李 渡 汪 鑫

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

一、深化鄉(xiāng)村治理，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入深度發(fā)展與有效治理的新時(shí)期，“三農(nóng)”問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。在新時(shí)代建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)包含農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)與黨組織建設(shè)等多項(xiàng)內(nèi)容的綜合發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的提出是決勝全面建成小康社會(huì)的必然選擇。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)“五個(gè)振興”，即產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。當(dāng)前我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出,“社會(huì)治理的基礎(chǔ)在基層，薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村”[注]《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)〉》,《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月27日第001版。。2018年“中央一號(hào)”文件也提到：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”[注]《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-02/04/c_1122366449.htm，2018年2月4日。。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。值得注意的是，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制的構(gòu)建需要以組織為依托。組織振興能夠?yàn)猷l(xiāng)村全面振興提供助力與保障，是鄉(xiāng)村振興的“動(dòng)力引擎”與“主心骨”。因此，鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新與鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的實(shí)施都離不開農(nóng)村基層組織振興。

農(nóng)村基層組織是一個(gè)以農(nóng)村基層黨組織為核心、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為龍頭、社會(huì)組織為支撐、村民自治組織為基礎(chǔ)的“四位一體”組織體系[注]殷梅英：《以組織振興為基礎(chǔ)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興》，《中國(guó)黨政干部論壇》2018年第5期?！，F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理，自治是基礎(chǔ)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)基層治理法治化”，并明確提出“深化基層組織依法治理”。這表明當(dāng)前黨和政府推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系法治化與現(xiàn)代化的決心。習(xí)近平總書記提出組織振興需要“深化村民自治實(shí)踐”[注]《習(xí)近平李克強(qiáng)王滬寧趙樂際韓正分別參加全國(guó)人大會(huì)議一些代表團(tuán)審議》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月9日第01版。。因此深化村民自治實(shí)踐是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的重要一環(huán)，聚焦村民自治組織建設(shè)是實(shí)現(xiàn)組織振興的應(yīng)有之義。作為村民自治常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及協(xié)助政府的基層組織，村委會(huì)是政府和村民的溝通橋梁?？梢哉f，村委會(huì)既是村民自治組織的關(guān)鍵與重要組成部分，又是鄉(xiāng)村振興的接洽人[注]吳思斌:《鄉(xiāng)村振興需多元力量共同參與》,《人民論壇》2018第32期。。因此組織振興要求推動(dòng)村民委員會(huì)法治化進(jìn)程，而其中一個(gè)重要導(dǎo)向與切入點(diǎn)是對(duì)村委會(huì)如何真正行使合法權(quán)力的分析再探討。規(guī)范村委會(huì)依法行使權(quán)力，既是落實(shí)完善我國(guó)農(nóng)村基層民主自治制度的重要抓手，又是鄉(xiāng)村治理法治化的重要一環(huán)，符合我國(guó)依法治國(guó)的大政方針。

通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于村民委員會(huì)的研究大體分為兩種視角：村民自治視角與國(guó)家治理角度。前者以民主的維度審視村委會(huì)，多數(shù)關(guān)注村委會(huì)選舉、“鄉(xiāng)政村治”等問題；后者強(qiáng)調(diào)村委會(huì)與國(guó)家治理密不可分，關(guān)注村委會(huì)職能定位以及在治理中的角色。歸納來(lái)看，這兩種視角都極少關(guān)注村委會(huì)權(quán)力行使問題，僅有少數(shù)文獻(xiàn)對(duì)村委會(huì)權(quán)力的研究也是淺嘗輒止。比如有學(xué)者從村委會(huì)權(quán)力配置與行使[注]潘義勇:《村民自治的村委會(huì)權(quán)力配置的制度缺位與改革考量》,《南方農(nóng)村》2013年第5期。、權(quán)力監(jiān)督與制約[注]李慶召、馬華:《制約與監(jiān)督協(xié)同視角下的村級(jí)權(quán)力自控機(jī)制研究》,《江西社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。等角度進(jìn)行研究，卻未對(duì)問題產(chǎn)生的根源進(jìn)行理論分析與提出系統(tǒng)治理。尤其是在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的新形勢(shì)下，村委會(huì)還存在著權(quán)力失控、濫權(quán)腐敗等一系列問題，因此如何監(jiān)督保障村委會(huì)依法行使權(quán)力成為我們思考的重點(diǎn)。對(duì)此，本文試圖從立法與實(shí)踐的角度引入村委會(huì)“依法行權(quán)”[注]簡(jiǎn)單來(lái)說，村民委員會(huì)“依法行權(quán)”是指村委會(huì)依照法律賦予的內(nèi)容和法律設(shè)定的程序行使法定職權(quán)，履行法定職責(zé)，發(fā)揮應(yīng)有的職能。問題，針對(duì)村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”的特殊性，分析村委會(huì)“依法行權(quán)”的現(xiàn)實(shí)困境和挑戰(zhàn)，進(jìn)而探索構(gòu)建村委會(huì)“依法行權(quán)”監(jiān)督保障體制。

