■ 羅憶寧

一、體面住房計(jì)劃和體面住房標(biāo)準(zhǔn)的提出

準(zhǔn)之上。英國(guó)政府的數(shù)據(jù)顯示，2001年4月1日之前，英國(guó)有43%、120萬(wàn)戶的弱勢(shì)群體家庭居住在不體面的居所。

體面住房計(jì)劃是21世紀(jì)以來(lái)英國(guó)最重要的住房更新政策。英國(guó)大規(guī)模的社會(huì)住房建設(shè)主要是在20世紀(jì)中葉完成的。至20世紀(jì)末，隨著建筑老化，居住質(zhì)量下降，亟待更新。作為左翼政黨，工黨在1997年上臺(tái)后就著手改善社會(huì)住房條件。在工黨政府的第一個(gè)任期內(nèi)，英國(guó)政府額外投資了40多億英鎊以改善住房條件，使30萬(wàn)套住房、150萬(wàn)居民家庭受益。

2000年，布萊爾工黨政府的環(huán)境、運(yùn)輸和區(qū)域部（the Department for Environment, Transport and the Regions，DETR）發(fā)布了住房綠皮書(shū)《質(zhì)量和選擇：所有人享有體面的住房》 (Quality and Choice-A Decent Home for All )，引入了體面住房的概念。報(bào)告承諾，在2010年前將英國(guó)所有的社會(huì)住房提高到體面的水準(zhǔn)，并估算提高到體面的水準(zhǔn)大約需要190億英鎊。該工黨政府選擇在2001年給出這樣的承諾，既是出于社會(huì)住房質(zhì)量普遍不佳急需改善的現(xiàn)實(shí)需求，也是出于次年議會(huì)換屆的政治考慮。

為了評(píng)價(jià)社會(huì)住房的體面與否，英國(guó)政府提出了體面住房標(biāo)準(zhǔn) （Decent Home Standards）。在2001年7月發(fā)布的《體面住房指南：定義和實(shí)施辦法指導(dǎo)》（A Decent Home - the Definition and Guidance for Measurement）中，對(duì)體面住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了專門(mén)的定義，它包括4方面內(nèi)容：（1）必須符合當(dāng)前法定的最低住房標(biāo)準(zhǔn)。（2） 必須得到合理的維修。（3）必須有合理的現(xiàn)代化設(shè)施和服務(wù)。（4）必須提供合適的熱舒適度。

最初，體面住房標(biāo)準(zhǔn)只是針對(duì)地方政府和住房協(xié)會(huì)這樣的注冊(cè)社會(huì)住房房東（Registered Social Landlord）所管理的社會(huì)租賃住房。但時(shí)任副首相的John Prescott在2002年的擴(kuò)展備忘錄（Spending Review 2002）中，宣布將該標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍擴(kuò)展到私人租賃市場(chǎng)中弱勢(shì)群體的住房，其目標(biāo)是在2010年前將70%弱勢(shì)群體居住的住房提高到體面住房標(biāo)

二、布萊爾工黨政府：體面住房計(jì)劃的開(kāi)始（2001年～2007年）

2001年，工黨在大選中延續(xù)了1997年大選的全面勝利，贏得了641個(gè)議席中的413個(gè)，布萊爾成功連任，大刀闊斧地推進(jìn)改革。地方當(dāng)局被要求制定時(shí)間表，根據(jù)體面住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)住房進(jìn)行維修或重建。

（一）中央政府的財(cái)政支持

體面住房計(jì)劃主要是依靠公共資金，特別是中央政府撥款來(lái)推動(dòng)，而非私人市場(chǎng)融資。根據(jù)工黨的承諾，中央政府將在2001～2010年的十年間撥款190億英鎊推進(jìn)住房體面計(jì)劃。

英國(guó)中央政府向社會(huì)住房提供財(cái)政支持的撥款有兩種類型：

①體面住房計(jì)劃專項(xiàng)補(bǔ)缺資金（Gap-Funding Provided Specifically for Decent Homes）。地方政府必須在轉(zhuǎn)讓、ALMO或PFI中選擇一項(xiàng)才有可能獲得該項(xiàng)撥款。

②維修資金補(bǔ)助。例如在住房收入賬戶補(bǔ)貼系統(tǒng)中的重要維修補(bǔ)助（Major Repairs Allowance），或是區(qū)域住房資金袋（Regional Housing Pot）。地方政府不單單可以將這筆經(jīng)費(fèi)用于體面住房計(jì)劃，也可以用于別的維修項(xiàng)目。

