劉偉兵 楊 揚

(武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢，430072)

現階段，中國社會養(yǎng)老保險制度分為基本養(yǎng)老保險、商業(yè)性補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險三個層次?；攫B(yǎng)老保險制度包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度是以城鎮(zhèn)職工為保障對象，以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合為財務運行模式的基本養(yǎng)老保險制度。個人賬戶部分養(yǎng)老金歸參保者個人所有，隨參保者的工作單位調動而轉移，受制度統(tǒng)籌層次影響較小。本文主要研究城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是指在全國范圍內實現基本養(yǎng)老保險制度的六個統(tǒng)一，即統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度和政策、統(tǒng)一繳費基數和比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法和項目、統(tǒng)一管理和調度使用基金、統(tǒng)一編制和實施基金預算，以及統(tǒng)一經辦業(yè)務規(guī)程和計算機信息系統(tǒng)。實現基本養(yǎng)老保險制度在全國范圍內的統(tǒng)籌協調發(fā)展，包括制度、基金、管理和技術等層面的全國統(tǒng)籌，制度統(tǒng)籌是基礎，基金統(tǒng)籌是核心，管理和技術統(tǒng)籌是保障。[1]在中國人口老齡化進程不斷加快的背景下，建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度是養(yǎng)老保險制度發(fā)展的必然趨勢，有利于養(yǎng)老保險事業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。

一、中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度地區(qū)差異的表現

(一)不同省份制度歷史債務差異分析

制度歷史債務始于20世紀90年代中后期，中國進行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革，由完全的現收現付制轉變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分積累制。轉變后的新制度承諾轉制時已退休的“老人”和轉制前已參加工作且轉制時尚未退休的“中人”在未來有領取養(yǎng)老金的權利，但是實際上這兩類群體在工作時是沒有養(yǎng)老金積累的。由于當時政府財力有限，沒有能力承擔這份承諾的養(yǎng)老金支出，造成了制度的后遺癥：在職一代負擔重，政策性繳費率高；個人賬戶資金用于當期發(fā)放，沒能如期積累；政府成為無限的責任人。[2]現階段歷史遺留的債務問題逐漸凸顯。巨額的歷史債務不僅會影響政府的信譽和形象，甚至會導致城鎮(zhèn)貧困人口的產生和社會風險的形成，與中國養(yǎng)老保險制度改革進程息息相關。[3]當前，中國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，受參保率、人口結構、工資水平等多重因素的影響，不同省份歷史債務水平差異較大。王曉軍以2000年為測算時點，利用歷史債務測算模型，對中國31個省份2000年的歷史債務、歷史債務占當年當地GDP比重以及在職參保人員人均債務水平進行測算分析。[4]本文直接引用其測算結果，具體如表1所示。

表1 2000年中國各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度隱性債務

資料來源：王曉軍.中國基本養(yǎng)老保險的地區(qū)差距分析[J].社會保障研究(北京)，2005(2):124-137.

從表1可以看出，2000年全國養(yǎng)老保險制度債務總額超過5.3萬億元，各省份歷史債務水平存在巨大差異。首先，從歷史債務絕對額來看，在全國31個省份中，上海市的歷史債務額最大，高達6179.9億元，緊隨其后的廣東省也超過了4000億元，而西藏、寧夏和青海三省份的歷史債務額相對較小，歷史債務最高值與最低值之間相差約109倍；其次，從歷史債務占GDP比重來看，上海、北京、天津三個直轄市養(yǎng)老保險歷史債務占GDP比重較高，特別是上海市，高達135.8%，而福建、河北、安徽、河南等省份的歷史債務占GDP比重較低，不足40%；第三，從人均債務額來看，西藏自治區(qū)及上海、北京、天津三個直轄市最高，均超過8萬元，而湖南、福建、湖北、安徽、江西、內蒙古這些省份的人均債務較低，均不足3.5萬元。其中，西藏自治區(qū)的人均債務高達12.9萬元，僅次于上海市，究其原因，主要是該地區(qū)的養(yǎng)老保險制度覆蓋率較低，導致參保人數與退休人數比重較低。

可見，中國各省份之間的養(yǎng)老金歷史債務差異非常大，如果將當前的市縣級統(tǒng)籌提高到全國統(tǒng)籌層次，那么養(yǎng)老保險基金將會通過全國調劑的方式，從歷史債務水平較低的地區(qū)轉移到較高的地區(qū)，從而降低了歷史債務較高地區(qū)養(yǎng)老保險制度的財務風險。

