劉 新

（中共德州市委黨校管理學(xué)教研部，山東德州 253000）

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重［1］31。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求中，“治理有效”是對于鄉(xiāng)村治理提出的明確目標(biāo)。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強調(diào)，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理面臨著一些不容回避的問題，如黨的基層組織弱化、虛化、邊緣化，村級自治組織行政化嚴(yán)重，農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的參與度不高，小微腐敗多發(fā)等。要解決這些問題，實現(xiàn)“治理有效”的目標(biāo)，十九大報告指出了明確的道路，即“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。其中，自治是基礎(chǔ)，自治的核心則是讓農(nóng)民發(fā)揮主體作用。如何讓農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮主體作用，推動鄉(xiāng)村振興，在理論層面和實踐層面都是一個重要的課題。

一、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的必要性

（一）從歷史邏輯上看

自秦朝以來，在我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，縣是最低一級的政權(quán)機構(gòu)，縣以下并不是由國家政權(quán)直接控制的，主要由士紳階層來主導(dǎo)各類事務(wù)的處理。他們憑借自身的經(jīng)濟實力、文化水平、社會地位，在維護(hù)皇權(quán)與保護(hù)農(nóng)民個體利益之間起到了重要的平衡作用，“縣政紳治”成為封建社會歷朝歷代鄉(xiāng)村治理的主要模式。到了晚清時期，隨著西方列強的入侵，這種持續(xù)了2 000多年的鄉(xiāng)村治理模式遭到破壞，農(nóng)村社會秩序的混亂與農(nóng)村經(jīng)濟的凋零凸顯了這種缺乏國家行政權(quán)力支撐和保護(hù)的治理模式的松散與脆弱。一直到建國前，雖然各種力量在鄉(xiāng)村治理上做了種種努力，但是收效甚微。

土地改革運動從民主革命時期開始，一直延續(xù)到新中國成立初期，廢除了封建鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，從根本上改變了鄉(xiāng)村治理秩序。通過土改，黨的組織和國家權(quán)力直接進(jìn)入鄉(xiāng)村。之后，高度集中的政社合一的人民公社體制使國家力量下沉到社會最底層。這一階段農(nóng)民對鄉(xiāng)村治理的參與完全是被動的，各類事務(wù)的治理全部依賴于國家權(quán)力。

20世紀(jì)70年代末，農(nóng)村開始實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的經(jīng)濟體制改革，人民公社失去了存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)。1982年《憲法》第111條規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。此后，存在27年的人民公社體制被逐步廢除，重新恢復(fù)了鄉(xiāng)政府建制。由此，“鄉(xiāng)政村治”成為我國農(nóng)村治理的主要方式。1998年11月，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《村民委員會組織法》，確立了村民自治的法律地位，從此農(nóng)民對鄉(xiāng)村治理的參與有了法律基礎(chǔ)。

通過梳理我國農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的脈絡(luò)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，是國家權(quán)力和以農(nóng)民為主的社會力量基于自身利益進(jìn)行博弈的結(jié)果。近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)之上，家庭農(nóng)場、合作社經(jīng)濟、休閑農(nóng)業(yè)等蓬勃發(fā)展。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出鄉(xiāng)村經(jīng)濟要多元化發(fā)展，而隨著經(jīng)濟的多元化，治理領(lǐng)域的多元化趨勢也將越來越明顯。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點，因而農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的必然要求。

