楊翠迎 程 煜

(上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海，200433)

一、研究背景與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

中共中央于2018年3月印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡稱“改革方案”)，其中第46條明確提出“將基本養(yǎng)老保險費(fèi)、基本醫(yī)療保險費(fèi)、失業(yè)保險費(fèi)等各項社會保險費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”。該項規(guī)定從國家層面對長久以來學(xué)者關(guān)于社保部門和稅務(wù)部門二元征繳體制的爭論進(jìn)行了終結(jié)式的回應(yīng)，也對各地差異化的實踐與探索模式進(jìn)行了政策層面上的統(tǒng)一。我國社會保險實行繳費(fèi)制，其征收主體經(jīng)歷了多次變遷，每一次變遷都會引發(fā)熱議，尤其在二元征收模式出現(xiàn)后，學(xué)術(shù)界對社會保險費(fèi)征繳模式、征繳優(yōu)勢、征繳主體效率及其效果等問題一直爭論不休。

在征繳模式上，伴隨著我國由社保部門單一主體征收到社保部門與稅務(wù)部門二元主體征收的變革，學(xué)術(shù)界對我國社保征繳模式的劃分出現(xiàn)了不同認(rèn)知，有三分法[注]所謂三分法，是指將我國社會保險費(fèi)的征繳模式分為三類：第一類是社保部門獨(dú)立征收，即由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收對象與金額的核定、登記審核、保費(fèi)征收等全部工作；第二類是稅務(wù)部門代征，即由稅務(wù)部門根據(jù)社保部門的核定情況征收保費(fèi)，實質(zhì)就是“社保核定、稅務(wù)代征”；第三類是稅務(wù)部門全責(zé)征收，即稅務(wù)部門對社會保險費(fèi)具有較大的管理權(quán)，保費(fèi)征繳過程中的各項環(huán)節(jié)均由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)。，[1]也有四分法[注]所謂四分法，是指將我國社會保險費(fèi)的征繳模式分為四類。四分法是在三分法的基礎(chǔ)上，增加了混合征收模式，即部分省市在實踐中，針對不同的社會保險項目，實行分別由社保部門和稅務(wù)部門分開征收的模式。，[2][3][4]但是都不外乎是根據(jù)征收主體進(jìn)行的劃分。然而針對征收主體討論最熱烈的并不是征繳模式問題，而是“誰來征收更有優(yōu)勢，誰來征收更有效果”的問題。

從征收優(yōu)勢來看，不少學(xué)者認(rèn)為，社保部門征收有助于社保制度的完善，有助于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等參保，同時能避免稅務(wù)部門征繳帶來的管理成本增加的問題，社保部門征繳是符合我國國情的做法。[5][6][7]但是也有不少學(xué)者從稅務(wù)部門具有完善的征繳系統(tǒng)和專業(yè)的征繳隊伍的角度出發(fā)，認(rèn)為稅務(wù)部門征收具有天然優(yōu)勢，其有利于治理企業(yè)逃繳現(xiàn)象，有利于提高征管效率，有利于調(diào)動地方政府的監(jiān)管積極性，有助于提高資金安全性，有利于助力改革。[8][9][10]兩派觀點都很現(xiàn)實，理由也都很充分，似乎難以調(diào)和。

從征繳效果來看，兩派觀點也未達(dá)成統(tǒng)一。有學(xué)者根據(jù)各地實施情況考察了社會保險費(fèi)欠繳率與征繳主體之間的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)：實行社保部門征收的地區(qū)征收情況要明顯好于實行稅務(wù)部門代征的地區(qū)；同時對同一地區(qū)不同年份的養(yǎng)老保險征繳情況進(jìn)行比較，也發(fā)現(xiàn)由稅務(wù)部門代替社保部門征收并不必然帶來征收效率的提高。[11]更有學(xué)者基于社會保險足額繳費(fèi)率和擴(kuò)面率的實證比較，認(rèn)為雖然不同部門征收對擴(kuò)面率影響不明顯，但社保部門征收的足額繳費(fèi)率總體好于稅務(wù)部門。[12]然而，也有學(xué)者通過對大量的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：稅務(wù)部門征收有助于擴(kuò)大養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的覆蓋面，提高社?；鹗杖?；[13]地稅部門征收社會保險費(fèi)具有規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，有利于降低征收成本。[14]而王延中和寧亞芳通過對相關(guān)部門工作人員和學(xué)者的問卷調(diào)查，也得出類似結(jié)論。[15]由此可見，無論是征繳優(yōu)勢還是最終征繳效果，學(xué)術(shù)界各執(zhí)己見，這種爭論一直在持續(xù)。

本次征繳體制改革，確定由稅務(wù)部門全責(zé)統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)，從政策層面肯定了稅務(wù)部門征收的優(yōu)勢，也讓長期以來支持稅務(wù)部門征收的學(xué)者有了更大的信心。筆者認(rèn)為，本次征繳體制改革是機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、提高工作效率的必然趨勢，對完善社會保險制度及其征繳機(jī)制具有重大意義，但是其最終的政策效果如何，我們應(yīng)該理性看待，不能盲目樂觀。