(二)不同省份制度待遇水平差異分析

基本養(yǎng)老保險制度的待遇水平主要從年人均養(yǎng)老金和養(yǎng)老金替代率兩個指標進行分析。年人均養(yǎng)老金以當年基金總支出與當年離退休人數的比值為衡量標準，養(yǎng)老金替代率是當年人均養(yǎng)老金與當地在崗職工平均工資的比值。

表2的數據顯示，2016年全國人均養(yǎng)老金水平達到了31527.80元，全國養(yǎng)老金替代率超過45%。然而各省份養(yǎng)老金待遇水平差異非常顯著：西藏、新疆、青海、山西四個省份的替代率水平較高，都超過了60%；重慶、上海、江蘇三個省份的替代率處于相對較低水平，不足40%，特別是重慶市，替代率僅為31.73%。這些省份替代率低的主要原因在于：其一，經濟發(fā)展水平較高，青年勞動力流入量較大，養(yǎng)老負擔較輕，因此地方政府通常會設定較低的社會保險繳費率以增強當地企業(yè)競爭力；其二，這些省份的工資水平也相對較高，在一定程度上降低了養(yǎng)老金替代率。此外，中國中西部地區(qū)養(yǎng)老金替代率水平比較高，但是年人均養(yǎng)老金水平相對比較低。

表2 2016年各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度待遇水平

數據來源：中國統(tǒng)計年鑒2017.

(三)不同省份制度撫養(yǎng)比差異分析

基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比是制度范圍內離退休人數與在職職工人數的比值，反映了每個在職職工供養(yǎng)離退休人員的數量，是衡量制度養(yǎng)老負擔程度的重要指標。一般情況下，制度撫養(yǎng)比越高，說明人口老齡化程度越深，基本養(yǎng)老保險基金支付壓力越大。

如表3所示，2016年全國平均制度撫養(yǎng)比為36.31%，相當于3名繳費的在職職工撫養(yǎng)1名離退休人員。從表3中數據可以看出，中國各省份的制度撫養(yǎng)比存在較大差距，廣東、福建、北京等省份的制度撫養(yǎng)比較低，不超過22%。廣東省的撫養(yǎng)比最低，僅有10.78%，相當于10個在職職工撫養(yǎng)1名離退休人員，是目前我國養(yǎng)老負擔最輕的地區(qū)。但是，黑龍江、吉林、遼寧、重慶、甘肅、內蒙古、四川等省份的制度撫養(yǎng)比都已經超過了55%，這意味著不足2名的在職職工撫養(yǎng)1名離退休人員，老齡化程度非常嚴重。特別是黑龍江省，制度撫養(yǎng)比高達74.51%，養(yǎng)老負擔最為沉重。

表3 2016年各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比

數據來源：中國統(tǒng)計年鑒2017.

(四)不同省份制度覆蓋率差異分析

基本養(yǎng)老保險覆蓋率反映的是基本養(yǎng)老保險制度普及程度，是已參保的人數占應參保人數的比重。如表4所示，2015年全國范圍內城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度平均覆蓋率僅為64.88%，各省份之間存在較大差距。

表4 2015各省區(qū)基本養(yǎng)老保險制度覆蓋率

數據來源：中國統(tǒng)計年鑒2016和中國勞動統(tǒng)計年鑒2016.

廣東、遼寧、黑龍江三個省份的制度覆蓋率較高，都超過了90%，特別是廣東省高達100%；而西藏自治區(qū)制度覆蓋率最低，只有12.59%，比廣東省低87.41個百分點。制度覆蓋率低于50%的省份還有甘肅、云南、重慶、廣西、安徽。各地區(qū)具體政策實施的時間、經濟發(fā)展水平、人口結構等是制度覆蓋率差異顯著的重要影響因素。

(五)不同省份養(yǎng)老基金結余差異分析

基本養(yǎng)老保險基金結余情況與養(yǎng)老保險基金結余可支付月數是衡量養(yǎng)老基金應對養(yǎng)老風險能力的重要指標，受各地區(qū)經濟發(fā)展水平、政府政策、企業(yè)經營狀況等多方面因素影響。