（二）理論邏輯

近年來，關(guān)于農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的理論基礎(chǔ)的討論多集中于治理與善治、多中心治理理論、公民社會、公眾參與理論等西方主流思想，它們通過規(guī)范的研究范式和完整的理論建構(gòu)為分析農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理提供了理論范式和分析框架。但是與西方相比，我國農(nóng)村傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，農(nóng)民對政府的依賴性較強，政治參與意識和能力較弱，這些特殊的國情決定了我們不能完全依照西方話語體系去解構(gòu)分析，必須立足于本國文化和制度，用中國的話語體系分析解釋中國的現(xiàn)象；同時，我們還需借鑒國外的視角和范式，對農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理進(jìn)行更深入、多角度的解讀。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，我國全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治理理念的提出表明社會治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下要更加注重多元主體的作用，以協(xié)商合作的方式實現(xiàn)治理目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出“善治”一詞。善治是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一部分，也是中國共產(chǎn)黨治國理政的目標(biāo)追求。老子的《道德經(jīng)》第八章便有“正善治”，“正”即“政”。實現(xiàn)善治，即在治理中實現(xiàn)公共利益的最大化，就必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。這是中華傳統(tǒng)民本思想的繼承發(fā)展，也是馬克思主義唯物史觀的內(nèi)在要求，更是黨堅持群眾路線的生動體現(xiàn)。

我國傳統(tǒng)民本思想源遠(yuǎn)流長，一直是古代政治思想的主流。“傳統(tǒng)民本思想起源于商周，形成于春秋，成熟于戰(zhàn)國，發(fā)展于漢唐，完善于宋明，頂峰于明末清初。”［2］傳統(tǒng)民本思想內(nèi)容博大精深，在治理模式上孔子提出了“仁政”，在治理方式上要愛民、護(hù)民，在治理目的上要利民、富民。這些傳統(tǒng)民本思想的內(nèi)涵就是我們黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨的文化根基，與中國共產(chǎn)黨的根本政治立場即人民立場是一致的。中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興［1］1-2。維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益是黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點，要維護(hù)好農(nóng)民的根本利益，就必須讓農(nóng)民真正參與到鄉(xiāng)村治理中來。

馬克思唯物史觀認(rèn)為，人民群眾是歷史的主體，是推動社會發(fā)展進(jìn)步的決定力量，這就決定了人民高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)、擁護(hù)不擁護(hù)是檢驗我們共產(chǎn)黨人，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部工作的標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村治理的主要責(zé)任是向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供有效的公共服務(wù)及穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，治理的直接對象和感受者就是農(nóng)民。農(nóng)民對于公共服務(wù)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、實際效用有著最直接的體驗和評估，農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，就是我們判斷鄉(xiāng)村治理是否有效的最直接的標(biāo)準(zhǔn)。

密切聯(lián)系群眾是中國共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”是一切工作的根本方法，就是要在決策時多做調(diào)查研究，多聽群眾的意見建議，制定符合群眾根本利益的政策，再回到群眾中去發(fā)動群眾、號召群眾，將黨的路線方針政策轉(zhuǎn)化為群眾的自覺行動。黨群協(xié)商治理強調(diào)黨政和群眾圍繞內(nèi)部的一些公共事務(wù)進(jìn)行較為充分和平等的討論以及對話，從而形成共識并成為重要決定。這種協(xié)商型的黨群關(guān)系是我黨踐行群眾路線的可行性路徑［3］。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略回應(yīng)了農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實問題，回應(yīng)了廣大農(nóng)民改變落后面貌、共同富裕的呼聲，但是各地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，文化傳統(tǒng)、自然稟賦也各不相同，在治理中各種利益錯綜復(fù)雜、各種矛盾相互糾纏對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提出了極大挑戰(zhàn)。農(nóng)民在治理過程中有著地緣、人緣、親緣優(yōu)勢，在講究人情倫理的農(nóng)村，這些往往比行政力量更容易促成利益的協(xié)調(diào)和整合。因此，農(nóng)民力量的發(fā)揮對實現(xiàn)農(nóng)村社會治理及鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)具有重要作用。

