劉燕起 劉進(jìn)軍 蓋曉志

海事船舶簽證對加強(qiáng)船舶安全監(jiān)督管理、規(guī)范船舶航行行為、保障船舶和人命財(cái)產(chǎn)安全、促進(jìn)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到過十分積極的作用[1]。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和信息技術(shù)的發(fā)展以及政府的治理理念、方式的轉(zhuǎn)變，國內(nèi)航行海船和內(nèi)河航行船舶進(jìn)出港報(bào)告制度先后于2016年11月和2017年3月實(shí)施，這標(biāo)志著船舶進(jìn)出港簽證制度在中國正式退出歷史舞臺(tái)。船舶簽證的取消便利了船舶進(jìn)出港，有效降低了船舶運(yùn)營成本、時(shí)間成本。目前，替代船舶簽證的進(jìn)出港報(bào)告制度已經(jīng)運(yùn)行了一段時(shí)間，在便利船舶進(jìn)出港，降低船舶運(yùn)營成本、時(shí)間成本方面成效顯著。同時(shí)，因?yàn)楹Ｊ卤O(jiān)管模式的變化，在海事監(jiān)管實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些新問題，需要海事執(zhí)法人員在海事監(jiān)管中有的放矢、重點(diǎn)應(yīng)對，以保障船舶簽證取消后海事監(jiān)管的高效、有序。

一、之前船舶簽證及其作用

1.船舶簽證簡介

1952年，《本國輪船進(jìn)出口暫行管理辦法》確立了中國籍船舶航行于中國港口實(shí)施船舶簽證的制度，后幾經(jīng)變革，2007年經(jīng)修訂的《船舶簽證管理規(guī)則》（以下簡稱“07規(guī)則”）正式實(shí)行?！?7規(guī)則”規(guī)定下列情況需要辦理簽證：（一）由港內(nèi)駛出港外；（二）由港外駛?cè)敫蹆?nèi)；（三）因作業(yè)需要在港內(nèi)航行駛出港內(nèi)泊位；（四）因作業(yè)需要在港內(nèi)航行駛?cè)敫蹆?nèi)泊位；（五）駛出船舶修造（廠）點(diǎn)、港外作業(yè)點(diǎn)、海上作業(yè)平臺(tái)；（六）駛?cè)氪靶拊欤◤S）點(diǎn)、港外作業(yè)點(diǎn)、海上作業(yè)平臺(tái)。

2.船舶簽證的作用

“07規(guī)則”第七條規(guī)定：申請辦理出港簽證的船舶應(yīng)當(dāng)處于適航或者適拖狀態(tài)，并應(yīng)提交船舶國籍證書、檢驗(yàn)證書、船舶最低安全配員證書、船員適任證書、防止油污證書、安全管理證書、公司安全管理體系符合證明副本、安全檢查記錄簿等材料。正是由于這樣的規(guī)定，船舶簽證成為船舶航行前的一場“小考”，涵蓋了船舶安全管理、危險(xiǎn)品與防污染管理、船員管理、規(guī)費(fèi)征收、專項(xiàng)活動(dòng)等眾多監(jiān)管要素。

二、船舶簽證取消后相關(guān)違法案例分析

作為船舶航行前“小考”的船舶簽證取消后，除了故意關(guān)閉AIS、不進(jìn)行船舶進(jìn)出港報(bào)告等惡性違法行為外，部分船舶在這種“免試”營運(yùn)狀態(tài)下還屢屢出現(xiàn)其他違法行為，涉及船舶檢驗(yàn)證書、安全管理證書、符合證明、船舶申報(bào)、報(bào)告、船舶規(guī)費(fèi)、未按照證書要求執(zhí)行、未辦理相應(yīng)手續(xù)等諸多方面。

