侯 園 園

(安徽大學 高等教育研究所, 安徽 合肥 230039)

高校升格是高等院校在遵循高等教育內外部發(fā)展規(guī)律的基礎上,為解除束縛自身發(fā)展的原有狀態(tài)而呈現(xiàn)的戰(zhàn)略結構動態(tài)調整,是高等學校自身生存發(fā)展的內在訴求,也可以為高校進一步發(fā)展開拓更為寬廣的空間。在科技迅猛發(fā)展的時代背景下,由于社會對人才培養(yǎng)的要求越來越高,各高校在激烈的教育競爭浪潮中求新求變[1],紛紛追求提升辦學層次,以升格促發(fā)展。世界主要發(fā)達國家高等教育發(fā)展過程中都經(jīng)歷了擴招、合并、升格式發(fā)展,如美國的高等教育發(fā)展分別在1952—1967年、1976—1994年經(jīng)歷了不同程度的升格熱潮[2]。理性的高校升格有助于優(yōu)化高等教育體系結構,促進高等院校生態(tài)群落的均衡發(fā)展。然而,在我國現(xiàn)行的高等教育撥款體制及運行機制下,高校為爭取更多的辦學資源卻盲目升格;目前社會“學歷本位”風氣彌漫,高等教育存在的注重規(guī)模、指標的大學排名等現(xiàn)象,促使大批高校忽視內涵建設而走向外延規(guī)模擴張之路,紛紛加入“升格熱”大軍。

高校升格現(xiàn)象已經(jīng)在學界引起廣大學者的高度重視,學者從不同的角度對國內外高校升格現(xiàn)象作了剖析。既有的研究主要從宏觀層面闡述高校升格的緣由,或從微觀層面探討升格高校的發(fā)展定位與路徑探究,缺乏對于高校升格事項本身進行制度層面的理論探索。本文將從中觀層面對高校升格事項本身展開理論探索,梳理我國高校升格的常見類型,分析高校升格存在的主要問題及潛在的風險,提出預防與糾正高校不當方式升格的法律規(guī)制,以求為高校升格問題提出有益參考。

一、 高校升格的類型化處理

類型化處理是對高校升格情況進行的分類。依據(jù)高校升格的具體狀況對升格現(xiàn)象展開詳細的分類描述,并進一步對升格現(xiàn)象進行類型化處理,是對不同類型升格行為展開具體分析,深入剖析升格現(xiàn)象背后存在的具體問題的基礎。本文將對高校升格進行類型化處理,分別從學校名稱升格與培養(yǎng)層次升格兩個層面展開。

1. 學校名稱升格

學校名稱升格是指由“學院”到“大學”?！按髮W”與“學院”都是實施高等教育的機構。據(jù)教育部2015年2月26日發(fā)布的《關于2015年新設置高等學校和經(jīng)過籌建“去籌”正式設立高等學校的公示》顯示:9所高校由“學院”更名為“大學”[3]。為規(guī)范全國高等教育事業(yè)發(fā)展,使其更好地與社會經(jīng)濟文化發(fā)展相適應,國務院于1986年12月15日發(fā)布的《普通高等學校設置暫行條例》,規(guī)定了大學、學院、高等專科學校、高等職業(yè)學校的設置標準。經(jīng)過20年的蓬勃發(fā)展,我國高等教育邁入大眾化發(fā)展階段,為提高本科教學質量,教育部于2006年9月28日發(fā)布了《普通本科學校設置暫行規(guī)定》,其中對大學與學院的設置標準作了嚴格的區(qū)分。文件中對于高校的命名要求也作了嚴格的界定。顯然,“學院”名副其實地升格為“大學”意味著高校辦學規(guī)模、學科專業(yè)設置、師資隊伍建設、教學科研水平等方面有了質的提升,是值得提倡與鼓勵的。同時,伴隨著學校名稱的更改也相應提高了院校知名度,擴大了社會影響力。這有利于吸引優(yōu)質生源、吸引校友投資捐款等,這也是各大院校發(fā)展追求的目標。