（三）現(xiàn)實邏輯

中共中央、國務(wù)院在1982年至1986年連續(xù)5年、2004年至2018年連續(xù)15年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，凸顯了“三農(nóng)”問題在我國國家治理中的重要地位。十八大以來，黨中央高度重視從全局上協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村各項改革，形成農(nóng)村改革的綜合效應(yīng)，出臺了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，確立了農(nóng)村改革的“四梁八柱”，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的繁榮發(fā)展。農(nóng)村公路、農(nóng)村電網(wǎng)、信息化等重大工程的實施，使農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件顯著改善。農(nóng)民人均純收入由2012年的8 139元增長到2017年的1.3萬元，累計增幅達(dá)59.72%，農(nóng)民的收入增速連年跑贏城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱度上升，全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)增幅連續(xù)5年保持在兩位數(shù)左右。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民生活水平的提高以及人才回流為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理提供了良好的基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村成為各種利益關(guān)系的交匯點、各種社會矛盾的聚集點，各種力量、各種利益相互影響、相互依賴。在這個過程中，雖然村民自治為農(nóng)民提供了參與的渠道和平臺，但由于村民委員會職能“行政化”，農(nóng)民自身爭取話語權(quán)的內(nèi)生動力不足，使得農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的實踐受到了限制。農(nóng)民往往被視為公共政策的對象和公共服務(wù)的被動接受者，造成了公共政策和公共服務(wù)的供需矛盾，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的治理生態(tài)。利益的多元化和矛盾的復(fù)雜性使得政府面臨巨大的治理壓力，無法完全依靠行政權(quán)力實現(xiàn)有效治理。這就迫使政府積極探索創(chuàng)新治理的方式，尋求治理的合作伙伴。廣東肇慶、山東泰安等地探索成立村民（鄉(xiāng)賢）理事會、平安協(xié)會等群眾自治組織，通過發(fā)揮農(nóng)民自身力量，極大地提升了治理效果。2014年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》強調(diào)，要完善和創(chuàng)新村民自治機制，“深入推進(jìn)村務(wù)公開、政務(wù)公開和黨務(wù)公開，實現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。此后，2015年的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》、2016年的《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》、2017年的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》連續(xù)對此進(jìn)行了強調(diào)部署。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，對進(jìn)一步完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治有效實現(xiàn)形式提出了目標(biāo)要求。農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用不斷提升，農(nóng)民參與成為應(yīng)對各種農(nóng)村治理難題的有效途徑。在這個過程中，決策權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷分化，縱向垂直控制的關(guān)系必然會更多地被橫向平行關(guān)系所替代［4］。

十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系……鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”［1］36。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署。2018年3月8日，習(xí)近平總書記提出“五個振興”等進(jìn)一步的要求，全國各地掀起鄉(xiāng)村振興的熱潮，建園區(qū)、上項目等各類建設(shè)的開展如火如荼。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，越來越多的力量參與到鄉(xiāng)村治理中，在資本、知識、財富面前，農(nóng)民處于弱勢，話語權(quán)相對被壓縮。但農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，是鄉(xiāng)村治理中不可或缺的力量，因而維護(hù)和保障農(nóng)民權(quán)益既是鄉(xiāng)村振興的初衷，又是鄉(xiāng)村振興實施過程中必須堅守的原則。2018年7月，習(xí)近平總書記對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出重要指示：要尊重廣大農(nóng)民意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感［5］。這就要求在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中充分吸收農(nóng)民的意見建議。

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展以及村民自治實踐的不斷深入，農(nóng)民的權(quán)利意識、公眾參與意識和能力都有了明顯提高。與此同時，農(nóng)民在參與渠道、內(nèi)容、效果、反饋等方面提出了更高的要求。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人口流動和信息流動加劇，為農(nóng)民參與提供了更多途徑和平臺，同時也導(dǎo)致無序非理性參與不斷增加。在鄉(xiāng)村振興背景下如何實現(xiàn)農(nóng)民的有序參與，在多元利益博弈與沖突中如何保持鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定，成為鄉(xiāng)村治理中的重要課題。

二、山東省平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的實踐探索

（一）山東省平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的緣起

平原縣位于山東省西北部、德州市中部，總面積1 047平方公里，擁有5個城市社區(qū)、175個農(nóng)村社區(qū)，是典型的農(nóng)業(yè)大縣，鄉(xiāng)村振興背景下如何做好鄉(xiāng)村治理工作成為基層政府亟待解決的現(xiàn)實問題。