二、我國社保征繳體制改革的歷史淵源

中華人民共和國成立后，我國社會保險制度建設(shè)經(jīng)歷了初創(chuàng)、建立和完善的發(fā)展過程。伴隨這一過程，我國社保征繳體制出現(xiàn)了三次較大的改革，大體形成了工會主導(dǎo)銀行代收、勞動保障部門負(fù)責(zé)征收、社保部門與稅務(wù)部門二元主體征收、稅務(wù)部門統(tǒng)一征收四個發(fā)展階段。[注]嚴(yán)格意義上講，我國早期開展的勞動保險不屬于現(xiàn)代社會保險范疇，但是其為我國20世紀(jì)80年代社會保險制度的改革、構(gòu)建及體系的形成奠定了重要的基礎(chǔ)。因此，本文將勞動保險看作是我國社會保險制度的前身，并將之歸于大社會保險范疇進(jìn)行考察。

(一)勞動保險時期的工會主導(dǎo)銀行代收階段

這一階段主要實行的是勞動保險制度，以1951年政務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國勞動保險條例》為起點和標(biāo)志。該條例規(guī)定企業(yè)“一次向中華全國總工會指定代收勞動保險金的國家銀行繳納每月應(yīng)繳的勞動保險金”，涉及的國營企業(yè)主要包括地方國營企業(yè)、公私合營或合作社經(jīng)營的企業(yè)、私營企業(yè)，并由全國總工會委托中國人民銀行代理保管勞動保險金。在此基礎(chǔ)上，1953年勞動部發(fā)布《中華人民共和國勞動保險條例實施細(xì)則修正草案》，規(guī)定“勞動保險基金的剩余部分”劃入不同級別的工會賬戶內(nèi)作為調(diào)劑金，不同級別的工會承擔(dān)重要職責(zé)?？梢钥闯?，這一階段實行的是工會主導(dǎo)下的國家銀行代收勞動保險費(fèi)模式。

(二)社會保險探索時期的勞動部門征收階段

改革開放后，我國建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，為配合體制轉(zhuǎn)型，我國開始對原有的勞動保險制度進(jìn)行改革，并逐漸分離勞動保險中的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷及生育四個保障功能，使它們分別成為獨(dú)立的社會保險制度。1986年7月國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》及《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，一方面規(guī)定企業(yè)在當(dāng)?shù)貏趧有姓鞴懿块T的主導(dǎo)下以勞動合同標(biāo)準(zhǔn)招收員工，社會保險費(fèi)的征繳與勞動合同關(guān)聯(lián)，同時規(guī)定職工待業(yè)保險基金實行省級統(tǒng)籌，勞動人事部會同財政部制訂相關(guān)的預(yù)算、決算和財務(wù)管理辦法，待業(yè)保險基金的管理發(fā)放“由當(dāng)?shù)貏趧有姓鞴懿块T所屬的勞動服務(wù)公司負(fù)責(zé)”。直到1993年，國務(wù)院頒布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》繼續(xù)規(guī)定，待業(yè)保險基金及其管理費(fèi)收支的預(yù)算、決算，按照統(tǒng)籌范圍，由勞動行政主管部門負(fù)責(zé)編制。此后，我國對其他如工傷、生育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險制度進(jìn)行探索，社會保險費(fèi)也由勞動部門征收。也就是說，這一時期我國實行的是由勞動部門負(fù)責(zé)征收社會保險費(fèi)的模式。

(三)社會保險發(fā)展時期的人社部門與稅務(wù)部門二元主體征收階段

1993年我國開啟探索統(tǒng)賬結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，隨著該項制度的不斷完善和統(tǒng)賬結(jié)合的籌資模式的基本形成，以養(yǎng)老保險為主的社會保險費(fèi)征收任務(wù)越來越重，社會保險基金支付壓力也越來越大。此時，部分地區(qū)率先探索由稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)的方式。[16]如武漢市和寧波市在1995年前后就率先進(jìn)行試點。[17]1998年1月財政部連同勞動部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》(財社字[1998]6號)，提出從當(dāng)年1月1日開始，基本養(yǎng)老保險費(fèi)的征收可以有“社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收”和“稅務(wù)部門代征”兩種方式，該規(guī)定首次明確了社會保險費(fèi)的二元征收模式。此后，重慶、安徽、云南和浙江等地紛紛實施稅務(wù)部門代征社會保險費(fèi)的辦法。[18]1999年國務(wù)院又發(fā)布《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》(國務(wù)院令〔1999〕第259號)，提出基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)三項保險集中統(tǒng)一征收，且“可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收”，從而使社會保險費(fèi)二元征繳模式的適用范圍由單一的養(yǎng)老保險擴(kuò)大到養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三個險種。自此，社會保險費(fèi)由社保部門與稅務(wù)部門二元主體征繳的模式在我國基本形成。

