呂云震 白鴿 陳思源

摘? ?要：OECD作為教育領域最有影響力的國際組織之一，其影響力主要通過PISA得以實現(xiàn)。為了幫助參與國改善其教育制度，OECD根據(jù)在PISA中表現(xiàn)優(yōu)異的國家的經驗來提供建議和改良方案。由此，政策的趨同性就不可避免，各國對于PISA成績的應對政策可能會出現(xiàn)相似甚至相同的情況，尤其是成績比較相近的國家。趨同研究涉及的是不同國家政策在結構、過程和表現(xiàn)方面呈現(xiàn)出越來越相似的趨勢，以及隨之而來的特點和目標。新制度主義提出了組織趨同的三大機制：強迫性機制、模仿機制、社會規(guī)范機制。其中，模仿機制為分析OECD引發(fā)的各國教育政策的趨同提供了有力的理論基礎。文章基于模仿機制進一步介紹了政策趨同的影響機制。這些理論共同構成了OECD教育治理下各國教育政策趨同的分析框架。

關鍵詞：OECD 教育治理 政策趨同 新制度主義

經合組織（OECD）作為教育領域最有影響力的國際組織之一，其影響力主要通過國際學生評估項目（PISA）得以實現(xiàn)。PISA主要測試的是已經完成義務教育、即將進入勞動力市場的學生的學術表現(xiàn)。從2000年開始，PISA每3年在所有OECD成員國和一些非成員國中開展一次，測試學生在科學、閱讀、數(shù)學、問題解決等方面的能力。如今，PISA已被國際社會視為教育水平、性別平等、社會公平等方面的重要指標。

為幫助參與國改善其教育制度，OECD根據(jù)在PISA中表現(xiàn)優(yōu)異的國家的經驗提供建議和改良方案，主要包括與學生表現(xiàn)成正相關的影響因素。OECD希望通過這種途徑逐步加強自身在國際教育領域的治理能力。本文將探討OECD如何通過PISA實現(xiàn)教育治理目標，以及世界各國面對國際組織的教育軟治理采取的改革方案為何會出現(xiàn)政策趨同現(xiàn)象。鑒于此，本文將主要圍繞以下幾個問題進行相關討論：OECD的哪些建議和指標反映在各國/地區(qū)的教育政策中？面對OECD的教育治理，各國的教育改革為何都朝著統(tǒng)一、標準的模式開展？新制度主義對趨同理論有哪些貢獻？OECD是如何進一步促進各國的政策調整趨向其理想且標準化的政策模式的？

一、OECD教育治理的特點

（一）PISA結果：OECD教育治理的基礎

全球治理通常被理解為“個人、公共和私人機構管理公共事務的多種方式的總和”。從政治或經濟角度來看，它包含在全球市場或全球公民社會中，也是非政府主體和主權國家一同解決全球問題的規(guī)范及制度的重建過程。有研究表示，國際組織和市場對教育政策的影響愈加深入，教育已經成為國際或全球治理領域的一部分，教育政策似乎受到國家以外的國際組織的影響[1]。于是，各種國際組織，如OECD、歐盟、聯(lián)合國教科文組織、世界銀行等，在推動政策理念和政治進程方面發(fā)揮越來越大的作用。有學者指出，在教育政策、國別差異逐漸均質化的隱性過程中，OECD、歐盟等跨國組織扮演著重要的角色，而單個國家的作用逐漸被隱藏。OECD等國際機構逐步獨立于政府之外，不受國家政治的制約，在徹底性、公平性、技術性和國際性方面有著天然的優(yōu)勢[2]。這些組織在信息發(fā)布、目標制定和語言使用方面高度一致。他們使用同一種官方語言，對于全球化、經濟效率、市場化等保持一致的論調，并宣稱全球化是一種進步的表現(xiàn)，是不可避免的趨勢。

OECD對全球教育影響的擴大與近些年PISA在國際社會的影響力的擴大是緊密相關的。盡管OECD表示創(chuàng)辦PISA的初衷是方便各國教育政策制定者檢驗本國的教育質量，“PISA作為一種比較的手段，應當成為國際通行的標桿，用于衡量各國教育體系的優(yōu)劣”[3]，但是考慮到OECD在全球教育和政策制定中的廣泛參與，PISA有巨大的影響力不足為奇，PISA結果也頻繁地被世界各國教育機構所引用?！癙ISA成績成為了一種‘外化手段，將知識和標準用高級的國際形式加以表達。”[4]

PISA之所以成為OECD擴展教育影響力的主要工具，是因為數(shù)據(jù)被認為是政府管理能力中永遠不會出錯的力量。除此之外，PISA結果的去情境化和直觀性使得任何一個參與國和經濟體都可以“不受時空限制，任意和他國進行比較”，這相當于有了一雙“全球眼”[5]。因此，OECD希望借助PISA結果來確立自身在全球教育治理中的地位，從而影響成員國及其他參與國的教育政策制定及發(fā)展方向。