二、農(nóng)村基層管理體制的“二元”結(jié)構(gòu)矛盾

1949年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制大體經(jīng)歷了鄉(xiāng)政并立、人民公社與村民自治三個(gè)重要階段。1950年我國(guó)設(shè)立行政村一級(jí)政權(quán)，與鄉(xiāng)同級(jí)。此后隨著農(nóng)業(yè)合作化的興起發(fā)展，村政權(quán)逐漸被合作社的組織形式所替代。1958年開始實(shí)行“政社合一”的人民公社制度，國(guó)家權(quán)力全面控制鄉(xiāng)村社會(huì)。改革開放后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推廣，農(nóng)村開始實(shí)行村民自治制度。1980年廣西合寨選舉產(chǎn)生第一個(gè)村民委員會(huì)。1982年憲法首次確認(rèn)“村民委員會(huì)”這一組織形式。此后，1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)歷經(jīng)2010年與2018年兩次修訂，進(jìn)一步明確了村委會(huì)性質(zhì)、地位、職責(zé)和組織架構(gòu)等，為我國(guó)村民自治制度提供了法律依據(jù)與保障。

村民自治制度是在人民公社制度解體與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制興起的情況下產(chǎn)生與形成的。人民公社時(shí)期實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的“政社合一”體制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層社會(huì)、生產(chǎn)與政權(quán)單位的三者合一。20世紀(jì)70年代末我國(guó)開始逐步實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，村委會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。相應(yīng)地，農(nóng)村基層管理體制發(fā)生變化，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)分別改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)與村民小組。村委會(huì)成為人民公社解體后填補(bǔ)農(nóng)村基層政權(quán)真空的替代者，在一定意義上發(fā)揮了基層政權(quán)的替代作用[注]李炳爍：《農(nóng)村社會(huì)治理的法治轉(zhuǎn)型與權(quán)利發(fā)展——基于村民自治的制度分析》,江蘇大學(xué)出版社2013年版，第45頁(yè)。。值得注意的是，村民自治制度下我國(guó)農(nóng)村資產(chǎn)的集體所有制性質(zhì)并沒有改變，改變的只是經(jīng)營(yíng)方式及集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的代表形式(由人民公社變?yōu)榇逦瘯?huì))。因此村民自治制度與我國(guó)歷史上“鄉(xiāng)紳自治”以及西方國(guó)家的鄉(xiāng)村自治有著本質(zhì)區(qū)別，是一種建立在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“深度自治”類型。相應(yīng)的，村委會(huì)在具體的職能、權(quán)力等方面承襲了人民公社時(shí)期“政社合一”體制的“遺傳因子”而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、自治職能的交叉[注]崔雪煒：《鄉(xiāng)村善治視角下“村民委員會(huì)”重構(gòu)之路徑分解——結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重構(gòu)》,《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期。，具有農(nóng)村集體資產(chǎn)的自治管理權(quán)與有限的行政權(quán)。村委會(huì)作為一個(gè)自治組織，卻具備了“準(zhǔn)行政化”的特征，成為“村民與政府雙重代理人”。雖然我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與政治制度進(jìn)行了改革，但最本質(zhì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)——集體所有制并沒有發(fā)生改變，因此形成村民自治制度與農(nóng)村既有的集體所有權(quán)制度并存的局面。我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度這種“公”“合”與“私”“分”同時(shí)存在的客觀事實(shí)[注]李勇華：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)村民自治的價(jià)值》,《中州學(xué)刊》2016年第5期。，使得國(guó)家在實(shí)際操作中不得不進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)模糊化”的處理，進(jìn)而使村民自治的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)——村委會(huì)成為農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的實(shí)際掌控者，這時(shí)村委會(huì)由“集體所有權(quán)主體代表”變成了實(shí)質(zhì)的“集體所有權(quán)主體”。綜上所述，村民自治的興起，既要解決“政社分離”后農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的管理問題，又要彌補(bǔ)國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村基層管理的不足。因此基于實(shí)際的職能訴求及新舊制度并存的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村基層管理體制具有“二元”結(jié)構(gòu)矛盾。

同時(shí)，我國(guó)也根據(jù)實(shí)際需要制定了一系列法律規(guī)定村委會(huì)的權(quán)力內(nèi)容。根據(jù)《憲法》《村組法》等法律規(guī)定，村委會(huì)的權(quán)力主要包括兩部分：1.自治權(quán)，即管理本村事務(wù)(村務(wù))的權(quán)力。一是管理農(nóng)村公共事務(wù)和維護(hù)公共秩序[注]具體包括組織本村灌溉、村道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃，調(diào)解民間糾紛、農(nóng)村環(huán)境管理、社會(huì)治安管理、消防安全管理、公共衛(wèi)生管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織與指導(dǎo)等。，二是經(jīng)營(yíng)、管理農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，即三資管理[注]具體包括經(jīng)營(yíng)、管理村農(nóng)村集體所有土地和其他財(cái)產(chǎn)，支持、組織發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，管理集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目承包經(jīng)營(yíng)、發(fā)包、工程投標(biāo)等工作。。2.有限的行政權(quán)，即根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或政府委托而行使的有限行政管理權(quán)[注]主要體現(xiàn)在行政許可(審批)的事項(xiàng)、籌資籌勞工作、落實(shí)和貫徹法律、法規(guī)與國(guó)家政策等方面，具體包括戶籍管理、宅基地審批等土地管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)審核、醫(yī)療救助審核、救災(zāi)救濟(jì)款發(fā)放等。。根據(jù)《村組法》第5條的規(guī)定，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。這里的“協(xié)助”，一種是法律法規(guī)未授權(quán)，而直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托行使行政權(quán)；一種是法律法規(guī)授權(quán)的行政管理權(quán)。因此，根據(jù)法律規(guī)定村委會(huì)的權(quán)力同樣具有自治與行政管理的雙重權(quán)力特征。

