摘要：自《立法法》修正以來至2019年5月，設(shè)區(qū)市制定與修改大氣防治法規(guī)共25部，呈現(xiàn)出不少優(yōu)勢，包括內(nèi)容日趨細(xì)化、因地制宜明確防治重點、從末端治理向源頭控制延伸等方面。設(shè)區(qū)市大氣污染防治立法也存在一些不足，主要表現(xiàn)為重復(fù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重、防治機關(guān)責(zé)任尚不嚴(yán)明等問題。為此，需從明確行政相對方責(zé)任、建立大氣污染治理協(xié)商與區(qū)域聯(lián)動治理機制等方面進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán);設(shè)區(qū)市;大氣污染防治;立法法

中圖分類號：D922.68??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）21-0038-04

修正后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)市環(huán)境保護(hù)方面的立法權(quán)限。當(dāng)前，大氣污染防治作為環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)意義重大。因此，大氣污染市級立法在環(huán)境保護(hù)立法工作中應(yīng)當(dāng)予以重視。按照全國人大常委會法工委《關(guān)于加強加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作的意見》安排部署，市級地方立法全面進(jìn)入立法前期調(diào)研階段[1]。設(shè)區(qū)市大氣污染防治立法雖然處于起步階段，但是已有部分市率先完成了立法工作，為更好掌握立法的頒布、實施與具體實踐的現(xiàn)狀與問題，本文收集并分析整理自《立法法》修正四年以來，設(shè)區(qū)市大氣立法制定的實際情況以及適用效果，以期對今后市級大氣立法調(diào)研、制定和修改工作起到一定的推動作用。

一、設(shè)區(qū)市大氣污染防治立法現(xiàn)狀

《立法法》修正前，各設(shè)區(qū)市沒有大氣立法的權(quán)限，在開展大氣污染治理工作時只能依據(jù)上位法，例如《大氣污染防治法》。但是，大氣污染有其自身的特殊性，受地域因素影響較大，各設(shè)區(qū)市主要工業(yè)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同會導(dǎo)致大氣污染治理的側(cè)重點也不盡相同，而上位法只能進(jìn)行較為原則性的規(guī)定，這就導(dǎo)致各設(shè)區(qū)市在實際應(yīng)用法律指導(dǎo)實踐以及行使職權(quán)時，往往缺乏一定的可操作性。修正后的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)市環(huán)境保護(hù)方面的立法權(quán)，大氣污染防治作為環(huán)境保護(hù)的一個重要方面，也在此次賦權(quán)的范圍之內(nèi)。

通過國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫和相關(guān)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行檢索，對各設(shè)區(qū)市大氣污染防治相關(guān)立法進(jìn)行收集整理，結(jié)果表明：自2015年3月15日至2019年5月15日，已有24個新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市進(jìn)行大氣污染防治立法，制定與修改大氣污染防治法規(guī)25部，2015年2部;2016年8部;2017年2部;2018年10部;2019年3部。其中，制定工作占多數(shù)，共計18部，2015年1部;2016年6部;2017年2部;2018年6部;2019年3部。修訂法規(guī)共計7部，2015年1部;2016年2部;2017年0部;2018年4部;2019年0部。立法工作總體上呈現(xiàn)如下特點：

（一）立法、修法數(shù)量總體偏少

各設(shè)區(qū)市制定地方大氣污染防治法規(guī)18部，修改7部，在數(shù)量上偏少。這主要是因為設(shè)區(qū)市獲得地方立法權(quán)的時間還較短，立法工作具有一定的滯后性，制定法律需要比較長的前期準(zhǔn)備、調(diào)研時間，較多設(shè)區(qū)市剛剛處于立法的前期準(zhǔn)備階段。且目前正式頒布實施的地方大氣污染防治立法總體數(shù)量較少，法律頒布之后要經(jīng)過一段時間的適用才能有針對性地對其進(jìn)行調(diào)整、修改，而設(shè)區(qū)市大氣污染防治立法尚處于起步階段，這也就是大氣污染防治修法活動比立法活動更少的原因。

（二）立法增長趨勢不明顯

通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，無論是立法數(shù)量還是修法數(shù)量都沒有逐年穩(wěn)步增長，始終維持在較低的水平。這也與設(shè)區(qū)市獲得大氣立法的權(quán)限時間尚短有關(guān)，但是結(jié)合筆者實習(xí)經(jīng)歷，也了解到目前不少設(shè)區(qū)市大氣污染防治立法已經(jīng)進(jìn)入立法調(diào)研等相關(guān)準(zhǔn)備階段。

