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        我國地方基本公共服務(wù)支出的演變:同質(zhì)性與聚合性分析

        2019-02-13 08:58:18
        財政監(jiān)督 2019年2期
        關(guān)鍵詞:布特同質(zhì)性財政支出

        ●吳 巖

        在全面深化改革的頂層設(shè)計框架中,財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,在服務(wù)型政府的建設(shè)、民生服務(wù)水平的提升中發(fā)揮重要的保障作用。從財政預(yù)算上看,財政支出呈現(xiàn)財政資源的配置,而預(yù)算過程和政策過程是息息相關(guān)的,因此財政支出的演變反映了地方政府職能的轉(zhuǎn)型和政策調(diào)整的方向。

        一、文獻綜述

        (一)我國地方基本公共服務(wù)支出的研究背景

        基于地方不同的資源稟賦與發(fā)展情境,在社會經(jīng)濟因素以及相關(guān)政策安排的導(dǎo)向作用機制下,各地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不同特征,即不同的施政重點反映在支出結(jié)構(gòu)上便會形成不同的財政支出偏好。當(dāng)前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變,建立健全現(xiàn)代財政制度本身也是一個治理體系逐漸完善、治理能力逐漸增強的過程,在財政資源有限的前提下,支出的總量規(guī)模以及結(jié)構(gòu)劃分對服務(wù)型政府的建設(shè)具有非常重要的影響。

        2006年10月,《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系,把“建設(shè)服務(wù)型政府”作為重要內(nèi)容,表明中央開始對基本公共服務(wù)供給給予考核重視。財政聯(lián)邦主義理論認為,地方政府相對于中央政府在公共服務(wù)供給方面具有較強的信息優(yōu)勢,財政尤其是地方財政應(yīng)為民生服務(wù)。為了實現(xiàn)我國財政的公共性回歸,富民應(yīng)成為財政的發(fā)展導(dǎo)向,不斷增強財政的民生屬性,助力解決人民群眾所關(guān)心的教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)領(lǐng)域的社會性難題。因此,政府在財政資金安排中對公民的民生訴求還需多加關(guān)注,新形勢下我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟新常態(tài)下的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、人口老齡化與全面二孩政策的制定等使得基本公共服務(wù)質(zhì)量的提升面臨更高的要求和挑戰(zhàn)。

        基本公共服務(wù)是指滿足人民群眾基本生存需要和發(fā)展需要的公共服務(wù),對于其涉及哪些領(lǐng)域、包含哪些類型,國內(nèi)學(xué)者根據(jù)我國情況進行了諸多研究,但是尚未有完全一致的看法,本文關(guān)注民生類基本公共服務(wù)或者社會性公共服務(wù),包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)公共服務(wù)。政府不應(yīng)采用計劃經(jīng)濟時代包攬一切的服務(wù)模式。明確政府干預(yù)與市場機制在資源配置中的角色分配,即政府應(yīng)從市場可以充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域中抽身出來,加強在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等關(guān)乎民生的領(lǐng)域的財政支出責(zé)任。一方面是由于經(jīng)濟新常態(tài)下地方政府財政收入增長乏力,過度保障在財政資源支持上可行性不足,另一方面也是出于對高福利水平國家實施過度保障的經(jīng)驗教訓(xùn)的考慮,避免出現(xiàn)負面激勵以及可能引發(fā)的道德風(fēng)險困境。

        在我國財政支出的預(yù)算安排中,雖然目前民生性財政支出已經(jīng)有了較快增長,但是基本公共服務(wù)供給不均衡、不充分的難題在當(dāng)今民生服務(wù)型財政的倡導(dǎo)取向下仍然比較突出。為了促進基本公共服務(wù)化,兜住民生底線,本文關(guān)注地方民生類基本公共服務(wù)的財政支出演變趨勢,以對地方財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出政策建議,進而提升基本公共服務(wù)質(zhì)量。

