倪旭紅

摘 要：隨著我國經濟快速發(fā)展，政府主導投資的公益性項目不斷增多。以政府投資公益性項目為研究對象，梳理當前政府投資公益性項目的主要管理模式和存在問題，并探討了解決問題的對策，以期對我國公益性項目建設有所幫助。

關鍵詞：政府投資;公益性項目;管理模式

文章編號：1004-7026（2019）23-0044-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A

公益性項目是指具有社會效益性質的非贏利性項目。公益性項目主要分兩種模式，一是政府主導投資和發(fā)起的項目，二是民間組織發(fā)起的公益性項目。當前我國公益性項目大多由政府主導投資。政府投資公益性項目以公共基礎設施建設和服務為主，許多項目的投入資金量非常大。因此，構建完善的政府投資公益性項目管理模式，對政府投資公益性項目管理顯得尤為重要。

1? 政府投資公益性項目管理模式

公益性投資項目管理是指為保證項目建設和運營而展開的全過程管理[1]。通常來說，公益性投資項目管理主要包括項目施工設計、現場施工、投產使用、運營管理等內容，管理重點包括項目質量管理、成本管理、安全管理等。管理的根本目的，是通過事前、事中、事后3階段的控制和管理，確保項目施工設計滿足國家安全生產和社會公共需求。就目前來說，政府投資公益性項目管理模式主要有以下幾種。

1.1? 項目法人責任制模式

項目法人責任制模式是指由政府指定的企業(yè)以工程項目法人身份進行項目管理的模式。這里的企業(yè)多是國企或國有控股企業(yè)。在該管理模式下，企業(yè)或項目法人要負責項目建設、運營全過程，并承擔全部職責[2]。

1.2? 企業(yè)法人模式

政府投資公益性項目企業(yè)法人管理模式是指政府設立企業(yè)項目法人，由其負責項目資金籌措、項目建設、項目管理全過程的管理模式。在項目完成后，企業(yè)要以法人身份負責項目運營和管理工作[3]。

1.3? 工程指揮部模式

這種管理模式特點是，管理隊伍是從政府部門中抽調人員臨時組成的，負責人多是政府部門的主要領導。當政府投資公益性項目完成建設后，管理小組也會宣布解散。許多沒有常設基建管理機構的項目，在實施時會組建臨時管理小組。項目建設完成后，移交有關部門、單位或組建新單位負責日常運營和管理工作。

1.4? 代建制管理模式

國務院在《關于投資體制改革的決定》中明確指出，政府投資建設項目可以使用代建制，同時提出了代建制管理模式。在政府投資公益性項目中，代建制模式較為常見。這種管理模式下，政府部門通過公開招標形式，選擇專業(yè)化企業(yè)負責項目建設，項目竣工驗收后一切管理權交給國家。因此，可以將代建制管理模式視為一種外包管理模式。

2? 政府投資公益性項目管理存在問題

2.1? 項目決策科學性和透明度不夠

一大批公益性項目陸續(xù)建成，有效改善了城市環(huán)境，實現了良好的社會功能。我國在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生領域實施了一批“補短板、惠民生”項目，使人民群眾有了更多的獲得感、幸福感、安全感。但是也要看到，在公益性項目建設和管理中還存在許多問題。

在項目決策階段，公益性投資項目缺少科學論證，項目投資規(guī)劃過程不透明，投資不合理。在決策階段，許多政府投資的公益性項目受“大而全”思想影響，沒有考慮本地實際，也沒有征求社會各界建議。項目決策信息不公開、不透明，存在匆忙決策、匆忙上馬和“搞面子工程”的現象。在項目管理上，“重建設、輕管理”，浪費了大量物力、財力。

2.2? 項目投融資管理不力

政府投資公益性項目大多是投資規(guī)模大、工期較長的大項目。由于回報率低或純粹公益性，許多企業(yè)和資本持有者不愿將資金投入到政府投資公益性項目上，這使政府投資公益性項目投資主體非常單一。許多政府投資公益性項目由政府主管，而政府投資性質使許多融資方式被限制，投資渠道非常狹窄。

在投融資管理上，地方政府大都依靠投融資平臺進行投融資管理。但地方投融資平臺資產不透明，償債能力普遍較低，加上行政干預，造成投融資管理不善、資金被挪用等現象時常發(fā)生，影響資金使用效益和項目建設。

2.3? 項目建設和運營管理存在不足

政府投資公益性項目管理多由政府組建項目領導班子負責所有管理工作。在介入項目管理工作時，臨時管理班子的許多成員大多不是專業(yè)人員，不熟悉該行業(yè)，常常出現無法勝任項目管理工作的情況。例如，許多人對工程質量、造價管理不了解，對國家法律法規(guī)、建設標準缺少認識。政府投資公益性項目建設和管理是一個系統(tǒng)工程，任何一個環(huán)節(jié)出現問題，都可能會影響整體效益。在領導班子不夠專業(yè)、管理主體缺失的情況下，在公益性項目設計、施工和招投標過程中，經常會存在管理不善、監(jiān)督不力和職權混亂等問題。

3? 完善政府投資公益性項目管理模式的對策

3.1? 明確管理思路，完善管理制度

樹立科學管理思想，明確管理思路，是解決政府投資公益性項目管理問題的基礎和前提。政府要進一步完善公益性項目管理程序，從省、市到縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），對通過立項審批的公益性投資項目施行統(tǒng)一管理。要按照建管分離的原則，由中央政府組織制定統(tǒng)一的管理章程，完善建設領域的法律法規(guī)，成立專業(yè)的質量監(jiān)督部門，統(tǒng)一對政府投資公益性項目進行監(jiān)督管理。

成立專門的政府投資公益性項目管理和監(jiān)督部門，對公益性投資領域的項目質量和資金使用進行全過程管理。在項目建設過程中，由政府指派專業(yè)會計人員、設計師、造價師等參與基礎建設項目，由專業(yè)部門負責項目監(jiān)督把控，按照制度進行項目評審，發(fā)揮政府監(jiān)管在公益性項目管理中的積極作用。在此基礎上，地方政府在政府投資公益性項目管理中，要嚴格貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)，按章程辦事，不得跨流程辦事，避免管理隨意性。