文｜ 建設(shè)綜合勘察研究設(shè)計院有限公司 趙海龍 蘇強(qiáng);中國城市科學(xué)研究會 張勝雷 吳潔;天津大學(xué) 趙子浩

自人類社會公共權(quán)力產(chǎn)生時起，權(quán)力尋租和腐蝕權(quán)力的現(xiàn)象就相伴而生并始終存在著，古今中外沒有例外。有效遏制權(quán)力尋租和腐蝕權(quán)力就成為伴隨人類社會發(fā)展的永恒話題。網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)建立之后，監(jiān)督權(quán)的尋租和對監(jiān)督權(quán)的腐蝕就伴隨而生。在網(wǎng)格化系統(tǒng)中，高位的獨立監(jiān)督是系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，是對各類責(zé)任主體進(jìn)行評價的基本依據(jù)。因此，監(jiān)督隊伍如果出現(xiàn)權(quán)力尋租行為或者被監(jiān)督對象腐蝕，數(shù)據(jù)的客觀性就出現(xiàn)問題，評價結(jié)果就會失去公正性，長此下去就無法保障系統(tǒng)的有效運(yùn)行。所以，有效地遏制權(quán)力尋租和腐蝕權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生，是保證網(wǎng)格化系統(tǒng)運(yùn)行的生命線。

一、原理與案例（以北京市朝陽區(qū)為例）

依托網(wǎng)格化系統(tǒng)建立自動化和剛性的監(jiān)督員輪崗機(jī)制，減少權(quán)力尋租的機(jī)會，增加腐蝕權(quán)力的成本。建立監(jiān)督員隊伍的年度和月交流制度。年度交流制度規(guī)定:監(jiān)督分隊的所有成員在本分隊工作時間滿一年的，必須調(diào)離本分隊，到本分隊附近的其他分隊工作，且分隊長、副分隊長和內(nèi)勤不得在附近同一分隊工作。月交流就是:城區(qū)監(jiān)督員在本工作區(qū)域（范圍一般是一個規(guī)模較大的社區(qū)或者兩個較小的社區(qū)）工作滿兩個月的必須離開本工作區(qū)域到其它工作區(qū)域工作。農(nóng)村地區(qū)監(jiān)督員在本工作區(qū)域滿三個月的，必須到其他區(qū)域工作。交流制度由網(wǎng)格化系統(tǒng)按規(guī)定隨機(jī)自動生成交流方案。交流方案分別由監(jiān)督中心城區(qū)監(jiān)督員管理科和農(nóng)村監(jiān)督員管理科按權(quán)限分別組織落實。為了確保交流方案的落實，監(jiān)督中心黨組研究決定:系統(tǒng)根據(jù)交流制度自動生成的交流方案必須落實，凡是未落實的對直接責(zé)任人采取相關(guān)措施:科長降為副科長；副科長降為科員；科員年終公務(wù)員考核時評定是為基本稱職（按照公務(wù)員管理條例規(guī)定，連續(xù)兩年被評定為基本稱職的要予以辭退）。這一機(jī)制使得監(jiān)督員利用監(jiān)督權(quán)尋租的機(jī)會顯著減少，還沒來得及與被監(jiān)督對象建立關(guān)系或者剛剛建立關(guān)系就已經(jīng)調(diào)到新的工作區(qū)域。同時，被監(jiān)督對象腐蝕監(jiān)督員的成本大大提高。例如:被監(jiān)督對象通過給監(jiān)督員好處以減少或者停止對其相關(guān)違法行為的監(jiān)督每兩個月至少要給監(jiān)督員一次，一年至少六次，來年還得繼續(xù)給。這一交流機(jī)制運(yùn)行以來，監(jiān)督權(quán)尋租和被腐蝕的情況顯著減少，有效遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

用依法、客觀、實時、相對完整和精確的數(shù)據(jù)管理干部。在一定意義上說，用人制度的腐敗，是對事業(yè)危害最大的腐敗之一。要凝聚人心，建設(shè)一流的監(jiān)督隊伍，建立數(shù)量化、科學(xué)化（相對）的干部管理機(jī)制是根本。建立數(shù)量化、科學(xué)化的干部管理機(jī)制，就是在確保網(wǎng)格化系統(tǒng)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是依法、客觀、實時、相對完整和精確的基礎(chǔ)上，用數(shù)據(jù)做為干部任免、評優(yōu)、獎懲的主要依據(jù)之一。