(四)社會保險完善時期稅務(wù)部門統(tǒng)一征收的探索和形成階段

21世紀(jì)以來，我國社會保險制度不斷完善，由養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)五大險組成的社會保險體系基本建立，此時，國家在社會保險費(fèi)征繳模式上，也不斷進(jìn)行了調(diào)整與完善。2002年國家稅務(wù)總局出臺《關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會保險費(fèi)工作的指導(dǎo)意見》(國稅發(fā)〔2002〕124號)，強(qiáng)調(diào)“尚未實現(xiàn)稅務(wù)部門征收的地區(qū)盡快實現(xiàn)‘三費(fèi)’集中、統(tǒng)一征收”。2005年國家稅務(wù)總局出臺《關(guān)于切實加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)社會保險費(fèi)征收管理工作的通知》(國稅發(fā)〔2005〕66號)，再次指出積極推動稅務(wù)機(jī)關(guān)社保費(fèi)全責(zé)征收工作，克服“代征”社保費(fèi)的錯誤認(rèn)識，盡快實現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)集中、統(tǒng)一征收。該通知的重要意義在于，一方面強(qiáng)調(diào)所有省份應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)稅務(wù)部門全責(zé)征收，另一方面強(qiáng)調(diào)從“三險”擴(kuò)大到“五險”的統(tǒng)一征收，從而使我國社會保險費(fèi)全部進(jìn)入可以由稅務(wù)部門全責(zé)征收的階段。但是2010年頒布的《社會保險法》并未對稅務(wù)部門統(tǒng)一征收的主體角色進(jìn)行明確規(guī)定，也因此出現(xiàn)及加劇了學(xué)術(shù)界對兩部門征收主體、角色、優(yōu)勢及其效果問題的持續(xù)爭論。2015年底由中央辦公廳及國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》(中辦發(fā)〔2015〕56號)提出由地稅部門統(tǒng)一征收“政府性基金等非稅收入項目”，將社保征繳體制改革再次向前推進(jìn)一步。但是截至2018年1月，全國37個征收地區(qū)中，由社保部門全責(zé)征收的有15個，由稅務(wù)部門代征的有17個，由稅務(wù)部門全責(zé)征收的僅有5個，[19]可見三年來的征收主體統(tǒng)一化改革工作成效并不顯著。2018年3月《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺，正式明確社會保險費(fèi)由國稅地稅合并后的稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)布《國稅地稅征管體制改革方案》，決定從2019年1月1日起“五險”將由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。至此確定了稅務(wù)部門在社會保險費(fèi)征收中的唯一主體地位，也將從政策層面上對各地多樣的征收模式進(jìn)行了歸并與統(tǒng)一。

三、本次社保征繳體制改革的重大意義

由稅務(wù)部門全責(zé)統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)，這一改革具有顯著的時代意義與現(xiàn)實意義。

(一)使兩部門的工作職能更加優(yōu)化

“改革方案”出臺前，盡管國家再三發(fā)布有關(guān)統(tǒng)一征收的文件，但是在各地實踐中依然存在多種征收模式，有些地方全部由社保部門征收，有些地方全部由稅務(wù)部門代征，也有些地方分險種由社保部門與稅務(wù)部門分別征收，只有個別地方實行由稅務(wù)部門全責(zé)征收。稅務(wù)部門代征和全責(zé)征收兩種形式的區(qū)別在于，前者稅務(wù)部門僅是根據(jù)社保部門的應(yīng)征額等要求對社會保險費(fèi)進(jìn)行征收，后者稅務(wù)部門承擔(dān)確定繳費(fèi)基數(shù)、核定繳費(fèi)對象、登記審核、查欠追繳等任務(wù)，因此稅務(wù)部門代征與全責(zé)征收的主體職責(zé)、權(quán)益完全不同。而這次“改革方案”確定的“稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”屬于全責(zé)征收模式，是一種“稅務(wù)部門管收錢、社保部門管發(fā)錢、市場管運(yùn)營”的模式。[注]該觀點來源于鄭秉文教授在“第二屆中國社會保障理論與政策論壇”(上海，2018)上的發(fā)言。稅務(wù)部門統(tǒng)一征收不僅有利于強(qiáng)化稅務(wù)部門的征收管理職能，還有利于社會保障部門更好發(fā)揮其服務(wù)職能。[20]從稅務(wù)部門來看：一方面，消除“改革方案”出臺前部分地區(qū)二元征收或稅務(wù)部門代征的情況，既可以實現(xiàn)稅務(wù)部門對所有險種保費(fèi)征收的統(tǒng)一，也可以實現(xiàn)稅務(wù)部門對征管過程的統(tǒng)一；另一方面，稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)是在國稅和地稅部門合并的前提下開展的，有利于實現(xiàn)稅務(wù)部門對稅收收入和包括社會保險費(fèi)在內(nèi)的非稅收入的統(tǒng)一征管，促進(jìn)稅務(wù)部門明確自身職責(zé)邊界，以及促進(jìn)職能優(yōu)化。從社保部門來看，由于社會保險“費(fèi)”較“稅”法律強(qiáng)制性弱，企業(yè)欠費(fèi)逃費(fèi)的“代價”低于偷稅漏稅。稅務(wù)部門統(tǒng)一征收后，社保部門可以將更多的人力、物力、財力用于社保政策的完善及業(yè)務(wù)的履行，其職能得到優(yōu)化，兩部門可各司其職，分工合作。