總之無(wú)論在法律規(guī)范還是實(shí)踐運(yùn)行上，村委會(huì)除了擔(dān)負(fù)著農(nóng)村基層自治的職能外，還承擔(dān)著一部分國(guó)家行政管理的職能，其中包括自主管理村集體生產(chǎn)資料的權(quán)力。這種雙重角色導(dǎo)致村委會(huì)成為“準(zhǔn)政府組織”，并使其不可能不行政化，繼而村委會(huì)具有自治與行政管理的雙重權(quán)力。對(duì)村委會(huì)這種特殊的權(quán)力性質(zhì)，我們稱其為一種“準(zhǔn)行政化權(quán)力”。

三、村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”形成的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及特點(diǎn)

通過上述對(duì)村委會(huì)權(quán)力的法律與制度分析，村委會(huì)的權(quán)力既不是一般意義的社團(tuán)自治權(quán)，也不是一般意義上的政府行政管理權(quán)，它是基于國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要與農(nóng)村基層管理體制的“二元”結(jié)構(gòu)矛盾，通過“有意的制度模糊”[注]陳小君：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第97頁(yè)。而產(chǎn)生的一種自治權(quán)與行政權(quán)的特殊復(fù)合體，可以稱之為“準(zhǔn)行政化權(quán)力”。

在現(xiàn)行體制下，村委會(huì)既是聯(lián)系農(nóng)民與政府的橋梁，又是農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際管理者。村委會(huì)這種雙重委托—代理的身份，使村委會(huì)行使民主管理權(quán)過程中既掌握國(guó)家下發(fā)資源的分配權(quán)，又具有大量的自由裁量權(quán)。[注]余雅潔、陳文權(quán)：《治理“微腐敗”的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與有效路徑》，《中國(guó)行政管理》2018年第9期。一方面，村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”不是一般意義上的社會(huì)組織管理權(quán)，村委會(huì)履行的部分權(quán)力實(shí)質(zhì)是政府或司法機(jī)關(guān)代表國(guó)家必須履行的職權(quán)，如管理農(nóng)村集體土地和資產(chǎn)、維護(hù)村民合法權(quán)利等。另一方面，村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”也不是一般意義的行政管理權(quán)，它是在村內(nèi)部具有高度自由裁量的自治權(quán)，較之政府行政管理權(quán)具有相當(dāng)靈活的行使空間及選擇性。

以最為典型的村委會(huì)對(duì)村集體土地的管理權(quán)為例。我國(guó)《土地管理法》第10條與《物權(quán)法》第60條分別規(guī)定了村委會(huì)有權(quán)經(jīng)營(yíng)、管理村集體土地，并有權(quán)代表集體行使所有權(quán)。從村民自治制度的角度來(lái)看，農(nóng)村集體土地是村民集體所有財(cái)產(chǎn)，村集體對(duì)村集體資產(chǎn)的管理是村民自治的核心，村委會(huì)代表村民行使管理權(quán)實(shí)際是行使公共事務(wù)的治理權(quán)。但是從行政管理的縱向委托授權(quán)看，土地管理是國(guó)家行政管理的重要內(nèi)容，村委會(huì)對(duì)村集體土地的管理在一定意義是分享了國(guó)家土地管理權(quán)。尤其是隨著近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地作為農(nóng)村最重要的資源價(jià)值日益上升，農(nóng)村土地拆遷、開發(fā)與出租等都處于一個(gè)高峰期。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，村委會(huì)只具有經(jīng)營(yíng)、管理的職能。但在實(shí)際操作中，農(nóng)村土地資源實(shí)質(zhì)掌握在了村委會(huì)手中，村委會(huì)可以通過招租、參股等多種形式靈活自由地調(diào)整土地，獲取集體經(jīng)濟(jì)收益。而土地管理部門和地方政府有時(shí)因管理成本過高、能力有限或依據(jù)不足等原因，默許了村委會(huì)對(duì)土地的自由裁量權(quán)，這就使村委會(huì)實(shí)質(zhì)分享了國(guó)家農(nóng)村集體土地的管理權(quán)。

總之，村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”來(lái)源于對(duì)過去傳統(tǒng)管理權(quán)力的部分繼承與創(chuàng)新，它既不同于一般意義的社團(tuán)自治權(quán)，也不同于西方國(guó)家的地方自治權(quán)，更不同于政府的行政管理權(quán)。具體來(lái)說，村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”具有以下特點(diǎn)：

