關(guān)方的發(fā)聲也更加復(fù)雜，有代表股市資本投資人的，有代表上市公司的，有代表政府監(jiān)管方的，有代表民辦學(xué)校高層管理者的，當然還有來自學(xué)界的不同聲音。在這場論戰(zhàn)中，也有一些重要的利益相關(guān)群體處于“失聲”狀態(tài)，如學(xué)生、家長和民辦學(xué)校的教師。本文擬從多維視角分析《送審稿》帶來的影響，審視民辦教育發(fā)展中基本矛盾及其解決的狀況。

一、民辦教育發(fā)展的基本矛盾

2002年通過的《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦學(xué)校舉辦人可以依法取得“合理回報”，但事實上幾乎沒有省份具體制定并實施“合理回報”的相關(guān)制度，舉辦人主要通過關(guān)聯(lián)交易、伴生服務(wù)①“伴生服務(wù)”指民辦學(xué)校舉辦者通過為學(xué)生提供非教育類服務(wù)取得經(jīng)濟回報，如提供餐飲、住宿和各類校園商品的零售等。和開取工資等方式來避開提取“合理回報”的前置性限制。2016年修訂的《民辦教育促進法》明確民辦學(xué)校根據(jù)營利性與非營利性實施不同的監(jiān)管和扶持政策?！端蛯徃濉肥切抻喌淖詈笳髑笠庖姼澹湟l(fā)的爭議仍超乎尋常?！睹褶k教育促進法》及其實施條例每一版誕生的艱難過程背后，折射的都是不同利益群體對于民辦教育認識的巨大分歧，當前各方代表的激烈爭論，源于民辦教育發(fā)展過程中的舊問題與實施分類管理后的新問題的疊加。舊問題包括：我們需要民辦學(xué)校嗎，舉辦者可以通過民辦學(xué)校賺錢嗎，舉辦者的哪些賺錢渠道是合理合法的，政府應(yīng)該資助民辦學(xué)校嗎，地方政府有能力資助民辦學(xué)校嗎？新問題包括：非營利性民辦學(xué)?？梢陨鲜腥谫Y嗎，VIE構(gòu)架合法嗎，政府應(yīng)該資助營利性民辦學(xué)校嗎？

對于以上這些問題，在不同地區(qū)、不同時間段以及站在不同利益相關(guān)方角度，得出的答案可能是不同的。即使是同一類利益相關(guān)方，對同一個問題的答案也會截然相反。比如同為民辦學(xué)校舉辦者，有的來自民主黨派，有的來自區(qū)縣政府，有的來自民營企業(yè)，有的是自然人，他們對于民辦學(xué)校能否營利的看法都不一樣；即使同是自然人，由于人生觀、信仰和辦學(xué)訴求等不同，對各類問題往往也有不同的答案。這反映了我國民辦教育發(fā)展的基本生態(tài)面貌，在分析民辦教育發(fā)展歷史和現(xiàn)狀時必須尊重這種客觀現(xiàn)實，而不能簡單地以其中任何一方的觀點取代其他利益群體的觀點，而且應(yīng)以此基本生態(tài)樣貌作為研究問題的出發(fā)點。

民辦教育的主要利益相關(guān)方也是民辦學(xué)校發(fā)展的重要資源提供者，且相互之間不可能完全替代，因此，任何一種嚴重損害一類利益相關(guān)方的行為，都會導(dǎo)致民辦教育發(fā)展受阻。根據(jù)利益相關(guān)方所提供資源被其他群體取代的難易程度，在利益沖突的狀況下，可以排定優(yōu)先考慮的利益方次序(見表1)。