(二)社會保險費(fèi)征收工作更加規(guī)范化

自1995年部分地區(qū)開始試點稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)開始，到1999年前后二元征收模式正式形成，我國社會保險費(fèi)的征收模式基本處于較為混亂的狀態(tài)。盡管進(jìn)入21世紀(jì)征收模式逐漸統(tǒng)一，但直到當(dāng)前也尚未完全實現(xiàn)統(tǒng)一。部分學(xué)者對不同模式以及征繳體制改革帶來的效率進(jìn)行了分析，但對差異化征收模式的政策效果尚未達(dá)成一致意見。而本次征繳體制改革及后續(xù)政策的出臺至少在政策層面上對社會保險費(fèi)的征收主體進(jìn)行了統(tǒng)一，這些政策正式實施后將終結(jié)征收主體多元化的局面，這有利于規(guī)范當(dāng)前的社會保險費(fèi)征收工作，消除“碎片化”征收問題。征收主體的統(tǒng)一，一方面實現(xiàn)了全國不同省份社會保險費(fèi)征收模式的統(tǒng)一，有利于各地稅務(wù)部門工作的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，以及實現(xiàn)繳費(fèi)基數(shù)、統(tǒng)籌層次等方面的統(tǒng)一考量；另一方面實現(xiàn)了部分省份內(nèi)部不同地區(qū)、不同險種征收主體的統(tǒng)一性，有利于促進(jìn)社會保險費(fèi)整體征收工作的規(guī)范性。

(三)社會保險基金籌集更加穩(wěn)定

部分學(xué)者對“改革方案”出臺前我國社會保險費(fèi)多樣化征收模式的效果和效率進(jìn)行了實證分析。主張稅務(wù)部門征收的學(xué)者認(rèn)為稅務(wù)部門征收不僅不會增加行政成本，而且征收效率還會顯著提高。[21]主張社保部門征收的學(xué)者認(rèn)為與稅務(wù)部門相比，社保部門征收社會保險費(fèi)對擴(kuò)面率有著顯著影響。[22]也有學(xué)者從社會保險費(fèi)率角度評價其運(yùn)行效果，認(rèn)為較高的社會保險費(fèi)率會使企業(yè)的參保率下降，同時會降低參保職工和企業(yè)的參保水平，[23]且高工資企業(yè)具有更強(qiáng)的動機(jī)逃避社保費(fèi)用，其實際繳納社保比例相對較低。[24]這些研究都體現(xiàn)了對社會保險費(fèi)基金籌集的考量，而本次征繳體制改革將使稅務(wù)部門的優(yōu)勢在征收社會保險費(fèi)上得以發(fā)揮，有力地促進(jìn)了社會保險基金的足額和規(guī)范籌集，提高了基金的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，稅收部門對企業(yè)的基本信息登記、經(jīng)營狀況和就業(yè)人員核定等較為熟悉，因此對于掌握企業(yè)及其員工所應(yīng)繳納的社會保險費(fèi)信息具有一定的優(yōu)勢，有利于督促企業(yè)按照實際職責(zé)繳納社會保險費(fèi)；第二，稅務(wù)部門具有一支較為成熟的征收隊伍，對于征收社會保險費(fèi)等非稅收入同樣具有豐富的經(jīng)驗；第三，通過金稅三期工程等信息化平臺建設(shè)，稅務(wù)部門在把握企業(yè)信息、監(jiān)測偷稅漏稅等方面已取得長足進(jìn)步，獲得了較為規(guī)范和完整的登記信息。

(四)更加符合國際社會保險費(fèi)征繳趨勢

從國際經(jīng)驗來看，各國社會保險費(fèi)或稅的征收主體大致經(jīng)歷了這樣的發(fā)展歷程：最初大部分國家的社會保險資金由社保行政部門負(fù)責(zé)征收，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制；20世紀(jì)30～40年代開始，為提高征繳效率、降低征繳成本、達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，美英等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家開始轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)；20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，中東歐一些國家的社會保險費(fèi)也開始轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收。Barrand等對48個國家和地區(qū)社會保險費(fèi)征收主體進(jìn)行比較研究后發(fā)現(xiàn)：由稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)或稅的國家和地區(qū)有23個，包括美國、英國和俄羅斯等；由社保部門征收的國家和地區(qū)有19個，包括法國、德國、日本等；由私營機(jī)構(gòu)征收的有6個。[25]在不考慮這些國家和地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)、政治條件以及制度特征的情況下，僅從征收主體數(shù)量來看，以稅務(wù)部門作為征收主體成為主流。此外，OECD相關(guān)報告也指出，已有16個成員國通過稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)或稅，且希臘等部分國家同樣準(zhǔn)備合并征繳機(jī)構(gòu)。[26]由此可以看出，稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)或稅是國際上較為明顯的發(fā)展方向，而我國此次征繳體制改革也更加符合這一趨勢。