1.自治性。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村委會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它的權(quán)力來(lái)源于全體村民，對(duì)全體村民負(fù)責(zé)。因此，從法理上看，村委會(huì)的“準(zhǔn)行政化權(quán)力”只是全體村民依法授予其的執(zhí)行權(quán)力，而村民自治權(quán)應(yīng)歸屬于全體村民。從這個(gè)角度分析村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”是村民自治權(quán)的一部分，是村民授予其具有民主管理的職能，因此具有自治性。

2.公共行政性。根據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家政策規(guī)定，村委會(huì)在土地管理、戶籍管理、社會(huì)保障管理等方面具有了有限行政管理權(quán)。這些對(duì)本村事務(wù)的管理權(quán)是一種內(nèi)部的公共權(quán)力，具有公共行政性。在協(xié)助“行權(quán)”過程中，村委會(huì)很大程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下設(shè)機(jī)構(gòu)”，在一定程度上承擔(dān)著政府的職能，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的“代理人”，村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”成為國(guó)家行政權(quán)的延伸。

3.有限強(qiáng)制性。在村民自治中，村委會(huì)行使的“準(zhǔn)行政化權(quán)力”相對(duì)于村民個(gè)體而言，就變成了一種區(qū)域性的公權(quán)力，由此具備了公權(quán)力的強(qiáng)制屬性。一方面隨著國(guó)家權(quán)力效力在農(nóng)村自治區(qū)域的退出，村民自治權(quán)——多數(shù)村民的自治意志成為區(qū)域權(quán)力的關(guān)鍵。村委會(huì)作為大多數(shù)村民的自治意志的執(zhí)行者，村委會(huì)的“準(zhǔn)行政化權(quán)力”具備了強(qiáng)制性的特征。另一方面，由于國(guó)家法律對(duì)村委會(huì)的授權(quán)以及村規(guī)民約等民間法社會(huì)效力的影響，村委會(huì)行使“準(zhǔn)行政化權(quán)力”——這種具有相對(duì)強(qiáng)制性的權(quán)力作用于村民個(gè)體時(shí)，必然具有了區(qū)域內(nèi)的強(qiáng)制性。

總之，鑒于我國(guó)法律規(guī)定與農(nóng)村基層管理的現(xiàn)實(shí)，村委會(huì)權(quán)力具有特殊的屬性，我們認(rèn)為這是一種“準(zhǔn)行政化權(quán)力”。在村民自治過程中村委會(huì)既有自治權(quán)，又被賦予有限的行政權(quán)，成為農(nóng)村基層公權(quán)力的特殊組成部分。值得注意的是，村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”的屬性，在一定程度上增加了村委會(huì)“依法行權(quán)”的難度，易導(dǎo)致村委會(huì)或“因怠于行使職權(quán)”或“因?yàn)E用職權(quán)而損害村民自治權(quán)”[注]唐鳴等：《草根民主的法律規(guī)則——村民自治面臨的新問題及法律制度建設(shè)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第48頁(yè)。。

四、我國(guó)村委會(huì)“依法行權(quán)”的現(xiàn)實(shí)困境與問題

村委會(huì)“行權(quán)”主要受內(nèi)外兩種權(quán)力關(guān)系的影響：一是村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”與國(guó)家政權(quán)的外部權(quán)力關(guān)系；一是村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”與村民自治權(quán)的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系。一方面，由于村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”具有的行政性使其將執(zhí)行權(quán)變成了一種主導(dǎo)性權(quán)力，繼而可以在“行權(quán)”中天然壓制村民的自治權(quán)，村民自治成了“村委會(huì)自治”。另一方面，與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)相比，村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”的自治屬性，往往使其成為法律規(guī)制與制度監(jiān)督的“盲區(qū)”，產(chǎn)生村委會(huì)“行權(quán)”的“灰色空間”。

由于村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”性質(zhì)與“行權(quán)”過程中的“灰色空間”，村委會(huì)“行權(quán)”中權(quán)力任性與權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，十八大以來(lái)，農(nóng)村干部職務(wù)犯罪約占鄉(xiāng)科級(jí)以下黨員、干部職務(wù)犯罪48%[注]依據(jù)公開數(shù)據(jù)計(jì)算而得。數(shù)據(jù)引自陳磊：《全面從嚴(yán)治黨向基層延伸取得顯著成效》，《法制日?qǐng)?bào)》2017年7月3日第5版。。村委會(huì)違法“行權(quán)”領(lǐng)域廣泛，主要集中在村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地與資金資產(chǎn)的管理中。2014年1—9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查辦的涉農(nóng)領(lǐng)域案件，土地和資金管理領(lǐng)域的案件分別占33.3%、31.7%[注]《關(guān)注小村官成大碩鼠：去年全國(guó)各地村官吞22億元》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2014/1106/c70731-25983283.html，2014年11月6日。。具體來(lái)看，村委會(huì)及其成員利用法律與制度漏洞，通過濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等方式違法“行權(quán)”，如利用權(quán)力掠奪集體財(cái)產(chǎn)、超越或肆意行使權(quán)力及違反法定程序等。村委會(huì)在行使權(quán)力中沆瀣一氣、欺上瞞下,一邊套取截留政府補(bǔ)貼和資金,一邊收受開發(fā)商或施工方賄賂,一邊還向農(nóng)民索賄,政府、企業(yè)、群眾“三頭獲利”[注]朱國(guó)亮等：《七成腐敗村官愛發(fā)“土地財(cái)”》,《檢察日?qǐng)?bào)》2014年1月7日第4版。。如四川省宜賓市白花村“紙片路”工程事件，當(dāng)?shù)卮甯刹考惹终颊a(bǔ)助及工程款，又向施工隊(duì)索要“辛苦費(fèi)”，最后弄虛作假驗(yàn)收該項(xiàng)目，建成“豆腐渣”工程[注]孟慶毅：《嚴(yán)查責(zé)任“塌” 杜絕“豆腐渣”》,《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年1月31日第2版。。村委會(huì)“行權(quán)”中的這些腐敗行為容易造成公共資產(chǎn)流失，嚴(yán)重破壞我國(guó)基層政權(quán)的穩(wěn)定與基層民主自治制度，影響我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程，還容易導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)秩序混亂。比如2011年“烏坎事件”，造成當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的混亂[注]李松：《烏坎事件折射出什么》,《人民日?qǐng)?bào)》2012年1月10日第17版。。