（三）立法主要集中在中、東部地區(qū)

目前，全國共有11個省、自治區(qū)的設(shè)區(qū)市相繼開展了大氣污染防治的立法與修法工作（具體數(shù)據(jù)見下圖1），已進(jìn)行立法的設(shè)區(qū)市所屬省份主要集中在東部（55%）、中部地區(qū)（27%），而西部地區(qū)較少，僅占18%。有文章指出，各省、自治區(qū)設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)的數(shù)量和省、自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量之間存在較高的正相關(guān)性[2]。因為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中、東部地區(qū)，例如江蘇、浙江等省份的設(shè)區(qū)市立法數(shù)目占比較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中、東部地區(qū)，法律體系較為完善、立法人員素質(zhì)較高、立法資源也相對豐富，有較好的條件開展更進(jìn)一步的大氣市級防治立法工作。

二、設(shè)區(qū)市大氣污染防治立法的優(yōu)勢

（一）立法內(nèi)容日趨細(xì)化

自《立法法》修正以來，大氣立法的內(nèi)容在上位法的基礎(chǔ)上更加豐富，且針對各地區(qū)實際情況不斷細(xì)化。在大氣立法的具體內(nèi)容方面，除了常見的綜合大氣治理，還出現(xiàn)了專項大氣治理，細(xì)化了大氣污染治理的具體內(nèi)容。在專項大氣治理領(lǐng)域，以臨汾市為例，該市是中國三大優(yōu)質(zhì)焦煤生產(chǎn)基地之一，為了應(yīng)對本地比較突出的燃煤帶來的大氣污染，當(dāng)?shù)爻雠_了《臨汾市燃煤污染防治規(guī)定》，專項整治內(nèi)容得到進(jìn)一步細(xì)化，能夠更好地應(yīng)對本地的實際情況。

（二）因地制宜明確防治重點

德國學(xué)者阿列克西指出：法律具有效力的前提在于它大體上具有社會實效[3]133。我國學(xué)者也指出，今后我國大氣環(huán)境將更加顯現(xiàn)區(qū)域性特征[4]。各設(shè)區(qū)市主要工業(yè)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同會導(dǎo)致大氣污染治理的側(cè)重點也不盡相同，僅有上位法宏觀方面的規(guī)定是難以滿足各地實際需求的，需要地方立法在結(jié)合本地實際情況的基礎(chǔ)上對國家立法進(jìn)行細(xì)化和補充，確保了國家立法在地方的有效實施[5]。諸多學(xué)者都強調(diào)，各設(shè)區(qū)市根據(jù)本地大氣污染的實際情況，針對本地區(qū)存在的突出問題制定相應(yīng)的條款，凸顯出大氣污染防治市級立法的重要意義。

如寧波市工業(yè)、機動車船、揚塵帶來的大氣污染較為嚴(yán)重，因此在《寧波市大氣污染防治條例》中將這些領(lǐng)域的大氣污染防治理擺在突出位置，規(guī)定較為細(xì)致。如在第五章第四十五條中明確規(guī)定，裝卸和運輸散裝、流體物料的車船，應(yīng)當(dāng)設(shè)置密閉裝置，有效防止裝卸、運輸過程中遺撒與揚塵帶來的大氣污染。

（三）末端治理向源頭控制延伸

傳統(tǒng)大氣污染防治法主要是以末端治理為主，但是，從目前設(shè)區(qū)市大氣污染立法中可以看出，各設(shè)區(qū)市開始注重對大氣污染的源頭控制，而不僅僅只是強調(diào)事后補救與懲治。

如《濰坊市大氣污染防治條例》第六條規(guī)定禁止新建、改建、擴建嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的項目。從根本上杜絕產(chǎn)生新的重污染企業(yè)建立，也避免已有重污染源擴大。同時，也強化了環(huán)境保護(hù)主管部門、城市管理部門等部門的監(jiān)督管理責(zé)任，有助于從源頭對大氣污染進(jìn)行有效的預(yù)防與控制。

（四）細(xì)化部門職責(zé)與監(jiān)管機制

明確大氣污染防治監(jiān)督管理各部門職責(zé)，有助于避免各部門之間相互推諉，產(chǎn)生無人監(jiān)管的不利局面，促使各部門投入大氣污染治理工作，互相配合，共同構(gòu)筑起嚴(yán)密的監(jiān)管體系，設(shè)區(qū)市的大氣污染防治立法也在這一方面加以重視，強化、細(xì)化了部門職責(zé)與監(jiān)管機制。