如表5所示，截至2016年末，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余38580億元，各省份養(yǎng)老保險基金累計結余狀況良好，但是省份間基金累計結余情況存在較大差距。隨著近年來青年勞動力的大量涌入，廣東、北京、江蘇、浙江、山東等沿海經濟發(fā)達地區(qū)的基金累計結余額也相對較高，均超過2000億元。特別是累計結余最多的廣東省，高達7652.6億元。而黑龍江、青海、西藏、海南、寧夏等省份基金累計結余額相對較低，不足200億元。最高的廣東省比最低的黑龍江省高出7800多億元的基金累計結余。

在基本養(yǎng)老保險制度實際運行中，很多地區(qū)正面臨基金收不抵支的財務風險，根本原因在于中國養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次太低，難以在各省間進行基金調劑。如表5所示，從2016年當期基金結余額來看，黑龍江、遼寧、河北、吉林、湖北、內蒙古、青海七個省份均處于基金虧損的狀態(tài)，特別是黑龍江省，當年基金虧損超過300億元。而廣東、北京、上海、江蘇、浙江等省份的當期基金結余額都非常高，均超過200億元。其中，廣東省高達1140億元，接近北京與上海兩地的當期基金結余之和。

表5 2016年各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結余情況單位：億元

(續(xù)表5)

地區(qū)當年基金收入當年基金支出累計結余當期結余云南664.3501.1813.7163.2西藏79.551.877.527.7陜西691.1678.3474.512.8甘肅341.8331.7376.010.1青海174.5187.863.0-13.3寧夏205.8181.9196.123.9新疆1052.4934.3979.5118.1

數據來源：中國統(tǒng)計年鑒2017.

另外，如表6所示，全國各個省份養(yǎng)老基金的支付能力存在較大差距。截至2016年，廣東省養(yǎng)老保險基金可支付月數高達55.7，北京、西藏、新疆三省份也超過了30個月；而黑龍江省，由于基金累計結余為負(-232億元)，可支付問題較為突出。此外，海南、內蒙古、湖北、陜西、天津、河北、遼寧、吉林、青海等地區(qū)可支付月數也相對較低，不足10個月。

表6 2016年各地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金可支付月數情況

數據來源：中國社會保險發(fā)展年度報告2016.

二、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)差異的原因分析

(一)財稅體制

1994年中國財稅體制改革以后，我國將中央政府與地方政府之間的財權和財力重新進行了確定和劃分，正式實行分稅的財政體制，中央政府給予地方政府一定程度的財政自主權，地方的財政管理體制相對獨立。雖然分稅的財政體制有力促進了地方經濟的發(fā)展，但是由于地方資源稟賦和經濟基礎差異較大，所以各地區(qū)在經濟發(fā)展過程中的不平衡與差距逐漸擴大。

(二)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策差異

1.各省基本養(yǎng)老保險實際繳費率存在差異

不同省份基本養(yǎng)老保險人均實際繳費率是指實際繳費額占工資的比重。本文以基本養(yǎng)老保險人均年繳費額與在崗職工平均工資的比值作為人均實際繳費率展開分析。表7數據顯示，在全國范圍內，2016年基本養(yǎng)老保險制度人均年繳費額為12598.69元，人均實際繳費率為18.26%。不同省份之間實際繳費率存在較大差異，實際繳費率最高的省份是西藏自治區(qū)，高達47.72%，比廣東省高出近40個百分點。此外，新疆、四川、甘肅、青海、黑龍江、廣西、山西、吉林、遼寧、云南地區(qū)實際繳費率也比較高，均超過25%。福建、北京、貴州、江蘇地區(qū)實際繳費率比較低，不足13%。

表7 2016年各地區(qū)基本養(yǎng)老保險制度的人均年繳費額與實際繳費率

說明：人均年繳費額=當年基金征繳收入/年末參保職工人數；實際繳費率=人均年繳費額/在職職工平均工資

數據來源：根據《中國統(tǒng)計年鑒2017》的數據測算得到。

對比各省份繳費率影響因素的分解結果可以發(fā)現，大多數地區(qū)的制度撫養(yǎng)比因素對養(yǎng)老保險繳費率的影響高于替代率因素。以繳費率最低的廣東省為例，2016年廣東省平均繳費率為7.95%，低于全國平均繳費率10.31個百分點。根據差異影響因素分解可知，其較低的制度撫養(yǎng)比引起繳費率下降11.67%，替代率引起繳費率下降0.19%，而其他因素的影響導致廣東省繳費率提高1.55個百分點，制度撫養(yǎng)比對養(yǎng)老保險繳費率的影響程度明顯超過替代率因素的影響。