2017年，平原縣通過對組織部門、紀(jì)律檢查委員會、檢察機關(guān)、農(nóng)業(yè)部門（經(jīng)管局）等單位的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析發(fā)現(xiàn)，2011—2016年，平原縣農(nóng)村信訪事件共989件，反映農(nóng)村干部問題有346件，占農(nóng)村信訪總數(shù)的30%，其中主要反映干部存在經(jīng)濟問題有251件，占73%，反映干部作風(fēng)問題有70件，占20%，反映土地、宅基地糾紛等其他問題有25件，占7%①平原縣委組織部內(nèi)部資料《關(guān)于2011—2016年信訪問題的分析》。。通過對各類案件進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，雖然引發(fā)群眾上訪的原因眾多，但問題的起點都指向一個問題，即該公開的沒公開或是模糊公開、應(yīng)付公開、部分公開。這種流于形式的公開雖然只是少數(shù)，但破壞力很大，如果不及時糾正、制止，會影響基層黨組織的戰(zhàn)斗力、影響力，損傷黨在基層的形象和公信力。針對這種情況，平原縣在全縣推行了村級“三資三務(wù)”公開報告會，即村黨支部書記在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村兩委、群眾代表等參加的會議上，對村級黨務(wù)財務(wù)事務(wù)及資金資產(chǎn)資源以口頭方式進(jìn)行全面公開，接受黨員、村民代表監(jiān)督。

（二）山東省平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主要做法

1.加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證參與的方向性

一是，在活動開展前通過觀看警示片、涉農(nóng)職務(wù)犯罪典型案例分析、先期試點等方式對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部進(jìn)行思想動員，消除疑慮，保證活動的順利開展。二是，在具體操作上，實現(xiàn)報告會內(nèi)容、程序、時間、形式、督查、答復(fù)“六規(guī)范”。三是，加強考核督查，將報告會開展情況納入千分制考核，并成立6個專項督導(dǎo)組，督促各村保證參會人數(shù)、詳實報告內(nèi)容、暢通發(fā)言渠道、客觀評價質(zhì)量。黨組織對報告會的全過程的領(lǐng)導(dǎo)，保證了報告會一直圍繞維護(hù)和保障農(nóng)民合法權(quán)益這一主旨進(jìn)行，保證了會議質(zhì)量，避免流于形式。

2.規(guī)范參加人員及數(shù)量，保證參與的廣泛性

參加人員的構(gòu)成及數(shù)量，決定了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的廣度及意見的代表性，因此平原縣出臺規(guī)定，“三資三務(wù)”公開報告會參會人員必須包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、包村干部、村兩委成員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員、黨員和村民代表。其中，與會黨員不少于黨員總數(shù)的60%，小村村民代表不少于30人，大村村民代表不少于50人，這是根據(jù)實際情況制定的能夠保證村民參與的廣泛性的下限數(shù)量，對上限不作控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、包村干部保證了報告會的權(quán)威性，他們一方面代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對報告會進(jìn)行監(jiān)督，另一方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上解答農(nóng)民群眾提出的問題和困惑，同時代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府接受農(nóng)民群眾提出的意見建議，并給出具體答復(fù)的期限。