監(jiān)督員輪崗的圖

分隊長任免的圖

用數(shù)據(jù)管理監(jiān)督分隊隊長（公務(wù)員身份）。朝陽區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心有二十多名分隊長。分隊長的任用方面，監(jiān)督指揮中心黨組在德、廉兩個方面群眾和黨組成員均公認(rèn)的前提下，以網(wǎng)格化系統(tǒng)自動生成的數(shù)據(jù)（監(jiān)督員人均有效上報案件數(shù)量為主要內(nèi)容，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集等其他工作任務(wù)均折合成有效立案數(shù)）做為分隊長提職的主要依據(jù)。在第一批分隊長提職的過程中，黨組研究了兩個方案，一個是按照傳統(tǒng)的干部任免方式提出的方案；另一個是按照網(wǎng)格化系統(tǒng)自動生成的數(shù)據(jù)為依據(jù)的方案。兩個方案的前四名擬提拔的干部是一致的，第五和第六名不一致，其中按傳統(tǒng)方式確定的A干部，待人熱情，助人為樂。黨組成員對他都比較認(rèn)可。而用數(shù)據(jù)為依據(jù)確定的B干部，平時少言寡語，比較發(fā)“悶”。經(jīng)過討論，黨組認(rèn)為，平時話不多，不應(yīng)該做為干部是否升職的依據(jù)，工作績效的好壞才是最主要。結(jié)果，按照數(shù)據(jù)任免干部成為了黨組成員的共識。截止2015年的十年期間，共提拔了七批分隊長，都是以數(shù)據(jù)為依據(jù)的，沒有產(chǎn)生任何爭議。在評定優(yōu)秀公務(wù)員、評選各類先進(jìn)以及出國考察等方面也都是按照類似方式確定的。因此，在十年的時間里，跑官要官、為了提拔拉關(guān)系走后門、請客送禮等腐敗現(xiàn)象從未發(fā)現(xiàn)過。數(shù)據(jù)管理干部，形成了風(fēng)清氣正好局面。

建立機(jī)關(guān)干部數(shù)量化考核評價系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要包括兩個部分:一是機(jī)關(guān)上帳系統(tǒng)；二是機(jī)關(guān)考勤系統(tǒng)。上帳系統(tǒng)主要功能是對監(jiān)督指揮中心及各個科室需要完成的重點工作任務(wù)采取上帳的方式加以完成。被上帳者（工作任務(wù)的具體承擔(dān)者）包括:除監(jiān)督中心主任之外的全體機(jī)關(guān)干部和分隊長以及負(fù)責(zé)項目開發(fā)的住場工程技術(shù)人員。上帳主體包括:黨組會、常務(wù)辦公會、主任辦公會、中心領(lǐng)導(dǎo)、科務(wù)會、各科室負(fù)責(zé)人。上帳的依據(jù)和內(nèi)容主要包括:區(qū)委區(qū)政府對網(wǎng)格化的總體要求和具體要求（區(qū)委全會、常委會、政府常務(wù)辦公會、區(qū)長辦公會等各類相關(guān)會提出的要求和部署）、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)指示批示，區(qū)各部門提出的、符合區(qū)委區(qū)政府總體安排的意見，監(jiān)督中心的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，監(jiān)督中心各類會議確定的主要工作任務(wù)，監(jiān)督中心領(lǐng)導(dǎo)和科室負(fù)責(zé)人確定的主要工作。上帳盡量采用扁平化的方式，例如:在推進(jìn)網(wǎng)格化社會管理與公共服務(wù)的初期，制定十大模塊3000多個細(xì)類標(biāo)準(zhǔn)是一項最主要的艱巨任務(wù)，為在短期內(nèi)高質(zhì)量地完成此任務(wù)，在評價科牽頭的基礎(chǔ)上機(jī)關(guān)76名公務(wù)員（含分隊長）全部參與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，每個人負(fù)責(zé)一部分標(biāo)準(zhǔn)制定的組織協(xié)調(diào)工作，通過上帳系統(tǒng)包質(zhì)包量完成任務(wù)；再如:在擴(kuò)大網(wǎng)格化門前三包責(zé)任單位管理的試點推進(jìn)過程中，新招聘的十多名機(jī)關(guān)干部每人負(fù)責(zé)一個街道的試點推進(jìn)工作，實施上帳管理。由于都是干的同一類工作，可比性強(qiáng)，每一名剛上崗的公務(wù)員都不希望落后，大家你追我趕，都又好又快的完成了任務(wù)。事后得知，有的年輕干部為了不落后還動員了家屬幫忙；又如:農(nóng)村地區(qū)安全生產(chǎn)和人口管理網(wǎng)格化試點工作是一個難度相當(dāng)大的工作，為了取得突破，安排了八名科長分別負(fù)責(zé)八個行政村的試點，并采取上帳管理的方式，在短期內(nèi)取得成功。實踐證明，以扁平化的上帳方式完成各項任務(wù)，有利于在機(jī)關(guān)干部中引入競爭機(jī)制，有利于鍛煉培養(yǎng)干部，有利于發(fā)現(xiàn)人才。上帳系統(tǒng)的日常管理由監(jiān)督中心辦公室負(fù)責(zé)，辦公室根據(jù)上帳主體的要求與被上帳的責(zé)任人共同協(xié)商將上帳的具體內(nèi)容和完成時限輸入系統(tǒng)，被上帳人按要求完成任務(wù)后通過系統(tǒng)向辦公室反饋，辦公室安排相關(guān)方面進(jìn)行驗收，驗收合格后消帳，按時完成任務(wù)的滿分，超時完成的扣一定分值。辦公室負(fù)責(zé)全程督辦。上帳任務(wù)完成情況每月在機(jī)關(guān)公示，年度總結(jié)會通報。機(jī)關(guān)干部提拔時，除了按照正常干部任免程序，還明確規(guī)定:擬提拔人在上帳系統(tǒng)和考勤系統(tǒng)的排名都必須進(jìn)入前三分之一。在公務(wù)員評優(yōu)和評選各類先進(jìn)時，兩個系統(tǒng)是否排名前三分之一做為重要條件，排名后三分之一的沒有評優(yōu)和當(dāng)先進(jìn)的資格。數(shù)量化考核評價系統(tǒng)的運(yùn)用，使干部管理進(jìn)入了一個以數(shù)據(jù)說話為主的新方式，有效地解決了干部任免獎懲中任人唯親等腐敗問題。

