樸飛，魏曉明

摘 要：深汕特別合作區(qū)是中國(guó)飛地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的典范。深汕特別合作區(qū)設(shè)立和發(fā)展的創(chuàng)新思路表現(xiàn)在：深汕特別合作區(qū)的創(chuàng)立立意高遠(yuǎn)，廣東省委省政府對(duì)深汕特別合作區(qū)幾十年的發(fā)展都進(jìn)行了通盤(pán)考慮，力圖通過(guò)新型城鎮(zhèn)化改變落后地區(qū)的面貌;在深汕特別合作區(qū)發(fā)展中大膽改革，注重法治，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，以產(chǎn)城融合的發(fā)展思路為城鎮(zhèn)化注入了可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，為全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、飛地經(jīng)濟(jì)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和大城市擴(kuò)展發(fā)展空間提供了全新的廣東經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：深汕特別合作區(qū);飛地經(jīng)濟(jì);區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;城鎮(zhèn)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）36-0037-02

2018年12月16日，作為深圳市委市政府派出機(jī)構(gòu)的深汕特別合作區(qū)黨工委、管委會(huì)掛牌成立，意味著深汕特別合作區(qū)由深圳和汕尾兩市共同建立和管理的模式，轉(zhuǎn)變成為深圳市的一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，拉開(kāi)了由深圳全面主導(dǎo)深汕特別合作區(qū)發(fā)展的序幕[1]。深汕特別合作區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解決我國(guó)大城市發(fā)展空間嚴(yán)重不足、飛地經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)遇到的一些問(wèn)題等具有重要的示范意義。探索深汕特別合作區(qū)設(shè)立和發(fā)展的創(chuàng)新思路，有助于我們學(xué)習(xí)深汕特別合作區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在具有中國(guó)特色社會(huì)主義道路上不斷開(kāi)拓前進(jìn)。

一、高瞻遠(yuǎn)矚、立意高遠(yuǎn)，立足于解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的廣東試驗(yàn)

深汕特別合作區(qū)的前身是深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。2011年，廣東省委省政府為了探索廣東省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子，決定成立深汕特別合作區(qū)。在最初設(shè)立深汕特別合作區(qū)時(shí)，廣東省就跳出了單純通過(guò)創(chuàng)立產(chǎn)業(yè)園帶動(dòng)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的思路，著眼于汕尾的最貧困地區(qū)的徹底改變面貌。通過(guò)深圳的幫扶，帶動(dòng)這個(gè)貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化，從而實(shí)現(xiàn)這個(gè)地區(qū)的跨越式發(fā)展。

深汕特別合作區(qū)屬于深圳的飛地。在我國(guó)飛地經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面搞得比較好的是蘇州產(chǎn)業(yè)園，其是新加坡政府和中國(guó)政府共同建設(shè)的飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)，面積有278平方公里。而深汕特別合作區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了蘇州產(chǎn)業(yè)園的規(guī)模，它包括鵝埠、門(mén)、小漠、赤石四鎮(zhèn)和圓墩林場(chǎng)，總面積為468.3平方公里，相較于蘇州產(chǎn)業(yè)園經(jīng)濟(jì)飛地的做法，目光更遠(yuǎn)大，胸襟更開(kāi)闊，是直接為打造一座新城進(jìn)行前期準(zhǔn)備。深汕特別合作區(qū)的創(chuàng)立是廣東省委省政府具有大手筆和宏大氣魄的事關(guān)汕尾地區(qū)和奧東南地區(qū)發(fā)展的具有戰(zhàn)略意義的舉措[2]。廣東省委省政府2011年創(chuàng)立深汕特別合作區(qū)時(shí)，就已經(jīng)謀劃了鵝埠、門(mén)、小漠、赤石四鎮(zhèn)，汕尾市海豐縣這個(gè)最貧困地區(qū)10年、20年甚至30年以后的發(fā)展，以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光為建設(shè)一座現(xiàn)代化的新城區(qū)做準(zhǔn)備，是具有戰(zhàn)略前瞻性意義的促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的改革創(chuàng)舉[3]。