因此，面對(duì)村委會(huì)“行權(quán)”中濫用權(quán)力、權(quán)力腐敗等問題，無(wú)論從法律層面、制度層面還是實(shí)施機(jī)制層面看，我國(guó)村委會(huì)“依法行權(quán)”仍面臨諸多的障礙與困境。

(一)村委會(huì)“依法行權(quán)”缺少相關(guān)針對(duì)性立法，法律體系不完善

當(dāng)前我國(guó)關(guān)于對(duì)村委會(huì)“依法行權(quán)”的法律規(guī)范分散在不同級(jí)別的中央立法文件中[注]由于地方法規(guī)、規(guī)章以及村民自治規(guī)章和村規(guī)民約等均需服從上位法，所以本文此處只選取中央立法。中央立法文件主要包括《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》等。，主要以紀(jì)委與監(jiān)察部門的規(guī)范性文件為主，未形成一個(gè)完整的基本法律制度框架。這在一定程度上為村委會(huì)違法行使權(quán)力留下了突破法律的操作空間。當(dāng)前村委會(huì)“依法行權(quán)”立法相對(duì)滯后，主要表現(xiàn)為缺少相關(guān)針對(duì)性立法，程序性法律安排較為薄弱。

當(dāng)前雖然我國(guó)有一系列相關(guān)立法規(guī)定村委會(huì)的權(quán)力內(nèi)容與監(jiān)督方式，但往往是宏觀層面的一般性規(guī)定，忽視了對(duì)村委會(huì)行使權(quán)力過程的具體執(zhí)行規(guī)定，缺乏針對(duì)性立法與程序性法律安排，可操作性不強(qiáng)。雖然我國(guó)的《地方組織法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)，《監(jiān)察法》把村委會(huì)成員納入監(jiān)察范圍，且《村組法》也規(guī)定村民會(huì)議對(duì)村委會(huì)具有監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)等，但卻沒有具體規(guī)定這些機(jī)構(gòu)如何監(jiān)督村委會(huì)依法行使權(quán)力。這使村委會(huì)憑借其權(quán)力與角色的優(yōu)勢(shì)具有很大肆意“行權(quán)”的操作空間，乃至將村民會(huì)議的法定權(quán)力變?yōu)橹辉谖谋疽饬x上的權(quán)力。比如在廣州冼村改造腐敗案中，村干部為了能攫取巨額利益，借“村改居”鉆法律的空子，剝奪村民決策權(quán)，完全架空了民主決策[注]《廣州冼村改造背后“腐敗鐵三角”牽出巨額受賄案》，《羊城晚報(bào)》2014年8月18日第A3版。。此外，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法律規(guī)定也過于原則化，沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”以及“協(xié)助”的范圍與方式[注]白鋼：《中國(guó)村民自治法制建設(shè)平議》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1998年第3期。，易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)指導(dǎo)的任意性以及強(qiáng)制性，事實(shí)上影響村委會(huì)“依法行權(quán)”。如北京惠南莊村主任王華就被大石窩鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府非法停職[注]王新友：《村主任被非法停職 狀告鎮(zhèn)政府卻被“依法”駁回》，人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2179547.html，2003年11月10日。，這不僅侵犯了村干部的合法權(quán)益，更是對(duì)村民自治制度與村委會(huì)權(quán)力運(yùn)行的破壞。