機(jī)關(guān)干部上帳情況排名圖

綜合得分是機(jī)關(guān)干部上帳系統(tǒng)和考勤系統(tǒng)加權(quán)平均得分

建立多方相互制約、透明的機(jī)關(guān)決策制度。該制度在廉政方面主要包括兩個部分:一是項目經(jīng)費管理制度；二是消紅燈制度（判例）。項目經(jīng)費主要是網(wǎng)格化技術(shù)支撐系統(tǒng)的軟件開發(fā)、硬件升級以及數(shù)據(jù)普查、圖層制作等相關(guān)經(jīng)費，僅2013年區(qū)財政確定監(jiān)督中心軟件開發(fā)預(yù)算為1200萬元。在項目經(jīng)費的管理上采取誰負(fù)責(zé)項目開發(fā)的具體牽頭工作，誰所在科室負(fù)責(zé)立項，負(fù)責(zé)合同的起草和具體執(zhí)行，負(fù)責(zé)提請成果驗收。財務(wù)科、法制科、政工科和業(yè)務(wù)牽頭科室（如評價科、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理科）從不同角度進(jìn)行把關(guān)（主要是合同的制定和成果的驗收），然后提交監(jiān)督中心常務(wù)辦公會（組成人員:班子全體成員、各科室負(fù)責(zé)人、各專業(yè)公司項目經(jīng)理列席，參會總?cè)藬?shù)20余人，每周一必開）集體討論通過。由于前面提到的項目開發(fā)扁平化模式，所以，按照以上程序項目經(jīng)費管理也是多責(zé)任主體的，領(lǐng)導(dǎo)不插手具體的項目經(jīng)費使用。這種多責(zé)任主體管理、多個科室監(jiān)督、會議公開透明的決策的管理方式，有效遏制了項目經(jīng)費使用中的腐敗問題。消紅燈是網(wǎng)格化系統(tǒng)經(jīng)常遇到的問題，在監(jiān)督員上報案件和復(fù)查核查以及系統(tǒng)運(yùn)行過程中出現(xiàn)個別案件發(fā)生錯誤或者產(chǎn)生爭議，被考核對象提出申訴，要求撤銷相關(guān)案件的紅燈狀態(tài)。在處理這類問題時，從三個方面建立工作規(guī)范:一是準(zhǔn)確掌握紅燈產(chǎn)生的原因，例如，案件發(fā)生在責(zé)任區(qū)域的結(jié)合部，責(zé)任單位相互推諉，那么相關(guān)聯(lián)系街鄉(xiāng)的責(zé)任人就要協(xié)調(diào)相關(guān)方面現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)研協(xié)調(diào)，直到事實清楚，各方都認(rèn)可為止；二是每月消紅燈由監(jiān)督中心主任（后由一名監(jiān)督中心主管領(lǐng)導(dǎo)）牽頭，評價科、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理科、法制科、政工科、辦公室、相關(guān)公司項目經(jīng)理、所涉及的相關(guān)街鄉(xiāng)和職能部門的監(jiān)督中心機(jī)關(guān)聯(lián)系人參加，集體討論決定，專業(yè)公司執(zhí)行，其他任何人無權(quán)消紅燈。如果出現(xiàn)未按此程序消紅燈的，解除與負(fù)責(zé)系統(tǒng)保障的專業(yè)公司的合同；三是實行判例制度，即:對每次確定的消紅燈問題，每一個案例都存檔備案，一旦出現(xiàn)本質(zhì)相同的情況，就按以往的案例結(jié)論為準(zhǔn)。這三方面的工作規(guī)范，有效地保證消紅燈的公開、公正、透明，防止了權(quán)力尋租和腐蝕權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。