同時，西藏、新疆、青海、河北、山西、廣西、陜西地區(qū)還出現了替代率因素影響程度顯著大于制度撫養(yǎng)比因素影響的現象。以繳費率最高的西藏自治區(qū)為例，2016年西藏自治區(qū)平均繳費率為47.72%，超過全國平均繳費率29.46個百分點。根據差異影響因素分解可知，超出全國平均水平的制度撫養(yǎng)比導致繳費率上升1.57%，較高的替代率引起繳費率提高12.94個百分點，其他影響因素導致繳費率上升了14.96%。從各因素影響程度分解結果可以看出，西藏地區(qū)替代率對養(yǎng)老保險繳費率的影響程度遠超過制度撫養(yǎng)比因素的影響。

圖1 各省份養(yǎng)老保險繳費率與全國平均繳費率差異分解圖

表8 2016年各省份繳費率與全國平均繳費率差異原因分解表單位：%

(續(xù)表8)

地區(qū)繳費率撫養(yǎng)比對繳費率的影響替代率對繳費率的影響其他因素的影響陜西19.430.322.16-1.30甘肅28.579.361.77-0.82青海28.464.229.81-3.83寧夏23.073.490.311.01新疆38.004.3612.792.59

2.基本養(yǎng)老保險征繳體制不統(tǒng)一

根據財政部等發(fā)布的《關于印發(fā)〈企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定〉的通知》(財社字〔1998〕6號)，現階段中國基本養(yǎng)老保險基金有兩種征收方式，可以選擇稅務部門代為征收或者社會保險經辦機構征收，由各省政府自行確定征繳方式。因此，各省對征收機構和征繳方式的不同選擇，不僅影響了養(yǎng)老保險基金的征收與管理效率，也在一定程度上強化了中國基本養(yǎng)老保險制度的碎片化程度。

3.基本養(yǎng)老保險基金管理不統(tǒng)一

現階段，中國基本養(yǎng)老保險基金管理體系較為分散、復雜。一方面，從管理層級來講，基本養(yǎng)老保險制度采取的是扁平化治理結構。國務院是中國基本養(yǎng)老保險制度的最高領導機構；人力資源和社會保障部是負責總體實施養(yǎng)老保險政策的最高管理機構，其職責包括政策制定，組織實施，監(jiān)督檢查，以及指導、監(jiān)督、檢查各省、市社會保障部門的工作開展情況。各級人力資源和社會保障部門在當地政府領導下，具體開展工作，制定當地基本養(yǎng)老保險政策，并指導監(jiān)督下級人社部門相關業(yè)務的開展實施。各級養(yǎng)老保險經辦機構在各級人力資源和社會保障部門領導下，負責制定養(yǎng)老保險的相關業(yè)務程序和操作規(guī)范等具體政策，并組織實施，同時指導下一級社會保險經辦機構進行相關業(yè)務的開展。另一方面，從管理幅度來講，中國養(yǎng)老保險基金總體上是多部門協同共管的現狀，實行“稅務和社會保險經辦機構收、財政管、勞動支、審計查”的橫向管理模式。[6]

扁平化治理結構將基本養(yǎng)老保險管理運作權力更多地分散到了地方政府，各地政府各自為政，根據當地實際情況制定相應的養(yǎng)老保險政策。分散、復雜的管理體制，不僅使得全國各地基本養(yǎng)老保險政策難以統(tǒng)一，而且也造成了各省份養(yǎng)老保險制度差距逐步擴大，更加阻礙了基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌的進程。

(三)各省區(qū)經濟發(fā)展與人口流動

1.經濟發(fā)展水平差異

自20世紀80年代以來，國家改革開放政策引導優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)，采取先富帶動后富的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，中國沿海地區(qū)經濟迅速發(fā)展，而后全國各省份之間經濟發(fā)展水平的差異逐漸凸顯。經濟發(fā)展的嚴重不平衡問題引起中央與地方的利益博弈，是統(tǒng)籌層次無法提高的重大阻力。[7]