1.涉及船舶檢驗(yàn)證書的違法行為

相關(guān)案例：海事執(zhí)法人員在“A”輪現(xiàn)場檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該輪海上貨船適航證書、海上船舶防止油污證書、海上船舶防止生活污水污染證書、海上船舶防止空氣污染證書、海上船舶載重線證書均已過期。該輪在檢驗(yàn)證書過期后仍在運(yùn)營，執(zhí)法人員在對其采取滯留措施的同時(shí)，根據(jù)相關(guān)海事法規(guī)對該輪進(jìn)行了行政處罰。

船檢證書由船檢機(jī)構(gòu)簽發(fā)，證書過期是常見的違法行為，該類現(xiàn)象往往由航運(yùn)公司為了趕船期而忽視船舶檢驗(yàn)時(shí)間所致。海事信息化系統(tǒng)的不完善以及與船檢部門信息交換的不及時(shí)，也對海事部門第一時(shí)間精準(zhǔn)打擊該類違法行為造成了一定困難，使航運(yùn)公司產(chǎn)生了一定的僥幸心理。

2.涉及安全管理證書、符合證明的違法行為

相關(guān)案例：海事執(zhí)法人員在對“B”輪進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該輪管理公司符合證明有效期為2017年5月10日至2022年5月9日，2018年4月20日進(jìn)行年度審核簽注。但經(jīng)調(diào)查核實(shí)，該輪管理公司的符合證明并未在2018年4月20日進(jìn)行過年度審核簽注，且已經(jīng)于 2017年10月18日注銷失效，該輪管理公司符合證明證書信息與實(shí)際情況不符。該輪在管理公司符合證明證書過期后，仍利用假的符合證明運(yùn)營了相當(dāng)長一段時(shí)間，執(zhí)法人員在對其采取滯留措施的同時(shí)，根據(jù)相關(guān)海事法規(guī)對該輪進(jìn)行了行政處罰。

國內(nèi)航行海船的安全管理證書、符合證明由海事部門簽發(fā)，隨著安全管理體系審核的日趨嚴(yán)格，該類證書常見的違法行為不止有證書過期，還有證書造假。海事現(xiàn)場執(zhí)法中，通過安全管理證書、符合證明二維碼掃描，可以有效核查證書有效性，打擊該類違法行為。

3.涉及船舶申報(bào)、報(bào)告的違法行為

相關(guān)案例：海事執(zhí)法人員在對 “C”輪進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該輪載運(yùn)散裝石英砂進(jìn)港卸貨，但未進(jìn)行船舶載運(yùn)B組以外固體散裝貨物報(bào)告。石英砂屬于《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》C組固體散裝貨物，為B組以外固體散裝貨物， 該輪在進(jìn)港前24小時(shí)未按規(guī)定向海事機(jī)構(gòu)報(bào)告船舶信息以及貨物信息，從而造成了該輪載運(yùn)B組以外固體散裝貨物進(jìn)出港口前未向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的違法行為，其行為違反了《海運(yùn)固體散裝貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第十二條的規(guī)定，海事部門依法對該輪進(jìn)行了行政處罰。

《海運(yùn)固體散裝貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》2019年3月1日正式實(shí)施，部分航運(yùn)公司、船員未及時(shí)學(xué)習(xí)相關(guān)要求，造成了違法行為。船舶申報(bào)、報(bào)告主要涉及船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物及固體散裝貨物，而隨著國家“簡政放權(quán)”改革的不斷深入以及對海洋環(huán)境保護(hù)的日益重視，船舶申報(bào)、報(bào)告相關(guān)法律法規(guī)變化較快，部分航運(yùn)公司、船員不及時(shí)學(xué)習(xí)最新法律法規(guī)，對相關(guān)要求不熟悉、不重視，極易造成海事違法行為。

4.涉及船舶規(guī)費(fèi)的違法行為

相關(guān)案例：海事執(zhí)法人員使用船舶報(bào)告系統(tǒng)和港口建設(shè)費(fèi)征收系統(tǒng)對港建費(fèi)稽核時(shí)發(fā)現(xiàn)“D”輪貨物出港時(shí)未繳納港口建設(shè)費(fèi)，違反了《港口建設(shè)費(fèi)征收使用管理辦法》有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法人員依據(jù)《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第三十四條對其進(jìn)行了行政處罰。