(五)為適時推進(jìn)社會保險“費(fèi)改稅”創(chuàng)造條件

社會保險費(fèi)改稅，不僅是社會保險費(fèi)用征收方式統(tǒng)一化管理的一種途徑，也是優(yōu)化現(xiàn)行社會保險制度籌資方式的一種改革嘗試。事實上，我國在20世紀(jì)90年代便提出要開征“社會保障稅”，“九五”計劃綱要和“十五”計劃綱要也均出現(xiàn)了“社會保障稅”這一關(guān)鍵詞。然而，當(dāng)時我國社會保險制度體系不健全，覆蓋的群體非常有限，且企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工處于“雙軌”狀態(tài)，因而社會保險“費(fèi)改稅”便遲遲未提上議事日程。但是自那時起，我國社會保險“費(fèi)改稅”的爭論就一直持續(xù)，眾多學(xué)者就“費(fèi)改稅”的不同階段、是否可行、改革路徑、預(yù)期效果等進(jìn)行了廣泛的討論，至今尚未得出一致結(jié)論。同時，也有學(xué)者認(rèn)為我國當(dāng)前各地實踐中社會保險費(fèi)的征收與社會保險稅類似，具有“準(zhǔn)稅收”的特征，可以由稅務(wù)部門通過“社會保險稅”的形式征收。[27]從國際經(jīng)驗來看，較多國家通過工薪稅等形式來為社會保險籌集資金，征收社會保障稅也是一種國際慣例，且由稅務(wù)部門進(jìn)行征收也是一種主流趨勢。因此，我國將稅務(wù)部門確定為社會保險費(fèi)征收的統(tǒng)一主體，將社會保險費(fèi)征管納入稅務(wù)部門的職責(zé)范圍之內(nèi)，借助稅務(wù)部門在征收非稅收入方面的相對優(yōu)勢，完善征收信息統(tǒng)計和平臺建設(shè)，建立完整的征收隊伍，都有助于積累豐富的征收經(jīng)驗，為我國適時開展社會保險“費(fèi)改稅”試點和實踐創(chuàng)造前提條件。

四、我國社保征繳體制改革可能遇到的困境及影響

盡管本次社保征繳體制改革具有重大意義，也值得期待，但是也要客觀認(rèn)識和面對其在實施過程中可能遇到的困境及所產(chǎn)生的后續(xù)影響。

(一)公眾短期內(nèi)難以適應(yīng)政策變化

隨著我國人口老齡化程度的不斷加劇，新問題新情況不斷出現(xiàn)。近些年與社會保障相關(guān)的改革接踵而來，例如“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險合并、“新農(nóng)合”與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險合并、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并軌、長期護(hù)理保險試點、醫(yī)療保險與生育保險合并實施、社會保險階段性降費(fèi)等，這些重大改革不僅會影響制度架構(gòu)和政策實施，還會影響各方利益主體的心理預(yù)期及心態(tài)。事實上，包括此次征繳體制改革在內(nèi)的每一次改革，都傾注了黨和國家的大量心血及對人民利益的關(guān)懷，對社會保障制度建設(shè)也有極大的推動。但是較為密集的政策變更，尤其是重大改革，會給包括各方直接利益主體在內(nèi)的公眾帶來困擾，如公眾需要對所接收的政策信息進(jìn)行學(xué)習(xí)和理解，尤其當(dāng)改革背景、改革目標(biāo)及改革措施因尚未宣傳到位而被誤解時，社會影響更是難以估計。此輪征繳體制改革政策一出，一些學(xué)者和政府部門工作者都存有疑惑，例如認(rèn)為社會保險費(fèi)的征收應(yīng)當(dāng)是社保部門的職責(zé)，為何會出現(xiàn)二元征收體制，為何最終統(tǒng)一交由稅務(wù)部門征收？有些地方甚至采取清繳企業(yè)欠費(fèi)的激進(jìn)征收行為，引起了企業(yè)的高度恐慌，進(jìn)而影響到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的穩(wěn)定性。

