王燊成 劉寶臣

(1 中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京，100872；2 山東建筑大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南，250101)

一、引言

教育救助政策是國家對貧困家庭子女接受教育而提供的幫助?！渡鐣戎鷷盒修k法》第三十三條規(guī)定：國家對在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，給予教育救助；對在高中教育(含中等職業(yè)教育)、普通高等教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，以及不能入學(xué)接受義務(wù)教育的殘疾兒童，根據(jù)實際情況給予適當(dāng)教育救助。

改革開放后，隨著教育領(lǐng)域市場化改革的推進(jìn)，教育費(fèi)用快速上漲，貧困家庭學(xué)生面臨著日漸嚴(yán)峻的入學(xué)難問題，國家開始建立教育救助制度。早在1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就提出，要改革人民助學(xué)金制度，對確有經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生要予以補(bǔ)助。1989年，《國家教委關(guān)于嚴(yán)格控制中小學(xué)生流失問題的若干意見》規(guī)定，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生免收或減收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。不過在市場化改革的初期，國家沒有建立起完善的教育救助體系，教育救助覆蓋面狹窄，救助水平有限，許多助學(xué)工作由一些具有慈善色彩的非營利性社會團(tuán)體來承擔(dān)。

1999年，三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定(試行)》，明確提出建立高校學(xué)生助學(xué)貸款制度，實現(xiàn)了國家助學(xué)貸款從無財政貼息到部分財政貼息的轉(zhuǎn)變。2000年，高校開始建立“綠色通道”制度，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的新生允許其先辦理入學(xué)手續(xù)，再根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)狀況采取相應(yīng)的資助措施。2002年，《國家獎學(xué)金管理辦法》正式出臺，提出向品學(xué)兼優(yōu)的家庭經(jīng)濟(jì)困難的高校學(xué)生提供國家獎學(xué)金，并由所在學(xué)校減免當(dāng)年學(xué)費(fèi)。2002年以后，黨和國家的社會發(fā)展理念出現(xiàn)變化，更加注重“社會公平”。2007年，國家出臺《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》，提出要建立覆蓋普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助政策體系，其涵蓋國家獎助學(xué)金、國家助學(xué)貸款、教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育等內(nèi)容。2010年，財政部、教育部下發(fā)《關(guān)于建立普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國家資助制度的意見》，高中階段的教育出現(xiàn)納入免費(fèi)教育的趨向。2011年，財政部、教育部頒布《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》，要求從2011年秋季學(xué)期開始建立學(xué)前教育資助政策體系。由此可知，近年來，我國學(xué)生資助政策擴(kuò)展迅速，覆蓋到了所有學(xué)段、所有公立和私立學(xué)校、所有家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生。根據(jù)教育部的數(shù)據(jù)，2017年全國累計資助學(xué)生達(dá)到9590.41萬人次。[1]我國正由補(bǔ)缺型的教育救助制度向發(fā)展型的教育救助制度轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為救助項目多元化、救助覆蓋全程化、救助對象普遍化、福利水平不斷提高以及救助主體多元化。[2]

中國正在經(jīng)歷跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時期，而跨越中等收入陷阱的一個重要基礎(chǔ)就在于國家能否提供充足的人力資源供給。當(dāng)前，中國正面臨從勞動力幾近無限供給向勞動力短缺轉(zhuǎn)變。此外，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，技能結(jié)構(gòu)會發(fā)生重大改變，勞動力市場對高素質(zhì)勞動力的需求增加，低素質(zhì)勞動力面臨淘汰。改革開放以來，國家通過普及九年義務(wù)教育，培育了大量能識字、會算數(shù)、守紀(jì)律的勞動力，其為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。但是，這種勞動力供給模式已經(jīng)無法滿足高薪酬、高技能和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的需要。[3]如何挖掘現(xiàn)有人口的人力資源潛力，實現(xiàn)從人口數(shù)量紅利向人口質(zhì)量紅利的轉(zhuǎn)變，是我們國家面臨的重大課題。

青少年是祖國的未來，是國家重要的人力資源儲備。某種程度上來講，為貧困青少年就學(xué)提供幫助的教育救助政策實際就是向青少年人力資本投資的政策。盡管近年來我國在教育救助方面做出了重大努力，建立起覆蓋學(xué)前教育到高等教育階段的教育資助體系，保證學(xué)生不因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，但是，當(dāng)前我國教育救助制度的政策設(shè)計仍然基于傳統(tǒng)的救助理念，其內(nèi)涵沒有充分發(fā)揮出來。因此，本文嘗試借鑒社會政策領(lǐng)域頗具影響力的社會投資理論，反思我國當(dāng)前教育救助政策中出現(xiàn)的問題，對社會救助朝更加積極化方向發(fā)展提出一些思考。