（二）地方政府融資的三種方式

中央政府的撥款，不足以覆蓋住房更新巨大的成本開(kāi)支，還需要地方政府籌款。為此，英國(guó)政府在2000年的住房綠皮書(shū)中，就向地方政府提供了三種實(shí)施方式：一是轉(zhuǎn)讓（transfers），這一般是通過(guò)大規(guī)模自愿轉(zhuǎn)移（Large Scale Voluntary Transfer，LSVT）實(shí)現(xiàn)的。二是近距離管理組織（Arms Length Management Organisation，ALMO）。三是通過(guò)私人主動(dòng)融資（Private Finance Initiative, PFI）。如果地方政府不選擇其中一種方式，則無(wú)法獲得體面住房計(jì)劃的撥款，必須依靠自身?yè)芸钸_(dá)到體面住房標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于大多數(shù)地方政府而言，自持社會(huì)住房并完全依靠自身力量完成翻新改造在財(cái)政上是不可行的,絕大部分地方政府必須在其他三種方式中選擇一種。

1.大規(guī)模自愿轉(zhuǎn)移（LSVT）

LSVT在撒切爾夫人執(zhí)政的80年代就已經(jīng)出現(xiàn)，是一種住房私有化的方式。地方政府將其所有的社會(huì)住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給注冊(cè)社會(huì)房東，然后由它們運(yùn)用貸款或自有資金對(duì)住房進(jìn)行維修。所謂注冊(cè)社會(huì)房東，指的是經(jīng)租戶服務(wù)管理局批準(zhǔn)和監(jiān)管的非營(yíng)利性社會(huì)住房供應(yīng)商，大多數(shù)都是住房協(xié)會(huì)。

2.近距離管理組織（ALMO）

根據(jù)住房和社區(qū)管理局（HCA）的定義，近距離管理組織是一家由地方政府設(shè)立的非營(yíng)利公司，其目標(biāo)是管理住房和提升部分或全部存量住房的品質(zhì)。ALMO受到了英國(guó)中央政府的大力支持和地方政府的歡迎。其主要優(yōu)勢(shì)在于：可以剝離政府的非核心職能；設(shè)立ALMO可以繞過(guò)對(duì)于政府財(cái)政支出的限制，快速推進(jìn)體面住房計(jì)劃；在審計(jì)中獲得2星以上的ALMO可以獲得中央體面住房計(jì)劃撥款，減輕地方政府壓力；ALMO不涉及產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，對(duì)于反對(duì)社會(huì)住房私有化的租戶而言也較為容易接受。

3.私人主動(dòng)融資（PFI）

PFI是英國(guó)最主要的PPP模式，被廣泛運(yùn)用于公共項(xiàng)目領(lǐng)域。區(qū)別于傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目中承包商的被動(dòng)式參與，在PFI項(xiàng)目中私營(yíng)機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)營(yíng)體積極主動(dòng)參與項(xiàng)目的全過(guò)程，包括融資，設(shè)計(jì)，建造和后期運(yùn)營(yíng)管理等。PFI在1998年被引進(jìn)到住房領(lǐng)域。在體面住房計(jì)劃中，地方政府與私人機(jī)構(gòu)簽訂PFI合約，將住房管理和維修工作外包。當(dāng)項(xiàng)目需要資金量相對(duì)較大，無(wú)法適用LSVT 和ALMO時(shí)就會(huì)采用PFI。中央政府主要承擔(dān)PFI項(xiàng)目的建設(shè)成本和融資成本，而地方政府從每年的收益中拿出一部分來(lái)支付運(yùn)營(yíng)成本。地方政府需向DCLG 和HCA申報(bào)PFI項(xiàng)目，申報(bào)批準(zhǔn)后，地方政府要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招投標(biāo)，項(xiàng)目開(kāi)始后還要負(fù)責(zé)管理合同，并且按單位價(jià)格支付每年的費(fèi)用給PFI聯(lián)營(yíng)體。

（三）機(jī)構(gòu)改組：社區(qū)與地方政府部、住房和社區(qū)管理局的由來(lái)

體面住房計(jì)劃的推進(jìn)過(guò)程中，英國(guó)的住房管理機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了一系列改組。