表1 民辦學(xué)校重要利益相關(guān)方分析

表1根據(jù)本研究命題呈現(xiàn)與民辦教育資源提供者相關(guān)的重要利益相關(guān)方，其訴求不太一樣，既有交叉重疊的地方，也有沖突的地方。如教職工希望有較好的工資福利，往往與舉辦者希望有較高的經(jīng)濟收益沖突。但經(jīng)過整理和推論，發(fā)現(xiàn)各利益相關(guān)方的訴求存在最大公約數(shù)，即“保證學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量”；其中資本投資人和舉辦者可能希望質(zhì)量達到國家規(guī)定的底線即可，其他利益相關(guān)方均希望質(zhì)量越高越好。梳理并明確不同利益相關(guān)方的共同利益，有助于在利益博弈時求同存異，找到政策設(shè)計的切入點，最大限度地調(diào)動所有重要利益相關(guān)方支持民辦教育發(fā)展。

從資源提供角度分析，無法替代的首先是學(xué)生以及家長，他們代表了民辦教育的服務(wù)對象和最大的資金提供者，如果這個服務(wù)對象消失，民辦教育就失去了其存在的價值。其次是國家和地方教育行政部門。地方教育行政部門在一定程度上是國家的代言人，但也有別于國家的利益訴求，如教育資源稀缺的地方會更希望民辦教育補充提供足夠的學(xué)位數(shù)量，一些地方教育行政部門還希望民辦教育能帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國家和地方教育行政部門合起來可以代表民辦教育發(fā)展的外部政策資源，無法被替代。較難被替代的是舉辦者和教職工，兩者如果消失，取而代之的只有一種微小可能性，即“家長辦學(xué)”，家長采用讓孩子“在家學(xué)習”的模式提供公辦教育體制外的教育形式，這在西方較多見，在我國也有漸興趨勢。較易被替代的是資本投資人，他們基于資本回報而參與辦學(xué)，主要提供資金，獲取投資回報。由于無法提供更多資源，這類利益相關(guān)方也容易因?qū)W校融資形式變化而被其他類型服務(wù)提供者取代。

根據(jù)以上分析歸納出的基本結(jié)論有二：一是當前民辦教育的重要利益相關(guān)方對民辦學(xué)校有不同程度的訴求，但辦學(xué)質(zhì)量是他們的共同訴求，民辦教育發(fā)展的基本矛盾是辦學(xué)質(zhì)量與重要利益相關(guān)方的期望存在矛盾?！端蛯徃濉分袊栏竦谋O(jiān)管信息背后體現(xiàn)的是深度的質(zhì)量焦慮，討論民辦教育必須回到對辦學(xué)質(zhì)量的高度關(guān)切上；二是當各方利益發(fā)生沖突時，應(yīng)該優(yōu)先重視學(xué)生及家長的訴求，優(yōu)先重視國家和地方教育行政部門的利益訴求，因為他們代表最廣泛的個人利益和國家利益，也是民辦教育行業(yè)中無法替代的兩類群體。這兩條是扶持和規(guī)范民辦教育發(fā)展的基本邏輯起點，也是限制或者擴充某類利益相關(guān)方權(quán)益的邏輯起點。在此基礎(chǔ)上，可以清楚判斷當前各類媒體上關(guān)于《送審稿》的評價是否契合解決民辦教育發(fā)展的基本矛盾、是否符合民辦教育發(fā)展優(yōu)先利益考慮的原則。

二、《送審稿》對民辦學(xué)校質(zhì)量的新規(guī)制

民辦教育發(fā)展至今，一直受質(zhì)量問題的困擾，只是在不同類型學(xué)校、不同學(xué)段、不同地區(qū)和不同時間，其具體表現(xiàn)形式有所不同。對此，2016年《民辦教育促進法》修訂后形成的“1+4”文件以及《送審稿》已有一些針對性舉措。