隨著船舶港務(wù)費(fèi)的取消，船舶規(guī)費(fèi)類的違法行為主要涉及港口建設(shè)費(fèi)及油污基金，海事部門可以通過船舶報(bào)告系統(tǒng)、港口建設(shè)費(fèi)征收系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題線索，再進(jìn)行現(xiàn)場進(jìn)一步核實(shí)的方式查處相關(guān)違法行為。

5.未按照證書要求執(zhí)行的違法行為

相關(guān)案例：某小型油船“E”輪的海上船舶防止油污證書中記載了排油監(jiān)控系統(tǒng)和油水界面探測器的免除條件，第一條是“該油船僅在距最近陸地50海里以內(nèi)且航程時(shí)間不超過72小時(shí)的限定航區(qū)營運(yùn)”，而該輪最近一個(gè)航次航程時(shí)間超過72小時(shí)，且在此期間該輪未進(jìn)行任何油性混合物接收作業(yè)，不具備免除排油監(jiān)控系統(tǒng)和油水界面探測器的條件，這就造成了相應(yīng)的違法行為。

該類違法行為往往需要結(jié)合證書的詳細(xì)要求才能發(fā)現(xiàn)。一些船舶的最低安全配員證書注明了配員減少的條件，如果船舶航行時(shí)間等沒有滿足相應(yīng)條件，則有可能產(chǎn)生缺少最低安全配員的違法行為。還有一些船舶的適航證書注明了船舶適航的一些附加要求，這些都需要海事執(zhí)法人員在海事監(jiān)管中多加關(guān)注。

6.未辦理相應(yīng)手續(xù)的行為

相關(guān)案例：《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》第十八條規(guī)定：1萬總噸以上的載運(yùn)非散裝液體污染危害性貨物的船舶，其經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)在船舶進(jìn)港前或者港外裝卸、過駁作業(yè)前，按照要求與相應(yīng)的船舶污染清除單位簽訂船舶污染清除協(xié)議。海事執(zhí)法人員在對某液貨船“F”輪進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該輪裝載約1 675噸基礎(chǔ)油，但該輪經(jīng)營人直至卸貨完畢仍未按照規(guī)定與符合國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范的污染清除作業(yè)單位簽訂污染清除作業(yè)協(xié)議，海事部門依法對該輪進(jìn)行了行政處罰。

在之前實(shí)施船舶現(xiàn)場簽證制的時(shí)候，海事簽證實(shí)踐中往往將該類手續(xù)作為辦理船舶簽證的條件之一。在簽證取消后，船舶對該類手續(xù)的要求認(rèn)識(shí)不清，一些船舶出于節(jié)省成本的僥幸心理而產(chǎn)生了一些違法行為。

三、產(chǎn)生違法行為的原因

1.部分船舶落實(shí)安全及防污染主體責(zé)任的自覺性仍待加強(qiáng)

隨著國家簡政放權(quán)不斷深入，海事監(jiān)管也從重視“事前審批”到重視“事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，在這樣的海事監(jiān)管新模式下，部分船舶落實(shí)安全及防污染措施方面的自覺性不足[2]。由于近幾年航運(yùn)業(yè)相對不景氣，部分航運(yùn)公司認(rèn)為“事中事后監(jiān)管”難以全覆蓋，出于節(jié)省成本的考慮，抱著可能不會(huì)被查到的僥幸心理，試圖鉆空子，造成了海事違法行為。