社區(qū)與地方政府部(Communities and Local Government Department，CLGD)最初成立于2001年，屬John Prescott領(lǐng)導(dǎo)的副首相辦公室（Office of the Deputy Prime Minister，ODPM）的分支機(jī)構(gòu)。2002年5月，副首相辦公室吸收了已停止運(yùn)作的運(yùn)輸、地方政府與區(qū)域部中的部分職能，也承接了體面住房計(jì)劃的工作。2006年5月內(nèi)閣改組期間，該部門(mén)被重新命名為社區(qū)與地方政府部（CLGD），承襲了ODPM的權(quán)責(zé)，由Ruth Kelly擔(dān)任首任大臣。

2007年1月，Ruth Kelly宣布計(jì)劃將房屋公司（Housing Corporation）、英國(guó)合作伙伴（English Partnerships）的投資職能和社區(qū)與地方政府部的一部分進(jìn)行整合，組成一家全新的住房和更新機(jī)構(gòu)。此后，社區(qū)與地方政府部（CLGD）決定拆分房屋公司，其監(jiān)管職能由租戶服務(wù)管理局（Tenant Services Authority，TSA）接管，投資職能由住房和社區(qū)管理局（Homes and Communities Agency，HCA）接管。兩者均于2008年12月1日開(kāi)始運(yùn)作。

住房和社區(qū)管理局因具有有投資職能，既負(fù)責(zé)體面住房計(jì)劃的資金分配，又要負(fù)責(zé)可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)（根據(jù)1990年城鎮(zhèn)規(guī)劃法S106條款），擁有較大權(quán)限。需要注意的是，住房和社區(qū)管理局只負(fù)責(zé)除倫敦以外地區(qū)的體面住房計(jì)劃運(yùn)作，倫敦地區(qū)的體面住房計(jì)劃是由大倫敦市政府（the Greater London Authority，GLA）負(fù)責(zé)的。

（四）2004年《住房法》和體面住房標(biāo)準(zhǔn)的更新

根據(jù)2004年《住房法》的要求，英國(guó)2006年在《體面住房：實(shí)施的定義和指導(dǎo)》（A Decent Home: Definition and guidance for implementation）中，引入了住房健康和安全評(píng)級(jí)系統(tǒng)（The Housing Health and Safety Rating System，HHSRS），該系統(tǒng)適用于英格蘭和威爾士地區(qū)租賃或自有的各類住宅。

表1 英國(guó)住房健康和安全評(píng)級(jí)系統(tǒng)（HHSRS）

HHSRS是一種基于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工具，由環(huán)境監(jiān)控官員（Environmental Health Officers ，EHOs)對(duì)健康和安全具有潛在危害的4大類型29種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。每種危害被將被單獨(dú)評(píng)估，使用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分并根據(jù)評(píng)分進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分類，將長(zhǎng)期暴露的風(fēng)險(xiǎn)與可能產(chǎn)生直接后果的危害進(jìn)行比較。其中，第1類是最嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，可能造成嚴(yán)重傷害或死亡；其他風(fēng)險(xiǎn)則歸為第2類。

更新后的體面住房標(biāo)準(zhǔn)，除了以HHSRS來(lái)評(píng)價(jià)第一條“必須符合當(dāng)前法定的最低住房標(biāo)準(zhǔn)”外,還改進(jìn)了第四條熱舒適度的具體規(guī)定。具體內(nèi)容如下表：

表2 2006年版體面住房標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)2006年英國(guó)住房調(diào)查數(shù)據(jù)，全國(guó)有35%的住房未能達(dá)到新的標(biāo)準(zhǔn)。其中，46.8%的私人租賃住房未能達(dá)標(biāo)，34.6%的自有住房未能達(dá)標(biāo)，29%的社會(huì)租賃住房未能達(dá)標(biāo)。

表3 體面住房標(biāo)準(zhǔn)更新前后的不體面住房數(shù)量和占比

三、布朗工黨政府：體面住房計(jì)劃的推進(jìn)（2007年～2010年）

2005年，新一屆的英國(guó)議會(huì)選舉中，工黨贏得了646議席中的355個(gè)，布萊爾開(kāi)啟了第三個(gè)首相任期，但其個(gè)人聲望因伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)受到黨內(nèi)黨外的廣泛質(zhì)疑。2007年夏，布萊爾卸任，其最重要的合作伙伴、財(cái)政大臣戈登·布朗接任工黨黨首和首相。盡管受到2008年金融危機(jī)影響，工黨政府仍按計(jì)劃推進(jìn)著體面住房計(jì)劃。