如《保定市大氣污染防治條例》第六條規(guī)定政府及其相關(guān)部門在大氣污染防治方面的具體職責(zé)，例如發(fā)改部門就涉及到煤炭總量控制、清潔能源的推廣等方面的職責(zé);國土資源部門負(fù)責(zé)對石料開采和加工過程中的揚塵進(jìn)行防治。同時，條例完善了監(jiān)管的體系，體現(xiàn)了分級負(fù)責(zé)、全面覆蓋的理念，在全市建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級網(wǎng)格和市、縣、鄉(xiāng)、村、企業(yè)多層管理的監(jiān)管機制。

三、設(shè)區(qū)市大氣污染防治立法的不足

（一）重復(fù)現(xiàn)象突出且區(qū)域間聯(lián)動性差

一是重復(fù)現(xiàn)象突出。新《立法法》第七十三條規(guī)定：對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。諸多學(xué)者也表示，存在不必要的重復(fù)是地方立法中較為普遍的問題，它不僅徒增法律運行的成本，而且損害了中央立法的權(quán)威，貶抑了地方立法權(quán)的應(yīng)有功能[6]。地方立法的主要任務(wù)是解決地方區(qū)域性問題，尤其是解決應(yīng)當(dāng)通過立法解決而中央立法不能或不便解決的問題[7]。地方立法的主要任務(wù)就是完成對中央立法的“再制度化”[8]23?？梢?，地方立法如果只是單純重復(fù)上位法而沒有突出本地區(qū)的特點，就失去了其本身存在的意義與價值。但是，這也不意味著地方立法不能重復(fù)上位法的某些規(guī)定，正如某學(xué)者所言，重復(fù)式立法的意義不在于重復(fù)，而在于強調(diào)[9]。

以《南京市大氣污染防治條例》為例，對比其上位法《江蘇省大氣污染防治條例》，兩者在篇章結(jié)構(gòu)、條款方面，特別是在機動車船、揚塵大氣污染防治的措施十分相似，南京市并沒有在江蘇省立法的基礎(chǔ)上有所突破。

二是區(qū)域間聯(lián)動性弱。研究發(fā)現(xiàn)，周邊污染源排放是導(dǎo)致大氣重污染過程形成的重要原因之一，其中區(qū)域尺度輸送和地形因素對空氣質(zhì)量具有顯著影響[10]，大氣的流動性決定了被污染的大氣會在區(qū)域之間互相傳播、互相影響，使得本來單一的污染原因變得復(fù)雜，加大了治理的難度。也有學(xué)者指出大范圍的污染物同步排放和暢通的輸送通道形成的污染物聚匯，是造成區(qū)域大面積污染的主要原因[11]。

目前各設(shè)區(qū)市大氣污染立法并沒有注意到大氣污染治理區(qū)域之間的聯(lián)動性。在大氣污染防治的實際工作中，市與市之間同樣也缺乏交流合作，沒有考慮到其他地區(qū)對于自身治理效果的影響。大氣污染的流動性預(yù)示僅僅依靠單個地區(qū)各自為政進(jìn)行治理，即使在短時間內(nèi)取得了成效，也會因為周圍地區(qū)的污染尚未解決而再次導(dǎo)致本地區(qū)被污染，出現(xiàn)交叉污染的情況，影響治理的效果。

（二）執(zhí)法者職責(zé)尚不明確

通過觀察設(shè)區(qū)市出臺的大氣污染防治條例可以發(fā)現(xiàn)，其中對于執(zhí)法者自身不作為或者違反相關(guān)規(guī)定的行為鮮有規(guī)定。政府機構(gòu)及其官員是經(jīng)濟(jì)人，有著自身利益的需要，可能導(dǎo)致權(quán)力運用偏離公共利益的方向，在依法行政的視野下，政府的大氣污染治理權(quán)力和責(zé)任是必須相對應(yīng)的[12]。不少專家也表示，設(shè)區(qū)市大氣污染防治法未明確規(guī)定政府的責(zé)任與目標(biāo)，導(dǎo)致多數(shù)地方追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，以犧牲環(huán)境為經(jīng)濟(jì)求快發(fā)展付出代價，得不償失。