(一)強調(diào)質(zhì)量信息披露

公辦、民辦學(xué)校的顯著差異在于民辦學(xué)校面向市場辦學(xué)，以市場需求引導(dǎo)辦學(xué)行為，從而使資源配置更有效率。但實際情形是，市場引導(dǎo)民辦學(xué)校資源配置的作用一直沒有得到很好的發(fā)揮，家長一般只能從設(shè)備、師資等信息大致判斷一所民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。隨著學(xué)段的提升，家長對民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的判斷能力顯著降低，除了看各種排行榜和校園基本建設(shè)外，很難獲取其他質(zhì)量信息，即使是專業(yè)的教育研究人員也很難準確判斷一所民辦高校的真實辦學(xué)質(zhì)量。這既因為高校辦學(xué)質(zhì)量是一個復(fù)雜的概念，也因為高校對外公開的有效質(zhì)量信息不足。這種情況直接導(dǎo)致民辦高校舉辦者不愿意投入更多資源改善辦學(xué)條件和提高教師待遇，辦學(xué)水平難以提升。因此，本次修法和《送審稿》都特別強調(diào)民辦學(xué)校辦學(xué)條件、關(guān)聯(lián)交易和質(zhì)量評估信息的公開披露。通過信息公開來強化社會監(jiān)督，是一種成本較低、效果較好的質(zhì)量監(jiān)管方式，解決基層教育行政部門工作人員不多與民辦學(xué)校數(shù)量眾多的矛盾，符合“管辦評”分離的理念，體現(xiàn)修法在治理手段上的進步。

(二)重視分類管理后的風險管理

實施分類管理后，營利性民辦學(xué)校成為新生事物，民辦學(xué)校通過VIE構(gòu)架上市或成為潮流。在2018年3月舉行的北京某教育產(chǎn)業(yè)投資峰會上，沙里文(Frost & Sullivan)大中華區(qū)高級執(zhí)行總監(jiān)張葛建表示，通過上市公司的兼并收購和新晉的IPO教育公司，至2018年底，在港交所上市的教育集團控股高等院?？蛇_33所[注]張葛建：《境外上市加速學(xué)歷教育產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整》，2018-04-08，https://mp.weixin.qq.com/s/GkBiQB7BXEM0mQdtbG2WCg。，占內(nèi)地民辦高校總數(shù)的4.4%。港股上市的民辦學(xué)歷教育學(xué)校凈利率普遍較高，大部分達30%以上，而美股上市的國內(nèi)最大的教育培訓(xùn)企業(yè)2018年利潤率僅為12.2%。兩相比較，不免讓人對這波港股上市的民辦學(xué)校的辦學(xué)投入和辦學(xué)質(zhì)量產(chǎn)生疑惑。由于對營利性民辦學(xué)校的治理缺乏經(jīng)驗，制度規(guī)范又往往落后于辦學(xué)實踐的發(fā)展，分類后民辦學(xué)校的辦學(xué)風險較高。對于辦學(xué)風險的防控，“1+4”文件和《送審稿》都有提及。國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》第二十八條提出：“完善民辦學(xué)校財務(wù)會計制度、內(nèi)部控制制度、審計監(jiān)督制度，加強風險防范?！薄稜I利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》第三十一條提出：“營利性民辦學(xué)校應(yīng)當建立健全學(xué)校風險防范、安全管理制度和應(yīng)急預(yù)警處理機制，保障學(xué)校師生權(quán)益、生命財產(chǎn)安全，維護學(xué)校安全穩(wěn)定。”強化風險管理也是本次修法中出現(xiàn)的新動向，是適應(yīng)民辦教育發(fā)展管理的新視角。

(三)加強質(zhì)量的自我監(jiān)督與事前事中監(jiān)督

質(zhì)量管理是一個專業(yè)領(lǐng)域，在教育領(lǐng)域中熟悉的術(shù)語是質(zhì)量保障，但質(zhì)量保障與質(zhì)量管理是有區(qū)別的。質(zhì)量管理作為一種相對獨立的意識和行動，本身也在不斷發(fā)展，有高低等級之分，這種高低等級可以用質(zhì)量管理成熟度來表示。較著名的有ISO9004中提供的質(zhì)量管理成熟度模型，涉及幾十個要素的評定等級。較簡單的有麥肯錫質(zhì)量管理成熟度模型，來源于麥肯錫對167個組織調(diào)研的結(jié)論，具體見表2。根據(jù)麥肯錫模型，可以對民辦學(xué)校質(zhì)量管理成熟度進行分析。