        (二)地方財政支出的同質(zhì)性研究

        國外最早對地方財政支出進行研究的是Charles M.Tiebout(1956)。 他提出了地方財政支出的純理論,即蒂布特模型,又稱“以足投票理論”“蒂布特群分”。蒂布特模型強調(diào)社會經(jīng)濟因素背景相似的群體(共同體內(nèi)部居民的同質(zhì)性)有著相似的公共服務(wù)需求,聚集在一起享受與其他群體不同的公共服務(wù)組合,從而形成群分效應(yīng)。

        之后許多學(xué)者展開了關(guān)于蒂布特同質(zhì)性假設(shè)的檢驗和分析,焦點是關(guān)于共同體特質(zhì)的分析,大多關(guān)注蒂布特模型群分下共同體內(nèi)部所隱含的社會經(jīng)濟背景的同質(zhì)性:種族、收入以及其他人口特征。例如Robert M.Schwaband和Wallace E.Oates(1991)、Eric J.Heikkila(1996)對蒂布特同質(zhì)性假設(shè)進行驗證分析。蒂布特模型從社會經(jīng)濟因素的角度出發(fā),涉及分層機制下轄區(qū)內(nèi)部的同質(zhì)性和競爭機制下轄區(qū)間的異質(zhì)性,上述研究雖然側(cè)重點不同,結(jié)論也有所差異,但是對于公共服務(wù)組合在共同體之間呈現(xiàn)的異質(zhì)性表現(xiàn)出了一致性,相對應(yīng)地,財政支出在共同體之間是否也會呈現(xiàn)出一定程度的異質(zhì)性呢?

        根據(jù)蒂布特模型的假設(shè)條件,一方面,要存在大量的可供消費者/投票者選擇居住的共同體。共同體的數(shù)量越多,共同體之間的差異越大,那么居民就越能找到接近自己偏好的地區(qū)。由此可以看出共同體之間的差異性是關(guān)鍵,因為共同體之間的同質(zhì)性會導(dǎo)致上述假設(shè)毫無意義,所以用腳投票的運作機制就是要使共同體之間偏好多樣化和異質(zhì)化。這是蒂布特模型設(shè)定的初始理想情況。

        另一方面,對于地方政府在某種程度上是否需要固定的財政收支模式這一規(guī)范性問題,Tiebout并沒有給出非常明確的闡述。正如一家公司根據(jù)平均成本曲線找到一個最低成本點,但是可以被另一家公司快速復(fù)制,那么似乎沒有任何理由說明重復(fù)的共同體是不存在的。至今已有大量的共同體存在相似的收入支出模式,解決方案將會接近于完美的“市場”解決方案。因此在以足投票的機制運行下,加上制度慣性等因素的影響,城市管理者通常會遵循該共同體已有居民的偏好需求(Tiebout,1956)。

        因此在蒂布特模型的基礎(chǔ)上分析,可以推定地方政府的財政收支模式可能存在一定的相似性和穩(wěn)定性,但至于歷史發(fā)展總體趨勢如何,并沒有明確詳細的論述。

        (三)地方財政支出的演變研究

        1、國際學(xué)者對財政政策的變化趨勢展開的研究。例如Grubb(1982)在蒂布特模型的基礎(chǔ)上提出兩個研究問題,一是共同體是向蒂布特均衡下的完美同質(zhì)化方向發(fā)展還是保持異質(zhì)化?二是蒂布特模型對公平的影響,分析驗證了共同體的發(fā)展方向是收入和年齡同質(zhì)性的上升,并導(dǎo)致財政支出上更大的不公平,但是獲取的結(jié)果是復(fù)雜的。 Gemmell and Kneller(2002)認為生產(chǎn)性支出長期增長的彈性在OECD國家呈現(xiàn)出高度相似性。Christopher N.Annala(2003)根據(jù)新經(jīng)典增長理論計算收斂系數(shù)和變異系數(shù),發(fā)現(xiàn)州和地方的財政(稅收和支出)政策在過去20多年中出現(xiàn)了收斂聚合的趨勢,而這種結(jié)果與蒂布特模型中不同地區(qū)提供不同水平的公共產(chǎn)品的假設(shè)是相矛盾的。Sanz I.and F.J.Velázquez(2004)通過實證分析得出:根據(jù)政府支出結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長、全球化過程的模型,可以推斷,隨著時間推移,OECD國家政府的財政支出結(jié)構(gòu)越來越相似。但是如果所有地方政府均提供同樣水平的公共產(chǎn)品,那么公共產(chǎn)品的供給便不能解釋區(qū)域間經(jīng)濟增長產(chǎn)出的差異,類似地,如果所有稅收政策變得越來越相似,那么稅收政策將不會導(dǎo)致經(jīng)濟增長率出現(xiàn)差異。對于財政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出什么樣的變化趨勢還需要進一步深入研究。