二、社會投資：一種新的社會政策范式

20世紀(jì)70年代，石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對福利國家造成巨大壓力，社會民主黨陷入政治危機(jī)，老左派和新右派圍繞福利制度進(jìn)行了大爭論。在爭論中，安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)提出“第三條道路”，試圖在左與右、保守主義與激進(jìn)主義、社會主義與資本主義之間找到一條中間道路。對于福利改革，他認(rèn)為，基本原則是在可能的情況下盡量減少直接提供經(jīng)濟(jì)資助，而要實施社會投資戰(zhàn)略，建設(shè)社會投資型國家，如通過教育和培訓(xùn)途徑投資人力資本、強(qiáng)調(diào)終身教育。[4]但是，社會投資政策范式的正式提出則是在2001年后半年，以埃斯平·安德森為首的研究團(tuán)隊，受邀撰寫了一份關(guān)于21世紀(jì)歐洲新福利體系的報告。在報告中，他們明確指出，福利也是一種社會投資，人力資本理論可以為理解社會支出與消費(fèi)提供一個良好的理論框架。教育使公民變得更加具有生產(chǎn)性,并且可以推動人們進(jìn)一步發(fā)展。同時，教育與就業(yè)緊密聯(lián)系，不穩(wěn)定的就業(yè)與教育程度不足存在很大的相關(guān)性。[5]

作為一種社會政策范式，社會投資旨在回應(yīng)后工業(yè)社會的新社會風(fēng)險結(jié)構(gòu)，力求在知識經(jīng)濟(jì)體系中同時達(dá)成“有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)增長”以及“降低收入不平等”。[6]它有四個主要特征：一是在發(fā)展取向上，不認(rèn)為社會政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互沖突的；二是培育積極的勞動力市場；三是重視人力資本投資，強(qiáng)調(diào)教育和培訓(xùn)的作用；四是基于生命歷程視角，把政策定位于幫助個體實現(xiàn)生命歷程各個階段的順利轉(zhuǎn)接。其中，強(qiáng)調(diào)教育和培訓(xùn)，把教育和培訓(xùn)作為增強(qiáng)勞動力市場活力、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，近年來逐漸成為社會投資范式實踐中的重要舉措。2008年，歐盟出臺了政策文件《重建社會議程：21世紀(jì)歐洲的機(jī)會，入口和團(tuán)結(jié)》(Renewed social agenda：Opportunities,access and solidarity in 21st century Europe)，明確指出重視教育和投資人力資本對確保勞動參與和社會包容以及提高歐盟競爭力的作用，認(rèn)為需要實施終身學(xué)習(xí)制以滿足人們在生活的不同階段獲得教育機(jī)會的需求。

社會投資范式強(qiáng)調(diào)教育和培訓(xùn)，意味著需要將更多的財政資金投向教育和培訓(xùn)。但是，僅僅增加在教育和培訓(xùn)領(lǐng)域的投入，并不必然就能實現(xiàn)社會投資的目標(biāo)，還要看這些資金如何分配與使用。目前關(guān)于社會投資的討論，主要關(guān)注宏觀政策方向和政策框架，較少討論具體教育政策的調(diào)試問題。究竟什么樣的制度設(shè)計，才能更有利于社會投資目標(biāo)的實現(xiàn)？對照社會投資理論的基本理念，我們認(rèn)為當(dāng)前教育救助政策在救助對象、救助目標(biāo)以及救助手段三個方面都有進(jìn)一步完善的空間。