表2 麥肯錫質(zhì)量管理成熟度等級[注]京特·隆美爾著，劉伯根譯：《質(zhì)量鑠金》，中國大百科全書出版社1998年版。

表2最初雖來自生產(chǎn)型企業(yè)的質(zhì)量管理，但其背后投射的理念非常清晰。從組織管理特征來看，從低等級到高等級，質(zhì)量管理是由被動檢驗到主動預(yù)防不斷進化，在質(zhì)量管理技術(shù)使用上也是從檢驗技術(shù)向預(yù)防技術(shù)發(fā)展。比照當前民辦學(xué)校質(zhì)量管理成熟度，從組織管理特征上可以判斷，大部分學(xué)校處在第1級或第2級水平，質(zhì)量管理主要依賴事后的被動檢查，這種檢查大部分來自學(xué)校外部，少量來自校內(nèi)獨立的質(zhì)量管理機構(gòu)，全體員工的質(zhì)量意識和學(xué)校的質(zhì)量文化尚未形成，質(zhì)量管理活動也未擴展至全部工作流程和全部工作部門?？梢姡|(zhì)量管理成熟度低也是制約民辦學(xué)校質(zhì)量提升的一個重要原因。

《送審稿》明確要求“鼓勵、引導(dǎo)和保障民辦學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理、提高質(zhì)量”，在學(xué)校內(nèi)部治理體系中建立“監(jiān)督機構(gòu)”，還要“建立健全教職工代表大會制”。從治理角度看，該規(guī)定把質(zhì)量監(jiān)督責任由校外的第三方監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)移至校內(nèi)的自我監(jiān)管與校外的第三方監(jiān)管并重，這無疑是一種進步，也有助于把質(zhì)量監(jiān)管由政府或第三方的事后監(jiān)管轉(zhuǎn)化為校內(nèi)自我的事前事中監(jiān)管，符合質(zhì)量管理成熟度不斷上升的趨勢，也是國家對民辦教育治理手段更加成熟的標志。