（一）新的住房綠皮書(shū)

2007年，英國(guó)發(fā)布了新的住房綠皮書(shū)《面向未來(lái)的住房：更加可負(fù)擔(dān)，更加可持續(xù)》（Homes for the future: more affordable, more sustainable），提出了新一屆政府的兩個(gè)主要住房目標(biāo)：第一，承諾擴(kuò)大住房供給，計(jì)劃每年新建24萬(wàn)套住房。第二，重申了2010年95%的社會(huì)住房達(dá)到體面住房標(biāo)準(zhǔn)的承諾。盡管95%的達(dá)標(biāo)率目標(biāo)內(nèi)容沒(méi)有變化的，但目標(biāo)的地位比之前降低了，在2007年前，是公共服務(wù)目標(biāo)（Public Service Agreement）；2007年后，降低為部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)（Departmental Strategic Objective）。

（二）對(duì)社會(huì)住房的影響

根據(jù)英國(guó)主計(jì)長(zhǎng)兼審計(jì)長(zhǎng)（C＆AG）的報(bào)告，社會(huì)租賃住房的房東在2001年到2011年間，共花費(fèi)約373.9億英鎊將住宅升級(jí)為符合體面住房標(biāo)準(zhǔn)的住房。如前所述，373.9億英鎊中有220億來(lái)自中央政府撥款，中央政府通過(guò)體面住房計(jì)劃專項(xiàng)補(bǔ)缺資金發(fā)放了190億，通過(guò)維修資金補(bǔ)助發(fā)放了30億。

表4 社會(huì)住房業(yè)主在2001～2011年期間體面住房計(jì)劃的開(kāi)支單位：億英鎊

為了通過(guò)LSVT、ALMO、PFI三種形式推進(jìn)體面住房計(jì)劃，社會(huì)住房經(jīng)歷了一輪大規(guī)模的所有權(quán)和管理權(quán)轉(zhuǎn)移。截止到2008年12月，在354個(gè)地方政府中，只有112個(gè)地方政府完全保留了社會(huì)住房的所有權(quán)和管理權(quán)；170個(gè)將所有住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移給住房協(xié)會(huì)，6個(gè)正計(jì)劃這么做；66個(gè)地方政府設(shè)立了ALMO，轉(zhuǎn)移其管理權(quán)，其中15個(gè)除了成立ALMO外，還將部分社會(huì)住房的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給了一個(gè)或多個(gè)住房協(xié)會(huì)。

1.大規(guī)模自愿轉(zhuǎn)移（LSVT）

體面住房計(jì)劃是21世紀(jì)以來(lái)推動(dòng)LSVT的重要?jiǎng)恿χ?。地方政府擁有的住宅存量?001年的281萬(wàn)套下降至2012年的169萬(wàn)套，部分是由于購(gòu)買(mǎi)權(quán)（right to buy），部分是由于LSVT。據(jù)衛(wèi)報(bào)估算，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓為地方政府約帶來(lái)了140億的現(xiàn)金用以修繕存量住房。

2.近距離管理組織（ALMO）

ALMO是在體面住房計(jì)劃中運(yùn)用最廣泛的模式。按照規(guī)定，在審計(jì)中獲得2星以上的ALMO可以獲得中央財(cái)政的體面住房計(jì)劃撥款。2009年底，共有30家ALMO獲得了2星的評(píng)價(jià)，另有20家獲得了3星的評(píng)價(jià)，這一比例與住房協(xié)會(huì)獲得2、3星評(píng)價(jià)的比例相當(dāng)。ALMO的數(shù)量在2010年達(dá)到頂峰，有70家ALMO代表66個(gè)地方政府，管理著近百萬(wàn)套社會(huì)住房，約占地方政府管理社會(huì)住房數(shù)量的二分之一。

為了推進(jìn)體面住房計(jì)劃，ALMO的模式受到了英國(guó)政府的大力支持。截止到2009年，ALMO大約籌集了46億英鎊，改造翻新了25萬(wàn)套住房。但從結(jié)果看，ALMO的資金使用效率并不高。根據(jù)社區(qū)和地方政府部的數(shù)據(jù)，同樣改造一套住房，ALMO需要花費(fèi)10000英鎊，而地方政府只需花費(fèi)6000英鎊。有關(guān)報(bào)告指出，在考慮了ALMO管理的住房比地方政府的住房條件更差、租戶要求以更高的標(biāo)準(zhǔn)翻新等因素后，仍不能對(duì)ALMO的過(guò)高開(kāi)支進(jìn)行合理解釋。