二、在實(shí)踐中探索，敢為人先，大膽改革，注重法治，全面創(chuàng)新體制機(jī)制

深汕特別合作區(qū)變身為深圳第“10+1”區(qū)的歷程，也是其體制機(jī)制不斷創(chuàng)新的過(guò)程。深汕特別合作區(qū)作為廣東省解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，經(jīng)過(guò)不斷探索和創(chuàng)新，體制機(jī)制發(fā)生了重大變化。深汕特別合作區(qū)自2011年設(shè)立之初，其黨工委、管委會(huì)作為廣東省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，廣東省委省政府決定深汕特別合作區(qū)由汕尾和深圳兩市共同管理，并出臺(tái)了有關(guān)文件，決定由深圳全面負(fù)責(zé)深汕特別合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，汕尾負(fù)責(zé)拆遷和社會(huì)工作[4]。2011—2014年深汕特別合作區(qū)由于體制沒(méi)有理順好，發(fā)展緩慢。

2015年，廣東省政府為了解決深汕特別合作區(qū)在發(fā)展過(guò)程中面臨的管委會(huì)主體資格不明確和行政授權(quán)轉(zhuǎn)化為法律授權(quán)的問(wèn)題以及行使職權(quán)的法律救濟(jì)問(wèn)題，制定了《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》，這是全國(guó)首個(gè)有關(guān)特別合作區(qū)的省級(jí)立法文件，也是深汕特別合作區(qū)的基本法，它確立了深汕特別合作區(qū)的法律地位，使深汕特別合作區(qū)管委會(huì)依法行政有了法律依據(jù)，為深汕特別合作區(qū)營(yíng)造法治化的營(yíng)商環(huán)境奠定了法律基礎(chǔ)[5]。

從深汕特別合作區(qū)成立之初到2017年，深汕特別合作區(qū)采用的是深圳和汕尾兩市共建、共管模式，但是由于深汕特別合作區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)問(wèn)題常常摻雜在一起，一些問(wèn)題的管理職責(zé)不太好理清，影響了深汕特別合作區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展[6]。2017年，廣東省委省政府積極貫徹習(xí)近平總書(shū)記新發(fā)展理念，根據(jù)深汕特別合作區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)其體制機(jī)制進(jìn)行了大膽改革。2017年9月，廣東省委省政府做出對(duì)深汕特別合作區(qū)的健康發(fā)展具有決定性意義的重大決策，下發(fā)了《關(guān)于深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案的批復(fù)》文件，將深汕特別合作區(qū)黨工委、管委會(huì)由省委省政府派出機(jī)構(gòu)，調(diào)整為深圳市委市政府的派出機(jī)構(gòu)，決定深汕特別合作區(qū)由深圳全面主導(dǎo)，深汕特別合作區(qū)被正式調(diào)整為由深圳全面管理的模式，并把深汕特別合作區(qū)定位為深圳一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，對(duì)深汕特別合作區(qū)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為深汕特別合作區(qū)的改革發(fā)展描繪了新的藍(lán)圖。自此，深汕特別合作區(qū)進(jìn)入與深圳一起共同發(fā)展和全面建設(shè)具有世界一流水準(zhǔn)的深圳新城區(qū)的階段。深汕特別合作區(qū)由帶有援助性質(zhì)的深圳和汕尾兩市共同建立和共同管理的臨時(shí)性體制，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮钲谌尕?fù)責(zé)管理和建設(shè)的長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展的新體制[7]。

三、為我國(guó)大城市發(fā)展、飛地經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了全新的廣東經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)一些大城市如深圳、上海、北京等都存在著在發(fā)展過(guò)程中土地資源嚴(yán)重短缺的問(wèn)題，這是制約這些大城市進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。如何正確解決這個(gè)問(wèn)題，事關(guān)我國(guó)大城市的進(jìn)一步發(fā)展。深汕特別合作區(qū)的創(chuàng)立解決了深圳土地資源嚴(yán)重短缺的問(wèn)題。深汕特別合作區(qū)提供了可以通過(guò)建立飛地的形式解決大城市土地資源匱乏的成功經(jīng)驗(yàn)[8]。