2.部分船舶對最新海事監(jiān)管要求不熟悉

由于近些年海事監(jiān)管法規(guī)和模式變化較快，部分航運(yùn)公司、船員對相關(guān)海事監(jiān)管要求不熟悉，造成了違法行為。隨著改革的深入、便民措施的不斷落實(shí)，一些海事審批事項(xiàng)變?yōu)閳?bào)告制、備案制，一些海事監(jiān)管項(xiàng)目由現(xiàn)場辦理變?yōu)榫W(wǎng)上辦理，部分船舶對具體監(jiān)管要求了解不及時(shí)，甚至片面認(rèn)為“一些事項(xiàng)不需要去海事部門現(xiàn)場辦理就是海事部門不管了，不需要做什么了”，從而造成了違法行為。

3.海事監(jiān)管信息化建設(shè)仍待進(jìn)一步加強(qiáng)

當(dāng)前海事監(jiān)管信息化建設(shè)取得了長足進(jìn)步，但面對簽證取消后海事監(jiān)管的新形勢仍暴露出一些問題。船舶證書過期、失效類的違法行為，可以通過高效的海事監(jiān)管系統(tǒng)予以準(zhǔn)確提示。但是，由于海事信息化系統(tǒng)的不完善、融合度不夠以及與船檢部門信息交換的不及時(shí)，造成了系統(tǒng)中關(guān)于船舶證書提示的誤報(bào)警、漏報(bào)警現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，海事執(zhí)法人員無法單單通過系統(tǒng)確定船舶證書類違法行為從而進(jìn)行精準(zhǔn)打擊，這也助長了部分違法船舶的僥幸心理。

四、新形勢下加強(qiáng)海事監(jiān)管的建議

1.進(jìn)一步加強(qiáng)最新海事政策法規(guī)宣貫

充分利用政務(wù)微信、政務(wù)微博、官方網(wǎng)站等渠道，宣貫最新海事監(jiān)管政策法規(guī)，充分利用各類走訪、培訓(xùn)、考試、體系審核，增強(qiáng)航運(yùn)公司、船員及其他相關(guān)人員對最新海事監(jiān)管政策法規(guī)學(xué)習(xí)的自覺性，使所有相關(guān)人員對最新監(jiān)管要求、程序熟悉掌握。

2.提高海事監(jiān)管信息化水平

完善“事中事后監(jiān)管”科學(xué)監(jiān)管體系，依托信息化手段，暢通與船檢部門信息交流、共享渠道，整合海事監(jiān)管資源、船舶信息資源，完善海事監(jiān)管信息化系統(tǒng)，對船舶進(jìn)行精細(xì)化監(jiān)管，對違法行為“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”精確打擊。

3.強(qiáng)化船舶船籍港、安全管理體系管理

綜合運(yùn)用船舶登記管理、公司管理、船舶監(jiān)督管理協(xié)查、安全誠信管理等多種管理方式，強(qiáng)化船舶船籍港管理。強(qiáng)化體系審核，夯實(shí)航運(yùn)公司安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

4.強(qiáng)化海事信用信息管理，加大對違法行為的威懾力度

充分發(fā)揮信用體系作用，緊抓推進(jìn)海事管理體系和管理能力現(xiàn)代化這條主線，加快構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型海事監(jiān)管機(jī)制，完善獎(jiǎng)懲分明的海事監(jiān)管體系，提高海事違法成本，加大對海事違法行為的威懾力度。

5.強(qiáng)化船舶現(xiàn)場監(jiān)管

充分利用選船系統(tǒng)，強(qiáng)化高風(fēng)險(xiǎn)船舶現(xiàn)場監(jiān)管。將船舶簽證取消前海事政務(wù)窗口簽證核查的內(nèi)容作為現(xiàn)場監(jiān)管的必查內(nèi)容，強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)管，打擊各類違法違規(guī)行為。適時(shí)開發(fā)功能完備、強(qiáng)大的現(xiàn)場信息化執(zhí)法終端，實(shí)現(xiàn)船公司、船舶、船員證書、文書以及海事監(jiān)管等信息現(xiàn)場信息化核查，為現(xiàn)場監(jiān)管提供技術(shù)支持。