3.規(guī)范公開的內(nèi)容，保證參與的平等性

各主體參與鄉(xiāng)村治理的平等性要以對信息掌握的平等性為基礎(chǔ)，這也是平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與治理的切入點。2018年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》對村民委員會實行村務(wù)公開制度作出規(guī)定，其中第30條規(guī)定，“村民委員會應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實性，并接受村民的查詢”①《中華人民共和國村民委員會組織法》（2018修訂）第五章民主管理和民主監(jiān)督 第30條:村民委員會實行村務(wù)公開制度。村民委員會應(yīng)當(dāng)及時公布下列事項，接受村民的監(jiān)督:（一）本法第23條、第24條規(guī)定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；（二）國家計劃生育政策的落實方案；（三）政府撥付和接受社會捐贈的救災(zāi)救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；（四）村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況；（五）涉及本村村民利益，村民普遍關(guān)心的其他事項。前款規(guī)定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務(wù)往來較多的，財務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應(yīng)當(dāng)隨時公布。村民委員會應(yīng)當(dāng)保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢。，但并沒有規(guī)定具體的程序和方式。以前的信息公開往往采用書面形式，存在不完全公開、模糊公開的空間，為此平原縣縣委要求，村黨支部書記要在報告會上和群眾面對面，用老百姓聽得懂的話講清楚村兩委做了哪些事、花了哪些錢，還要講清楚為什么做、為什么花和怎么做、怎么花，讓老百姓真真正正地明白自己村里的情況。這是因為保證群眾的知情權(quán)，是保證農(nóng)民在參與社會治理時擁有平等地位的起點。

4.規(guī)范報告會的程序，保證參與的簡便性

“三資三務(wù)”公開報告會程序為：第一，發(fā)放財務(wù)收支明白紙，群眾對照明白紙聽匯報，更清楚；第二，村黨支部書記報告本村上季度“三資三務(wù)”情況；第三，村民當(dāng)場提出質(zhì)詢以及對下一步工作提出自己的意見建議，村干部給予答復(fù)；第四，群眾對整個報告會是否滿意進(jìn)行現(xiàn)場評分，并當(dāng)場公布測評結(jié)果。簡單的程序使村民參與無門檻，有助于吸引和發(fā)動更多的群眾參與到鄉(xiāng)村治理中來。

5.規(guī)范意見的回復(fù)時限，保證參與的有效性

群眾在“三資三務(wù)”公開報告會上提出的質(zhì)詢、意見和建議，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“村莊自行解決”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)解決”“縣級處理解決”3種方式進(jìn)行梳理匯總，形成問題臺賬、銷號式管理。村莊可以自行解決的，依據(jù)實際情況，限期整改；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)解決的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開黨委會，研究整改措施，明確完成時限；需要縣級處理解決的，縣委組織部依據(jù)各單位職責(zé)，分解到相關(guān)單位限期解決。從調(diào)查問卷結(jié)果來看，96.75%的村民對村干部的回復(fù)表示滿意，說明村民比較認(rèn)可意見建議的處理結(jié)果。高質(zhì)量的回應(yīng)是農(nóng)民有序參與鄉(xiāng)村治理的保障，也是農(nóng)民持續(xù)參與鄉(xiāng)村治理的重要推動力。

（三）山東省平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的成效

通過一年的探索實踐，平原縣村級“三資三務(wù)”公開報告會搭建了黨員管理平臺、群眾監(jiān)督平臺、民意征集平臺、績效考核平臺、黨群交流平臺，為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施打下了良好基礎(chǔ)。

（1）搭建黨員管理平臺，促進(jìn)了村“兩委”換屆，加強了黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。通過“三資三務(wù)”公開報告會，對農(nóng)村支部班子進(jìn)行定期的 “民意測評”，摸清了各村班子“實底”。根據(jù)實際情況，縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委分類施策，為村“兩委”的平穩(wěn)換屆打下了基礎(chǔ)。

（2）搭建群眾監(jiān)督平臺，促進(jìn)了從嚴(yán)治黨向基層延伸，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了良好的政治生態(tài)?！叭Y三務(wù)”公開報告會以公開報告、公開詢問等形式，將黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，促進(jìn)了全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，用公開透明營造了風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，為黨員干部干事創(chuàng)業(yè)營造了良好環(huán)境。

（3）搭建民意征集平臺，促進(jìn)了基層民主，有利于鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民主體作用的發(fā)揮?！叭Y三務(wù)”公開報告會，為村民參與鄉(xiāng)村治理找到了切入點，群眾有地方說話、說話管用，讓群眾更敢說話、更愿意說話了，參與意識和參與能力在實踐中得到加強和鍛煉，村民自治的質(zhì)量明顯提高。