3.私人主動(dòng)融資（PFI）

PFI項(xiàng)目由住房和社區(qū)管理局統(tǒng)一管理。截止到2010年，英國(guó)中央政府已經(jīng)推出了五輪PFI項(xiàng)目，通過(guò)PFI投資了43億英鎊，大約50個(gè)項(xiàng)目通過(guò)審核，25個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)簽訂了協(xié)議，預(yù)計(jì)將提供2.8萬(wàn)套住房。通過(guò)PFI模式進(jìn)行的改造項(xiàng)目并不成功。據(jù)統(tǒng)計(jì)，PFI項(xiàng)目在前期的招投標(biāo)階段耗時(shí)過(guò)多，平均延時(shí)兩年才進(jìn)入簽約階段；PFI項(xiàng)目平均34～75個(gè)月的采購(gòu)周期遠(yuǎn)超其他類型耗時(shí)；在已經(jīng)簽約的25個(gè)項(xiàng)目中，21個(gè)項(xiàng)目成本超過(guò)第一次估算價(jià)格，并且有12個(gè)項(xiàng)目的價(jià)格超過(guò)100%。

（三）對(duì)私有產(chǎn)權(quán)住房的影響

對(duì)于私有產(chǎn)權(quán)住房而言，中央政府提出了提高住房品質(zhì)的要求，卻沒(méi)有給予專項(xiàng)的資金支持。地方政府需要想方設(shè)法通過(guò)各種方式籌集資金。例如，羅奇代爾的地方政府，通過(guò)社區(qū)新協(xié)議（New Deals for Communities）、鄰里更新基金（Neighborhood Renewal Funds）、殘疾設(shè)施補(bǔ)助（Disabled Facilities Grant）、私人主動(dòng)融資（PFI）等多種渠道籌措資金，將區(qū)域內(nèi)私人產(chǎn)權(quán)住房的達(dá)標(biāo)率從2003年的30%提高到2007年的50%。

總體而言，私人產(chǎn)權(quán)的住房在體面住房計(jì)劃中的沒(méi)有獲得專項(xiàng)撥款，能夠獲得的補(bǔ)助資金少得可憐，品質(zhì)提升比較有限。社區(qū)與地方政府部的主管Richard McCarthy在接受質(zhì)詢時(shí)說(shuō)：“我們認(rèn)為大約有12億英鎊的撥款在2001～2011年間通過(guò)地方政府以補(bǔ)助和貸款的形式，資助了私人住房的改造?！倍?guó)建筑研究院(Building Research Establishment)指出，至少需要176億英鎊的投入，才能使100%的私人產(chǎn)權(quán)住房達(dá)到體面住房標(biāo)準(zhǔn)。

（四）未能按時(shí)完成的體面住房目標(biāo)

2010年3月，英國(guó)下議院公共賬戶委員會(huì)發(fā)布的報(bào)告稱，工黨政府基本兌現(xiàn)了2001年的承諾，中央政府通過(guò)體面住房計(jì)劃專項(xiàng)補(bǔ)缺資金提供了190億英鎊的資金，通過(guò)維修資金補(bǔ)助發(fā)放了30億英鎊，兩者合計(jì)達(dá)220億英鎊。副首相辦公室的報(bào)告稱，至2010年，各級(jí)政府對(duì)體面住房計(jì)劃的資金補(bǔ)助合計(jì)達(dá)400億英鎊，其中社會(huì)住房得到約380億英鎊，私人產(chǎn)權(quán)住房則獲得了約20億英鎊。

在如此巨大的投入下，工黨政府仍未能按期完成體面住房計(jì)劃的目標(biāo)。在2010年年初，社區(qū)和地方政府部宣布92%由地方政府所有的社會(huì)住房將在年底達(dá)到體面住房標(biāo)準(zhǔn)。普遍認(rèn)為政府夸大了政績(jī)，如據(jù)英國(guó)建筑研究院估算，只有70～80%的社會(huì)住房達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)。

四、卡梅倫保守黨政府：體面住房計(jì)劃的放緩（2010年～2016年）

2010年5月的英國(guó)議會(huì)大選中，保守黨獲得291個(gè)席位，執(zhí)政黨工黨獲251席，自民黨獲52席位。英國(guó)迎來(lái)1974年以來(lái)首個(gè)無(wú)多數(shù)議會(huì)。經(jīng)過(guò)艱難談判，保守黨和自民黨決定聯(lián)合執(zhí)政，右翼的聯(lián)合政府使體面住房計(jì)劃的步伐放緩了。