三、提升民辦學(xué)校質(zhì)量管理成效的路徑

從質(zhì)量管理視角解讀《送審稿》，除了其可圈可點之處，也有一些可以進一步細化和提升的地方。

(一)建立學(xué)生滿意度持續(xù)監(jiān)測機制，質(zhì)量規(guī)制重心向辦學(xué)結(jié)果轉(zhuǎn)移

質(zhì)量提升和辦人民滿意的教育，是《民辦教育促進法》修法的終極目標，因此，“1+4”文件和《送審稿》都充分聽取各方意見，對民辦學(xué)校辦學(xué)的全過程、全方位作了細致的規(guī)定。從質(zhì)量管理角度看，民辦學(xué)校辦學(xué)包括輸入、過程和輸出三個部分。輸入多指各類辦學(xué)條件，也指辦學(xué)投入的各類資源，如開辦實繳資金、用于教學(xué)的資金、舉辦者資質(zhì)、董事會結(jié)構(gòu)、監(jiān)事會結(jié)構(gòu)、黨在治理結(jié)構(gòu)中的參與、教職工的數(shù)量和資質(zhì)、校舍面積和質(zhì)量、課程和教材以及生源等；過程則指辦學(xué)的核心流程，一般包括教學(xué)流程、學(xué)生管理流程、后勤和行政服務(wù)流程等；輸出則指辦學(xué)結(jié)果，如畢業(yè)率、升學(xué)率、就業(yè)率、就業(yè)工資水平、學(xué)生滿意度和學(xué)校辦學(xué)聲譽等。根據(jù)國際通用的質(zhì)量管理標準，輸出結(jié)果是必須監(jiān)測并受約束的，績效衡量的依據(jù)主要是輸出，而不是輸入和過程?！端蛯徃濉反蟛糠謼l款是對民辦學(xué)校投入資源和辦學(xué)過程的規(guī)定，且明確要對民辦學(xué)校辦學(xué)條件實施監(jiān)測，這固然是必要的，但是，條款對學(xué)校辦學(xué)結(jié)果沒有直接規(guī)定，只間接要求由第三方對學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進行評估，由督導(dǎo)機構(gòu)對學(xué)校開展督導(dǎo)。這兩項外部監(jiān)督是否會評估學(xué)校辦學(xué)結(jié)果，存在不確定性。質(zhì)量管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國際上已有大量研究并摸索出一些基本規(guī)律。對服務(wù)業(yè)而言，由于其服務(wù)過程具有無形性、同步性和瞬間性，結(jié)果無論好壞都難以糾正，只能補救，因此對于服務(wù)業(yè)的質(zhì)量管理，除了監(jiān)測輸出結(jié)果還要監(jiān)測輸入和過程。目前在民辦教育治理中，國家頂層設(shè)計對質(zhì)量管理重輸入、輕輸出，建議《送審稿》單獨列出或者在其他監(jiān)督措施中特別強調(diào)“要對民辦學(xué)校辦學(xué)結(jié)果實施監(jiān)督”。同時，建議在省級或者全國層面對民辦學(xué)校學(xué)生滿意度這個指標進行持續(xù)監(jiān)測。相比于升學(xué)率、就業(yè)率和工資水平等結(jié)果型指標，學(xué)生滿意度這個指標操作簡便，通用性更大，可以跨不同學(xué)段、不同地區(qū)和不同時間進行多維比較。更重要的是，它能直接檢驗十九大報告中“辦人民滿意的教育”在民辦教育領(lǐng)域是否得以實現(xiàn)，也為今后實施問責制提供相應(yīng)依據(jù)。

(二)明確要求民辦學(xué)校建立內(nèi)部質(zhì)量自我監(jiān)督和保證機制

《送審稿》第二十七條規(guī)定“(校內(nèi))監(jiān)督機構(gòu)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和學(xué)校章程對學(xué)校辦學(xué)行為進行監(jiān)督”，第十九條學(xué)校章程部分只規(guī)定了監(jiān)督機構(gòu)的產(chǎn)生方法、人員構(gòu)成、任期和議事規(guī)則，并沒有明確(校內(nèi))監(jiān)督機構(gòu)需要監(jiān)督哪些辦學(xué)行為和通過何種方式(機制)來進行監(jiān)督。監(jiān)督機構(gòu)“議事規(guī)則”并不等于“辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)督辦法”，學(xué)校章程中如果僅僅列出監(jiān)督機構(gòu)“議事規(guī)則”而不明確監(jiān)督內(nèi)容，則有可能使對學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量實施監(jiān)督的初衷落空。此外，學(xué)校的質(zhì)量自我監(jiān)督辦法通常是一個多層次、多面向的自我質(zhì)量監(jiān)管體系，因此，建議在第十九條中增加要求學(xué)校明確實施自我質(zhì)量監(jiān)督和保證的機制，使學(xué)校在其章程中對辦學(xué)質(zhì)量自我監(jiān)管作出承諾并對外公示，便于社會各界的集體監(jiān)督，從而把質(zhì)量管理的主體責任由政府歸還給學(xué)校自身，既給每個學(xué)校實施不同的質(zhì)量自我監(jiān)督留出足夠空間，又起到規(guī)制的作用，引導(dǎo)學(xué)校樹立質(zhì)量意識，引導(dǎo)學(xué)校高層領(lǐng)導(dǎo)主動參與質(zhì)量管理設(shè)計，引導(dǎo)學(xué)校沿著質(zhì)量管理成熟度的臺階逐步提升。