首先，不同省份生產總值存在較大差距(如表9所示)。在生產總值方面：2016年地區(qū)生產總值最高的是廣東省，高達80854.91億元，江蘇省、山東省、浙江省、河南省緊隨其后，地區(qū)生產總值均超過40000億元；而最低的西藏自治區(qū)僅有1151.41億元，廣東省地區(qū)生產總值是其70倍。在人均生產總值方面：北京、上海、天津三個直轄市相對較高，都已超過100000元；而甘肅、云南、貴州、西藏、山西、廣西和安徽七個省份的人均生產總值較低，均不足40000元。2016年全國不同省份間人均生產總值最大差距超過4倍。其次，我國不同省份在崗職工平均工資存在較大差距。如表9所示，在2016年，北京市在崗職工平均工資是全國最高值，高達122749元，是全國在崗職工平均工資(68993元)的近2倍。上海和西藏兩個地區(qū)的平均工資也相對較高，均超過100000元。最低的河南省人均工資僅有50028元，僅為北京市的40%。第三，工業(yè)企業(yè)利潤總額是反映地區(qū)經濟發(fā)展水平的重要指標，也是影響?zhàn)B老保險待遇水平的重要因素。如表9所示，2016年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額最高的省份是江蘇，高達10574.4億元，山東、廣東和河南三省份的利潤總額也相對較高，都超過了5000億元；而西藏、甘肅和青海地區(qū)的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額相對較低，均不足100億元；各省份規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額的最大差距為10557.46億元。

表9 2016年我國各省份經濟發(fā)展水平與人均公共預算收支情況

數據來源：中國統(tǒng)計年鑒2017.

另外，全國各省份財政收支相關數據是分析各地區(qū)財政補貼能力的重要指標，財政補貼能力直接關系到養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的可行性與可持續(xù)性(如表9所示)。一方面，從人均公共預算收入來看：2016年上海、北京、天津和江蘇地區(qū)相對較高，都超過了10000元；而甘肅、黑龍江、廣西和河南地區(qū)相對較低，不足3500元。另一方面，從人均公共預算支出來看：西藏、北京、上海、青海、天津等地區(qū)比較高，均在20000元以上；而河南、河北、山東和安徽地區(qū)相對較低，不超過9000元?？梢姡袊鞯貐^(qū)政府財政收入與支出存在較大差異，這也導致了不同地區(qū)政府對基本養(yǎng)老保險基金的財政補貼力度有所不同。

2.流動人口分布不均

改革開放之后，中國各省份經濟發(fā)展水平差距逐漸擴大，隨之還出現了大規(guī)模的勞動力跨區(qū)域流動。根據全國第六次人口普查結果，截至2010年11月1日，中國流動人口2.6億，跨省流動人口0.85億。全國31個省份中，廣東省跨省流入人口最多，高達2148.79萬人，幾乎是人口流入第二大省浙江省的2倍，上海、江蘇、北京、福建等地區(qū)人口流入規(guī)模也十分龐大。而西藏、青海和寧夏等省份的人口流入相對較少，特別是西藏自治區(qū)僅有16.54萬人流入，[8]人口流入最多的省份是最少的省份的130倍。第三產業(yè)、工資水平、就業(yè)率和城市化水平是引起省際人口流動的主要因素，中、西部人口向東部沿海地區(qū)呈現集中化流動趨勢，特別是珠三角、長三角和京津冀三個全國性集聚中心。[9]可見，勞動力自由流動是市場經濟的必然結果，是經濟增長的重要有利條件，但也導致人口空間分布不均。

人口流動對各地區(qū)基本養(yǎng)老保險制度的影響差異非常顯著。各個省份人口年齡結構的巨大差異是導致制度撫養(yǎng)比不同的重要原因。[10]對于經濟較發(fā)達地區(qū)，大規(guī)模的人口流入不僅增加了遷入地的勞動力供給，而且在一定程度上“稀釋”了基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比，提高了基本養(yǎng)老保險制度的繳費收入，促進形成龐大的資金池，增強了制度的可持續(xù)性；對于經濟欠發(fā)達地區(qū)，青壯年勞動力流出規(guī)模較大，導致基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比被動提高，養(yǎng)老基金抗風險能力弱化。如圖2所示，通過將2016年職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比與各省份職工基本養(yǎng)老保險基金當期結余額進行對比，可以發(fā)現：黑龍江、遼寧、河北、吉林、湖北、內蒙古和青海等當期基金收不抵支的省份，制度撫養(yǎng)比普遍較高；而廣東、北京、上海、江蘇、浙江等有著大量當期結余基金的省份，制度撫養(yǎng)比都處于較低水平。