(一)救助對象：從限于“學(xué)生”身份到待開發(fā)的人力資源

當(dāng)前教育救助的一般流程為：學(xué)生向?qū)W校申請，在經(jīng)過資格審查后，由政府或其他主體提供相應(yīng)的救助。這反映了現(xiàn)行教育救助政策的兩個突出特征：一是在瞄準(zhǔn)政策目標(biāo)群體時，更注重學(xué)生身份，學(xué)生身份成為一個篩選的條件；二是實行需求回應(yīng)式的教育救助，只有在個體向國家申請救助時，國家才會向個體提供幫助，國家缺乏主動發(fā)現(xiàn)并提供幫助的動機(jī)。在這種政策設(shè)計下，幾乎所有與教育救助相關(guān)的政策都集中在正在接受教育的人口(貧困學(xué)生)，忽略了那些已經(jīng)退出或者根本就沒有進(jìn)入教育系統(tǒng)的人口(非在讀的貧困青少年)，即政策忽略了那些不具有學(xué)生身份的貧困者，對于貧困人口中那部分年輕低學(xué)歷的失學(xué)者，缺乏幫助他們接受教育或參加技能培訓(xùn)的有效措施(如圖1所示)。

圖1 教育救助政策對象

從社會投資視角來看，瞄準(zhǔn)學(xué)生的做法明顯縮小了政策對象范圍，遺漏了非在讀的貧困青少年。而在實際中，該群體教育救助的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到滿足。按照教育部的統(tǒng)計，2016年我國學(xué)前三年毛入學(xué)率達(dá)到77.4%，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93.4%，高中階段毛入學(xué)率達(dá)到87.5%，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到42.7%。[7]該數(shù)據(jù)反映了我國教育事業(yè)發(fā)展的成就，但從中也可看出大約6.6%的人口沒有完成九年義務(wù)教育，12.5%的人口未能接受高中教育。2016年我國高中階段在讀的學(xué)生約為3970萬人，初中階段在讀的學(xué)生約為4357萬人，[8]如果以這兩個數(shù)據(jù)來計算，當(dāng)年就有500多萬的適齡青少年沒有參與高中的學(xué)習(xí)。這些人口主要集中在貧困人群中(尤其是農(nóng)村貧困地區(qū))，部分農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)生接受高中階段教育的比例只有46%。[9]

此外，中國跳出中等收入陷阱的關(guān)鍵在于挖掘自身人力資源潛力，這些潛力不僅僅存在于那些正在就學(xué)的人群中，也存在于那些沒有進(jìn)入或者已經(jīng)從教育系統(tǒng)中退出的人群。根據(jù)現(xiàn)實情況，可以納入教育救助政策范圍的人口主要包括城鄉(xiāng)未就業(yè)以及就業(yè)質(zhì)量差的青年、過早輟學(xué)者、社會救助對象(主要是低保對象)中的低學(xué)歷青年。兩類人群尤其值得關(guān)注：一類是正在讀初中，但有很大可能選擇不去讀高中的群體；另一類是已經(jīng)不再上學(xué)，但處于低收入、低學(xué)歷、低技能、就業(yè)不穩(wěn)定(或者失業(yè))的青年人群。后一類人群具有更高的貧困風(fēng)險，如果缺乏適當(dāng)?shù)慕逃?，未來很可能陷入貧困；同時，這部分人群又具有人力資源開發(fā)的潛力，如果方法得當(dāng)，會產(chǎn)生相當(dāng)?shù)娜肆Y源回報。許多國家的社會救助政策都有鼓勵青年輟學(xué)者重返校園的計劃，比如美國TANF計劃中的就業(yè)項目規(guī)定，在學(xué)校參加學(xué)習(xí)可以算作工作行為。國家“十三五”規(guī)劃中提出，開展勞動者素質(zhì)提升行動，開展貧困家庭子女、未升學(xué)初高中畢業(yè)生、農(nóng)民工、失業(yè)人員和轉(zhuǎn)崗職工、退役軍人和殘疾人免費(fèi)接受職業(yè)培訓(xùn)的行動。這說明政府已經(jīng)開始關(guān)注這些人群，并嘗試從就業(yè)政策的角度來為他們提供支持。當(dāng)前應(yīng)該考慮的是教育政策與就業(yè)政策如何銜接，教育部門與就業(yè)部門如何配合，讓所有青少年人口的潛力能夠得到充分開發(fā)。

(二)救助目標(biāo)：從保障受教育機(jī)會到激活人力資本

現(xiàn)行教育救助政策主要是防止貧困對社會成員教育機(jī)會的剝奪，政策目標(biāo)被設(shè)定為滿足基本的“教育需求”，而不是提升“能力”、開發(fā)“潛力”。比如2007年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》對學(xué)生資助政策體系的目標(biāo)表述是“從制度上基本解決家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的就學(xué)問題”。此外，當(dāng)前教育救助政策主要關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)貧困對受教育機(jī)會的直接剝奪，對于其他的諸如學(xué)習(xí)困難、學(xué)習(xí)意愿不強(qiáng)等問題，較少給予關(guān)注?？傮w上來看，當(dāng)前教育救助政策是一種“消極”的保護(hù)、一種救濟(jì)導(dǎo)向。