        2、國內(nèi)關(guān)于財政支出變化趨勢的研究。一是關(guān)注財政支出項目結(jié)構(gòu)特征呈現(xiàn)的變化,反映在財政支出偏好層面。在經(jīng)濟發(fā)展早期,公共投入支出在總支出中占有較高比重;一旦經(jīng)濟達到成熟階段,公共支出重點將從基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向教育、保障和福利等公共服務(wù)方面(何艷玲,2014)。例如李永友(2010)對我國財政支出結(jié)構(gòu)縱向、橫向的相對配置效率及其變化趨勢和空間差異進行分析,李文軍(2012)考察了2001-2010年我國財政公共服務(wù)支出的總量變化和項目間、地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的結(jié)構(gòu)演進變化。

        二是關(guān)注縱向的預(yù)決算政策分析、時間上的預(yù)算政策間斷均衡性分析和空間上的地方財政支出競爭分析。例如張銘洪(2013)等對財政支出的預(yù)決算偏離度進行了因子分析,并分析了各地區(qū)財政支出偏差的格局;蹤家峰、蔡偉賢(2008)利用空間經(jīng)濟計量方法實證檢驗得出我國人均財政支出存在絕對趨同的趨勢,但俱樂部趨向不明顯。管永昊、賀伊琦(2013)認為我國地方財政存在較為明顯的同質(zhì)性,意味著財政收入和支出政策在行為模式上具有趨同態(tài)勢。

        三是通過對財政支出結(jié)構(gòu)進行聚類分析推斷出財政支出變化趨勢?,F(xiàn)有文獻中關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)的聚類分析,例如匡小平、楊得前(2013)采用人均財政支出來比較各地財政支出的異同,將因子分析與聚類分析結(jié)合起來對財政支出結(jié)構(gòu)進行研究,得出結(jié)論我國地方財政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始呈現(xiàn)出一定程度的趨同化,原因在于轉(zhuǎn)移支付制度的落實。存在的局限性是,單年度的分析尚不能完全得出其趨同化態(tài)勢的結(jié)論,而且轉(zhuǎn)移支付帶來地方財力差距的縮小,只能對人均財政支出進行解釋,不能對財政支出結(jié)構(gòu)是否趨同進行解釋。使用類似研究方法的是Eric J.Heikkila(1996),其將因子分析的結(jié)果而非原始數(shù)據(jù)作為聚類分析的變量,以此避免重復(fù)計算那些高度相關(guān)的變量。另外國內(nèi)研究中,王冰、王皓(2014)、郭紅玲、李建振、宋長善(2014)、李翠蘭、邵培德(2016)以我國省級政府單年度的財政支出政策為基礎(chǔ)進行了相關(guān)的聚類分析。

        本文關(guān)注民生類基本公共服務(wù)財政支出(又稱社會性財政支出),即教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社保和就業(yè)領(lǐng)域的基本公共服務(wù)財政投入。根據(jù)研究需要、角度以及切入點的不同進行相應(yīng)劃分,支出類別之間存在一定程度的交叉和混合?,F(xiàn)有的財政支出結(jié)構(gòu)變化趨勢分析主要是關(guān)注財政支出偏好,基于對財政支出項目的跨年度分析,分析財政支出結(jié)構(gòu)區(qū)域差異。而且現(xiàn)有的對財政支出結(jié)構(gòu)的聚類分析存在一定程度的局限性,停留在單年度的淺層次聚類分析,缺乏跨年度的聚類變化分析,本文試圖彌補這一研究空白。