(二)監(jiān)督保障村委會(huì)“依法行權(quán)”存在著制度疏漏，體制結(jié)構(gòu)抵牾沖突

我國(guó)法律概括性的規(guī)定了村委會(huì)“行權(quán)”受國(guó)家政權(quán)的規(guī)制，但是實(shí)際執(zhí)行中對(duì)村委會(huì)的“行權(quán)”過程的監(jiān)督卻存在制度疏漏，監(jiān)督保障體制結(jié)構(gòu)抵牾沖突。國(guó)家政權(quán)尤其是基層政權(quán)監(jiān)督保障村委會(huì)“依法行權(quán)”尚未形成一個(gè)有效配合、相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力監(jiān)督主體地位不明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，《地方組織法》第9條和《村組法》第17條等規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)監(jiān)督村委會(huì)“行權(quán)”，尤其在村委會(huì)選舉中起著重要的監(jiān)督作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為國(guó)家基層政權(quán)權(quán)力機(jī)關(guān)，明確其監(jiān)督主體地位是十分必要的。但在現(xiàn)實(shí)中卻忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督保障村委會(huì)“依法行權(quán)”的主體地位：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的部分功能被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所執(zhí)行，比如“村民自治章程、村規(guī)民約報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案”；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)管保障村委會(huì)“依法行權(quán)”缺乏實(shí)施的具體方式、手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督權(quán)無(wú)法得到真正落實(shí)。

基層政權(quán)監(jiān)督保障職責(zé)不明，對(duì)接協(xié)調(diào)機(jī)制不暢?！洞褰M法》《地方組織法》與《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等法律法規(guī)為基層政權(quán)監(jiān)督保障村委會(huì)“依法行權(quán)”提供了依據(jù)。但在實(shí)踐中，基層黨組織缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府容易怠于履行監(jiān)督職責(zé)，或忽視村委會(huì)違法違規(guī)行為。如廣州冼村城中村改造就牽出官員、村官、開發(fā)商“腐敗鐵三角”，“三方合謀出賣村集體的利益”[注]《廣州冼村改造背后“腐敗鐵三角”牽出巨額受賄案》,《羊城晚報(bào)》2014年8月18日第A3版。，侵害村民的合法權(quán)益。值得注意的是，自從我國(guó)推行國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，村委會(huì)權(quán)力行使的監(jiān)督保障體制發(fā)生了重大變化。但由于國(guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐舉措尚處在探索之中，各監(jiān)督保障機(jī)構(gòu)之間仍缺乏完善的協(xié)調(diào)、銜接與溝通方式。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣監(jiān)委、基層黨委及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等機(jī)構(gòu)之間缺少快速有效的信息互通機(jī)制，容易造成工作的重復(fù)與事前預(yù)防的缺位，不利于及時(shí)全面掌握村委會(huì)“行權(quán)”過程。

(三)村委會(huì)“依法行權(quán)”實(shí)施機(jī)制不完善，程序保障不充分

村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”特性與權(quán)力行使過程的復(fù)雜性，增加了村委會(huì)“依法行權(quán)”的難度。因此這就需要完善實(shí)施機(jī)制和程序保障，確保相關(guān)制度執(zhí)行到位。然而從當(dāng)前實(shí)際來(lái)看，實(shí)施機(jī)制還亟待改善。

村民自治組織內(nèi)部缺乏有效的權(quán)力制約實(shí)施機(jī)制?！洞褰M法》對(duì)村民會(huì)議、村務(wù)公開與村務(wù)監(jiān)督等制度都有非常明確的規(guī)定。但在實(shí)踐中，村委會(huì)往往處于一種“全面支配”地位，村民自治成為“村委會(huì)自治”，村民出于自身利益與能力的考量，沒法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)“行權(quán)”進(jìn)行法定監(jiān)督與規(guī)制，使村民自治制度難以落實(shí)到位。如“多數(shù)村莊通過公開欄的形式進(jìn)行了村務(wù)和財(cái)務(wù)公開，但也有個(gè)別村未達(dá)到國(guó)家的要求?！盵注]李東雷：《村委會(huì)建設(shè)對(duì)策探討——以河北省為例》，《人民論壇》2011年第35期。又如包頭市廟圪堵村村委會(huì)集體利用虛假拆遷款分配方案欺騙村民集體，從中截取232萬(wàn)元共同瓜分[注]《包頭一村委會(huì)集體侵吞公款432萬(wàn)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/sh/2014/11-17/6781694.shtml，2014年11月17日。?！洞褰M法》規(guī)定村里的重大事項(xiàng)需要召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。圪堵村村委會(huì)則通過編造謊言欺騙村民代表簽字同意通過了假的拆遷款分配方案，從程序看確實(shí)是村民同意并通過的，但實(shí)際上卻是村委會(huì)利用管理權(quán)力，瞞天過海，侵占集體財(cái)產(chǎn)。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層黨組織監(jiān)督保障職能缺少具體、明確的程序與實(shí)現(xiàn)流程，容易造成監(jiān)督的缺位與缺位。比如漯河市郾城區(qū)政府為規(guī)范村委會(huì)權(quán)力運(yùn)行，把村級(jí)公章鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中管理[注]孫清清：《“村章鄉(xiāng)管”：村級(jí)公章亂象調(diào)查》，半月談網(wǎng)，http://www.banyuetan.org/chcontent /jrt/201724/219490.shtml，2017年2月6日。。雖然初衷是好的，但是卻違背了村民自治的法規(guī)，不是合法的監(jiān)督保障實(shí)施機(jī)制。