（二）OECD對教育概念的界定及指標體系的建立

隨著教育領域全球化的到來，經濟因素除了會對高等教育產生影響，也越來越會對中小學教育產生影響。從國際化視角來看，經濟發(fā)展的需要是PISA及其他國際測評流行的一個主要原因。各國越來越需要通過知識經濟的競爭來保證其國民的經濟水平。同時，人們也日益認識到此類測試對于教育和評估政策的巨大影響力。政府對于PISA成績的接受和認可，反映出他們對包括OECD在內的國際組織公信力的承認。PISA成績被視為一種政治工具來推動教育改革或從別國引進改良經驗。[6]

總體而言，OECD的教育理念是圍繞著經濟原理而建構的。PISA確立了各國要實現(xiàn)的為優(yōu)化其目標教育系統(tǒng)的八個核心目標。這八個核心目標涉及社會平等、性別平等、學校結構、教育標準、教師培訓、學生表現(xiàn)的質量保障體系、學校自治、教育研究和數(shù)據(jù)統(tǒng)計八個方面。

在學校結構方面，OECD提倡將選擇模式、分離模式轉變?yōu)槿诤夏Ｊ剑驗檫x擇模式會加劇社會經濟差距的制度障礙。教師培訓受到了額外關注，因為采用融合模式的學校要求教師能對來自不同文化背景的學生進行針對性的輔導。OECD還提議促進教師專業(yè)發(fā)展和教師教育，支持在教師培訓之初對教師候選人進行更嚴格的篩選，以提高教師的職業(yè)準入資格標準和社會地位。為了提高公立教育的競爭力，內部和外部的學生表現(xiàn)質量保障體系被用來識別教育中的不足，因為監(jiān)測學生和教育系統(tǒng)的績效標準被視為教育系統(tǒng)成功的關鍵。學校自治就是通過將權力下放給學校和地方當局以改善學校系統(tǒng)的做法，下放的權力包括自由選擇課程內容、預算、學生錄取等。教育研究和統(tǒng)計應該為決策和實踐提供更精準的信息，從而滿足政策制定者日益增長的基于證據(jù)的決策需求。

可見OECD通過對教育概念的界定及指標體系的建立介入全球教育治理的過程，并不斷加強自身對各國教育的影響力。由于各國都會借鑒從PISA中獲得的經驗，那么他們彼此間政策的趨同性就不可避免。根據(jù)PISA結果，OECD會提出針對中等教育決策的建議。這些建議在PISA測試后的國際主題報告中提出，有的相當隱晦，有的十分明確，提供了中等教育政策趨向國際模型的趨同性程度和維度的基準。鑒于此，可以推斷，各國對于PISA成績的應對政策可能會出現(xiàn)相似甚至相同的情況，尤其是那些成績較為相近的國家。那么該怎樣理解這種教育趨同現(xiàn)象？本文以新制度主義有關趨同的論述為理論視角，并以此為基礎提出OECD教育治理下各國教育政策趨同的分析框架。

二、新制度主義對組織趨同的理論貢獻

（一）新制度主義關于組織合法性的基本主張

新制度主義的基本出發(fā)點是任何一個組織都必須適應環(huán)境而生存，必須從組織和環(huán)境的關系角度認識組織現(xiàn)象。其主要貢獻是提出了合法性機制來認識、解釋組織現(xiàn)象，尤其是趨同現(xiàn)象。

美國學者約翰·邁耶（John Meyer）提出了以下觀點。第一，必須從組織環(huán)境的角度去研究、認識各種各樣的組織行為，去解釋各種各樣的組織現(xiàn)象;第二，如果關注環(huán)境，不能只考慮技術環(huán)境，還必須考慮制度環(huán)境（institutional environment），即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所“廣為接受”的社會事實[7]。制度學派提出，組織面臨兩種不同的環(huán)境：技術環(huán)境和制度環(huán)境。這兩種環(huán)境對組織的要求是不一樣的。技術環(huán)境要求組織有效率，即按最大化原則組織生產。但是，組織不僅是技術需要的產物，還是制度環(huán)境的產物。各種組織同時生活在制度環(huán)境中，是制度化的組織。組織的制度化過程即組織或個人不斷接受和采納外界公認或贊許的形式、做法或社會事實的過程。如果組織或個人的行為有悖于這些社會事實，就會出現(xiàn)合法性（legitimacy）的危機，會引起社會公憤，對組織的今后發(fā)展帶來困難。技術環(huán)境與制度環(huán)境對組織的要求常常是相互矛盾的。制度環(huán)境要求組織服從合法性機制，采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法，而不管這些形式和做法對組織內部運作是否有效。[8]