這種目標(biāo)的設(shè)置，一方面主要是因為以靜態(tài)和單維的方式定義貧困?，F(xiàn)行的教育救助政策針對的是貧困人口的教育問題，而不是教育貧困(不足)問題；針對的是現(xiàn)時已經(jīng)存在的貧困，而不是將要或者可能發(fā)生的貧困風(fēng)險。另一方面，其主要針對貧困家庭的教育問題開展救助，而沒有把教育作為一種救助手段和貧困治理的工具，忽略了教育對反貧和緩貧所起的作用。換句話說，政策邏輯主要著重于救濟(jì)和濟(jì)貧，而不是幫助貧困人口脫離貧困。就個體而言，教育救助是滿足目前的教育需求而不是增強(qiáng)終生的發(fā)展能力；就國家而言，教育救助是承擔(dān)救助責(zé)任而不是開發(fā)人力資源，在實踐中，政府的職責(zé)就是要“補(bǔ)短板、控底線”，以完成義務(wù)教育階段的控輟保學(xué)為核心目標(biāo)。在這種邏輯下，教育救助政策實施的目標(biāo)就是不讓學(xué)生因為家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，防止貧困對孩子入學(xué)機(jī)會的直接剝奪，而對學(xué)生在學(xué)習(xí)中得到什么，并沒有給予足夠的關(guān)注。

而社會投資強(qiáng)調(diào)的是從整個生命周期來設(shè)計和實施社會政策，把對早期人生階段的投資作為個體人力資本積累的重要手段，作為應(yīng)對未來人生各種風(fēng)險的重要基礎(chǔ)。從社會投資的視角出發(fā)，社會救助政策的目標(biāo)定位，應(yīng)該從滿足個體和家庭的基本生活需求，轉(zhuǎn)向幫助個人和家庭順利實現(xiàn)生命過程的轉(zhuǎn)接。此外，從公民教育的角度出發(fā)，以人為目的、培育現(xiàn)代公民人格的教育是真正與徹底實現(xiàn)中國教育現(xiàn)代化的邏輯需要,也是當(dāng)前中國社會主義民主政治及和諧社會建設(shè)的現(xiàn)實需要。因此，實現(xiàn)不讓一個孩子因為家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，只是完成了一個低層次的目標(biāo)。更高層次的目標(biāo)應(yīng)該是追求教育質(zhì)量，以人為主體，激活人力資本，讓每一個孩子的潛力在教育中都能充分發(fā)揮出來。因此，教育救助不應(yīng)該僅滿足于維持受教育的機(jī)會，而應(yīng)該保證一定的教育質(zhì)量，讓處于貧困狀態(tài)的社會成員接受必要的知識和技術(shù)訓(xùn)練，改善知識存量和技術(shù)水平，提高社會生存能力和就業(yè)能力，進(jìn)而達(dá)到增加收入、擺脫貧困的目的。教育救助應(yīng)該追求的是“救助-教育-發(fā)展-脫貧”的政策過程，教育救助政策不能止于教育。

(三)救助手段：從單純經(jīng)濟(jì)資助到經(jīng)濟(jì)與服務(wù)支持并舉

在政策手段上，現(xiàn)有的教育救助政策主要還是通過經(jīng)濟(jì)手段來保證貧困家庭子女的基礎(chǔ)教育和高等教育，基本上都超不出獎學(xué)金、助學(xué)金、學(xué)費(fèi)減免、助學(xué)貸款、勤工儉學(xué)等經(jīng)濟(jì)資助形式。[10]近年來，我國學(xué)生資助政策迅速擴(kuò)展，覆蓋到了所有學(xué)段、所有公立和私立學(xué)校、所有家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生。從2006年到2016年，我國各類學(xué)生資助政策資助的人數(shù)，從2663.99萬人次增長到9126.14萬人次，資助金額從195.47億元增長到1688.76億元(圖2)。