（一）大幅削減的經(jīng)費(fèi)

根據(jù)政治承諾，聯(lián)合政府在2010～2015年間將繼續(xù)推進(jìn)體面住房計(jì)劃。截至2011年初，共有21.7萬(wàn)套社會(huì)租賃住房沒(méi)有達(dá)標(biāo)，尚需要進(jìn)行升級(jí)改造。為此，2010～2015年度，英國(guó)中央政府對(duì)體面住房計(jì)劃撥款16億英鎊；在2015～2016年度提供1.6億英鎊。在倫敦以外的地區(qū)，該計(jì)劃由住房和社區(qū)管理局（HCA）主導(dǎo)，有7.74億英鎊撥付給了31個(gè)地方政府，用于維修8萬(wàn)間住房。大倫敦市政府得到了8.2億英鎊的撥款。

在聯(lián)合政府下，體面住房計(jì)劃的進(jìn)程放緩了。例如，2009年英國(guó)政府推出了第六輪的PFI項(xiàng)目，計(jì)劃批準(zhǔn)17億英鎊的資金，超過(guò)28個(gè)地方政府參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。但大選后產(chǎn)生的聯(lián)合政府決定削減開(kāi)支，第六輪項(xiàng)目被臨時(shí)叫停。ALMO也同樣受到了影響，議員Joan Ruddock 在2010年11月的議會(huì)質(zhì)詢時(shí)說(shuō)：“Lewisham Homes是我選區(qū)的一家ALMO，工黨政府曾承諾他們獲得2星評(píng)級(jí)就能獲得1.53億英鎊體面住房的撥款。它在7月成功獲得了2星評(píng)級(jí)，但保守黨政府卻撤回了撥款承諾?，F(xiàn)在Lewisham Homes的租戶因?yàn)椴荒芟衿渌鈶粢粯酉硎艿襟w面住房而感到極度的憤怒、挫敗和痛苦?！?/p>

（二）機(jī)構(gòu)改組：租戶服務(wù)管理局（TSA）和住房與社區(qū)管理局（HCA）的合并

隨著體面住房計(jì)劃的萎縮，分別主管體面住房計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和資金的租戶服務(wù)管理局（TSA）和住房與社區(qū)管理局（HCA）也面臨了業(yè)務(wù)萎縮，先后被列入正在考慮關(guān)閉的機(jī)構(gòu)名單。最終，新上任的保守黨住房大臣Shapps決定將TSA并入HCA。此后，住房與社區(qū)管理局（HCA）的職責(zé)就既包括了住房投資，也包括了住房監(jiān)管。

五、特蕾莎·梅保守黨政府：體面住房計(jì)劃的尾聲（2016年至今）

2015年的大選中，保守黨較為意外地以微弱的優(yōu)勢(shì)贏得了絕對(duì)多數(shù)，即獲得了650個(gè)議席中的330席位，得以單獨(dú)組閣。為了兌現(xiàn)大選中的承諾，卡梅倫于次年進(jìn)行了脫歐公投。在脫歐公投通過(guò)后，卡梅倫黯然辭職，特蕾莎·梅接任保守黨黨首和首相。

2017年年初，新發(fā)布的英國(guó)住房白皮書(shū)的重點(diǎn)著眼于擴(kuò)大住房供給和提高住房可支付性。其中，未對(duì)體面住房計(jì)劃做出任何新的規(guī)劃和承諾，該計(jì)劃在中央層面的資助已經(jīng)停止。中央層面的資助已經(jīng)停止，地方政府無(wú)法通過(guò)ALMO獲得更多的經(jīng)費(fèi)撥款，在體面住房計(jì)劃中最受地方政府追捧的ALMO也隨之衰落。在合約期滿后，地方政府收回了大量的社會(huì)住房管理權(quán)。截止到2018年10月，全國(guó)尚存32家ALMO，管理著約44萬(wàn)套住房，約占地方政府所擁有社會(huì)住房的28%。盡管中央停止了資助，地方政府依舊有提升治下社會(huì)住房品質(zhì)的責(zé)任，因此在地方層面，提升住房質(zhì)量的項(xiàng)目仍在進(jìn)行。