（4）搭建績效考核平臺，激發(fā)了干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，為鄉(xiāng)村振興提供了人才支撐?！叭Y三務(wù)”公開報告會將村黨支部“做什么、如何做、花多少錢”都擺到面上，給村干部帶來了壓力和動力；意見建議征集的結(jié)果為村干部下一步工作劃出了重點；督導(dǎo)考核結(jié)果作為黨員干部、支部書記、“兩委”班子星級化管理及年終考評的重要依據(jù)，激勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，調(diào)動了村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（5）搭建黨群交流互動平臺，促進(jìn)了農(nóng)村穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村振興打造了和諧的社會環(huán)境?！叭Y三務(wù)”公開報告會讓干部群眾面對面溝通，解釋政策、消除隔閡、澄清誤會、解決問題、化解矛盾，加強了相互之間的理解和支持，將消極情緒、不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)，將問題解決在基層，為鄉(xiāng)村振興各項事業(yè)的有序開展提供了穩(wěn)定良好的社會環(huán)境。

三、鄉(xiāng)村振興背景下推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的幾點思考

（一）發(fā)揮基層黨組織堅強堡壘作用是推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的［1］20。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必須毫不動搖地堅持和加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)?；鶎狱h組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村治理中必須注重提高農(nóng)村黨支部的組織力，發(fā)揮其在領(lǐng)導(dǎo)基層治理中的堅強堡壘作用，為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障。

公開報告會從籌備到意見反饋整個周期都注重發(fā)揮黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，既保證了報告會的正確導(dǎo)向，也使農(nóng)村黨支部的組織力得到了鍛煉和提升。報告會加強了基層黨組織全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，將黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督緊密結(jié)合起來，有助于糾正和查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，并形成“不能腐”的體制機制，這既讓群眾在從嚴(yán)治黨、基層反腐上有更多獲得感，也提升了黨組織在基層的形象和威信。

基層工作的全面公開、真正公開促使基層干部自覺遵守憲法法律和黨的紀(jì)律，提高了按規(guī)則、按制度、按法律行使權(quán)力的自覺性，有助于防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。同時，“三資三務(wù)”等各項工作的真正全面公開壓縮了猜測臆想的空間，可以減少基層干部的后顧之憂，也是為敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的干部撐腰、鼓勁，有助于加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)。

（二）真實全面的信息公開是推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的前提

信息是公眾參與的基本前提和條件。是否掌握全面有效的信息決定了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中是否具有同等的話語權(quán)。自1994年中共中央下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》之后，各地以村務(wù)公開欄為主要公開方式開展了信息公開工作。但是受到信息公開欄設(shè)置的地點、公開的時間及內(nèi)容的專業(yè)化等的限制，農(nóng)民對公開事項并不了解，導(dǎo)致了他們在公共事務(wù)上失語。因此，信息的公開應(yīng)以農(nóng)民的了解度為評價標(biāo)準(zhǔn)。與書面公開相比，面對面進(jìn)行溝通，用老百姓的話把公開事項說清楚更便于農(nóng)民全面理解公開的具體內(nèi)容。

在公開報告會上，村委會將關(guān)系到村民利益的黨務(wù)、財務(wù)、事務(wù)全部給老百姓說清楚，使得村民了解了鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)和導(dǎo)向、明白了公共資金的來源和去向、知道了政策變化會給自身帶來哪些影響，知情的權(quán)力得到了切實的保障。而且村民還可以通過政策目標(biāo)與自身感受之間的差距來評價鄉(xiāng)村治理的效果。另外，信息的全面公開還壓縮了謠言、流言的空間，暢通了干部與群眾之間的雙向溝通，消除了隔膜，增加了互信，提升了農(nóng)民參與的質(zhì)量和鄉(xiāng)村治理的效果。