制度主義理論強調合法性機制的重要性。這里的“合法性”不僅僅是指法律制度的作用，而且包括了文化制度、觀念制度、社會期待等制度環(huán)境對組織行為的影響。合法性機制的基本思想是：社會的法律制度、文化期待、觀念制度成為被人們廣為接受的社會事實，具有強大的約束力量，規(guī)范著人們的行為。合法性機制是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結構和行為的觀念力量。合法性機制使得組織不得不接受制度環(huán)境里建構起來的具有合法性的形式和做法。因此，制度化的過程就是這樣一個不斷采納制度環(huán)境強加于組織之上的形式和做法的過程。

（二）組織趨同的三大機制

制度化給組織帶來的最大影響就是組織之間的趨同現(xiàn)象，即為了被制度環(huán)境認同，各個組織都采用了類似的結構和做法。因為組織所處的大環(huán)境是一樣的，所以它們的做法都非常相似。組織之間的相互模仿學習減輕了組織的動蕩，因為它扎根在環(huán)境里，具有合法性，不容易受環(huán)境的沖擊。這樣，即便這些組織效率不高，它們也可能生存下去。合法性本身提高了組織的生存能力。

有三個機制導致了制度的趨同性或者說組織形式、組織行為的趨同性。第一個機制是強迫性機制（coercive mechanism）。例如，組織必須遵守政府制定的法律、法令，不然就會受到懲罰。法律制度具有強迫性。第二個機制是模仿機制（mimetic mechanism），即各個組織模仿同領域中成功組織的行為和做法。為什么會出現(xiàn)模仿性機制呢？模仿的一個重要條件是環(huán)境的不確定性。當環(huán)境不確定、各個企業(yè)不知道怎樣做才是最佳方案的時候，模仿那些已經成功的企業(yè)的做法就可以減少不確定性。也就是說，不確定性誘導了模仿的行為。第三個機制是社會規(guī)范機制（normative mechanism）。社會規(guī)范產生一種共享觀念或共享的思維方式。專業(yè)化程度高的組織在組織結構和人才管理上通常有著驚人的相似性，如醫(yī)院、法律事務所、學校、研究機構。社會規(guī)范機制對人們或組織的趨同性有著十分重要的作用。這三種機制導致和促進了組織之間的趨同性。[9]

在這三種機制中，模仿機制最能解釋OECD引發(fā)的教育政策趨同。因為OECD會根據(jù)在PISA中表現(xiàn)優(yōu)異的國家的良好經驗來提供建議和改良方案，幫助參與國改善其教育制度。因此，“PISA結果頻繁地被各國教育機構引用，也被視為教育跨國治理的重要參考依據(jù)”[10]。那些被OECD定義為“最佳實踐”（Best Practice）的教育系統(tǒng)，如過去的芬蘭，如今的上海、新加坡等，往往會被其他國家模仿與借鑒，引發(fā)了關于教育改革的標準化運動，從“學習芬蘭”到“學習上?！?、從“關注人力資本”到“關注核心課程”，一個個口號不斷引領各國教育領域一次又一次的調整與改革。下文以模仿機制為理論依據(jù)，對其進行深入挖掘，找出該機制的具體表現(xiàn)形式及其影響。

三、基于模仿機制的政策趨同分析

實際上，趨同研究涉及的是不同國家政策在結構、過程和表現(xiàn)方面呈現(xiàn)出越來越相似的趨勢，以及隨之而來的特點和目標?；谏鲜鲒呁哪７聶C制，下文對索梅爾·托馬斯（Sommerer Thomas）等人提出的政策趨同的影響機制進行探討（見表1）。

跨國交流是在軟治理背景下產生組織結構、模式治理和政策風格趨同的最有效的途徑?？鐕涣魃婕皣鴥认嚓P參與者的信息交換和跨國專家網(wǎng)絡間的交流，這些通常會改變政策參與者的信念和價值體系?？鐕涣鳟a生作用的子機制包括吸取他國教訓、跨國問題解決、政策模仿和國際政策推廣。這些子機制各有不同，但都依賴不同國家和國際組織間的交流，他們的區(qū)別更多是在分析上而不是外在表現(xiàn)上。吸取他國教訓指的是國家決策者借鑒其他國家的經驗或自己國家的歷史來解決國內問題，因此這種類型的學習是一種雙邊轉移的結果;跨國問題解決是另一種多邊類型的政策學習，政治和經濟精英或者知識群體基于一些國際上相關問題的科學研究的發(fā)表，提出對國內類似問題的看法和解決措施;政策模仿是關于在高度不確定性的情況下，政策制定者旨在通過復制其他國家或者國際組織具有良好聲譽的政策以增加其決策的合法性;國際政策推廣是指作為協(xié)調者的國際組織或國家，通過設立基準和評估國家內的政策成效來傳播最佳實踐模型。在國際比較中排名較低的國家或者不遵循推薦的模式的國家面臨著繼續(xù)堅持他們的國內模式或適應這些推薦模式的壓力。此外，國際組織機構可能通過刺激政策競爭進一步促進國家采取他們的政策模型。