體面住房計(jì)劃進(jìn)入收尾階段，住房管理機(jī)構(gòu)也迎來(lái)了新一輪改革。住房與社區(qū)管理局（HCA）的職能于2018年被英格蘭家園（Homes England）取代。英格蘭家園（Homes England）是一個(gè)由住房、社區(qū)和地方政府部資助的非部門(mén)型組織，負(fù)責(zé)增加土地供應(yīng)，促進(jìn)住房建設(shè)，吸引私人投資，發(fā)展改善社區(qū)。

執(zhí)政黨保守黨對(duì)于體面住房計(jì)劃不甚熱心的同時(shí)，在野黨工黨提出了“體面住房是每個(gè)人的權(quán)利（A Decent Home is a Right Owed To All）”的口號(hào)，在2018年4月發(fā)布的住房綠皮書(shū)中，提出了2.0版本的體面住房計(jì)劃（Decent Homes 2 programme），主要做法是：更新體面住房標(biāo)準(zhǔn)，新的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)首先關(guān)注消防安全。有鑒于脫歐帶來(lái)的不明朗局勢(shì)和科爾賓治下工黨節(jié)節(jié)攀升的支持率，未來(lái)工黨執(zhí)政后重新開(kāi)啟體面住房計(jì)劃也是極有可能的。

六、體面住房計(jì)劃的評(píng)價(jià)

（一）直接提升了社會(huì)住房質(zhì)量

根據(jù)英國(guó)住房調(diào)查，在2006年新版的體面住房標(biāo)準(zhǔn)下，社會(huì)租賃中的不體面住房占比，從2006年的28.8%降低到2016年的12.6%。單就體面住房標(biāo)準(zhǔn)而言，社會(huì)租賃住房的質(zhì)量遠(yuǎn)高于私人租賃市場(chǎng)和自有住房，私人租賃市場(chǎng)和自有住房2016年的不達(dá)標(biāo)率分別為26.8%和19.7%。特別是地方政府所擁有的社會(huì)住房，不達(dá)標(biāo)率在10年間降低了一半。

總體而言，體面住房計(jì)劃的實(shí)施，除了大幅提高了社會(huì)住房的居住質(zhì)量，還對(duì)私人租賃市場(chǎng)、自有住房的居住質(zhì)量具有帶動(dòng)作用。英國(guó)住房總體的不體面比例，從2006年的34.9%，770萬(wàn)套住房不達(dá)標(biāo)，降低到2016年的19.9%，470萬(wàn)套住房不達(dá)標(biāo)。下議院公共賬戶委員會(huì)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，體面住房計(jì)劃為英國(guó)家庭帶來(lái)了81萬(wàn)個(gè)新的廚房，61萬(wàn)個(gè)新的衛(wèi)生間，114萬(wàn)套新的中央取暖設(shè)備。

按權(quán)屬分類的不體面住房占比（2006年標(biāo)準(zhǔn))

（二）間接降低了社會(huì)福利支出

體面住房計(jì)劃對(duì)于弱勢(shì)群體的意義重大，居住于社會(huì)住房的往往是社會(huì)最底層的低收入群體，許多進(jìn)行更新升級(jí)的住房都位于最貧困的地區(qū)，通過(guò)升級(jí)或是重建，居民的生活品質(zhì)得到了提升，街道的風(fēng)貌得到了改善，舊的社區(qū)注入了新的活力，也擁有了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

居住條件的改善，還間接降低了社會(huì)的整體福利支出。根據(jù)英國(guó)建筑研究院的報(bào)告，惡劣的住房條件造成的健康損害，每年會(huì)給國(guó)家醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)(NHS)帶來(lái)6億英鎊的開(kāi)支，而在體面住房計(jì)劃在2001年到2010年執(zhí)行期間，通過(guò)降低事故和疾病發(fā)生率，為NHS節(jié)省了3.92億英鎊醫(yī)療成本。如住房能維持在該標(biāo)準(zhǔn)，每年可節(jié)省0.71億英鎊的醫(yī)療開(kāi)支。

（三）工黨政府時(shí)期：預(yù)算不足，ALMO未達(dá)預(yù)期

根據(jù)2001年的測(cè)算，體面住房計(jì)劃共需要190億英鎊的中央財(cái)政支持。而隨著計(jì)劃的推進(jìn)，通貨膨脹、成本上升，這一數(shù)額遠(yuǎn)不足以覆蓋所有的社會(huì)住房，更不用說(shuō)私人住房了。最終，2001～2011年中央和地方政府在體面住房計(jì)劃上的總開(kāi)支達(dá)到了400億英鎊。