圖2 2016年各省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比與基金當期余額對比

三、討論與建議

中國各省份在基本養(yǎng)老保險的歷史債務負擔、替代率、制度撫養(yǎng)比、制度覆蓋率、基金結余等方面存在較大差距，嚴重阻礙了統(tǒng)籌層次的提高。而財政分稅制、養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一、經濟發(fā)展水平不一致、人口空間分布不均等是造成各省份基本養(yǎng)老保險制度在運行中存在巨大差距的主要原因。一切社會活動的中心是利益，一切社會關系的核心是利益關系。[11]正是由于各省份在多方面存在巨大差距，養(yǎng)老保險制度一旦實現全國統(tǒng)籌意味著部分地區(qū)的利益將會“被動平衡”到其他地區(qū)。養(yǎng)老基金財務風險大、入不敷出的地區(qū)對實現全國統(tǒng)籌的積極性較高，希望借此緩解負擔與壓力；而養(yǎng)老基金資金池較大、財務可持續(xù)能力較強的地區(qū)積極性顯然較低。如果在現階段各省份差距如此明顯的情況下實現基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，將會引起地區(qū)間的利益沖突與矛盾，這是目前基本養(yǎng)老保險制度難以實現全國統(tǒng)籌的根源。

中國各地區(qū)在經濟、政治、文化、人口等各個方面存在非常顯著的差異，完全消除地區(qū)間差異、實現各地區(qū)均衡一致的發(fā)展是不切實際的。只有改善地區(qū)間的不均衡發(fā)展狀況、縮小地區(qū)間的利益差距，以及增強養(yǎng)老基金調劑功能，才能逐步促進基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌的順利實現。對此，本文主要從經濟發(fā)展水平、人口流動、養(yǎng)老保險管理體制等角度，提出相關思考與建議。

(一)大力推行中央調劑金制度，逐步縮小各地區(qū)養(yǎng)老基金差距

著力推行基本養(yǎng)老保險基金中央調劑金制度，合理均衡各地區(qū)間的基金負擔，提高養(yǎng)老保險基金整體抗風險能力，落實好促進全國統(tǒng)籌順利實現的過渡性政策。

某省份上解額=(某省份職工平均工資×90%)×某省份在職應參保人數×上解比例。職工平均工資由城鎮(zhèn)非私營單位和私營單位就業(yè)人員加權平均工資確定，體現了各地區(qū)經濟發(fā)展因素，有利于實現各省份間的調劑。在政策起步初期，在職應參保人數以企業(yè)就業(yè)人數和參保人數的平均值確定。上解比例從3%起步，逐步提高。

某省份撥付額=核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額。其中，全國人均撥付額=籌集的中央調劑基金/核定的全國離退休人數。

(二)完善流動人員養(yǎng)老保險制度，擴大制度覆蓋面

隨著中國城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展和產業(yè)結構的調整，非農就業(yè)群體規(guī)模越來越大，這類群體具有基本養(yǎng)老保險的參與需求和支付能力。但是，由于養(yǎng)老保險制度的缺失，流動人員作為非農就業(yè)人員中的大多數，無法真正享受到養(yǎng)老政策的福利。便攜性損失使得重復參保、退保等問題突出，也導致不同省份間養(yǎng)老基金收支差異非常顯著。因此，應該完善流動人員的養(yǎng)老保險制度，擴大養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，充分體現養(yǎng)老保險制度互助共濟、風險共擔的本質特征，為更多的群體提供更加完善的養(yǎng)老保障，在更大的范圍內實現收入再分配的功能。[12]

(三)完善基本養(yǎng)老保險管理體制，減少各省份間的政策差異

一方面，建立垂直經辦的獨立管理系統(tǒng)?？梢钥紤]建立“中央—地方”兩級管理體系：由中央政府設立獨立法人性質的最高管理機構，負責全國養(yǎng)老保險制度的運營實施；在各省設立省級養(yǎng)老保險管理分支機構，受最高管理機構與地方人力資源和社會保障部門的雙重領導，負責省級養(yǎng)老保險制度的具體運行。

另一方面，建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險征繳體制。稅務部門繳費服務體系優(yōu)質便捷，稅費征收專業(yè)化程度較高，由稅務部門統(tǒng)一征收基本養(yǎng)老保險費，不僅能夠降低中國養(yǎng)老保險制度“碎片化”程度，而且能夠有效提高社會保險資金征管效率，有利于促進基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。