2. 培養(yǎng)層次升格

培養(yǎng)層次升格是指:由“中專教育”升格為“高職高專教育”,由“高職高專教育”到“本科教育”,由“本科教育”到“研究生教育”。伴隨高等教育大眾化的發(fā)展,我國高等教育體系漸趨完善,類別結構、層次結構均得到優(yōu)化。普通高等教育形成了專科、本科、碩士、博士一系列人才培養(yǎng)層次;職業(yè)教育目前有中職、高職兩種人才培養(yǎng)層次。高校各種人才培養(yǎng)層次的劃分定格與高等教育發(fā)展的內外部關系規(guī)律息息相關,各層次人才培養(yǎng)計劃是社會發(fā)展到一定階段各因素相互作用的結果,具有相對的穩(wěn)定性。隨著社會經(jīng)濟、科技的發(fā)展與經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整,社會對人才培養(yǎng)的規(guī)格及特點提出了新的要求,各院校的人才培養(yǎng)層次升格、進行動態(tài)調整乃是必然趨勢,是順應時代潮流的明智之舉。據(jù)教育部2015年2月26日發(fā)布的《關于2015年新設置高等學校和經(jīng)過籌建“去籌”正式設立高等學校的公示》顯示:2所中專學校升格為高等?？茖W校,9所高等?？茖W校升格為本科學校,4所職業(yè)技術學院升格為本科學院[3]。在我國現(xiàn)行的高等教育財政撥款體制及運行機制下,辦學層次越高,所獲得的政府撥款經(jīng)費數(shù)額越多,高校為爭取更多的辦學資源紛紛競相升格。

二、 高校升格存在的主要問題及其潛在風險

目前在政策層面,教育行政部門對相關高校升格程序作了相關規(guī)定,但在具體實施過程中存在一定的監(jiān)管風險。如高校升格的標準偏頗、升格過程信息不夠透明、升格結果的監(jiān)督與救濟機制缺失。

1. 高校升格的標準偏頗

《中華人民共和國高等教育法》《普通高等學校設置暫行條例》《普通本科學校設置暫行規(guī)定》等相關文件對普通高等學校的設置應具備的基本條件作了詳細規(guī)定。從文件內容來看,大學、學院、高等?？茖W校及高等職業(yè)學校的設置標準不一;在高等教育體系內,某一院校在發(fā)展過程中一旦具備了符合上一層次辦學條件的硬性指標,即可申請升格。

(1) 從普通高等學校設置規(guī)定來看,基本上都是一些量化指標。如辦學規(guī)模、師資人數(shù)、圖書館藏量等,若以此作為高校升格標準,難免有失偏頗,并且有些量化指標也難以反映辦學實質水平。如規(guī)定圖書館館藏量,很多?？圃盒Ｍㄟ^合并,以量的疊加確實達標“升格”,但卻存在書本重復、陳舊等不良狀況,難以滿足學生的學習需求。若該類院校一味迎合表面的硬件指標追求升格,學生便成了“升格”的“犧牲品”。

(2) 從升格論證材料來看,基本上都是論證擬升格后高校的各方面指標達標與否,未對原初院校建設情況進行全方面、長時期的考察,未檢查其軟件建設方面達標與否。

(3) 從錄取批次升格標準方面來看,各高校及其專業(yè)在各省的錄取批次是由各省招生辦應各高校申請,根據(jù)該高校及其專業(yè)往年錄取分數(shù)情況,同其他相關高校協(xié)商決定。而對于批次升格標準也沒有明文規(guī)定,協(xié)商而定難免有失規(guī)范。由此可見,高校設置外在指標略顯籠統(tǒng),內涵建設標準又難以具體確定;沒有明確的升格標準與規(guī)定,難免出現(xiàn)升格熱且亂的不良現(xiàn)象。

2. 升格過程信息不夠透明

教育部關于高校升格事項審查采取前審后批的形式,是一種行政許可行為。 基本流程主要是由教育部形式審查、專家考察、專家評議、批復4個環(huán)節(jié)組成。對于高校升格基本流程中的每一個環(huán)節(jié)所記錄、保存的信息均應當予以公開;但是,社會公眾通過瀏覽教育部門戶網(wǎng)站看到的僅是列入專家考察的擬升格高校名單及最終通過專家評議的高校名單,對于擬升格高校提交的材料真實與否無處考證。