政策競爭指的是和國家進行比較并且相互影響適應以提高國內機構設置的功能有效性。因此，改革的目的就是保持國家工業(yè)的競爭力，阻礙資本和勞動力的外移。例如，教育越來越被視為國家的人力資本和財富。因此，當前教育質量上的發(fā)展顯示出競爭性特征，因為政策有向上驅動效果以提高教育成效。各國都在競爭最佳表現(xiàn)的教育體系，他們試圖通過滿足國際建議來提高他們的教育系統(tǒng)的表現(xiàn)。政策的跨國相似性也可能來自獨立的問題解決，即各國決策者面對類似的問題時，獨立做出的相似反應。國家特定問題的壓力越高，就越有可能趨向公認的國際模式。例如，教育的市場化就是各國趨向國際模式最為顯著的例子。

四、討論

通過PISA，OECD對參與國的教育影響是多樣的。將國際測試的結果進行對比，這種做法強調的不是彼此間的差異，而是從中找出有價值的教育趨同政策。對于分區(qū)域進行評估的國家，如加拿大、挪威、瑞士、中國，收集其整體結構和統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)十分困難。加拿大在PISA中的表現(xiàn)一直很堅挺，但仍把PISA作為教育改革的杠桿。這點和芬蘭一致，盡管芬蘭在最初幾輪的PISA中高居排名表首位，但目前也決定通過加強核心課程來完善教育體系。PISA成績相近的國家/地區(qū)，如英格蘭和法國，采用了不同的方針來提高自己的教育水平。它們的選擇與本國獨特的政治、歷史和文化教育實踐緊密相連。盡管在PISA中的表現(xiàn)相似，但它們的教育體系大相徑庭，因此，只能采用不同的方法以提高本國的成績?？梢姡瑯拥臄?shù)據(jù)可以被用于證實不同的教育政策和政治立場[12]。諸如此類，政策制定者利用PISA數(shù)據(jù)進行論證的例子不勝枚舉。在法國同樣也出現(xiàn)過要求以PISA平均成績?yōu)榛A進行改革的呼吁。在不同地區(qū)，PISA成績帶來的政策措施卻不盡相同。顯然，改革舉措會不可避免地受到執(zhí)政黨的干預。從某種意義上說，一個問題可以有多種解決方法。我們沒有低估國際測試數(shù)據(jù)在政策制定過程中的重要性，在知識經濟時代政府很難對這些數(shù)據(jù)視而不見。因此，在政策制定過程中，我們需要超越國家層面，放眼世界全局[13]。美國對于PISA結果就反應平平，其原因在于，由PISA成績得出的結論，在美國社會早就已經被普遍接受：美國的教育體系達不到國際標準。因此，PISA成績并沒有激化國內關于教育問題的矛盾。在研究中發(fā)現(xiàn)，有證據(jù)顯示，有些政客通過把本國在PISA中的不足表現(xiàn)夸大為“丑聞”，來施加壓力。有學者表示，“政策實施者把PISA當成政策合法化的一種形式，或平息爭論的一種手段”。他們認為，PISA已經成為一種管理手段，不管是在國家層面，還是在國際層面[14]。因此，美國通過沒有跨國協(xié)議的獨立問題解決途徑，使得教育政策改革與OECD的建議非常一致。

本文的研究可以表明，政策的趨同程度取決于在國內問題壓力下，OECD是否能觸發(fā)相應國家的趨同機制。案例研究證明，在政策趨同方面對于PISA差異顯著的反應取決于問題壓力和OCED機制的影響。實際上，政策趨同的表現(xiàn)方式之一就是集中化（centralization）。盡管在研究的這些國家集中化的具體表現(xiàn)形式各有不同。有學者指出，集中化可以看成是一種跨國交流（經驗學習、模式仿效、國際政策推進）[15]。但是，并沒有充足的證據(jù)顯示PISA成績引發(fā)了集中化這一現(xiàn)狀。事實上，長久以來標準化改革和集中化一直都存在。筆者并不懷疑基于新自由主義價值觀、以共享為特征的國際組織教育的發(fā)展和全球化帶來的均質化力量的存在。筆者質疑的是，在實踐中均質化的程度會有多大？很明顯，政府通過PISA結果來促進教育改革的進行。對于教育政策合理性的爭論往往也是建立在（或至少部分建立在）PISA結果的基礎上，盡管各個國家教育政策的具體形式各有不同。

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編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