設(shè)區(qū)市的大氣污染立法偏重對違規(guī)者設(shè)置法律責(zé)任而忽視對執(zhí)法者法律責(zé)任的規(guī)定使得執(zhí)法者不作為、亂作為的現(xiàn)象也時有發(fā)生，不僅損害了公權(quán)力主體的形象，也是造成大氣污染治理成效不顯著的原因之一。因此，在今后立法中，應(yīng)當(dāng)重視設(shè)置執(zhí)法者責(zé)任，例如單位和個人可以對執(zhí)法者的行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報，從兩方面強化對行政執(zhí)法人員的監(jiān)督，使權(quán)利與責(zé)任相對應(yīng)，使得立法更為公正合理。

（三）法律制裁手段單一

法律責(zé)任條款一般應(yīng)由法律制裁、法律責(zé)任認(rèn)定、法律責(zé)任實施主體、法律救濟(jì)條款、法律責(zé)任免除條款構(gòu)成，其中法律制裁應(yīng)是法律責(zé)任的核心內(nèi)容[13]283?，F(xiàn)實中，企業(yè)超標(biāo)排放、暗地排放、違規(guī)造假等違法行為層出不窮，雖然相關(guān)部門對其進(jìn)行了處罰，但是不進(jìn)行整改的企業(yè)亦比比皆是。這也說明大氣污染防治處罰手段存在問題。

大氣污染防治立法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，存在法定罰款少、上限低等問題，致使多數(shù)企業(yè)寧愿一而再、再而三繳納罰款，不對企業(yè)存在的問題進(jìn)行治理，達(dá)不到震懾和遏制環(huán)境違法行為的理想效果?！赌暇┦写髿馕廴痉乐螚l例》在第三章第十八條第一款中規(guī)定對超過指標(biāo)或者未完成改善目標(biāo)的區(qū)域，暫停審批該區(qū)域新增建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。不再是以單一罰金的形式進(jìn)行處罰，大氣污染問題不解決將會影響下一步工作的開展，這就使得相關(guān)企業(yè)不得不對自身存在的污染問題進(jìn)行徹底的治理。

（四）治理手段科技創(chuàng)新力度欠缺

目前，各設(shè)區(qū)市的大氣污染防治立法在治理手段方面科技含量不高，主要依靠財產(chǎn)罰和人力監(jiān)管，不僅要投入人力，花費大量資金，效果也不明顯。國家在大氣污染防治中強調(diào)發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的支撐作用，同時也鼓勵和支持開發(fā)、利用清潔能源。這也自上而下倡導(dǎo)了以科技治理污染的理念。

如《菏澤市大氣污染防治條例》中就存在科技創(chuàng)新力度不足的問題，缺乏引導(dǎo)公眾與企業(yè)利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)治理大氣污染的意識，其他設(shè)區(qū)市的立法也存在相同的問題。而科技創(chuàng)新在大氣污染防治領(lǐng)域可以帶來事半功倍的治理效果，應(yīng)將利用科技防控大氣污染的理念貫穿在立法之中。

四、設(shè)區(qū)市大氣污染防治立法的完善

（一）明確行政機關(guān)的責(zé)任

行政機關(guān)在行使權(quán)力時，必須在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，超出職權(quán)、濫用職權(quán)行使將承擔(dān)由此帶來的相應(yīng)責(zé)任。也就是說行政機關(guān)在大氣污染治理過程中應(yīng)當(dāng)秉承權(quán)責(zé)一致的理念，嚴(yán)格依法履行職責(zé)，承擔(dān)未能依法履行職責(zé)所帶來的不利后果。地方政府及其行政主管部門在大氣污染防治中負(fù)有主導(dǎo)義務(wù)，相應(yīng)地，其承擔(dān)的法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是多元的、立體的[14]。在各地實際立法中，不但要規(guī)定違反法定職責(zé)的行政處分與刑事責(zé)任，為了使得立法更具操作性，更要規(guī)定明確合理的行政責(zé)任以及刑事責(zé)任的具體內(nèi)容與幅度。讓行政機關(guān)的法律責(zé)任不僅僅只是“空中樓閣”，而是真的具有可操作性的法律規(guī)則，讓執(zhí)法人員謹(jǐn)記職權(quán)紅線。