五、治理路徑：構(gòu)建村委會(huì)“依法行權(quán)”監(jiān)督保障體制

面對(duì)當(dāng)前村委會(huì)“依法行權(quán)”的法律、制度與實(shí)施機(jī)制的漏洞，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)“行權(quán)”的有效監(jiān)督與保障，確保村委會(huì)依法行使權(quán)力。習(xí)近平總書記參加山東代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制?！盵注]《習(xí)近平李克強(qiáng)王滬寧趙樂際韓正分別參加全國(guó)人大會(huì)議一些代表團(tuán)審議》,《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月9日第01版。這為村委會(huì)“依法行權(quán)”監(jiān)督保障機(jī)制的構(gòu)建提供了指導(dǎo)方向。因此，我們認(rèn)為村委會(huì)“依法行權(quán)”監(jiān)督保障體制的構(gòu)建，需要自上而下與自下而上、宏觀與微觀的各種體制機(jī)制改革相配合，強(qiáng)調(diào)通過法律規(guī)范、制度監(jiān)督與程序保障，實(shí)現(xiàn)多元化、多層次的監(jiān)督保障系統(tǒng)。

(一)構(gòu)建村委會(huì)“依法行權(quán)”的法律基礎(chǔ)，發(fā)揮法規(guī)與規(guī)章的作用

第一，以法律的形式強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)村委會(huì)“依法行權(quán)”的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督是十分必要的。因此，除在國(guó)家監(jiān)察法中明確縣級(jí)人大選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督職能、范圍、手段等，還應(yīng)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大協(xié)同監(jiān)督的法律程序，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不僅限于事后監(jiān)督。此外，關(guān)于村委會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整等都是屬于本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展計(jì)劃，都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)范圍內(nèi)，因此這項(xiàng)決定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出審議處理，再交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行是否更合理？而村民自治章程等是否違憲違法，是否由具有法律監(jiān)督職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)管備案更具合法性？同理，村委會(huì)的違法違規(guī)行為交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查、監(jiān)督更具說服力?？傊洞褰M法》中相關(guān)條款應(yīng)需要進(jìn)行修改調(diào)整，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能夠真正行使職權(quán)。

第二，以法規(guī)和規(guī)章的形式完善村委會(huì)“依法行權(quán)”的法律體系。中央層次的成文法律本身具有一定的滯后性，通過討論與修改的過程都比較緩慢，所以在目前這個(gè)過渡階段，行政法規(guī)、地方性法規(guī)行政規(guī)章的作用尤為明顯。法規(guī)與規(guī)章既需要符合憲法等法律規(guī)定，又較成文法律更為及時(shí)與靈活。因此符合規(guī)定的地方人大及政府可以依據(jù)《憲法》《村組法》的規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定本行政區(qū)域內(nèi)的村委會(huì)依法行權(quán)的地方法規(guī)與規(guī)章，建立權(quán)利救濟(jì)渠道，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)指導(dǎo)的方式與內(nèi)容等。如在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)涉腐敗案件頻發(fā)狀況下，廣州根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)制定并通過《關(guān)于規(guī)范廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的若干意見》，有利于全面規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織管理。[注]張西陸等:《穗出新招規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)》,《南方日?qǐng)?bào)》2014年8月19日第A6版。

(二)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督主體地位，建設(shè)基層政權(quán)“三位一體”的監(jiān)督保障體系

基層黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)基層政權(quán)的重要組成部分，三者明確分工，協(xié)調(diào)合作，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)“依法行權(quán)”的全方位監(jiān)督。因此需要深化改革，完善村委會(huì)“依法行權(quán)”的制度平臺(tái)，建設(shè)基層黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與監(jiān)察部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三位一體”的監(jiān)督保障體系。

第一，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)村委會(huì)“依法行權(quán)”監(jiān)督主體地位。根據(jù)我國(guó)《地方組織法》《村組法》及《監(jiān)察法》等法律規(guī)定，村委會(huì)“行權(quán)”應(yīng)受到人大的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為國(guó)家基層政權(quán)權(quán)力機(jī)關(guān)，明確其監(jiān)督主體地位是十分必要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具體可通過以下途徑監(jiān)督保障村委會(huì)“依法行權(quán)”：(1)建立巡視制度。把對(duì)村委會(huì)“行權(quán)”的監(jiān)督保障與代表工作銜接起來(lái)，組織代表不定期視察與檢查村委會(huì)“依法行權(quán)”的情況，掌握第一手資料，有效反饋、處理村委會(huì)的工作。(2)健全村民上訴渠道，開展聽證工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大需要建立村民的投訴、上訴渠道，確保村民能夠及時(shí)反映村委會(huì)濫用職權(quán)等問題。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也應(yīng)開展聽證工作，聽取多方面意見，保障村委會(huì)、村民的合法權(quán)利。