        二、研究方法

        本文研究對象為地方基本公共服務(wù)財政支出的演進,分別通過變異系數(shù)法和跨年度聚類分析法對地方基本公共服務(wù)財政支出差異和集中度的變化進行描述性實證分析。

        (一)變異系數(shù)法

        變異系數(shù)(Coefficient of Variation)的計算(標(biāo)準(zhǔn)差/平均數(shù))可以對數(shù)據(jù)的收斂或者發(fā)散進行直接刻畫。假設(shè)一組離散型變量 X0、X1、X2……Xn,在時間跨度{0,1,2……m}內(nèi),如果其變異系數(shù)CV1、CV2……CVn的數(shù)值是不斷減小的,那么就說明該變量存在收斂或者趨同的演變趨勢?,F(xiàn)有研究中,關(guān)于地方政府間是否存在財政支出政策競爭,很多學(xué)者利用變異系數(shù)法對地方財政支出的收斂趨勢進行分析,例如伍文中(2010)、王美今(2010)等。本文對國內(nèi)31個省(自治區(qū)、直轄市)的基本公共服務(wù)財政支出進行變異系數(shù)的跨年度分析,觀察變異系數(shù)值是呈現(xiàn)越來越聚合還是越來越分散的趨勢。

        (二)跨年度聚類分析法

        聚類分析(Cluster Analysis)一般作為對研究對象進行分類的工具,很少用于分析研究對象之間的差異變化,目前國內(nèi)對財政支出結(jié)構(gòu)和基本公共服務(wù)的聚類研究,一是缺少跨年度的聚類變化分析,二是缺少對聚類效果的評估。本文通過對財政支出進行跨年度的聚類分析,來從宏觀上把握地方財政支出聚類的變化。

        聚類分析作為一種建立分類的多元統(tǒng)計方法,可以根據(jù)數(shù)據(jù)之間的特征對其進行分類,從而產(chǎn)生多個分類結(jié)果。以往研究中使用K-means聚類法的比較多,本文選擇系統(tǒng)聚類分析(Hierarchical clustering methods),以及較為常用的歐氏距離(Euclidean distance)來衡量個體之間距離的遠近。

        本文構(gòu)造一個聚類集中度指數(shù)Cluster Concentration Index(CCI),來對聚類集中度進行分析。CCI是用來描述當(dāng)年同屬一個聚類的省份的對數(shù),例如北京和上海同屬一類,那么記為1對,CCI的值越高表明聚類的集中度就越高,當(dāng)年地方財政支出的同質(zhì)性就越強,反之則是異質(zhì)性越強。通過對2007-2016年歷年的CCI值變化分析可以得到地方政府財政支出集中度的變化,即當(dāng)年31個省份的財政支出呈現(xiàn)出越來越同質(zhì)化或是異質(zhì)化的狀態(tài)。CCI的公式如下:

        公式中,n為特定年份聚類的數(shù)量,m為特定年份各個聚類下的省份數(shù)量,q為省份的總數(shù)量。所以分子就是特定年份下同屬一個聚類的省份對數(shù)的總和,分母是所有省份對數(shù)的總和。本文中,共有31個省份,即對于q(q-1)/2來說,當(dāng)q=31時值為465。當(dāng)所有省份自成一類時,分子為0,CCI的值為0,即集中度為0,完全分散,各省財政支出沒有相似性;當(dāng)所有省份在一個聚類下時,CCI的值為1,即集中度為1,完全聚合,各省財政支出同質(zhì)性非常強。