且不說對于專家評議的公開性問題,最終采取的投票表決環(huán)節(jié)亦缺乏有力的監(jiān)督考察,所有環(huán)節(jié)的記錄過程缺失,升格過程不夠透明。合法有效的具體行政行為構成要件要求依據(jù)合法、內容合法與程序合法。由上述可見,高校升格的具體流程信息不公開、不透明,社會公眾也沒有暢通的渠道依法申請公開,外界很難評判其具體行政行為是否合法有效。相關錄取批次升格問題,全權由省招辦與相關高校協(xié)商決定,具體操作流程沒有具體的制度化設計,更無信息公開可言。由此可見,各種類型的高校升格現(xiàn)象存在嚴重的信息不透明的問題。

3. 升格結果的監(jiān)督與救濟機制缺失

高等學校升格的基本流程主要是由教育部形式審核、專家考察、專家評議和批復4個環(huán)節(jié)組成。其中,列入專家考察的高校名單及最后通過專家評議的高校名單在教育部門戶網(wǎng)站予以公示,為期分別為8天與20天;公示期間如有不同意見,可向國家教育行政部門反映。從目前規(guī)定的流程設置來看,高校升格的監(jiān)督機制與救濟制度存在嚴重的問題。

(1) 升格結果的監(jiān)督機制缺失。從目前高校升格信息不公開、不透明的現(xiàn)象來看,其他同批次申請升格的高校和社會公眾等利益相關者很難在升格過程中予以監(jiān)督。而對于高校升格結果的處理更是讓人擔憂,僅僅為期20天的公示,便將高校升格結果最終落實。沒有預留足夠的時間全面考察升格高校的后續(xù)建設情況,即沒有一個第三方評估機構根據(jù)教育部印發(fā)的《普通高等學?；巨k學條件指標(試行)》規(guī)定的辦學指標衡量待升格學校;沒有根據(jù)相應的《高職高專學校教學工作水平評估》《普通高等學校本科教學工作水平評估》等評估辦法對升格高校進行動態(tài)評估。評估其是否進一步落實辦學定位、強化師資隊伍建設、優(yōu)化教學資源、改進人才培養(yǎng)過程,以及是否采取一系列的質量保障措施來開展學校內部綜合改革,促進學校的內涵式發(fā)展。之前就有一些剛升格的高校由于缺乏有力的過程監(jiān)督機制,升格之后辦學條件及水平下滑,被教育部亮起了黃牌或紅牌,限制其招生甚至停止招生。

(2) 升格結果的救濟機制缺失。教育部關于高校升格的行政審批制度,是有審批數(shù)量限制的?？梢?高校升格一事是存在競爭的,如名不副實的高校爭取到考察名額以后,將會對辦學實力略勝一籌卻失去升格機會的高校造成損失。當其他同批次申請升格的高校對擬升格高校獲取的升格資格不滿時,目前只規(guī)定其可在公示期間向國家教育行政部門反映,但對于通過何種渠道進行及時的權利補救則沒有具體的明文規(guī)定。如此一來,由于缺乏健全的救濟機制,使得高校缺失了必要的程序性權利,有違當下教育行政法治的潮流。

三、 預防與糾正高校不當方式升格的法律規(guī)制

對于高校升格過程中存在的監(jiān)管風險必須從立法與制度層面予以化解。依據(jù)行政許可法的基本原則,通過科學制定高校升格的標準,確保高校升格信息公開透明,加強升格過程監(jiān)督與權利救濟,建立預防糾正與責任倒查機制4個舉措,優(yōu)化制度環(huán)境,規(guī)范高校升格程序。

1. 科學制定高校升格的標準

標準是衡量高校升格的尺度,科學制定升格標準有利于促進高校升格的制度化管理。高校升格的標準設定應具有層次性,要確?？疾鞂ο蟮母鱾€方面符合標準進而決定其升格與否。針對目前高校升格標準偏頗的現(xiàn)象,本人認為教育行政部門應統(tǒng)籌做好以下行政規(guī)劃:

(1) 將擬升格高校論證資格與其成長發(fā)展歷程考察相結合。根據(jù)《高職高專學校教學工作水平評估》《普通高等學校本科教學工作水平評估》等相關文件對擬升格高校近幾年的評估結果展開研討,以此考量該高校近幾年的發(fā)展情況,評判其發(fā)展的持續(xù)性及是否具備強勁的升格內驅力。

(2) 將擬升格高?！败浖苯ㄔO指標與“硬件”建設指標考核相結合。對于待升格高校的考察期應適當延長至3～5年,確保有足夠的時間對其進行全面的、動態(tài)的考察。在辦學條件建設方面,相關硬件設施建設標準應結合2004年教育部關于印發(fā)《普通高等學?；巨k學條件指標(試行)》中相關基本辦學條件指標與監(jiān)測辦學條件指標的規(guī)定?！败浖痹O施建設方面,應重點考察擬升格高校教育觀念、人才培養(yǎng)模式、師資隊伍建設、體制機制建設和校園文化建設等內涵建設情況[4];

(3) 將微觀辦學條件概況與區(qū)域宏觀布局考察相結合。由于高校空間布局與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略密切相關[5],因此,應結合高校區(qū)域空間布局對擬升格高校進行可行性與必要性的論證,將升格的標準以規(guī)范文件的形式正式公布,這將對擬升格高校的發(fā)展方向起到引領作用。

2. 確保高校升格信息的公開透明

國務院于2007年1月17日通過的《中華人民共和國政府信息公開條例》第二章第九條規(guī)定,“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”[6]信息應當主動公開。針對教育行政部門在高校升格審批過程中存在的信息不透明現(xiàn)象,建議細化信息公開內容,加大對高校升格利益相關者參與的監(jiān)督力度。①教育發(fā)展規(guī)劃司應當對于擬升格高校提交的相關材料指派兩名以上工作人員進行審查記錄,規(guī)范信息公開制度,完善公示制度,規(guī)范公示內容,并通過互聯(lián)網(wǎng)渠道予以公示,確保同一批次高校及社會公眾的知情權,接受社會公眾及其他高校的監(jiān)督;②依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第三十六條規(guī)定:“行政機關對行政許可申請進行審查時,發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的,應當告知該利害關系人?！盵7]教育發(fā)展規(guī)劃司應根據(jù)初審結果在與教育部協(xié)商確定通過形式審查的高校名單之前,應召集各擬升格高校開展聽證座談活動,實現(xiàn)審查過程的公開透明,確保每一所擬升格高校對于審查流程的知情權;③高評委專家在實地考察擬升格高校辦學條件的過程中,應加大對學生與教師關于自我學習、工作的滿意度的調查,廣泛聽取社會公眾對擬升格高校的評價,特別是用人單位對該校畢業(yè)生的滿意度評價,以及時、便捷的方式與諸多利益相關者進行互動交流,最終將審查結果進行公示。對于異議者應切實做好行政調解工作、暢通相關行政復議、行政訴訟渠道。④應積極構建第三方評估機構,充分發(fā)揮第三方評估作用,評估上述升格流程工作,以此促進各環(huán)節(jié)的信息公開力度。

3. 加強升格過程監(jiān)督與權利救濟

為了保證升格程序的公正、公平,應在公開升格程序的基礎上加大過程監(jiān)督力度、暢通救濟渠道。

(1) 加強各監(jiān)督主體的監(jiān)督工作。積極倡導升格高校強化自我監(jiān)督,確保報送材料的真實性;完善層級監(jiān)督及專門監(jiān)督機制,確保教育部發(fā)展規(guī)劃司對升格高校的材料審查環(huán)節(jié)及其與教育部協(xié)商確定列入專家考察的擬升格高校名單環(huán)節(jié)的公平、公正,規(guī)范專家考察及評議過程;完善社會公眾及其他高校等利益相關者的參與監(jiān)督力度,明確規(guī)范其參與的范圍、方式及渠道。