(二)小、弱、微企業(yè)生存壓力增大

“改革方案”的出臺引起了不少企業(yè)的恐慌，一方面是由于改革的具體措施不明朗引起了理解偏誤，另一方面是由于這些企業(yè)在日常社會保險參保與繳費(fèi)方面存在不規(guī)范行為?，F(xiàn)實中，不少企業(yè)存在選擇性參保、低費(fèi)基繳費(fèi)、逃繳欠繳等情況。封進(jìn)根據(jù)“中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫”2004—2007年的數(shù)據(jù)計算得出，參保繳費(fèi)企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的比例為78.35%，而且實際繳費(fèi)率平均僅為10.82%。[28]在繳費(fèi)企業(yè)的實際繳費(fèi)方面，《中國社會保險發(fā)展報告2014》的數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)實際的社保繳費(fèi)基數(shù)大致為單位就業(yè)人員平均工資的65%，[29]接近最低繳費(fèi)基數(shù)。如果由稅務(wù)部門全責(zé)征收，則這些企業(yè)至少在低費(fèi)基繳費(fèi)、逃繳及欠繳等方面受到極大的限制，進(jìn)而會導(dǎo)致企業(yè)的用工成本顯著增加。此外，企業(yè)的選擇性參保行為也會受到一定的制約，稅務(wù)部門會承擔(dān)執(zhí)法和監(jiān)督企業(yè)用工的職責(zé)，也會督促企業(yè)規(guī)范用工和規(guī)范參保。實際上，企業(yè)恐慌的根本原因是其對稅務(wù)部門強(qiáng)大的征繳能力及嚴(yán)格監(jiān)督的懼怕。而這類企業(yè)，大多都是小、弱、微企業(yè)，其自身生存能力、競爭能力、抗風(fēng)險能力較差。稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)后，如果嚴(yán)格按照現(xiàn)行較高的社會保險政策費(fèi)率來征收，則這些企業(yè)將可能面臨生存困難，甚至面臨倒閉威脅。

(三)征收主體統(tǒng)一可能帶來新的制度問題

經(jīng)過不斷的改革與建設(shè)，我國已形成了相對完善的社會保險制度體系。但同時也不可否認(rèn)我國社會保險制度在城鄉(xiāng)待遇水平、參保對象劃分、統(tǒng)籌層次等多個方面還存在進(jìn)一步完善的空間。本次征繳體制改革僅規(guī)定將五項社會保險費(fèi)的征收主體統(tǒng)一為稅務(wù)部門，但對于征繳是否區(qū)分城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民并未提及，對于廣泛存在的靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等特殊群體的保費(fèi)征繳同樣缺乏明確規(guī)定。如果本次統(tǒng)一征收僅針對城鎮(zhèn)就業(yè)群體的社會保險，則會進(jìn)一步造成職工社會保險與城鄉(xiāng)居民社會保險之間的制度割裂，也會拉大兩類人群的保險待遇差距。此外，我國職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險均實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的籌資模式，本次改革方案暫未明確提出個人賬戶的繳費(fèi)及存續(xù)問題。首先是個人賬戶繳費(fèi)連同統(tǒng)籌賬戶一起由稅務(wù)部門征收，還是繼續(xù)保持原來的征收方式？如果保持原來的征收方式，則會無形中導(dǎo)致制度分化。其次是個人賬戶的未來發(fā)展方向問題。養(yǎng)老保險個人賬戶空賬現(xiàn)象嚴(yán)重，且各地區(qū)養(yǎng)老保險基金嚴(yán)重不平衡，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，社會保險基金是否會打通？養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次是否會提高？事實上，在“改革方案”出臺前已有學(xué)者建議取消個人賬戶，[30]或建議按照個人賬戶規(guī)模實施稅收返還，[31]或建議個人賬戶與企業(yè)年金賬戶合并形成第二支柱。[32]總之，當(dāng)前的改革方案僅是針對征收主體的統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)定，缺乏針對我國社會保險不同險種、不同參保對象、不同籌資模式等具體實施方案和對長期以來的爭論焦點的處理思路，這可能會帶來新的制度問題。

(四)稅務(wù)部門征收依然難防少繳、逃繳的問題

盡管較多學(xué)者認(rèn)為稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)具有較大的優(yōu)勢和效率，但不可否認(rèn)的是這并不能完全消除少繳、逃繳等問題。一方面，稅務(wù)部門在征收稅收收入過程中也經(jīng)常暴露出征收成本較高、重復(fù)征收等問題。如孟春和李曉慧對比我國和美國的征稅成本，發(fā)現(xiàn)我國的征稅成本逐漸增加，并于2012年超過美國，且在職人員數(shù)、經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值等變量的增長都會帶來征收成本的提高。[33]李林木認(rèn)為雖然我國稅收自行申報人數(shù)和納稅額保持增長，但總體上稅收不遵從程度仍然嚴(yán)重。[34]而納稅遵從度會受到社會規(guī)范、處罰程度等因素的影響。[35]另一方面，我國社會保險制度的設(shè)計和繳費(fèi)機(jī)制本身也存在不少問題，如城鎮(zhèn)職工社會保險與城鄉(xiāng)居民社會保險模式差異大，養(yǎng)老保險個人賬戶存在“空賬”，社會保險費(fèi)率偏高，繳費(fèi)基數(shù)不實，靈活就業(yè)人員面廣，信息系統(tǒng)不完善等問題都會給社會保險費(fèi)足額征收帶來挑戰(zhàn)。因此，將社會保險費(fèi)納入稅務(wù)部門的征收范圍，既無法完全避免稅務(wù)部門征稅中存在的常見問題，也無法在短期內(nèi)完全消除舊有征收體制遇到的體制障礙和繳費(fèi)主體的心理博弈，依然難防單位和個人的避費(fèi)行為。