        三、變量選取與數(shù)據(jù)來源

        財政支出結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式一般分為兩種,一種是各支出類別占財政支出總量的比例,另一種是各類別財政支出的人均值。兩種類型各有側(cè)重,由于財政支出占比所反映的信息有限,而人均值方法可以更準(zhǔn)確地反映各地區(qū)基本公共服務(wù)在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上存在的較大差異,所以本文選擇地方基本公共服務(wù)支出人均值來比較省級政府基本公共服務(wù)供給存在的差異,以克服規(guī)模因素的干擾。

        具體來看,選取教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障和就業(yè)三個重要的民生類基本公共服務(wù)的人均財政支出作為指標(biāo)進行分析。由于2006年中央出臺政策將基本公共服務(wù)體系建設(shè)納入政策框架,加上2007年進行了財政收支分類的改革,改革前后部分領(lǐng)域財政支出統(tǒng)計口徑發(fā)生變化,所以本文選取了2007-2016年的預(yù)算內(nèi)人均基本公共服務(wù)財政支出數(shù)據(jù),以省級各年度預(yù)算內(nèi)基本公共服務(wù)財政支出總量/年末人口總數(shù)來表示,數(shù)據(jù)來源于2008-2017年《中國統(tǒng)計年鑒》。

        四、實證結(jié)果分析

        (一)總體支出概況分析

        基于特定的財政收入前提,如何將財政資源進行“分餅”,選擇本地區(qū)發(fā)展的有限和重點領(lǐng)域,這既涉及效率,也關(guān)系到公平。鑒于各服務(wù)領(lǐng)域在財政支出中的份額并不相同,由此形成迥異的財政支出結(jié)構(gòu),而不同的財政資源分配方式又對經(jīng)濟發(fā)展、政府信任、公共服務(wù)以及社會秩序與穩(wěn)定產(chǎn)生不同影響。

        圖1和圖2分別描述了我國地方基本公共服務(wù)財政支出的總量及占比情況。從圖1可以看出我國地方教育、社保和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出總量在十年間呈現(xiàn)出逐年平穩(wěn)增加的態(tài)勢。2012年教育支出總量出現(xiàn)了較快增長,2016年地方教育支出達到26625億元,社會保障和就業(yè)支出達到20700億元,而醫(yī)療衛(wèi)生支出達到13067億元。將各服務(wù)領(lǐng)域的支出總量進行比較,2007-2016年間,地方教育支出總量高于社保和就業(yè)的支出總量,而地方社保和就業(yè)的支出總量又高于醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育的支出總量,說明科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略將教育置于我國各方面發(fā)展中非常重要的地位,而社會保障和醫(yī)療則處于兜底的民生領(lǐng)域,保障民眾的生存訴求。對于財政支出結(jié)構(gòu)的測度形式,可以用基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政支出占財政支出總量的比例來表示,即地方教育支出、社保和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出占地方預(yù)算內(nèi)財政支出的比例。從圖2可以看出,2007-2016年三個服務(wù)領(lǐng)域的占比情況相對穩(wěn)定,教育支出占比保持在17%左右,2012年達到最高值19%;社保和就業(yè)支出占比在13%左右;醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出呈現(xiàn)平穩(wěn)上升的態(tài)勢,2007年占比5%,2016年比值增長到8%。

        圖1 2007-2016年我國地方基本公共服務(wù)財政支出總量(億元)

        圖3呈現(xiàn)了將近十年間地方基本公共服務(wù)財政支出總量增長率的變化。從圖3可以看出,三個服務(wù)領(lǐng)域支出總量增長率的變化表現(xiàn)出波動式的整體下降態(tài)勢。雖然具體的波動情況不一樣,但是三個服務(wù)領(lǐng)域財政支出總量增長率相似的是,2011年相比2010年均上升了,2016年相比2015年均下降了,這可能與當(dāng)年的政策變化或者經(jīng)濟背景相關(guān),例如2010年的主體功能區(qū)規(guī)劃提出進一步促進基本公共服務(wù)均等化,而2016年經(jīng)濟新常態(tài)下的GDP增速減緩、財政收入增長乏力導(dǎo)致支出水平受影響。具體來說,教育領(lǐng)域2011年同比增長超出30%,社保和就業(yè)領(lǐng)域2008年同比增長27%左右,醫(yī)療領(lǐng)域的增長率最高值在2009年,同比增長45%。