廣東省的深圳、廣州是奧港澳大灣區(qū)在內(nèi)地的兩個(gè)重要的中心城市，在奧港澳大灣區(qū)建設(shè)中具有非常重要的地位。而深圳的研發(fā)強(qiáng)度在奧港澳大灣區(qū)深圳、廣州、香港、澳門(mén)4個(gè)中心城市中居于首位[9]。深圳的研發(fā)創(chuàng)意變成產(chǎn)品需要一定的空間，但是以往深圳的發(fā)展空間嚴(yán)重匱乏，成為其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，廣東省委省政府設(shè)立深汕特別合作區(qū)的舉措，徹底解決了這個(gè)問(wèn)題。2018年，深汕特別合作區(qū)變身為深圳的一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，成為深圳市“10+1”區(qū)，為深圳市把深汕特別合作區(qū)的發(fā)展納入深圳市的統(tǒng)一規(guī)劃和發(fā)展創(chuàng)造了條件。深汕特別合作區(qū)的創(chuàng)立和建設(shè)，使深圳在奧港澳大灣區(qū)建設(shè)中可以充分發(fā)揮中心城市的輻射、擴(kuò)散作用，也為深圳繼續(xù)在改革開(kāi)放中發(fā)揮先行先試的模范帶頭作用，繼續(xù)保持在全國(guó)改革開(kāi)放各項(xiàng)事業(yè)中的領(lǐng)先地位創(chuàng)造了條件。

2011—2017年，深圳和汕尾市共同管理深汕特別合作區(qū)過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題影響了其發(fā)展的步伐，主要表現(xiàn)為飛入地和飛出地政府的責(zé)權(quán)利不清晰，這個(gè)問(wèn)題在我國(guó)許多飛地的建設(shè)中都普遍存在[8]。深汕特別合作區(qū)由深圳全面主導(dǎo)，成為深圳的一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，徹底解決了這個(gè)問(wèn)題，為全國(guó)飛地經(jīng)濟(jì)的建設(shè)提供了新的思路。

四、通過(guò)新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

深汕特別合作區(qū)創(chuàng)立之初思路是通過(guò)打造一座新城，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以解決廣東省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。深汕特別合作區(qū)從創(chuàng)立之日起，就從汕尾市海豐縣劃出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的面積，由深圳這個(gè)全國(guó)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)幫助汕尾最貧困的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)。由深圳負(fù)責(zé)為深汕特別合作區(qū)引進(jìn)深圳先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)的技術(shù)、先進(jìn)的管理理念和資金，振興地方經(jīng)濟(jì)，以改變這個(gè)地區(qū)貧困落后的面貌。

廣東省委省政府為促進(jìn)深汕特別合作區(qū)可持續(xù)發(fā)展，提出了“產(chǎn)城融合”的新觀念，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，招商引資，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。這是因?yàn)榧词菇ǔ梢蛔鲁?，?shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的支撐，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)依托，就無(wú)法解決許多被征地人員的就業(yè)問(wèn)題，不可能徹底解決貧困的問(wèn)題。廣東省委省政府提出了以“產(chǎn)城融合，產(chǎn)業(yè)興城”為重點(diǎn)進(jìn)行城鎮(zhèn)化的思路，為保證深汕特別合作區(qū)具有強(qiáng)大的發(fā)展后勁，為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化探索了新的途徑。

深汕特別合作區(qū)是站在深圳巨人的肩膀上進(jìn)行謀劃發(fā)展的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了脫貧致富的一般觀念。它是站在建設(shè)世界一流城市的高度，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。深汕特別合作區(qū)的城市規(guī)劃是世界一流的城市規(guī)劃，代表了中國(guó)城市建設(shè)的最高水準(zhǔn)，深汕人以深圳敢為天下先的精神，正在努力建設(shè)一座現(xiàn)代化的智慧新城。

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Discussion on the Innovative Ideas for the Establishment and Development

of the Shenshan Special Cooperation Zone

PIAO Fei，WEI Xiao-ming

（Changchun University of Science and Technology Law Schooly，Changchun 130022，China）

Abstract：The reform experience of the Shenshan Special Cooperation Zone has important demonstration significance for regional coordinated development，enclave economic construction，urbanization construction and expansion development spac of big city.The innovative ideas for the establishment and development of the Shenshan Special Cooperation Zone are as follows：the establishment of the Shenshan Special Cooperation Zone is high-minded，and the development of the cooperation zone has been comprehensively considered for a long time，trying to change the face of the backward zone through new urbanization;In the development of the special cooperation zone，we dare to be the first，boldly reform and innovate，constantly innovate the system and mechanism in practice，and inject the sustainable development momentum into the urbanization with the development ideas of industry-city integration，Regional coordinated development.The construction of land economic construction and new urbanization has provided a new experience in Guangdong.

Key words：Shenshan special cooperation zone;enclave economy;regional coordinated development;urbanization