（二）記入企業(yè)負(fù)責(zé)人個人社會誠信檔案

為了使企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人真正擔(dān)負(fù)大氣污染治理的社會責(zé)任，就要讓公司利益與個人利益掛鉤，設(shè)區(qū)市大氣立法也可以對污染大氣企業(yè)以及拒不整改企業(yè)的負(fù)責(zé)人設(shè)置相應(yīng)的限制與處罰。例如，將上述不負(fù)責(zé)任的行為記入相關(guān)責(zé)任人的社會誠信檔案，個人社會誠信檔案是機構(gòu)或政府單位為個人創(chuàng)建的記錄個人在社會生活中的誠信或失信行為的誠信檔案信息，而拒不接受行政機關(guān)的整改也是失信的一種體現(xiàn)。同時也可以限制相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人再進(jìn)行其他相關(guān)商業(yè)活動，以此迫使企業(yè)負(fù)責(zé)人承擔(dān)起大氣污染治理的責(zé)任。

（三）構(gòu)建協(xié)商機制與區(qū)域聯(lián)動治理機制

一是建立大氣污染治理協(xié)商機制。以往對于污染大氣的企業(yè)，行政機關(guān)通常以警告、罰金、責(zé)令關(guān)閉等方式對其進(jìn)行治理，污染企業(yè)只能被動接受處罰，沒有補救的余地，這也是企業(yè)不愿意積極進(jìn)行治理，一拖再拖的原因之一。為了調(diào)動污染企業(yè)治理污染的積極性，行政機關(guān)可以與企業(yè)簽訂契約，對大氣污染治理的預(yù)期結(jié)果、時間等進(jìn)行規(guī)定，如果污染企業(yè)在約定的時間達(dá)到了污染治理的預(yù)定目標(biāo)，行政機關(guān)就可以在一定幅度內(nèi)減免對該企業(yè)的處罰。

二是建立大氣污染聯(lián)動治理機制。學(xué)者表示，對跨行政區(qū)的污染進(jìn)行治理，關(guān)鍵不在于工程技術(shù)環(huán)節(jié)，而在于相關(guān)政府間的協(xié)調(diào)與合作[15]。我國近幾年在區(qū)域大氣污染領(lǐng)域的實踐探索，也形成了政府間合作協(xié)議的協(xié)作治理形式[16]。整體來看，我國在區(qū)域大氣污染治理方面有明顯進(jìn)步，但相關(guān)治理機制還需在法律層面予以確定、加強。大氣污染的跨域流動使得對其根治必須依靠區(qū)域聯(lián)動治理，形成資源交換、相互承諾和相互信任的政府間合作協(xié)議和區(qū)域規(guī)劃，此外，還可以借鑒粵港澳大灣區(qū)，建立區(qū)域空氣聯(lián)合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，在技術(shù)層面實施嵌入式聯(lián)動[17]。

聯(lián)防聯(lián)控的工作模式強調(diào)合力保護(hù)區(qū)域環(huán)境，工作協(xié)調(diào)機制上要求統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)[18]。因此，各設(shè)區(qū)市在進(jìn)行大氣污染治理立法的過程中，要主動與鄰近城市交流合作，共同推進(jìn)區(qū)域間大氣污染治理的進(jìn)程，達(dá)到1+1>2的效果。

（四）貫徹科技創(chuàng)新助力大氣污染治理理念與手段

在設(shè)區(qū)市進(jìn)行大氣污染防治立法或?qū)α⒎ㄟM(jìn)行修改的過程中，可以在立法中強調(diào)科學(xué)技術(shù)對大氣污染防治的重要作用。具體來說，可以在立法中提倡行政機關(guān)或污染企業(yè)利用技術(shù)手段對大氣污染進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，在企業(yè)技術(shù)力量不足但有治理意愿的情況下，行政機關(guān)也可以聯(lián)系相關(guān)單位為企業(yè)提供技術(shù)幫助，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對監(jiān)測到的數(shù)據(jù)進(jìn)行問題分析，幫助企業(yè)找到大氣污染的主要癥結(jié)，同時，也可以在立法中鼓勵企業(yè)借鑒《大氣污染防治先進(jìn)技術(shù)匯編》中我國現(xiàn)已有無組織排放源處理技術(shù)，從生產(chǎn)源頭杜絕可能產(chǎn)生的大氣污染。在城市交通領(lǐng)域，逐漸推廣使用新能源交通工具，增加或者更新新能源、清潔能源公共汽車，鼓勵公眾使用新能源或者清潔能源機動車。

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作者簡介：郭玲靈（1995—），女，漢族，安徽馬鞍山人，單位為浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，研究方向為民商法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）