        圖2 2007-2016年我國地方基本公共服務(wù)財政支出占比(%)

        注:數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》計算得出。

        圖3 2008-2016年我國地方公共服務(wù)財政支出總量增長率(%)

        注:數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》計算得出。

        圖4 2007-2016年我國省級基本公共服務(wù)支出的變異系數(shù)

        (二)變異系數(shù)分析

        根據(jù)變異系數(shù)法求得2007-2016年我國省級基本公共服務(wù)支出的變異系數(shù),圖4顯示,2007-2016年期間,我國省級基本公共服務(wù)人均財政支出的變異系數(shù)除個別年份外,整體呈下降收斂趨勢,表明地方政府間在人均基本公共服務(wù)財政支出上差異越來越小,呈現(xiàn)從分散到聚合的演變。分年度來看,變異系數(shù)呈現(xiàn)先下降后上升的特征。

        (三)跨年度聚類分析

        根據(jù)跨年度聚類分析法的步驟,通過R語言軟件計算歐氏距離,距離連接方法(linkage)參照匡小平、楊得前的研究選擇Ward法。至于聚類數(shù)量的選擇,根據(jù)SPSS軟件對數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)聚類,得出碎石圖,從而確定聚類K的值。對我國31個省份每一年的人均基本公共服務(wù)財政支出進行聚類分析,得出每一年聚類下各個子聚類的省份數(shù)量,如表1所示,可以看出每年都會有10-17個省份集中在一個子聚類下。

        表1 2007-2016年省級基本公共服務(wù)支出聚類情況

        根據(jù)上述每個子聚類下省份的數(shù)量,通過CCI公式的計算得出聚類集中度的數(shù)值,如圖5所示。從圖中可以看出省級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政支出的聚類集中度呈現(xiàn)出整體上升趨勢,說明省級政府在基本公共服務(wù)財政支出方面存在同質(zhì)化趨勢。分年度來看,聚類集中度在2008年之后呈現(xiàn)先下降后上升的特征。

        本項目直接效益只計算發(fā)電效益,價格不予修正。建設(shè)期效益損失、運行期效益增量及分?jǐn)傆嬎悖柏攧?wù)分析評價”。

        圖5 2007-2016年我國省級基本公共服務(wù)支出的CCI

        根據(jù)上述分析得出的結(jié)果,省級政府基本公共服務(wù)人均財政支出整體上呈收斂趨勢,聚類集中度整體呈上升趨勢,據(jù)此本文對我國省級基本公共服務(wù)支出的演變進行了簡化,并繪出圖6。

        圖6 2007-2016年我國省級基本公共服務(wù)支出的演變

        現(xiàn)有研究中,根據(jù)變異系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)來檢驗地方財政支出競爭,如果地方政府的財政支出水平的變異系數(shù)確有穩(wěn)定中變小的趨勢,說明地方政府間存在顯著的財政支出競爭。本文在此基礎(chǔ)上進行拓展,結(jié)合聚類集中度的跨年度分析,得出省級基本公共服務(wù)支出在聚合性和同質(zhì)性方面的雙重信息。從整體上看,圖6呈現(xiàn)的便是省級基本公共服務(wù)支出從分散化、異質(zhì)性較強到聚合化、同質(zhì)性較強的轉(zhuǎn)變。其中圓圈表示的是31個省份的分布,圓圈越大表示處于同一類別下的省份越多,意味著同質(zhì)性越強;而圓圈之間的距離表示基本公共服務(wù)支出的差異,差異越小意味著聚合化越強。

        五、研究結(jié)論與政策建議

        地方政府的財政行為如何選擇對基本公共服務(wù)供給將會產(chǎn)生重要影響,本文以2007-2016年省級財政支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對地方基本公共服務(wù)支出的演變進行分析,得出相關(guān)結(jié)論和政策建議。