第二，建設(shè)基層政權(quán)“三位一體”的監(jiān)督保障體系。一是要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。將黨紀(jì)與國(guó)法相結(jié)合，通過對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)其對(duì)村委會(huì)“行權(quán)”的有效監(jiān)督與保障。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督保障職能。這就需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)“依法行權(quán)”的審查制度；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)與監(jiān)督村委會(huì)工作的具體事項(xiàng)。如2014年寧?？h首先推出、后來(lái)在全國(guó)推廣的“村級(jí)權(quán)力清單”[注]李人慶:《依法治村如何實(shí)現(xiàn)》,《寧波日?qǐng)?bào)》2015年2月17日第A7版。，明確了村委會(huì)權(quán)力配置與權(quán)力邊界，將村委會(huì)的權(quán)力裝進(jìn)了制度的籠子。三是設(shè)立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督”的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三者監(jiān)督信息互聯(lián)互通，建立良好的互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)結(jié)合國(guó)家監(jiān)察體制改革，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察溝通互動(dòng)機(jī)制。這就需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣監(jiān)委、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的信息互通機(jī)制，力求實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)“依法行權(quán)”事前預(yù)防與事后監(jiān)督相結(jié)合，長(zhǎng)期監(jiān)督與重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合。當(dāng)前我國(guó)各縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都在積極探索監(jiān)察職能向基層延伸[注]李張光:《積極探索監(jiān)察職能向基層延伸》,《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年7月31日第1版。，應(yīng)積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督主體功能，探索縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的信息分享機(jī)制和線索移送機(jī)制，共同構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)高效的監(jiān)督保障體系。

(三)完善實(shí)施機(jī)制與程序安排，搭建監(jiān)督保障的精細(xì)化架構(gòu)

清除村委會(huì)“行權(quán)”中“灰色空間”，預(yù)防村委會(huì)濫用權(quán)力，必須靠精細(xì)化的實(shí)施機(jī)制與程序安排來(lái)監(jiān)督保障村委會(huì)“依法行權(quán)”。這就需要將村委會(huì)“行權(quán)”納入法定程序，保證“行權(quán)”程序合法、公正、有效。農(nóng)村基層黨組織應(yīng)借助法律程序?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，明確黨務(wù)與村務(wù)的界定范圍，通過有效的程序安排監(jiān)督保障村委會(huì)“依法行權(quán)”。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)規(guī)范村委會(huì)行使行政管理權(quán)的流程，將其納入法定程序，明確與其相關(guān)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門監(jiān)督的內(nèi)容與方式。

此外，完善村民自治組織內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制。在實(shí)踐中健全村民參與民主監(jiān)督、民主管理、民主決策制度的具體實(shí)施機(jī)制與程序安排，重構(gòu)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系，保障村委會(huì)“依法行權(quán)”。一是明確民主監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行方式。建立完善的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的保障工作機(jī)制，明確村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容、方式與程序；規(guī)范村委會(huì)權(quán)力運(yùn)行流程，加強(qiáng)村民集體對(duì)村委會(huì)監(jiān)督方式的可行性。二是細(xì)化村務(wù)公開制度的實(shí)施方法。“以公開強(qiáng)化制約，以公開保證監(jiān)督”[注]蔣傳光、張彧、張文友:《中國(guó)農(nóng)村民主與法制進(jìn)程》，安徽人民出版社2006年版，第242頁(yè)。，因此，需要根據(jù)農(nóng)村出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)擴(kuò)大村務(wù)公開的內(nèi)容與范圍，比如召開“陽(yáng)光議事日”會(huì)議，對(duì)村集體資產(chǎn)處置、惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放等事務(wù)公開議事。[注]李新閣：《黨建引領(lǐng)“三治融合” 健全鄉(xiāng)村治理體系助力鄉(xiāng)村振興》，《光明日?qǐng)?bào)》2018年8月22日第5版。同時(shí)，還需要確保村務(wù)定期公開，通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”等新方式延長(zhǎng)公開的時(shí)間，加快村務(wù)公開的頻率。三是發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，重構(gòu)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；完善社會(huì)組織作用機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)村委會(huì)“行權(quán)”的監(jiān)督保障作用。

總之，當(dāng)前全面依法治國(guó)及城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略的提出，對(duì)我國(guó)深化村民自治提出了新的要求與挑戰(zhàn)。尤其是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，對(duì)農(nóng)村基層組織提出了組織振興的新要求。村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，是組織振興的重點(diǎn)。村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”性質(zhì)，及實(shí)踐中村委會(huì)“行權(quán)”內(nèi)容與方式的變化，都要求必須監(jiān)督保障村委會(huì)“依法行權(quán)”。因此如何確保村委會(huì)“準(zhǔn)行政化權(quán)力”的正當(dāng)行使，構(gòu)建村民委員會(huì)“依法行權(quán)”監(jiān)督保障機(jī)制既是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組織保障，又是基層有效治理的重要一環(huán)。村委會(huì)“依法行權(quán)”監(jiān)督保障機(jī)制的構(gòu)建，是我國(guó)基層自治制度的重要組成部分，有利于防止村委會(huì)濫用職權(quán)或異化為行政權(quán)力的工具，推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。因此，在此目標(biāo)指引下的村委會(huì)“依法行權(quán)”監(jiān)督保障的構(gòu)建，既需要從立法層面來(lái)規(guī)制，又需要整個(gè)鄉(xiāng)村治理體制來(lái)協(xié)調(diào)。因此，確保村民委員會(huì)“依法行權(quán)”，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要前提和保證。