(五)將會誘導(dǎo)非正規(guī)用工現(xiàn)象的滋長

在勞動力市場上，非正規(guī)就業(yè)群體相較于正規(guī)就業(yè)群體具有未簽訂完整勞動合同、勞動報酬低等特點，[36][37]其經(jīng)常以小時工、臨時工的用工形式出現(xiàn)。我國當(dāng)前職工社會保險費(fèi)的繳納和待遇發(fā)放更多地以勞動合同為規(guī)范，與正規(guī)就業(yè)相關(guān)聯(lián)，同時我國社會保險費(fèi)率在全球都屬于前列，[38]這就給了企業(yè)非正規(guī)用工的動機(jī)。此外，根據(jù)中國2005年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，正規(guī)就業(yè)者的月收入和小時收入分別是非正規(guī)就業(yè)者的1.45倍和1.65倍，[39]因此在以職工工資總額為單位繳費(fèi)依據(jù)的規(guī)定下，企業(yè)將更加傾向于雇傭非正規(guī)就業(yè)者。本次征繳體制改革后，稅務(wù)部門在嚴(yán)格核定和依法征收方面具有較大優(yōu)勢，可能會進(jìn)一步誘導(dǎo)非正規(guī)用工現(xiàn)象普遍滋長。盡管為了消除企業(yè)對改革的擔(dān)憂，政府也提出“總體上不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)”，但具體如何實現(xiàn)在不增加負(fù)擔(dān)的同時按時足額征收社會保險費(fèi)、維持基金的總體平衡，目前尚未有具體的權(quán)威規(guī)定出臺。因此在改革中，必須充分認(rèn)識到可能會出現(xiàn)非正規(guī)用工的增加，進(jìn)而制定規(guī)范企業(yè)用工的配套政策，防止這一現(xiàn)象的發(fā)生。

五、政策建議

(一)理性認(rèn)識稅務(wù)部門統(tǒng)一征收的預(yù)期效果

目前稅務(wù)部門全責(zé)統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)，不少人對之產(chǎn)生良好預(yù)期。但應(yīng)避免盲目樂觀情緒，否則將會對本次改革效果和后續(xù)相關(guān)改革帶來偏移實際情況的判斷。因此，必須以科學(xué)態(tài)度理性認(rèn)識改革的預(yù)期效果。第一，對當(dāng)前正在實行稅務(wù)部門代收及全責(zé)征收的地區(qū)的做法加以充分調(diào)研和總結(jié)，提煉模式、突出優(yōu)勢、借鑒經(jīng)驗，為未來在全國范圍內(nèi)推行稅務(wù)部門全責(zé)征收工作提供有益的參考與指導(dǎo)。第二，對各地區(qū)稅務(wù)部門征收所暴露出的問題和矛盾充分認(rèn)識，直面稅務(wù)部門在征收中可能出現(xiàn)的短板和困境，同時對以往社保部門征收的優(yōu)勢和有益做法進(jìn)行吸收，形成符合稅務(wù)部門實際情況和征收要求的科學(xué)征繳方式。第三，對改革可能遇到的阻力、可能帶來的公眾適應(yīng)性、可能引發(fā)的負(fù)面影響等進(jìn)行充分預(yù)期與評估，正確認(rèn)識，理性對待，切忌盲目推崇稅務(wù)部門統(tǒng)一征收的分工效果，夸大稅務(wù)部門的征收優(yōu)勢，忽視改革可能遇到的阻力和可能帶來的負(fù)面效應(yīng)。