        (一)研究結(jié)論

        從整體趨勢上看,省級政府基本公共服務(wù)人均財政支出呈收斂趨勢,聚類集中度呈上升趨勢,意味著我國省級基本公共服務(wù)支出從分散化、異質(zhì)性較強向聚合化、同質(zhì)性較強發(fā)生轉(zhuǎn)變。

        地方基本公共服務(wù)支出的演變趨向于同質(zhì)化和聚合化,間接說明我國地方政府之間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域可能存在策略互補的模仿式競爭,從而呈現(xiàn)支出的演變趨向。在我國經(jīng)濟由高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程中,地方政府間財政競爭的方式也發(fā)生了變化,在生產(chǎn)建設(shè)型財政時期,地方政府傾向于通過提供稅收優(yōu)惠等方式來吸引外資,進而實現(xiàn)經(jīng)濟的短期快速增長,但是,這種方式不僅不可持續(xù),還會帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的盲目畸形發(fā)展,隨著稅收優(yōu)惠的競爭空間逐漸縮窄,地方政府間越來越依賴支出政策實施競爭行為。

        (二)優(yōu)化財政支出的政策建議

        一是增強財政支出的靈活性,克服預(yù)算安排中存在的剛性。各個地方政府在配置財政資源時會競相模仿從而使財政支出出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)趨同”,這種趨同性會隨著政治錦標(biāo)賽的升級而一直處于鎖定狀態(tài)。這種鎖定狀態(tài)反映了預(yù)算的剛性。在預(yù)算剛性的狀態(tài)下,財政支出結(jié)構(gòu)趨向投入到那些不可隨意支配的項目上,既有預(yù)算的資源配置低效將不能得到矯正(鄭尚植,2012)。因此需要更大的自由裁量空間來調(diào)整支出,在低效的支出領(lǐng)域關(guān)注中期支出的合理化,而不是扭曲地削減最靈活的支出類別。具體來講,將財政資源從效率低的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到效率高的領(lǐng)域,從而達到財政資金使用的高效,同時兜住民生底線。另外現(xiàn)行的零基預(yù)算改革有助于促進財政信息的進一步公開并增強靈活性,推動財政資金的優(yōu)化調(diào)控。

        二是增強財政支出的針對性。在全國主體功能區(qū)規(guī)劃的實施框架下,依據(jù)各地區(qū)不同的主體功能和發(fā)展戰(zhàn)略來確定其發(fā)展模式,相應(yīng)地,在財政資金配置上也根據(jù)其不同的功能定位進行有針對性的重點配置,利用差別化的政績考核體系,由此激勵省級官員從以數(shù)量型增長為核心的傳統(tǒng)理念,轉(zhuǎn)向根據(jù)本地區(qū)資源稟賦的相對比較優(yōu)勢和轄區(qū)居民偏好提供更趨優(yōu)化的公共環(huán)境和服務(wù)。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域要積極推進均等化,應(yīng)在滿足民眾基本生存和發(fā)展需求的前提下優(yōu)化財政資源配置,并且考慮地方不同的發(fā)展情境和民眾的差異化偏好。

        三是保障基本公共服務(wù)的財政資金支持,扭轉(zhuǎn)政府長期以來依賴擴大投資來追求經(jīng)濟增長速度的發(fā)展思路,由“高速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變?!案哔|(zhì)量發(fā)展”強調(diào)依托基本公共服務(wù)質(zhì)量的提升來實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。加大對基本公共服務(wù)的投入力度,建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與財政政策相銜接的財政投入穩(wěn)步增長機制。但是這并不意味著生產(chǎn)建設(shè)型支出就不再配置了,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),絕不是公共財政建設(shè)的實質(zhì)所在。高培勇(2007)認為,財政資源配置的調(diào)整雖然能夠化解一定的公共風(fēng)險,但是作用發(fā)揮的空間是有限的,因此絕不能將財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整視作解決各種社會結(jié)構(gòu)性問題的萬能藥,最終還是要完善相應(yīng)的制度供給?!?/p>

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