(2) 強化高校升格全過程監(jiān)督,做到事前、事中、事后監(jiān)督一體化。教育行政部門應提前積極做好相關高校升格的信息公布工作,廣泛接受來自各個領域的監(jiān)督;強化升格過程監(jiān)督,落實利益相關者參與監(jiān)督權;加強結果監(jiān)督,適當延緩升格期限為3～5年,期間通過教育行政部門審核、高校自我評估、社會監(jiān)督共同監(jiān)測高校待升格后的質量建設情況。

(3) 暢通救濟渠道。教育行政部門應完善聽證制度,審批機關可以依職權或應利害關系人、申請人申請舉行高校升格聽證會。完善說明理由制度,保障公眾的知情權以及增強行政決定的說服力與可接受性,及時做好相關行政調解工作。暢通行政復議與行政訴訟救濟渠道,及時受理各種申訴,對違反相關規(guī)定的行為進行責任追究,作出嚴肅處理。

4. 建立預防糾正與責任倒查機制

為確保中國高校升格走上規(guī)范法制道路,促進高等教育生態(tài)群落均衡發(fā)展,在規(guī)范高校升格標準、細化公開升格過程信息、加強監(jiān)督與完善救濟機制的基礎上,應建立預防糾正與責任倒查機制,不斷完善高校升格程序,杜絕違規(guī)違法現(xiàn)象的發(fā)生。

(1) 全國高等教育委員會應組織專家、評委構建巡查小組,對于高校升格的各個環(huán)節(jié)嚴格把關,確保每個環(huán)節(jié)的審查主體嚴格按照標準行事,公開辦事記錄,對于不符合規(guī)定要求的操作提出嚴肅批評并及時糾正。

(2) 對于近幾年被教育部亮黃牌及紅牌的升格高校出現(xiàn)的具體問題,應當組建追責委員會,針對亮牌高校存在的問題進行詳細剖析,追根溯源,展開追責倒查。①明確該高校當初是哪一年份申請升格的,又由教育發(fā)展規(guī)劃司何人進行的資料審查,并對提交的論證資料真實度再次核查;②核查由教育發(fā)展規(guī)劃司與教育部共同協(xié)商確定列入專家考察高校名單的過程記錄,查明亮牌高校列入考察名單的詳細緣由,明確當時的相應負責的審批人員;③審查專家進校的考察記錄,明確專家人員與考察實況;④調出專家評議環(huán)節(jié)的人員名單與過程記錄;⑤查閱亮牌高校近幾年的自評報告及教育行政部門評估報告。核查上述每一步所反映情況的真實度問題,倒查每個環(huán)節(jié)的合法性問題,核查程序操作的規(guī)范性問題,對于虛假偽造、徇私包庇的現(xiàn)象,要追查相應負責人并嚴懲不貸。在開展預防糾正、責任倒查強化懲罰機制的基礎上加強法治宣傳教育,讓規(guī)范程序、依法辦事的信念融入每一位工作人員的心里,從源頭規(guī)范高校升格程序。

四、 結 語

高校升格是高等院校在遵循高等教育發(fā)展規(guī)律的基礎上,為解除束縛自身進一步發(fā)展的枷鎖而呈現(xiàn)的戰(zhàn)略結構動態(tài)調整,是高等學校自身生存發(fā)展的內在訴求;高校升格可以為高校進一步發(fā)展開拓更為寬廣的空間,最大限度地發(fā)揮各高校資源的優(yōu)勢和實現(xiàn)高校最大價值[8]。目前國家在政策層面,教育行政部門對高校升格程序作了相關規(guī)定,但在具體實施過程中存在一定的監(jiān)管風險。對于高校升格過程中存在的監(jiān)管風險必須從立法與制度層面予以化解。本文從加強法律規(guī)制的角度對高校升格的標準設定、高校升格過程的信息公開和升格過程監(jiān)督與權利救濟渠道展開了論述,希望可以通過以上措施對高校升格過程中存在的監(jiān)管風險起到一定的規(guī)避作用。