二、輔助措施及說明

明確并嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律是保護(hù)“生命線”的重要條件。根據(jù)監(jiān)督分隊所承擔(dān)的任務(wù)，明確規(guī)定其全體成員不得與街鄉(xiāng)、社區(qū)村以及區(qū)環(huán)衛(wèi)中心、綠化局等部門管轄的作業(yè)隊伍發(fā)生任何聯(lián)系。對于違反紀(jì)律的根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度予以程度不同的處罰直至退回勞務(wù)派遣單位。一名分隊長為了停車問題找社區(qū)居委會要求關(guān)照，監(jiān)督中心掌握情況后，對此提出嚴(yán)肅批評并將其調(diào)離分隊長工作崗位。系統(tǒng)運(yùn)行初期，在主要領(lǐng)導(dǎo)出差期間，評價科對一起申請消除紅燈的案件，在各方討論的過程中礙于人情面子沒有堅持原則，在調(diào)查清楚全部事實后，主要領(lǐng)導(dǎo)決定該科長停職檢查，有的領(lǐng)導(dǎo)和干部覺得處理過重，希望能夠從輕處理。主要領(lǐng)導(dǎo)力排眾議堅持處理決定。事實證明，這種沒有下不為例的做法，有效地解決了人情對評價結(jié)果的影響。

在各監(jiān)督分隊辦公用房方面，監(jiān)督中心負(fù)責(zé)租房，給分隊配備投影儀等辦公設(shè)備。使分隊能夠有效地獨立運(yùn)轉(zhuǎn)。

建立監(jiān)督指揮中心機(jī)關(guān)干部聯(lián)系街鄉(xiāng)和職能部門的制度是實現(xiàn)扁平化管理，實行重點工作上帳管理的基礎(chǔ)。機(jī)關(guān)干部每人負(fù)責(zé)聯(lián)系一個街道或者一個鄉(xiāng)，同時，聯(lián)系兩到三個職能部門。凡是需要相關(guān)街鄉(xiāng)和職能部門完成的任務(wù)，一般情況下都有聯(lián)系人協(xié)調(diào)落實，這樣就有效地提高了機(jī)關(guān)干部之間工作的可比性，為上帳系統(tǒng)的有效運(yùn)行創(chuàng)造了條件。

在實施監(jiān)督分隊人員交流制度初期，一部人擔(dān)心影響案件的及時發(fā)現(xiàn)及上報，實踐證明交流沒有影響案件的正常上報。朝陽區(qū)網(wǎng)格案件上報的數(shù)量，一直保持在全市八個城區(qū)（后來合并成六個）總量的80%以上。

總之，網(wǎng)格化系統(tǒng)是一個以數(shù)據(jù)說話為核心內(nèi)容的城市運(yùn)行系統(tǒng)，雖然它在運(yùn)行過程中也會產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐蝕權(quán)力的情況。但是，它為有效遏制腐敗提供了全新的方式，只要持續(xù)改進(jìn)我們的工作就能夠使系統(tǒng)健康運(yùn)行。