相較于經(jīng)濟(jì)資助的蓬勃發(fā)展，現(xiàn)有教育救助政策為貧困家庭子女提供的教育服務(wù)卻寥寥無幾。這與我國社會救助政策面臨的情況是一致的，整個社會救助政策體系都存在“重視經(jīng)濟(jì)援助，輕視社會救助服務(wù)”的情況。[11]雖然，經(jīng)濟(jì)資助能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn)在讀的學(xué)生不因為家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)的政策目標(biāo)，但是其前提是將政策對象局限于在讀學(xué)生群體。此外，即使接受了經(jīng)濟(jì)資助，貧困家庭子女的教育狀況仍然存在弱勢。研究表明，家庭貧困對兒童受教育機(jī)會的剝奪，不僅僅表現(xiàn)為上不起學(xué)，貧困的生活狀態(tài)還會影響孩子的學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)成績、學(xué)習(xí)態(tài)度和教育期望等。貧困家庭孩子選擇放棄學(xué)業(yè)，經(jīng)濟(jì)因素僅是一方面原因，而在學(xué)習(xí)質(zhì)量不高和學(xué)習(xí)成績差的情況下，貧困家庭會產(chǎn)生教育選擇的自我淘汰。僅提供經(jīng)濟(jì)資助的教育救助政策，對打破“貧困-學(xué)習(xí)差-學(xué)歷低-就業(yè)難-貧困”這種貧困循環(huán)所起到的作用有限。

資料來源：數(shù)據(jù)根據(jù)教育部全國學(xué)生資助管理中心公布的《中國學(xué)生資助發(fā)展報告》整理得到，未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的數(shù)據(jù)。2006—2012年數(shù)據(jù)來源于《中國教育報》，2013年11月13日第004版；2013年數(shù)據(jù)來源于《中國青年報》，2014年8月27日第006版；2014年數(shù)據(jù)來源于《中國教育報》，2015年8月19日第003版；2015—2016年數(shù)據(jù)來源于《人民日報》，2017年3月1日第014版。

圖22006—2016年全國學(xué)生資助金額及資助學(xué)生人數(shù)

因此，在社會投資的視角下，除了經(jīng)濟(jì)資助，教育救助政策還應(yīng)積極探索提供與教育相關(guān)的支持性社會服務(wù)。如美國的TRIO項目，通過向處境不利的學(xué)生提供服務(wù)，幫助他們?yōu)榻邮芨叩冉逃龊脺?zhǔn)備，并最終使其能夠進(jìn)入高等院校；[12]英國的“教育福利服務(wù)”(education welfare service)，主要針對學(xué)生輟學(xué)問題開展個人社會工作。[13]具體而言，支持性教育服務(wù)需要解決好四個方面的問題。一是服務(wù)對象。除了貧困家庭的孩子，其他存在學(xué)習(xí)困難和學(xué)習(xí)障礙的孩子也應(yīng)該被納入服務(wù)范圍，尤其是喪失學(xué)習(xí)興趣和學(xué)習(xí)信心，處于失學(xué)邊緣的青少年。二是服務(wù)內(nèi)容。教育服務(wù)不應(yīng)局限于學(xué)習(xí)成績，還應(yīng)關(guān)注孩子的個性發(fā)展、心理健康、以及社會適應(yīng)等方面。三是服務(wù)周期。教育系統(tǒng)應(yīng)該是一個開放的系統(tǒng)，不應(yīng)因社會成員一時脫離教育系統(tǒng)就拒絕其再次進(jìn)入，良好的政策應(yīng)該要為更多青少年提供再次設(shè)計人生的機(jī)會。教育救助政策應(yīng)有更廣闊的政策視野，不應(yīng)該只針對就學(xué)人口，還應(yīng)該針對那些雖然已經(jīng)脫離了教育體系，但仍然有可能返回的人群，把更多的適齡人口(滿足一定條件的人口)納入教育體系。四是服務(wù)提供者。向在教育中處境不利的孩子提供支持性服務(wù)，此舉應(yīng)該由政府和學(xué)校合作完成，此外，由于一些教育服務(wù)可能涉及專業(yè)知識，還應(yīng)該有相關(guān)領(lǐng)域的專家和專門社會組織的參與，政府購買社會服務(wù)的做法也是一個值得嘗試的途徑。

三、總結(jié)與思考

一直以來，教育救助在提高教育水平、促進(jìn)教育公平、增加人民福利以及促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。尤其是黨的十八大以后，黨中央、國務(wù)院更加重視教育公平，學(xué)生資助取得顯著成效，我國已經(jīng)建立起覆蓋學(xué)前教育至研究生教育的國家學(xué)生資助政策體系，實現(xiàn)了救助政策對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的全覆蓋，教育公平邁出了重大步伐。但是，在社會投資范式的視角下，當(dāng)前教育救助政策體現(xiàn)出來的積極性仍然不足，在政策目標(biāo)、政策對象以及政策手段上還有待進(jìn)一步改進(jìn)與優(yōu)化。