為了推進(jìn)體面住房計(jì)劃而提出的ALMO模式，沒(méi)有達(dá)到快速推進(jìn)體面住房計(jì)劃、給予租戶更大自治權(quán)、提高資金運(yùn)作效率的預(yù)期效果。由于不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，與住房協(xié)會(huì)相比，ALMO的自主性受到了很大的限制，撥款依賴地方政府，缺乏靈活性，租戶自主權(quán)更無(wú)從談起；與地方政府相比，ALMO沒(méi)有免稅地位，成員薪資較低，專業(yè)性有限。為了謀求生存空間，至2014年，已有半數(shù)的ALMO進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)，提供諸如住房管理、維修、燃?xì)獾扔苑?wù)。

（四）保守黨政府時(shí)期：資金短缺，監(jiān)管失靈，品質(zhì)提升有限

自2010年保守黨執(zhí)政以來(lái)，體面住房計(jì)劃的資金投入大幅降低，社會(huì)住房中體面住房的不達(dá)標(biāo)率在7年間只降低了7.3%，不能不說(shuō)是一種失敗。至2016年，英國(guó)仍有19.9%、470萬(wàn)套住房不達(dá)標(biāo)。尤其是2017年6月發(fā)生在倫敦格倫費(fèi)爾塔樓(Grenfell Tower)的大火，造成至少80人死亡，其火勢(shì)快速擴(kuò)散的重要原因，就是在翻新改造期間，承包商為了以較低的成本達(dá)到體面住房標(biāo)準(zhǔn)，選用了極其易燃的外立面材料。

（五）住房私有化的再思考

自撒切爾夫人時(shí)期起，無(wú)論是保守黨還是工黨實(shí)際上都在推動(dòng)住房私有化的政策，一方面鼓勵(lì)私人業(yè)主購(gòu)買(mǎi)社會(huì)住房，另一方面鼓勵(lì)將住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會(huì)等非營(yíng)利性組織。40年來(lái)，社會(huì)住房數(shù)量和占比已經(jīng)大幅下降。其背后的邏輯動(dòng)因是：一是將社會(huì)住房從資產(chǎn)負(fù)債表中移除，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，改善財(cái)政狀況。二是地方政府的住房管理水平和效率不高。三是地方政府不再承擔(dān)住房管理的職能后，能夠?qū)Ｗ⒂诤诵氖姑?/p>

從運(yùn)營(yíng)效率和運(yùn)營(yíng)成本上來(lái)說(shuō)，住房私有化不但提高了運(yùn)營(yíng)效率，而且為提高住房居住質(zhì)量提供了必要的維修資金。但隨著大規(guī)模的住房私有化進(jìn)程，社會(huì)住房的存量減少了，弱勢(shì)群體不得不在輪候名單上等待數(shù)月乃至數(shù)年之久。住房協(xié)會(huì)規(guī)模擴(kuò)大了，但也逐漸失去了其非營(yíng)利的核心屬性。特別是管理著數(shù)萬(wàn)套住房的大型住房協(xié)會(huì)，雇傭了更多的全職人員，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)效率，越來(lái)越講究盈虧平衡，越來(lái)越像企業(yè)。如何在社會(huì)住房的運(yùn)營(yíng)效率和公共物品屬性間尋找到平衡點(diǎn)，是各國(guó)都要面臨的難題。

住房保障是一個(gè)動(dòng)態(tài)而長(zhǎng)期的問(wèn)題。第一，建筑的更新是動(dòng)態(tài)的。必須對(duì)建筑物進(jìn)行全生命周期的管理，在建設(shè)房屋之初就要對(duì)建筑更新維護(hù)進(jìn)行合理安排。第二，住房保障的需求是動(dòng)態(tài)的，中低收入群體的住房需求和中低收入群體本身是動(dòng)態(tài)變化的，想要通過(guò)一次性大規(guī)模的保障型住房建設(shè)畢其功于一役是不現(xiàn)實(shí)的。解決中低收入群體的住房問(wèn)題，提高弱勢(shì)群體的住房質(zhì)量，需要持續(xù)的財(cái)政投入，并且根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求不斷調(diào)整公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量。健康、安全、便捷的住房服務(wù)，能夠降低社會(huì)的醫(yī)療和安全支出，降低工作者的通勤時(shí)間成本，提升社會(huì)的幸福指數(shù)。