（三）公眾實踐性參與學(xué)習(xí)是推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主要途徑

城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)加速了人口向城市的流動，在給城市發(fā)展帶來豐富勞動力資源的同時，也弱化了農(nóng)村發(fā)展的人力資本基礎(chǔ)［6］。課題組通過調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，在平原縣的實踐中，實際參與報告會的農(nóng)民50歲以上的占60.1%，35歲以下的只占9.6%；學(xué)歷方面，小學(xué)學(xué)歷占33.97%，初中學(xué)歷占51.35%，而研究生只占到0.09%。年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次決定了農(nóng)民的公民意識比較薄弱，需要通過實踐不斷培養(yǎng)。從兩次報告會收集到的議案數(shù)量來看，第二次收集到1 536條，遠(yuǎn)高于第一次征集到的1 043條；從議案主題來看，關(guān)注焦點呈現(xiàn)以自己切身利益為主向村公共事業(yè)和公共設(shè)施轉(zhuǎn)變的趨勢，農(nóng)民當(dāng)家作主的意識有了明顯提高。公民參與是一個不斷提高的過程，特別是對公民意識較弱的農(nóng)民來說，需要通過自身體驗來樹立和增強參與意識，在參與的過程中不斷意識到自身對于鄉(xiāng)村治理的責(zé)任，在爭取權(quán)利的過程中不斷提高參與的能力，在對參與結(jié)果的反饋中感受到參與的價值。

在推動公眾實踐性參與的過程中，基層政府的角色轉(zhuǎn)換尤為重要。在傳統(tǒng)的參與模式中，行政人員扮演著專家的角色［7］。行政人員對行政運作系統(tǒng)的了解和相對專業(yè)的知識結(jié)構(gòu)，使得公眾特別是農(nóng)民習(xí)慣依賴于他們的判斷和決策，但現(xiàn)實情況復(fù)雜多變，使得執(zhí)行效果與決策預(yù)期目標(biāo)并不總是一致。因此，基層政府必須進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，由鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村治理的合作者、農(nóng)民參與的推動者甚至是教育者。角色的轉(zhuǎn)換首先就要求治理觀念的轉(zhuǎn)變，行政人員要給予農(nóng)民充分的信任和活動空間，樂意聆聽并接受農(nóng)民的意見建議，鼓勵他們說出自己的見解和看法。另外，農(nóng)民的實踐性參與應(yīng)該覆蓋到治理的全過程，從議題的設(shè)置到效果的督查和反饋等環(huán)節(jié)都要保證農(nóng)民的主體性，而不僅僅是既定方案的被動選擇。這就需要政府在治理過程中持續(xù)推動，讓農(nóng)民參與到鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)。

（四）及時回應(yīng)公眾訴求是推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的重要保障

實現(xiàn)對自身現(xiàn)實利益的追求和維護(hù)是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的直接動力。近幾年隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，在市場、資本及行政力量面前，農(nóng)民顯得尤為弱小，在這種情況下，參與意識淡漠與激烈的非理性參與并存，不利于鄉(xiāng)村矛盾的化解和社會的和諧穩(wěn)定。如何鼓勵農(nóng)民參與，同時讓農(nóng)民的參與在理性有序的框架之內(nèi)進(jìn)行，這就需要通過制度化平臺、程序化措施對農(nóng)民訴求進(jìn)行疏導(dǎo)、整合和回應(yīng)。通過對合理合法要求的積極回應(yīng)，讓農(nóng)民感受到自己的聲音被聽到、自己的意見被接受、自己的利益被維護(hù)，以及理性有序地表達(dá)訴求是管用的，從而鼓勵和吸引更多的農(nóng)民通過已有的制度化平臺和規(guī)范化程序發(fā)聲，參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，維護(hù)自身的權(quán)益。

公開報告會就是一個農(nóng)民提出訴求，村兩委成員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及時給予回復(fù)的平臺，在此農(nóng)民的情緒得到抒發(fā)、疑問得到解答、合理利益得到維護(hù)。訴求及時得到回應(yīng)可以強化農(nóng)民利用這一平臺維護(hù)自身權(quán)益的選擇，減少非理性參與，2017年平原縣農(nóng)村信訪數(shù)量較于去年同期下降了12.3%，越級訪、重復(fù)訪大幅減少，農(nóng)民參與更加有序理性。