(二)加強(qiáng)頂層設(shè)計以應(yīng)對改革可能面臨的困境

征繳體制改革已明確，因此有必要在政策換擋時期及起步時期，以科學(xué)的頂層設(shè)計為改革的真正落實確立方向和路徑。政策的頻繁變更會帶來較大的改革成本和效率損失，對社會保險制度的完善產(chǎn)生一定的沖擊作用。在改革過程中，政府部門應(yīng)對政策可能帶來的連鎖反應(yīng)保持一定的預(yù)判能力，要充分認(rèn)識到征繳體制改革并非是單純的征收部門變更，還關(guān)乎社保待遇發(fā)放、社?；鹗罩胶夂拓攧?wù)可持續(xù)性。因此，在進(jìn)行頂層設(shè)計時必須立足于我國現(xiàn)實，以長遠(yuǎn)目光進(jìn)行全面考量，以“不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)、不違反繳費(fèi)規(guī)范、不降低待遇、保持基金平衡”為原則，將階段性降費(fèi)、社會保險逃欠費(fèi)治理、建立中央調(diào)劑金制度等相關(guān)政策與征繳體制改革同時納入頂層設(shè)計體系，以保障社會保險制度平穩(wěn)可持續(xù)運(yùn)行。此外，對于社會保險征繳的原則性、基礎(chǔ)性要求，應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)的形式加以確定，確保社會保險費(fèi)的征收也能做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”。

(三)盡快完善配套政策，助力改革順利前行

將稅務(wù)部門確定為社會保險費(fèi)征收的唯一主體，這與我國社會保障領(lǐng)域中的系列改革相關(guān)聯(lián)。因此做好頂層設(shè)計的同時，還需要制定科學(xué)有效的配套政策助力改革。第一，強(qiáng)化稅務(wù)部門根據(jù)實際費(fèi)率進(jìn)行征收。征收部門的統(tǒng)一不僅需要一支專業(yè)的征收隊伍，還需要對二元征收模式下兩部門征管信息系統(tǒng)進(jìn)行整合。因此在出臺了綱領(lǐng)性“改革方案”以后，還需要針對具體的征收范圍、征收流程、征收人員隊伍的設(shè)置、征收系統(tǒng)的完善等制定一系列配套政策，在強(qiáng)化稅務(wù)部門征收權(quán)利的同時，為其能夠順利承擔(dān)征收責(zé)任保駕護(hù)航。第二，制定配套政策促進(jìn)社保部門積極配合。征收主體的變更不僅增加了稅務(wù)部門的權(quán)利和責(zé)任，還與社保部門的責(zé)任有著重要關(guān)聯(lián)。一方面，需要合理界定兩部門的職責(zé)范圍和權(quán)限邊界，消除職能交叉和權(quán)利“空白”區(qū)域；另一方面，需要制定配套政策妥善處理社保部門原有征收人員就業(yè)、社保信息轉(zhuǎn)移等問題，實現(xiàn)征收主體權(quán)、責(zé)的順利過渡。第三，制定不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的配套政策。需要認(rèn)識到，企業(yè)和職工是當(dāng)前我國社會保險費(fèi)繳納的主體，提高企業(yè)的經(jīng)營能力和競爭能力、穩(wěn)定職工就業(yè)和工資水平是確保社會保險費(fèi)足額繳納的重要基礎(chǔ)。因此，制定的配套政策應(yīng)當(dāng)保證不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)、維持社保基金穩(wěn)定性，使降費(fèi)與做實繳費(fèi)基數(shù)并重，以促進(jìn)本次征繳體制改革達(dá)到預(yù)期效果。

(四)重視政策落實，鞏固改革成果

為維持社?；鸬姆€(wěn)定性和可持續(xù)性，我國已制定了一系列社會保險政策，但實際操作中卻暴露出較多問題，較為突出的是社會保險費(fèi)的少繳、漏繳甚至不繳。在較高政策費(fèi)率水平下，社會保險繳費(fèi)不實的問題層出不窮，而部分險種收不抵支、個人賬戶“空賬”等問題同樣考驗著社會保險繳費(fèi)制度。因此，本次改革應(yīng)當(dāng)針對社會保險征繳中存在的諸多問題，制定對應(yīng)的解決方案。一方面，要嚴(yán)格社會保險費(fèi)的征繳，堅決落實社會保險法及相關(guān)政策的繳費(fèi)規(guī)定，以金稅三期工程為重要的監(jiān)測工具，密切防范參保主體的繳費(fèi)失范行為，同時建立社會保險繳費(fèi)信用網(wǎng)絡(luò)，堅決打擊社會保險的“偷費(fèi)、漏費(fèi)、欠費(fèi)”等問題。另一方面，嚴(yán)格的征繳必然加重企業(yè)的社會保險繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的穩(wěn)定性，因此，要繼續(xù)貫徹落實階段性降低社會保險費(fèi)率的政策，為企業(yè)松綁，切實減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，激發(fā)企業(yè)活力，增強(qiáng)企業(yè)競爭力。此外，在社會保險制度改革過程中，應(yīng)該繼續(xù)研究探索繳費(fèi)主體可承受的、維持基金平衡的適宜費(fèi)率，以鞏固社會保險征繳體制的改革成果。

總之，本次社保征繳體制改革，即由稅務(wù)部門全責(zé)統(tǒng)一征收社會保險費(fèi)，是機(jī)構(gòu)改革及部門職能優(yōu)化的重要方面，其理論與現(xiàn)實意義毋庸置疑，但是其政策效果如何，還有待進(jìn)一步的實踐檢驗及長期觀察。