需要特別說明的是，“質(zhì)量自我監(jiān)督辦法”不等于“內(nèi)部教學(xué)質(zhì)量保障體系”，“辦學(xué)質(zhì)量”的外延大于“教學(xué)質(zhì)量”，“辦學(xué)質(zhì)量”還包括學(xué)生服務(wù)、后勤服務(wù)、人力資源管理、知識管理、校園安全、學(xué)校品牌建設(shè)、風險和機遇管理以及績效管理等能被顧客感知的全部要素。實施辦學(xué)質(zhì)量自我管理，需要學(xué)校舉辦者和管理者拓展質(zhì)量管理邊界，學(xué)習質(zhì)量管理的科學(xué)方法和技術(shù)；民辦教育行業(yè)組織也可以整合各方力量，建立行業(yè)標準，對民辦學(xué)校開展幫扶和指導(dǎo)。

(三)風險管理可在部分學(xué)校先行試點再逐步推廣

風險管理是指通過建立一種機制，使風險可能導(dǎo)致的各種損失降到最低，以維護各利益相關(guān)方的權(quán)益。這也是質(zhì)量管理的一種方式，是質(zhì)量管理成熟較高的標志。《送審稿》中有三處提到風險管理：“鼓勵地方利用社會力量設(shè)立民辦教育發(fā)展基金會或者專項基金用于防范辦學(xué)風險”；“鼓勵、支持保險機構(gòu)設(shè)立適合民辦學(xué)校的保險產(chǎn)品，為民辦學(xué)校重大事故處理、終止善后、教職工權(quán)益保障等事項提供風險保障”；“民辦培訓(xùn)教育機構(gòu)應(yīng)建立相應(yīng)的風險防范機制”。前兩處意思很接近，即以提前籌措資金的方式來承擔因風險導(dǎo)致的經(jīng)濟賠償，這是風險管理中應(yīng)對風險的方式之一，叫風險分擔。這里需要特別澄清兩個觀點。第一，民辦學(xué)校的風險多種多樣，產(chǎn)生的后果有的很明顯、有的很隱蔽，有的可以用經(jīng)濟賠償、有的無法用經(jīng)濟賠償，比如民辦高校教育質(zhì)量低劣是很難被學(xué)生發(fā)現(xiàn)、被舉證并要求經(jīng)濟賠償?shù)?，而這個問題恰恰是民辦高校最大的質(zhì)量隱患。經(jīng)濟賠償只是一種事后補償機制，無法預(yù)先發(fā)現(xiàn)風險并降低損失。因此《送審稿》提到的前兩處風險應(yīng)對方式雖然重要，但作用單一、效果有限。第二，風險管理是一套系統(tǒng)性、專門化的管理體系，它的主體責任在學(xué)校自身，政府可以要求或者監(jiān)督學(xué)校建立風險管理制度以防控風險。風險管理的專業(yè)性很強，大部分民辦學(xué)校舉辦者和管理者并不熟悉如何操作?！?+4”文件和《送審稿》都有提出“風險管理”“風險防范”的概念，但沒有更細化的規(guī)定，估計這些條款較難落地實施。

國際上已有較為成熟的風險管理標準和實施框架，如ISO31000《風險管理原則與指南》、ISO9001《質(zhì)量管理體系標準》、《COSO內(nèi)部控制框架》和《COSO企業(yè)風險管理框架》。學(xué)校實施風險管理也有成熟的經(jīng)驗可借鑒，如2000年英國高等教育撥款委員會要求英國高校普遍建立風險管理制度，并頒布了各類指導(dǎo)文件；2012年我國臺灣私立學(xué)校開始實施基于全面風險管理的內(nèi)部控制制度，臺灣教育行政主管機構(gòu)也提供各種指導(dǎo)和范本。因此，建議今后在部分地區(qū)和民辦學(xué)校先行試點風險管理制度，在取得成功經(jīng)驗并有一套風險防控點和風險管理制度作為范本后，再作進一步的推廣。風險管理制度的實施，意味著民辦學(xué)校質(zhì)量管理真正從事后檢查向事前預(yù)防轉(zhuǎn)化，即在質(zhì)量管理成熟度上再上一個新臺階。