表1當(dāng)前教育救助政策與社會投資取向下的教育救助政策比較

基于上文分析，當(dāng)前教育救助政策與社會投資型教育救助政策的理念差異如表1所示。在政策目標(biāo)上，當(dāng)前教育救助從保障公民的受教育權(quán)利出發(fā)，目標(biāo)在于保障個體的基本教育需求，在政策設(shè)計中需要考慮的是確定一個適用于整個社會的“救助標(biāo)準(zhǔn)”，或者說要確定一個社會中社會成員所要接受的基本教育水平，這個標(biāo)準(zhǔn)(水平)通常不會太高。但是對于社會投資型教育救助而言，教育救助政策目標(biāo)則是要最大限度地激活人力資本，理論上要實現(xiàn)每一個社會成員所能達(dá)到的最高水平，它要求政策做出一些更加“個性化”的安排。在政策對象上，當(dāng)前教育救助的對象是具有“學(xué)生”身份的求學(xué)者，迫于家庭與個人原因，他們的教育需求無法得到滿足，因此需要國家來提供幫助。政府和公民之間是一種簡單的“施助與求助”的關(guān)系，政府多以“解決困難”“滿足需求”“保障權(quán)利”等詞匯來表達(dá)提供教育救助的動機(jī)和意圖。但是對于社會投資型教育救助來說，政策對象被看作是有待開發(fā)的人力資源，是國家經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)所需要的潛在勞動力。政府和公民之間不再只是“施助與求助”的關(guān)系，還是一種合作的關(guān)系，二者合作開發(fā)公民個體的知識和能力，為勞動力市場提供更多高素質(zhì)的勞動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，并同時改善個體的生活狀況。在政策手段上，當(dāng)前教育救助主要通過費(fèi)用減免、獎勵資助等經(jīng)濟(jì)手段資助政策對象，教育救助方面的支出更多是被看作一種負(fù)擔(dān)，政府往往處于相對被動、消極的狀態(tài)。但是對于社會投資型教育救助而言，政策手段不僅包括經(jīng)濟(jì)手段，而且還包括形式多樣、個性化、制度化、常態(tài)化的服務(wù)支持手段，教育救助方面的支出更多的是一種投資，政府往往處于積極、主動的狀態(tài)。

因此，如果將社會投資的政策理念引入到教育救助中，那么在政策目標(biāo)上，現(xiàn)行的教育救助政策應(yīng)該實現(xiàn)從保障受教育機(jī)會到提高學(xué)習(xí)質(zhì)量到開發(fā)人力資源的轉(zhuǎn)變，以及從“認(rèn)為無”且不期待經(jīng)濟(jì)回報到“相信有”且期待經(jīng)濟(jì)回報的轉(zhuǎn)變。在政策對象上，現(xiàn)行的教育救助政策應(yīng)該實現(xiàn)從具有“學(xué)生”身份的福利需求者到待開發(fā)的人力資源的轉(zhuǎn)變，即將政策對象從單純的救助對象轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰锇?。在政策手段上，現(xiàn)行的教育救助政策需要從完全的經(jīng)濟(jì)資助向經(jīng)濟(jì)與服務(wù)雙重支持的方向轉(zhuǎn)變，即將教育救助視為一種投資，而不是一種負(fù)擔(dān)。

本文討論的這些由教育救助引發(fā)的話題，有些或許已經(jīng)超出了“教育救助”的范疇，但只要是現(xiàn)實中存在的問題，就有必要從政策的角度來尋求解決方案。社會政策本應(yīng)該關(guān)注問題的解決和社會目標(biāo)的實現(xiàn)，而不是囿于單個的政策框框。人人接受公平而有質(zhì)量的教育，既是實現(xiàn)社會公平的重要基礎(chǔ)，也是挖掘我國人力資源潛力的必要手段，它需要實實在在的政策行動，不能僅僅停留在口號上。當(dāng)然，政府的行動會受到可動用資源的約束，應(yīng)在自身能力和可能目標(biāo)之間求得平衡，通過對教育救助政策逐步調(diào)整和不斷完善，使其在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用。